Dato: 21. februar 2006 /06 Bergen bystyre Om kontrollutvalgets og bystyrekomiteenes tilsyns- og kontrollfunksjoner. Arbeidsgruppens anbefalinger RARO BYST-030-200509511-20 Hva saken gjelder: Econ Analyse la i februar 2005 frem sin rapport om kommunestyrets tilsyns- og kontrollfunksjon i en kommunal parlamentarisk styringsform. Bystyret behandlet saken i møtet 20. juni 2005 b-sak 149-05, med utgangspunkt i anbefalingene fra den administrativ arbeidsgruppen som ble nedsatt for å vurdere aktuelle tiltak for oppfølging. Bystyret vedtok flere tiltak for oppfølging: Oppfølging i folkevalgtopplæringsprogrammet for bystyrets organ og i opplæringsprogrammene til byrådet og kommunens virksomhet for øvrig. En gjennomgang av fullmaktsfordelingen mellom bystyret og byrådet. En gjennomgang og forbedring av komiteenes egne tilsyns- og kontrollsystemer og rutiner. En gjennomgang av arbeids- og ansvarsdelingen mellom bystyresiden og byrådssiden mht oppnevningen av styrer, råd og utvalg. Nye reglement for kontrollutvalget og bystyrekomiteenes tilsyns- og kontrollarbeid. En egen arbeidsgruppe for å klargjøre og presisere arbeidsdelingen mellom komiteene og kontrollutvalget. Denne saken er oppfølgingen av det siste tiltaket; anbefalingen fra arbeidsgruppen som ble nedsatt for å klargjøre og presisere arbeidsdelingen mellom komiteene og kontrollutvalget. om kontrollutvalgets og bystyrekomiteenes tilsyns- og kontrollfunksjoner. Saken legges frem for utvidet forretningsutvalg før kontrollutvalget avgir innstilling til bystyret. 1
Forslag til innstilling til bystyret: 1 Kontrollutvalgets tilsyns- og kontrolloppgaver - angitt i kommuneloven kapittel 12 med tilhørende forskrifter er knyttet til regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. 2 Bystyrekomiteenes tilsyns- og kontrolloppgaver er knyttet til politisk oppfølging av mål og resultater innenfor komiteenes ansvarsområder. 3 Den angitte ansvars- og oppgavedelingen legges til grunn for den videre utvikling av tilsyns- og kontrollfunksjonene. 4 For å forbedre og videreutvikle komiteenes tilsyns- og kontrollordninger skal den enkelte komite i samarbeid med ansvarlig byrådsavdeling utvikle mål- og resultatvurderinger og rapporteringssystemer. 5 Kontrollutvalgets tilsyns- og kontrollordninger skal forbedres og videreutvikles ved å styrke kommunens overordnede planer og system for regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. 6 Innen utløpet av denne bystyreperioden legges det frem saker for bystyret som redegjør for bystyrekomiteenes og kontrollutvalgets arbeid med å ivareta og forbedre sine tilsynsog kontrolloppgaver. Roar Kristiansen bystyredirektør Ragne Rommetveit rådgiver 2
Saksutredning: Ihht arbeidsgruppens mandat er det redegjort for følgende: - Om arbeidsgruppen medlemmer og mandat - Bystyrekomiteenes tilsyns- og kontrolloppgaver - Kontrollutvalgets tilsyns- og kontrolloppgaver - Kommunens internkontroll - Samarbeidsformer mellom bystyrekomiteene og kontrollutvalget. - Hvordan bystyrekomiteene og kontrollutvalget skal forbedre og videreutvikle samhandlingen knyttet til tilsyn og kontroll. - Forslag til oppfølging og evaluering av anbefalt ordning. Om arbeidsgruppen medlemmer og mandat Arbeidsgruppen er opprettet ved bystyrets vedtak i B-sak 149-05 Bystyrets tilsyns- og kontrollfunksjon i en kommunal parlamentarisk styringsform - Bystyrets oppfølging av rapporten fra ECON Analyse AS : 9. Det nedsettes en arbeidsgruppe bestående av 2 representanter fra kontrollutvalget og 2 fra utvidet forretningsutvalg for å arbeide med kommunens forskjellige tilsyns- og kontrollreglement. I tilegg deltar kommunerevisor, leder for kontrollutvalgets sekretariat og bystyredirektør i dette arbeidet. Bystyrets kontor er sekretariat. Arbeidsgruppens forslag behandles av kontrollutvalget, som innstiller til bystyret. 