Rapport fra tilsyn med Sande kommune Februar - juli 2014 Tema: Om deltakerne får et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid 1
Innhold 1. Innledning... 3 1.1 Formålet med tilsynet... 3 1.2 Fylkesmannens tilsynshjemmel... 3 1.3 Forholdet til kommuneloven... 3 1.4 Forholdet til forvaltningsloven... 4 1.5 Begreper... 4 1.6 Om rapporten... 4 1.7 Gjennomføring av tilsynet... 4 2. Tema for tilsynet 2013-2015... 5 3. Kommunens organisering av arbeidet... 6 4. Tema 1: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er helårlig... 6 4.1 Beskrivelse av kommunens praksis... 6 4.2 Fylkesmannens vurdering... 7 4.3 Fylkesmannens konklusjon... 7 5. Tema 2: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er på fulltid... 8 5.1 Beskrivelse av kommunens praksis... 8 5.2 Fylkesmannens vurdering... 8 5.3 Fylkesmannens konklusjon... 9 6. Lovbrudd og merknader... 10 6.1 Prosedyre ved påpekt lovbrudd... 10 7. Klage på Fylkesmannens pålegg... 10 Vedlegg 1: Lovgrunnlaget for tilsynet... 12 Vedlegg 2: Oversikt over dokumentasjon... 19 Vedlegg 3: Deltakere i tilsynet... 20 2
1. Innledning Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Vestfold etter tilsyn med Sande kommunes forvaltning av Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven). Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. introduksjonsloven 3 om kommunens ansvar. Tema for tilsynet beskrives annet sted i rapporten. 1.1 Formålet med tilsynet Introduksjonslovens formål er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet og deres økonomiske selvstendighet, jf. introduksjonsloven 1. Det følger av rundskriv Q-20/2012 at hovedformålet med loven er å legge til rette for at deltakerne i introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap kommer seg raskt i arbeid eller utdanning. Det er videre ett av lovens formål at de som deltar i programmet aktivt yter noe for å gjøre seg berettiget til introduksjonsstønad først og fremst til beste for seg selv, men også for samfunnet. Hensikten med tilsyn er å sikre at kommunen har en praksis som er i samsvar med lov og forskrift som et bidrag til økt kvalitet i den kommunale tjenesteproduksjonen. Brudd på introduksjonsloven kan ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser for deltakerne. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom forsinkelser i den enkeltes overgang til utdanning og arbeid. Forsinkelser kan føre til at det tar lengre tid før deltakeren blir økonomisk selvstendig. 1.2 Fylkesmannens tilsynshjemmel Introduksjonsloven 23 gir Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med Introduksjonsprogram ( 2-7) Introduksjonsstønad ( 8-16) Opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet omfatter også forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene. 1.3 Forholdet til kommuneloven Fylkesmannens tilsyn skal utføres etter reglene i Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kapittel 10A, jf. introduksjonsloven 23 annet ledd. Kommuneloven gir Fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Videre kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift, men før det gis pålegg, skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. Når tjenester utføres av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettes til kommunen som er ansvarlig for introduksjonsprogrammet. Kommunen plikter å sørge for at tjenesten utføres i samsvar med lov og forskrift. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60b. 3
1.4 Forholdet til forvaltningsloven Det følger av introduksjonsloven 21 at forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i loven. I tillegg gjelder de ikke-lovfestede saksbehandlingsreglene her som ellers i forvaltningen, som for eksempel normen for god forvaltningsskikk, forsvarlig saksbehandling og veiledning og informasjon til deltakerne. Det er viktig å vite om en avgjørelse som tas etter introduksjonsloven er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven eller ikke. Grunnen er at mange av forvaltningslovens bestemmelser kun får anvendelse i saker om enkeltvedtak. Introduksjonsloven 21 annet ledd presiserer hvilke avgjørelser som skal regnes som enkeltvedtak etter denne loven. Det fremgår imidlertid av rundskriv Q-20/2012 at opplistingen i 21 annet ledd ikke er uttømmende. Andre vedtak som må anses som enkeltvedtak og derfor kan påklages, kan for eksempel være avgjørelser om fravær og permisjon eller en avgjørelse om forlengelse av programmet ut over to år. Fylkesmannen skal ved tilsyn undersøke om de materielle reglene i introduksjonsloven blir oppfylt. Ved Fylkesmannens tilsyn vil det være nødvendig å se nærmere på enkeltvedtak som er fattet, for å se om deltakerne har fått de rettigheter de har krav på. Et enkeltvedtak er etter legaldefinisjonen i forvaltningsloven 2 en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Når det gjelder kommunens avgjørelse vedrørende den såkalte «kan-gruppen», det vil si avgjørelser truffet i medhold av 3 tredje ledd, er det på det rene at personer som omfattes av 3 tredje ledd verken har rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogrammet. Denne gruppen er derfor avskåret fra retten til å klage over at de ikke er tilbudt deltakelse i introduksjonsprogrammet. Imidlertid vil denne gruppen dersom de innvilges introduksjonsprogram, ha adgang til å klage på ordningens innhold etter forvaltningslovens bestemmelse. 1.5 Begreper Disse begrepene brukes i Fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd som er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Merknad er et kritikkverdig forhold som ikke omfattes av definisjonen for lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd. Lovbrudd skal rettes, mens merknader er noe kommunen selv kan velge om man vil ta hensyn til. 1.6 Om rapporten Tilsynet er basert på gjennomgang av et utvalg deltakermapper, redegjørelse fra kommunen og skriftlig dokumentasjon. Derfor er konklusjonene i rapporten bare et uttrykk for hva man har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt. 1.7 Gjennomføring av tilsynet Tilsynet er gjennomført som et skriftlig dokumenttilsyn. Etter at dokumentasjonen var mottatt og lest, hadde Fylkesmannen behov for å innhente ytterligere informasjon. Det ble derfor sendt e-post til NAV-leder hvor det ble etterlyst ytterlige dokumentasjon og avklaringer den 13. mai 2014. Kommunen sendte en redegjørelse pr e-post datert 22. mai 2014. Videre valgte NAV- leder og flyktningkonsulenten i kommunen å ta telefonkontakt med Fylkesmannen den 26. mai 2014, hvor ytterlige informasjon om kommunens praksis ble formidlet. 4
Grunnlaget for Fylkesmannens tilsyn er vurdering av tilsendt dokumentasjon og annen dokumentasjon Fylkesmannen har tilgang til. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftlig varsel fra Fylkesmannen til kommunen om åpning av tilsyn 11.2.2014 2. Mottak av dokumentasjon fra kommunen 28.3. og 22. 05. 2014 3. Telefonmøte avholdt 26.5.2014 4. Utsending av foreløpig rapport 01.07. 2014 5. Frist for skriftlig tilbake fra kommunen på foreløpig rapport 18. 08.2014 6. Utsending av endelig rapport xx.xx.2014 2. Tema for tilsynet Tema for dette tilsynet er om deltagere får et introduksjonsprogram som er helårig og på fulltid, jf. 4. Tilsynet tar utgangspunkt i lovbestemmelser og tolkninger av disse. Vedlegg 1 beskriver de rettslige kravene. Gjennom tilsynet skal Fylkesmannen kontrollere om kommunen gir deltakerne et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid. Tilsynet har tatt utgangspunkt i disse kontrollspørsmålene: - Tilbyr kommunen et introduksjonsprogram som er 47 uker i året? - Har deltakerne i introduksjonsprogrammet ferie opptil 25 virkedager / 5 uker ferie i året? - Er programmet på heltid, det vil si ikke på deltid? - Får deltakerne i tillegg fri alle årets bevegelige hellig- og fridager? - Får deltakere som ikke hører til Den norske kirke i tillegg fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider? - Er programmet tilpasset deltakeren, slik at han eller hun får et kvalifiseringstilbud på fulltid? - Endres programmet ved behov for å ivareta kravet til fulltid? - Har programmet 37,5 timer per uke dersom programmet består av aktiviteter som ikke krever for og etterarbeid? - Består programmet av minimum 30 timer per uke? Dette gjelder hvor programmet hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet og i tillegg krever for- og etterarbeid. - Tilfredsstiller programmet kravet til fulltid når det består av både opplæringstiltak og aktiviteter som ikke innebærer krav til egenaktivitet, for- og etterarbeid? - Er egenaktiviteten i en ramme som sikrer kontroll og veiledning? - Har deltakeren medvirket til organisering av egenaktiviteten? 5
3. Kommunens organisering av arbeidet Tjenester som er knyttet til introduksjonsloven og norskopplæring med samfunnsfag er organisert i flyktningetjenesten og voksenopplæringen i Sande kommune. NAV Sande ved flyktningkonsulenten har ansvar for programoppfølgingen av de som er med i introduksjonsprogrammet. Virksomhetsleder ved voksenopplæringen, som også er rektor for Sande ungdomsskole, er ansvarlig for å gi deltakerne norsk- og samfunnsfagopplæring eller grunnskoleopplæring. Voksenopplæringen og flyktningetjenesten har tett kontakt og deler på å bistå programdeltakerne. Vedtak om deltakelse av introduksjonsprogram fattes av Nav Sande, mens vedtak om norskopplæring med samfunnsfag og grunnskoleopplæring fattes av Sande voksenopplæring. Organisasjonskartet viser at NAV Sande og Sande voksenopplæring er lagt under hver sin kommunalsjef som har direkte linje til rådmannen. Kommuneledelsen holdes orientert om arbeidet med introduksjonsordningen ved at NAV-leder rapporterer til kommunalsjef for helse og velferd, mens virksomhetsleder for voksenopplæring rapporterer til kommunalsjef for kultur og oppvekst. Dette gjøres i møter, gjennom administrasjons forslag, årsmeldinger og andre skriftlige rapporter. 4. Tema 1: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er helårlig Gjennom tilsynet har vi vurdert om Sande kommune gir et helårig tilbud til sine deltagere i introduksjonsordningen. Helårig betyr at deltakerne skal ha et 47 ukers program og opptil 25 virkedagers ferie. 4.1 Beskrivelse av kommunens praksis I NAV Sande sin redegjørelse framkommer det at kommunen sikrer at introduksjonsprogrammet er helårig ved å følge deltakerens individuelle planer og timeplaner gjennom tilgang til Visma flyktning og voksenopplæringen. NAV Sande har ingen samlet oversikt over høytidsdager/ferier/studiedager i introduksjonsprogrammet, men har sendt skolerute for 2012/13 og aktivitetsplan for ukene 26, 31, 32, 33 og 8. Kommunen opplyser at deltakere i 2013 hadde følgende dager fri i tillegg til helligdager: 2. januar 2013 25., 26. og 27. mars 2013 10. mai 2013 21. juni 2013 Sommerferien i ukene 27, 28, 29 og 30 23., 24., 27., 30. og 31. desember 2013 I uke 8, 31, 32 og 33 er det obligatorisk frammøte for deltakere som får norsk- og samfunnsfag opplæring. I disse ukene arrangeres det kurs med ulikt innhold og ulike aktører som for eksempel NAV, Frivillighetssentralen, Politi, representanter fra kommunal barnehage, skole og barnevernet. Det er lagt opp til 4 timer obligatorisk oppmøte og ikke hjemmearbeid. I uke 32 har deltakere fire dagers uke med fri på fredagen. På enkelte av dagene er barn av deltakere også invitert med. 6