10. Arbeidsgruppens mandat er å klargjøre og presisere arbeidsdelingen mellom bystyrekomiteene og kontrollutvalget. Denne klargjøringen fremlegges for bystyret innen 24. oktober 2005 Arbeidsgruppen har vært ledet av Geir Steinar Dale (A) og har i tillegg bestått av Søren Wiig (H), Hilde Onarheim (H), Terje Ohnstad (A), leder av kontrollutvalgets sekretariat Rolf Kalvø, kst. kommunerevisor Margun Stormo og bystyredirektør Roar Kristiansen. I arbeidsgruppens siste møte deltok også (nyansatt) kommunerevisor Ole Hopperstad og (nyvalgt) nestleder i kontrollutvalget Ragnhild Stolt Nielsen (H). Arbeidsgruppen har lagt følgende mandat til grunn for sitt arbeid: 1. Arbeidsgruppen om arbeidsdeling bystyrekomiteer og kontrollutvalg skal klargjøre og presisere oppgaver, ansvar og forpliktelser mellom bystyrekomiteene og kontrollutvalget innenfor tilsyns- og kontrollfeltet. 2. Arbeidsgruppen skal ha som mål å komme fram til en effektiv og rasjonell arbeidsdeling mellom kontrollutvalget og bystyrekomiteene innenfor rammen av det som er fastlagt i lover og forskrifter. 3. Arbeidsgruppen skal gi anbefalinger på hvordan bystyrekomiteene og kontrollutvalget skal forbedre og videreutvikle tilsyns- og kontrollordningene og samhandlingen mellom bystyrets organ knyttet til tilsyn og kontroll Med utgangspunkt i lover og forskrifter skal arbeidsgruppen: 4. Gjennomgå de ulike formene for tilsyn og kontroll som bystyrekomiteene og kontrollutvalget har ansvar for og arbeider med og gi anbefaling på hvordan disse skal ivaretas av henholdsvis bystyrekomiteene og kontrollutvalget. 5. Gjennomgå samarbeidsområder og samarbeidsformer mellom bystyrekomiteene og kontrollutvalget og gi anbefaling på hvordan disse skal ivaretas. 6. Komme med forslag til oppfølging og evaluering av anbefalt ordning. Arbeidsgruppen har foretatt en gjennomgang i samsvar med arbeidsgruppens mandat, basert på redegjørelser fra kommunerevisor, kontrollutvalgets sekretariat og Bystyrets kontor. Sistnevnte har vært sekretariat for arbeidsgruppen. Arbeidsgruppen har avholdt fire møter. 28. november 2005 arrangerte arbeidsgruppen et halvdagsseminar der nestleder for kontrollutvalget i Oslo Ingrid Eriksen (H) og leder av kontrollutvalgets sekretariat Reidar Enger var invitert for å redegjøre for praksis i Oslo kommune mht kontrollutvalgets og bystyrekomiteenes tilsyns- og kontrollfunksjoner. 3
Bystyrekomiteenes tilsyns- og kontrolloppgaver Komiteenes funksjon er avledet av bystyrets overordnede funksjon, i og med komiteene er (saksforberedende) komiteer utgått av bystyret. Komiteene er faste utvalg opprettet i medhold av kommuneloven 10 nr. 1. Reglementet for bystyrekomitene er under revisjon sammen med bl.a. bystyrereglementet og reglementet for kontrollutvalget. Bestemmelsene om tilsyn og kontroll er blant de delene det er foreslått endringer i. Her er et utdrag fra forslag til nytt pkt 3 i reglement for bystyrekomiteene: Bystyrekomiteenes tilsynsansvar Bystyrekomiteene skal se til at virksomhetene de har ansvar for drives i samsvar med gjeldende regelverk, pålegg, vedtak og inngåtte avtaler. På grunnlag av systematisk rapportering skal komiteene se til at overordnede føringer, planer og vedtak er iverksatt og virker. Komiteene skal fortløpende vurdere behovet for justeringer og endringer. Bystyrekomiteenes tilsynsansvar skal ivaretas og formidles til bystyret gjennom behandling av enkeltsaker og overordnete planer innenfor ansvarsområdene. Komiteene kan bruke høringer, spørreordningene og nedsettelse av arbeidsgrupper og lignende som virkemiddel til å ivareta tilsynsansvaret. Bystyrekomiteene har rett og plikt til å fremme saker til bystyret om tiltak som anses som nødvendige for at underordnete organ skal ivareta tilsynsansvaret på en