Tilsynet er ikke framlagt aktiviteter for uke 26 og vi stiller derfor spørsmål ved om dette også er fridager for deltakerne. Deltakerne som får grunnskoleopplæring ved Sande voksenopplæring, får hjemmeoppgaver i de ukene skolen har fri og trenger ikke å møte opp på andre tiltak i kommunens regi. På dager som er satt av til selvstudium er deltakere ikke pålagt å skrive eller forberede noe som skal skje i introduksjonsprogrammet. Kommunen begrunner selvstudium i disse ukene med at det å ta grunnskole over to år kan være krevende, spesielt hvis deltakere har dårlig skolegrunnlag fra hjemlandet. Det utarbeides skriftlig avtale mellom Sande voksenopplæring og den aktuelle arbeidsplassen om praksis. Programrådgiver følger opp deltakere i praksis og fraværet registreres hos flyktningetjenesten i NAV Sande. 4.2 Fylkesmannens vurdering Sande kommunen har ikke utarbeidet en helhetlig plan over ferie og studiedager. Det er imidlertid ikke noe lovkrav at kommunen skal ha en slik plan, men en slik plan kunne gitt en bedre forutsigbarhet for deltakerne i introduksjonsprogrammet. Loven stiller krav om at programmet skal være helårig. Det innebærer at deltakerne skal ha et 47 ukers program og fem uker ferie i tillegg til fri på bevegelige fri- og helligdager. Dokumentasjon Sande kommune har send fylkesmannen, viser at kommunen gir deltakere, som får norsk- og samfunnsfag opplæring, 12 dager fri i tillegg til de fem ferieukene. De 12 ekstra fridagene er uke 26, «inneklemte» dager i påske, Kristi Himmelfartsdag og to dager i forbindelse med skoleoppstart/avslutning. Dermed oppfyller ikke Sande kommune lovkravet om 47 ukers program. Deltakerne som får grunnskoleopplæring, får i tillegg enda flere fridager. Når grunnskolen tar ferie har deltakere selvstudium. Hvorvidt deltakerne faktisk foretar selvstudium kontrolleres ikke av kommunen. Det føres ikke fravær for disse dagene og det finnes ingen rutine på å kontrollere om deltakerne faktisk gjør oppgaver knyttet til introduksjonsprogrammet på disse dagene. Fylkesmannen vurderer derfor at også deltakerne som får grunnskoleopplæring ikke får et helårlig program. I begge introduksjonstiltakene gir Sande kommune flere dager fri i tillegg til de fem ferieukene. 4.3 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen vurderer at Sande kommune ikke gir et helårlig tilbud til sine deltakere. 7
5. Tema 2: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er på fulltid Gjennom tilsynet har vi vurdert om Sande kommune gir et fulltidstilbud til sine deltakere i introduksjonsordningen. Lovkravet er at: - uketimetallet er 37,5 timer for aktiviteter uten krav til forberedelse eller etterarbeid - uketimetallet er minimum 30 timer for aktiviteter som hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet - timer estimert til for- og etterarbeid ikke overstiger 25 % av opplæringstiden 5.1 Beskrivelse av kommunens praksis De innsendte timeplanene for de som får norsk- og samfunnsfag opplæring ved Sande voksenopplæringen, viser at deltakerne på mandager og onsdager begynner på skolen kl. 8.35 og avslutter kl. 14.00. Fra kl. 14. 30 til 16.00 er det selvstudium for deltakere. Tirsdag, onsdag og fredag begynner deltagerne på skolen kl. 8.35 og avslutter dagen kl. 12.00. Også disse dagene har de selvstudier på 1 ½ time. Deltakerens timeplaner viser at den daglige arbeidstiden er 6 timer og 55 minutter to dager i uka og 4 timer og 55 minutter tre dager i uka, som gir et ukeverk på 28 timer og 35 minutter. De som får grunnskoleopplæring, møter opp på skolen kl. 8. 30 og avslutter skoledagen kl. 14.00 fem dager i uka. Deltakerens timeplaner viser at den ukentlige programtiden er på 27 timer og 30 minutter. I uke 8, 31, 32 og 33 er det obligatorisk frammøte for deltakere som får norsk- og samfunnsfagopplæring. I disse ukene arrangeres det kurs med ulikt innhold og ulike aktører. Det er lagt opp til 4 timer obligatorisk oppmøte og ikke hjemmearbeid. I uke 32 har deltagere fire dagers uke med fri på fredagen. I uke 8. og 40. arrangeres det kurs med obligatorisk frammøte for de som får grunnskoleopplæring. Det lagt opp til 4 timer obligatorisk oppmøte og 1,5 time selvstudium per dag. Tilsynet er ikke framlagt aktiviteter for uke 26, og vi stiller spørsmål om dette er fridager for deltakerne i begge introduksjonstiltakene. Fylkesmannen har i tilsynet bedt om 15 deltakermapper. Fem av disse inneholder blant annet avtaler om arbeidspraksis. Avtalene visser at deltakerne er i arbeidspraksis fire dager i uka og en dag på skolen. I fire avtaler er daglig arbeidstid 7,5 timer. I en avtale oppgis ikke daglig arbeidstid. Avtaler om arbeidspraksis inneholder stor sett beskrivelse av de daglige oppgaver deltakeren skal gjennomføre, samt hvem praksisveileder er. Vedtakene om deltakelse i introduksjonsordningen inneholder en formulering om at kommunen i samarbeid med deltakeren har utarbeidet en individuell plan, og at det bygger på kartlegging av opplæringsbehov og en vurdering av hva vedkommende kan nyttiggjøre seg. I tillegg viser den individuelle planen at deltakeren var til stede da den ble drøftet og utformet. 5.2 Fylkesmannens vurdering På tilsynstidspunktet er den ukentlige programtiden ved Sande voksenopplæring for de som får norsk- og samfunnsfag opplæring 28 timer og 35 minutter, noe som ikke tilfredsstiller minimumskravet på 30 timer. 8
Når det gjelder deltakere som får grunnskoleopplæring, er den ukentlige programtiden 27 timer og 30 minutter, noe som ikke tilfredsstiller minimumskravet på 30 timer. I ukene 8, 31, 32 og 33 får deltakere som følger norsk- og samfunnsfagopplæring en programtid på 4 timer og ikke hjemmearbeid. I uke 32 har deltakere fire dagers uke med fri på fredagen. Programmet i disse ukene er derfor ikke på fulltid. Kursene i uke 8 og 40 for de deltakere som får grunnskoleopplæringen har en daglig programtid på 4 timer. Det betyr at deltakerne ikke får et fulltidsprogram. Dette i seg selv gir grunnlag til å fastslå et lovbrudd. Vi er kjent med at deltakerne i disse ukene gis hjemmeoppgaver. Dersom hjemmeoppgavene skulle inngå som en del av programtiden forutsettes det som et minimum at hjemmeoppgavene kan kontrolleres. Kommunen har imidlertid opplyst at de ikke kontrollerer om hjemmeoppgavene blir utført. Et av kravene til å unnvike fra kravet om 7,5 timer per dag, er at det foreligger krav om betydelig hjemmearbeid og at det være innenfor en ramme som sikrer kontroll. Fylkesmannen finner det dokumentert at kommunen ikke oppfyller kravet til at det skal være kontrollerbart at hjemmearbeid blir gjennomført. Dermed er ikke programmet i disse ukene på fulltid. Fylkesmannen har ikke fått opplysninger om tiltakene Sande kommune har for deltakere i uke 26, og vi kan ikke vurdere om programmet denne uka er på fulltid. Når det gjelder arbeidspraksis visser dokumentasjonen at programmet ikke er på fulltid, da deltakerne i løpet av praksisuka er på skolen en dag og den ukentlige programtiden blir 36 timer og 55 minutter, noe som ikke tilfredsstiller minimumskravet på 37, 5 timer. 5.3 Fylkesmannens konklusjon Sande kommune gir ikke et fulltidstilbud til sine deltakere i introduksjonsordningen. 9
6. Lovbrudd og merknader I dette kapitlet påpekes de lovbrudd som er funnet under tilsynet. Eventuelle merknader gis også her. Det som er formulert under, er en konsekvens av Fylkesmannens vurdering under hvert enkelt tilsynstema. Tema 1: Introduksjonsprogrammet er helårlig, jf. 4 andre ledd Sande kommune gir ikke deltakere i introduksjonsprogrammet et helårig tilbud. Sande kommune må sikre at introduksjonsprogrammet er helårig og gir et tilbud på 47 uker i året, jf. introduksjonsloven 4. Tema 2: Introduksjonsprogrammet er på fulltid, jf. 4 andre ledd Sande kommune gir ikke et fulltidstilbud til sine deltakere i introduksjonsordningen, jf. introduksjonsloven 4. Sande kommune må sørge for at deltakere i introduksjonsprogrammet får et fulltidsprogram med en ytre ramme på 30 37, 5 timer. Sande kommune må sørge for at deltakernes for- og etterarbeid som skal inngå i programtiden skal gis i kontrollbare former. 6.1 Prosedyre ved påpekt lovbrudd Ved konstatering av lovbrudd, gjelder egen prosedyre, jf. Introduksjonsloven 23 annet ledd som sier at kommunelovens bestemmelser i kapittel 10A skal følges: Sammen med utsending av endelig tilsynsrapport får kommunen en frist for å sende inn en plan som viser tiltak som settes i verk for å få en praksis som er i samsvar med lovverket. Planen må også angi når tiltak vil være gjennomført. Fristen for innsending av plan går fram av oversendelsesbrevet. På grunnlag av kommunens plan får kommunen en rimelig frist til å rette forholdene. Hva som er en rimelig frist vurderes ut fra hvor komplekst det er å rette forholdet og lovbruddets alvorlighetsgrad i forhold til å innfri enkeltpersoners rettigheter. Når lovbruddet er rettet og senest innen den fastsatte fristen, sender kommunen en erklæring til Fylkesmannen om at lovbruddet er rettet. Sammen med erklæringen sendes dokumentasjon som viser retting. Dersom Fylkesmannen ut fra erklæringen og dokumentasjonen finner det sannsynliggjort at lovbruddet er rettet, avsluttes tilsynet gjennom brev til kommunen. Dersom kommunen ikke har rettet lovbrudd innen fristen, fatter Fylkesmannen enkeltvedtak om pålegg om retting, jf. Kommuneloven 60 d første ledd Hvis kommunen klager på vedtaket, kan ikke tilsynet avsluttes før klageinstansen (BLD) har fattet endelig vedtak. Hvis kommunen ikke får medhold, vurderes videre framdrift ut fra svaret fra klageinstansen. Avslutning av tilsyn gjøres gjennom brev til kommunen. 7. Klage på Fylkesmannens pålegg Pålegg om retting er et enkeltvedtak som kan påklages jf. kommuneloven 60d fjerde ledd. Klagen sendes til Fylkesmannen, som kan omgjøre vedtaket eller sende det videre til klageinstansen, som er Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet jf. forvaltningsloven 28. 10
11