tilfredsstillende måte. Bystyrekomiteene skal følge opp langsiktige strategier, mål og retningslinjer fastsatt av bystyret i plenum, innenfor komiteenes ansvarsområder. Oppfølging av vedtatte planer, saker og budsjetter gjøres gjennom resultatvurderinger, ved rapporteringsordninger og komiteenes egenaktivitet, ved systematisk tilsyn og egeninitiert kontroll. Bystyrekomiteenes arbeid innen egne ansvarsområder skal gi grunnlaget for komiteenes rapportering til bystyret i plenum om resultater i forhold til vedtatte langsiktige strategier, mål og retningslinjer, som eksempelvis årsregnskaper og årsmeldinger. Bystyrekomiteenes aktiviteter og saksforberedelse til bystyret i plenum skal være forankret i bystyrets langsiktige strategier, mål og retningslinjer som eksempelvis gjennom behandlingen av årsbudsjetter og økonomiplan. Komiteene skal til enhver tid vurdere behovet for revisjon av foreliggende delegasjonsvedtak innenfor sitt ansvarsområde. Dersom komiteene finner at det er behov for revisjon av disse fullmaktene plikter de å fremme forslag om delegasjonsvedtak til bystyret. Komiteens medlemmer kan selv ta opp saker til behandling, som komiteen med vanlig flertall kan vedta å sende til bystyret for behandling. Komiteene kan be byrådet om å fremme sak om et konkret emne. Dersom byrådet ikke imøtekommer dette, kan komiteen vedta å sende forslaget til bystyret, som kan gi byrådet pålegg om å fremme slik sak. De enkelte komiteenes fullmakter og ansvarsområder er angitt i bestemmelsene 15 18. Econ-rapporten og kommunens oppfølging skiller mellom tilsyn som systematisk aktivitet med basis i fast rapportering og kontroll som en sporadisk og situasjonsmotivert aktivitet. Etterprøving er brukt som samlebetegnelsen for begge deler. Reglementene for bystyrets organ bruker ikke den samme terminologien og komitereglementets tilsynsbegrep inkluderer følgelig også kontrollfunksjonen. At komiteene skal føre tilsyn (og kontroll) har vært formulert i reglementene siden innføringen av parlamentarismen. I den perioden bydelsstyrene var i funksjon hadde også de 4
et reglementsfestet tilsynsansvar. I reglementene til en rekke andre utvalg er det også skrevet inn et visst tilsynsansvar. Komiteene har i liten grad gått inn og presisert hvordan de skal ivareta sitt tilsynsansvar. Dette var noe av grunnlaget for utarbeidelsen av ECON-rapporten. For å oppklare en tilsynelatende konflikt mellom de tilsynsoppgaver som kontrollutvalget har og skal ha og det ansvaret bystyrekomiteene har, kan det være nyttig å illustrere hvordan gangen i komiteenes tilsynsansvar kan og bør være: I saker som komiteene får seg forelagt skal den enkelte komite påse - At sakene er forsvarlig og godt nok utredet og belyst. - At hver enkelt sak er en oppfølging av tidligere bystyrevedtak og/eller vedtak fattet i komiteen. - At sakene underlegges en behandling som sikrer en etterfølgende tilbakerapportering på hvordan vedtak er fulgt opp. Komiteene kan på selvstendig grunnlag sende saker tilbake, be om tilleggsopplysninger og/ eller ta initiativ til en grundigere og mer inngående behandling før saker tas opp til realitetsbehandling. Et virkemiddel som komiteene her har til rådighet er høring. Et annet er nedsettelse av arbeidsgrupper. Komiteene kan også ta initiativ til at enkelte sider ved en sak eller et sakskompleks skal følges opp særskilt, i etterkant av behandlingen i bystyret. Dette kan for eksempel komme til uttrykk ved bestillinger om forvaltningsrevisjoner, rapporter, særskilte utredninger og granskninger mv. Slike bestillinger kan rettes både til byrådet, bystyrets administrasjon, kontrollutvalget og til kommuneadvokaten. Det ansvaret den enkelte komite skal ha på sitt felt, innebærer at komiteen skal ha en aktiv rolle med tanke på å overvåke saksfeltet, bestille