Vedlegg 1: Lovgrunnlaget for tilsynet 1. Tilsynsansvaret Fylkesmannens hjemmel for å føre tilsyn med kommunenes oppfyllelse av plikter etter introduksjonsloven følger av introduksjonsloven 23. Bestemmelsen trådte i kraft 1. september 2012. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet legger gjennom embetsoppdraget for 2013 opp til at Fylkesmannen skal gjennomføre tilsyn med to kommuner eller bydeler. Det sies videre at tilsynstemaet bestemmes av IMDI. For perioden 2013 til 2015 er tilsynstemaet hvorvidt introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid. IMDi har besluttet at Fylkesmannen skal føre tilsyn med dette temaet i en treårsperiode for å sikre et så kvalitativt godt tilsyn som mulig. Dette slik at det vil føres tilsyn med utvalgte kommuner det første året, andre utvalgte kommuner det andre året, og deretter vil samtlige av de utvalgte kommunene bli fulgt opp det tredje året. 2. Tilsynstema Fylkesmannen skal i perioden 2013-2015 gjennomføre tilsyn med kommunens forvaltning av introduksjonsloven når det gjelder om introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid, jf. 4 annet ledd. Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sitt arbeid sikrer at tilstand, aktiviteter og avgjørelser utføres i tråd med lovpålagte plikter, jf. introduksjonsloven (og forvaltningsloven). Det betyr at tilsynet ikke er avgrenset til å gjelde enkeltvedtak eller annen myndighetsutøvelse. Tilsynet gjelder også tjenesteproduksjon som ikke er nedfelt som individuelle vedtak om omfang og kvalitet. Brudd på introduksjonsloven har rettssikkerhetsmessige konsekvenser for deltakeren ved at deltakeren ikke får den behandling eller rettigheter deltakeren har krav på. I tillegg kan det ha samfunnsmessige konsekvenser ved forsinket overgang for den enkelte deltaker til arbeid og utdanning som igjen forsinker deltakerens selvstendighet. 3. Forholdet til forvaltningsloven Det følger av introduksjonsloven 21 at forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i loven. I tillegg gjelder de ikke-lovfestede saksbehandlingsreglene her som ellers i forvaltningen, som for eksempel normen for god forvaltningsskikk, forsvarlig saksbehandling og veiledning og informasjon til deltakerne. Det er viktig å vite om en avgjørelse som tas etter introduksjonsloven er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven eller ikke. Grunnen er at mange av forvaltningslovens bestemmelser kun får anvendelse i saker om enkeltvedtak. Introduksjonsloven 21 annet ledd presiserer hvilke avgjørelser som skal regnes som enkeltvedtak etter denne loven. Det fremgår imidlertid av rundskriv Q-20/2012 at opplistingen i 21 annet ledd ikke er uttømmende. Andre vedtak som må anses som enkeltvedtak og derfor kan påklages, kan for eksempel være avgjørelser om fravær og permisjon eller en avgjørelse om forlengelse av programmet ut over to år. Fylkesmannen skal ved tilsyn undersøke om de materielle reglene i introduksjonsloven blir oppfylt. Ved Fylkesmannens tilsyn vil derfor undersøkelse av enkeltvedtak 12
være nødvendig for å undersøke om deltakerne har fått de rettigheter de har krav på. Et enkeltvedtak er etter legaldefinisjonen i forvaltningsloven 2 en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Når det gjelder kommunens avgjørelse som gjelder den såkalte «kan-gruppen», det vil si avgjørelser truffet i medhold av 3 tredje ledd, er det på det rene at personer som omfattes av 3 tredje ledd verken har rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogrammet slik at denne gruppen er avskåret fra retten til å klage over at de ikke er tilbudt deltakelse i introduksjonsprogrammet. Imidlertid vil denne gruppen, dersom de innvilges introduksjonsordning, dvs. introstønad og introprogram, ha adgang til å klage på ordningens innhold etter forvaltningslovens bestemmelse. 4. Avgrensing av tilsynet Formålet med tilsynet er å se om kommunen oppfyller sine lovpålagte plikter. Tilsynet er avgrenset mot å overprøve kommunens frie skjønn, jf. Ot.prp. nr. 97 (2005-2006) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren). I henhold til introduksjonsloven 3 tredje ledd kan kommunen etter eget skjønn tilby introduksjonsprogram til en person som ikke faller innenfor gruppen av de som har rett og plikt til å delta i programmet. Kommunen har altså ikke plikt til å tilby introduksjonsprogram til denne gruppen, men dersom kommunen velger å gi denne gruppen et tilbud, skal de følge reglene i introduksjonsloven og vil da være en del av tilsynet. Kommunene plikter å registrere opplysninger om deltakelse i introduksjonsprogrammet i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR), jf. introduksjonsloven 25 tredje og fjerde ledd og forskrift 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister). Kommunens registrering i NIR vil ikke vare en del av tilsynet, men registrering i NIR kan være viktig å sjekke ut for å avklare om introprogrammet er helårlig og på fulltid. 5. Forholdet til kommuneloven kapittel 10A - Statlig tilsyn med kommunesektoren Det følger av introduksjonsloven 23 at Fylkesmannen skal utføre tilsyn med kommunene i samsvar med reglene i kommuneloven kapittel 10A. Kommunal- og regionaldepartementet har gitt ut rundskriv H-03/07: «Nytt kapittel 10A i kommuneloven statlig tilsyn med kommunesektoren», som gir god veiledning. Det er Fylkesmannen som er tilsynsmyndighet etter kapittel 10A i kommuneloven og kan føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov, jf. kommuneloven 60b. I forbindelse med tilsyn har Fylkesmannen hjemmel til innsyn i saksdokumenter, til å kreve opplysninger og har adgang til institusjoner og anlegg som omhandler tilsynet, jf. kommuneloven 60c. Fylkesmannen har en tilsvarende rett overfor private rettssubjekter som utfører kommunale oppgaver etter avtale med kommunene. 13
Manglende oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov defineres i dette tilsynet som et lovbrudd. Hvis tilsynet avdekker lovbrudd, skal kommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet, jf. kommuneloven 60d annet ledd. Dersom forholdet ikke blir rettet, kan Fylkesmannen gi kommunen pålegg om retting av forhold som er i strid med loven, jf. kommuneloven 60d første ledd. Der tjenesten blir gitt av andre enn kommunen selv, vil kommunen ha plikt til å sørge for at den som står for det aktuelle tjenestetilbudet for kommunen, gjør det som er nødvendig for å oppfylle pålegget og om nødvendig trå til selv for å oppfylle lovens krav. Forvaltningsloven kapittel IV,V,VI om enkeltvedtak får anvendelse i forhold til pålegget. Pålegg om retting kan påklages, jf. kommuneloven 60d fjerde ledd. Klagen sendes til Fylkesmannen, som kan omgjøre vedtaket eller sende det videre til klageinstansen, som er Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, jf. forvaltningsloven 28. Rimelig frist for å rette lovbrudd er ikke nærmere definert. Den fristen som settes, må stå i forhold til lovbruddets art og omfang og hvilken konsekvens det har for deltakeren og samfunnet. 6. Hvem det føres tilsyn med - Kommunens ansvar for introduksjonsordningen Som tidligere nevnt er det kommunen som har ansvar for introduksjonsordningen, jf. introduksjonsloven 3. Det betyr at det er kommunen som skal sikre at introduksjonsprogram både er helårlig og på fulltid, jf. introduksjonsloven 4 annet ledd. Dersom tjenester til introduksjonsordningen leveres av andre enn kommunen selv, er det fortsatt kommunen som har ansvar for ordningen og det er kommunen vi fører tilsyn med. 7. Tilsynstema 2013. Introduksjonsprogrammet skal være helårlig og på fulltid Introduksjonsloven 4 annet ledd fastslår at deltakerens introduksjonsprogram skal være helårlig og på fulltid. Målsettingen er at deltakeren raskt skal tilpasses arbeidslivet og at ordningen skal være utformet slik at den oppmuntrer til en mest mulig effektiv kvalifisering. Programmet skal derfor speile arbeidslivet og ha en ramme som samsvarer med arbeidslivet. Introduksjonsprogrammet skal som en følge av det være et helhetlig tilbud i en avgrenset periode. Deltakelse i introduksjonsprogrammet skal skje på heltid. Det er derfor ikke adgang til å delta i programmet på deltid, og det er heller ikke adgang å opptrappe deltakelsen slik at programmet til slutt blir på fulltid. En deltidsdeltakelse i programmet bryter med forutsetningene om effektivt program og vil skape et behov for supplerende sosialhjelp. Fulltids deltakelse er i tillegg en forutsetning for å få introduksjonsstønad, jf. 8. For deltakere som ikke kan nyttiggjøre seg programmet på fulltid, gir loven adgang til at programmet kan tilpasses den enkeltes behov, forutsatt at innholdet i programmet er i samsvar med lovens krav om norskopplæring, samfunnskunnskap og forberedelse for deltakelse i yrkeslivet. Individuelle tilpasninger må ivareta kravet om at innholdet i programmet skal være arbeidsrettet. Det følger av rundskriv Q-20/2012 pkt. 4.3 at «Hvis en deltaker får problemer med å delta på fulltid, må kommunen vurdere å justere innholdet i vedkommende sin individuelle plan. Det kan også være aktuelt å justere de individuelle målene» Dersom ikke deltakerens situasjon eller behov kan tilstrekkelig ivaretas ved individuelt tilpasset program, kan deltakeren få permisjon fra programmet. Regler for fravær og permisjon reguleres i 14
forskrift av 18. juli 2003 nr. 973 om nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsprogrammet. Fylkesmannen skal i dette tilsynet ikke undersøke deltakernes rettigheter og plikter ved fravær og permisjoner. I tillegg til å tilby individuelt tilpasset program følger det av rundskriv Q-20/2012 at personer med rett og plikt til introduksjonsordning bør være en prioritert gruppe både for å få barnehageplass til sine barn og for å ha mulighet til redusert foreldrebetaling. Denne gruppen representerer en stor gruppe innvandrere som staten og kommunene har et særskilt integreringsansvar for. Dersom intensjonen med loven skal nås, forutsetter dette at kommunene sikrer barnehageplass og SFO-plass til barna i disse familiene. Begrepsforklaring Helårlig Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at introduksjonsprogrammet skal være helårlig. I følge forarbeidene (Ot.prp.28 (2002-2003) kapittel 12.4) betyr det at programmet skal følge arbeidslivets regler for ferie. I forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen av 18.7.2003 nr. 973 fremgår det at deltakerne skal ha opptil 25 virkedagers ferie. Det vil si at introduksjonsordningen skal ha et 47 ukers program med fradrag for bevegelige fri- og helligdager, for å være et helårlig program. Hvor norskopplæring er lagt til skolesektoren, har kommunen en aktivitetsplikt i skolens ferie. Kommunen kan i skolens ferier tilby et program som inneholder samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til arbeidslivet for å oppfylle krav til helårlig program, jf. Ot.prp.28 (2002-2003) kapittel 12.4. Sommerjobb kan være et eksempel på dette. Det følger av bestemmelsen i forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen 6-2 at kommunen bestemmer når ferien skal avvikles (fellesferie). Det er ikke gitt noen adgang til å ha aktivitet i planlagt ferietid og dermed opparbeide seg fleksible rettigheter som kan tas ut på et senere tidspunkt slik det i noen deler av arbeidslivet er gitt adgang til avspasering av fleksitid. Kommunen kan gi sammenhengende ferie i fem uker, eller de kan gi noen uker på sommeren og noen dager til høstferie, vinterferie, jul og påske. Kommunen kan fastsette regler om ferieavvikling for deltakerne i introduksjonsprogram i form av et feriereglement. Utgangspunktet er at kommunens organisering av ferien skal kommuniseres til den enkelte deltaker, og organiseringen skal være forutsigbar og lik for alle deltakerne. Forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen av 18.7.2003 nr. 973 6-1 første ledd oppregner fridager i løpet av året. Forskriften 6-1 annet ledd gir den som ikke hører til Den norske kirke, rett til fri fra deltakelse i introduksjonsprogram med introduksjonsstønad i opp til to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Dette følger av lov om trossamfunn kapittel II a rett til fri ved religiøse høytider. 15