saker og rapporter på de områder komiteen har ansvar for. Dette kan være i form av enkeltsaker fra byrådet og det kan være i form av en jevnlig rapportering på konkrete områder. Bystyrets kontor skal nå i samarbeid med de ansvarlige byrådsavdelingene utvikle et opplegg for mål- og resultatvurdering og rapporteringssystemer. Målet er at komiteenes tilsyns- og kontrollordninger integreres i det løpende arbeid med saker, spørreordninger og øvrige politiske initiativ innenfor de saksområder den enkelte komite har ansvaret for. Kontrollutvalgets tilsyns- og kontrolloppgaver Kommuneloven 76 slår fast at kommunestyret har det øverste tilsyn med den kommunale forvaltningen og at kommunestyret også skal påse at de kommunale regnskapene revideres på en betryggende måte. Til å forestå det løpende tilsyn med den kommunale forvaltningen på sine vegne velger kommunestyret et kontrollutvalg. Kommuneloven 77 er i sin helhet viet kontrollutvalget. Her framgår det i nr 2 at det er meget strenge valgbarhetsregler for de folkevalgte som skal sitte i kontrollutvalget. Kontrollutvalgets sine oppgaver med tilsyn og kontroll framgår av nr 4, 5 og 6. Nr 4 gir kontrollutvalget ansvar for å påse at det blir gjennomført regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. Nr 5 pålegger kontrollutvalget å påse at det føres kontroll med 5
forvaltningen av kommunens interesser i selskaper m.m. Nr 6 pålegger kontrollutvalget å rapportere resultatene av sitt arbeid til kommunestyret. For at kontrollutvalget skal kunne skjøtte sin tilsyns- og kontrolloppgave, gis det i 77 nr 7 en vidtgående innsynsrett: Kontrollutvalget kan hos kommunen eller fylkeskommunen, uten hinder av taushetsplikt, kreve enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument og foreta undersøkelser som det finner nødvendig for å gjennomføre oppgavene. Kommuneloven 80, første ledd gir tilsvarende vidtgående innsynsrett når det gjelder interkommunale selskaper og heleide kommunale aksjeselskaper: har kommunens eller fylkeskommunens kontrollutvalg og revisor rett til å kreve de opplysninger som finnes påkrevd for deres kontroll, så vel fra selskapets daglige leder som fra styret og den valgte revisor for selskapet. I den utstrekning det finnes nødvendig, kan kontrollutvalget og kommunens revisor selv foreta undersøkelser i selskapet. Videre i 80, tredje ledd framgår det at: Kontrollutvalget og kommunens eller fylkeskommunens revisor skal varsles og har rett til å være tilstede på selskapets generalforsamling, samt møter i representantskap og tilsvarende organ. Kontrollutvalgets tredelte tilsyns- og kontrolloppgave ifølge 77 nr 4, 5 og 6 kan oppsummeres slik: Type Regnskapsrevisjon Forvaltningsrevisjon Selskapskontroll Innhold påse at kommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger påse at det føres kontroll med forvaltningen av kommunens interesser i selskaper m.m. Kontrollutvalgets oppgaver og ansvar ved regnskapsrevisjon I 6 i forskrift om kontrollutvalg framgår det at de skal holde seg løpende orientert om revisjonsarbeidet og påse at dette foregår i samsvar med de bestemmelser som følger av lov og forskrift, god kommunal revisjonsskikk og kontrollutvalgets instrukser, eller avtaler med revisor. I 8 i forskrift om kontrollutvalg gis kontrollutvalget også et ansvar for å påse at revisors revisjonsmerknader til kommunens regnskap blir fulgt opp. Paragrafen pålegger videre kontrollutvalget å gi rapport til kommunestyret om hvordan kommunestyrets merknader er blitt fulgt opp. I departementets merknader til paragrafen presiseres det at det er kommunerådet, dvs byrådet for Bergens vedkommende, som har ansvar for oppfølgingen av kommunestyrets merknader. Vi ser etter denne gjennomgangen at kontrollutvalget gjennom lovverket er gitt et vidtgående ansvar i forhold til å sikre en forsvarlig regnskapsrevisjon i kommunen. Dette ansvaret ivaretas her i Bergen gjennom at kommunerevisjonen legger fram en årsplan for sin virksomhet for kontrollutvalget. Det blir rapportert halvårlig til kontrollutvalget i forhold til årsplanen. I tillegg legger kommunerevisjonen jevnlig fram rapporter om det revisjonsarbeidet som er gjennomført. 6