Fulltid Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at introduksjonsprogrammet skal være på fulltid. I følge forarbeidene (Ot.prp.28 (2002-2003) kapittel 12.4) betyr det at det skal være et heldagsprogram. Fulltid skal regnes som 30 til 37,5 timer. Spennet mellom 30 og 37,5 timer per uke gir kommunen et skjønn i tilpasningen av programmet, men dette må være planlagt (ikke vilkårlig fra uke til uke) og forutsigbart for deltaker og likt for alle. Av lovens forarbeider følger det at omfanget av fulltid skal avhenge av om innholdet krever forberedelser eller etterarbeid ut over det som er bundet i deltakerens program (i praksis er nedfelt i timeplanen). Når innholdet hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet, samt forberedelser og etterarbeid (eller lekser), er 30 timer fulltid, jf. Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) kapittel 12.4. For å sikre planmessighet, forutsigbarhet og likhet bør tidsrammen (eller timeplanen) fremgå eller legges ved den individuelle planen. 30 timer blir et minimum, og 37,5 timer per uke blir et maksimum. Det åpnes ikke for noen mulighet til å gå ut over maks-timetallet per uke som en type fleksitids-ordning eller for å gjøre unna programmet på veldig kort tid. Der kommunene har etablert en struktur med lenger programtid i en periode for å opparbeide tid til avspasering på inneklemte fridager, samt høstferie, juleferie og vinterferie, forutsetter dette at deltakerne samtykker i dette. Der en deltaker pga omsorgsansvar ikke har forutsetninger for å kunne følge opp dette, kan ikke kommunen pålegge vedkommende å følge dette, og trekke i stønaden dersom deltaker må gå etter avtalt programtid. I følge forarbeidene legges det til grunn at fulltidsprogram er fleksibelt, avhengig av i hvilken grad tiltaket krever tidsbruk utover det som er bundet av programmet. Kommunen bør legge til rette for et fleksibelt kvalifiseringstilbud, for eksempel at aktiviteter eller praksis (arbeidspraksis eller språkpraksis) også på kveldstid bør kunne regnes inn i programtiden hvis deltaker selv ønsker dette. Arbeid i helg og fritid er i utgangspunktet ikke en del av programmet. Det er rom for fleksibilitet når det gjelder lengden på den enkelte virkedag, men forarbeidene sier ikke uttrykkelig hvor lange dager deltakerne maks kan ha. Arbeidslivets regler ligger til grunn, og departementet vurderer at utgangspunktet for lengde pr dag bør være arbeidstidsbestemmelser i arbeidsmiljøloven (aml.). Se aml. 10-4 som fastslår at den alminnelige arbeidstid ikke må overstige ni timer i løpet av 24 timer, samt kommunens tariffavtale for deres ansatte mht normalarbeidstid. Det følger av forarbeidene at et heldagsprogram ikke nødvendigvis innebærer at opplæringsdelen skal vare hele dagen. Et heldagsprogram kan inneholde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller annet som kan defineres som tiltak for forberedelse til arbeidslivet. Der programmet inneholder betydelig krav til egenaktivitet, som for eksempel egenfordypning eller studier, forutsettes det at egenaktiviteten er arbeidsrettet og i en ramme som kan kontrolleres og hvor det er anledning til å motta veiledning. Arbeid kan inngå som en del av programtiden hvis deltaker ønsker det og kommunen mener at arbeidet er relevant i forhold til deltakernes individuelle plan. Arbeid i helger og på fritid/kveldstid i tillegg til ordinær programtid må regnes som en aktivitet utenom programmet. Et sentralt spørsmål er hvordan begrepet «time» i introduksjonsprogrammet skal forstås. Er dette en klokketime eller en skoletime à 45 minutter? Dette er ikke definert i forarbeider eller rundskriv, og spørsmålet er aktuelt fordi programmet ofte består av både opplæring og andre tiltak. Voksenopplæringen har tradisjonelt praktisert en fordeling med 45 minutter opplæring. Man har da regnet en time som en skoletime, dvs. 45 minutter. I forskrift til 16
opplæringsloven sies det at opplæringen kan organiseres i bolker av ulik lengde slik kommunen finner det hensiktsmessig ( 1-6). Utdanningsdirektoratet har i rundskriv av 9. august 2012, jf. Rundskriv Udir 01-2012, klart definert at timetallet er fastsatt som enheter på 60 minutter. For samordning i regelverket skal dette også utledes av introduksjonsloven. Departementet forutsetter at en ved beregning av tid i programmet bruker begrepet time i betydningen en klokketime og at dette gjøres i alle sammenhenger der begrepet benyttes i introduksjonsordningen. For den delen av programtiden som er undervisning, kan dette likevel innebære at pauser mellom opplæringsbolkene inngår i en time. Da må i så fall deltaker være tilstede i pausen, hun eller han kan ikke forlate opplæringen i pausene. En kommune som tilbyr et program på 30 ganger 45 minutter (30 skoletimer ) per uke oppfyller dermed ikke lovens krav om fulltid. Pauser som sådan er heller ikke beskrevet i forarbeidene. Her må kommunen dermed legge sin praksis til grunn som ellers i arbeidslivet, og dette kan medføre at det legges inn pauser i løpet av arbeidsdagen. Introduksjonsordningen bygger på prinsippet om full deltakelse og individuelt tilrettelagt program. Videre bygger introduksjonsordningen på prinsippet om at det er deltakelsen i introduksjonsprogrammet som gir rett til utbetaling av introduksjonsstønad. For deltakere uten andre midler til livsopphold enn introduksjonsstønad, vil en redusert stønad som følge av deltidsdeltakelse i programmet antagelig ikke gi tilstrekkelig grunnlag for å dekke utgifter til livsopphold eller bolig. Dette vil bryte med lovens forutsetning om at deltakelse i introduksjonsprogrammet skal være et alternativ til sosialhjelp. Kravet om full deltakelse underbygger formålet om at deltakelse i introduksjonsordningen kan sikre lettere overgang til arbeidslivet. Det er derfor ikke adgang til delvis deltakelse i introduksjonsprogrammet. Der en deltaker på grunn av sykdom eller skade synes å være hindret fra deltakelse på fulltid, skal man søke å tilpasse introduksjonsprogrammet slik at deltakeren likevel kan delta på fulltid. Et individuelt tilrettelagt program vil derfor kunne være mindre krevende enn arbeid. Kommunen kan tilpasse programmet til individets forutsetninger og behov og legge inn behandling eller andre typer sosialiserende tiltak innenfor programmets rammer, forutsatt at det ivaretar lovens formål, som er å legge til rette for deltakelse i yrkes- og samfunnsliv. Selv om programmet er individuelt tilpasset den enkeltes behov, skal innholdet være arbeidsrettet. Det følger imidlertid av bestemmelsen i fraværsforskriften kapittel 2 og 3 at den enkelte deltaker har rett til å beholde introduksjonsstønaden selv om vedkommende har uteblitt fra deltakelse i introduksjonsprogrammet. Fraværet må i det tilfelle skyldes sykdom eller skade. Det er også adgang til permisjon både med og uten stønad, jf. forskrift av 18. juli 2003 om fravær og permisjoner ved nyankomne innvandres deltakelse i introduksjonsordning. 8. Kontrollspørsmål: Programmet skal være helårlig og på fulltid - Tilbyr kommunen et introduksjonsprogram som er 47 uker i året? - Har deltakerne i introduksjonsprogrammet ferie opptil 25 virkedager / 5 uker ferie i året? - Er programmet på heltid, det vil si ikke på deltid? - Får deltakerne i tillegg fri alle årets bevegelige hellig- og fridager? - Får deltakere som ikke hører til Den norske kirke i tillegg fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider? - Er programmet tilpasset deltakeren, slik at han eller hun får et kvalifiseringstilbud på fulltid? - Endres programmet ved behov for å ivareta kravet til fulltid? 17
- Har programmet 37,5 timer per uke dersom programmet består av aktiviteter som ikke krever for- og etterarbeid? - Består programmet av minimum 30 timer per uke? Dette gjelder hvor programmet hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet og i tillegg krever for- og etterarbeid. - Tilfredsstiller programmet kravet til fulltid når det består av både opplæringstiltak og aktiviteter som ikke innebærer krav til egenaktivitet, for- og etterarbeid? - Er egenaktiviteten i en ramme som sikrer kontroll og veiledning? - Har deltakeren medvirket til organisering av egenaktiviteten? 9. Kilder Lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) Lov 13. juni 1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymist anna Forskrift 18. juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning Forskrift 20.april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister). Prp. 79 L (2010 2011) Om endringer i introduksjonsloven og statsborgerloven Ot.prp. nr. 28 (2002 2003) Om lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) Ot.prp. nr. 30 (2003 2004) Om lov om endringer i introduksjonsloven og utlendingsloven Ot.prp. nr. 50 (2003 2004) Om lov om endringer i introduksjonsloven mv. Ot.prp. nr. 2 (2004 2005) Om lov om endringer i introduksjonsloven Ot.prp. nr. 23 (2005 2006) Om lov om endringer i introduksjonsloven Ot.prp.nr. 97 (2005-2006) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren) Ot.prp. nr. 60 (2006 2007) Om lov om endringer i introduksjonsloven Rundskriv Q-20/2012 Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) Rundskriv H-03/07 Nytt kapittel 10 A i kommuneloven - statlig tilsyn med kommunesektoren Rundskriv Udir-1-2012 Rundskriv Q-35/2011 Iverksetting av rett og plikt til 600 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere Rundskriv Q-33/2011 Utvidelse av personkretsen som har rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram 18
Vedlegg 2: Oversikt over dokumentasjon Innsendt fra kommunen Oversendelsesbrev 28.3.14 Redegjørelse i forhold til spørsmål i tilsynsvarselet Organisasjonskart Vedtak om introduksjonsprogram Individuelle planer Timeplaner Skolerute skoleåret 2013/2014 Frammøtelister Avtaler om praksisplasser Enkeltvedtak om opplæring i norsk med samfunnsfag Individuelle planer norskopplæring 19
Vedlegg 3: Deltakere i tilsynet Fylkesmannens tilsynsgruppe: rådgiver Helena G. Fekete, seniorrådgiver Odd Endresen og rådgiver Selma Hadžić. Kontaktperson i kommunen: Torunn Petterson, NAV- leder Sande kommune. 20