Kontrollutvalgets oppgaver og ansvar ved forvaltningsrevisjon Hva som inngår i forvaltningsrevisjon er utdypet i forskrift om revisjon 7, første ledd: Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Herunder om a) forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med kommunestyrets vedtak og forutsetninger, b) forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til målene som er satt på området, c) regelverket etterleves, d) forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige, e) beslutningsgrunnlaget fra administrasjonen til de politiske organer samsvarer med offentlige utredningskrav f) resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets eller fylkestingets forutsetninger og/eller om resultatene for virksomheten er nådd. Forvaltningsrevisjonen skal altså foreta systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet og måloppnåelse med utgangspunkt i bystyrets vedtak og forutsetninger. I tillegg kommer vurdering av om regelverket etterleves, om kommunens styringssystemer og virkemidler er hensiktsmessige, og om beslutningsgrunnlaget som legges fram for politiske organer, er i samsvar med offentlige utredningskrav. Forvaltningsrevisjonen er med andre ord et viktig verktøy for kommunens øverste politiske organ for å føre tilsyn og kontroll med kommunens totale forvaltning og de resultater som oppnås. Kapittel 5 i forskrift om kontrollutvalg inneholder utfyllende bestemmelser om kontrollutvalgets oppgaver ved forvaltningsrevisjon. I 9 blir det slått fast at kontrollutvalget skal påse at kommunens virksomhet årlig blir gjenstand for forvaltningsrevisjon. I departementets merknad framgår det at det i siste instans påhviler kommunestyret å sørge for at det blir gjennomført forvaltningsrevisjon i kommunen, blant annet ved å stille de nødvendige budsjettmidler til rådighet for kontrollutvalget. Det presiseres videre at kontrollutvalget har en bestillerrolle i forbindelse med forvaltningsrevisjon. Som overordnet instans kan kommunestyret gi instrukser om hvilke prosjekter som skal iverksettes innen forvaltningsrevisjon. Ifølge 12 i forskrift om kontrollutvalg skal kontrollutvalget påse at kommunestyrets vedtak i tilknytning til behandlingen av rapporter om forvaltningsrevisjon følges opp. Kontrollutvalget skal gi rapport til kommunestyret om hvordan vedtakene er fulgt opp. Det framgår av departementets merknad at for å sikre en lærende organisasjon, er det sentralt at alle forvaltningsrevisjonsrapporter systematisk følges opp for å se til at forvaltningen iverksetter tiltak for å rette opp påviste avvik/svakheter. Det presiseres nærmere at kontrollutvalgets ansvar for å påse at kommunestyrets merknader blir fulgt opp også gjelder i forhold til saksområder som ligger til andre folkevalgte organer. Videre slås det fast at det er administrasjonssjef/kommuneråd som har ansvar for oppfølgingen av kommunestyrets merknader. Det ligger ikke til kontrollutvalget å fastsette hvordan administrasjonen skal følge opp påviste avvik/svakheter i det konkrete tilfelle. Kontrollutvalgets oppgaver og ansvar ved selskapskontroll Det framgår av 13 i forskrift om kontrollutvalg at kontrollutvalget skal påse at det føres kontroll med forvaltningen av kommunens interesser i selskaper m.m. Kontrollutvalget skal videre utarbeide en plan for gjennomføring av selskapskontroll som skal vedtas av kommunestyret. Det framgår av departementets merknad at kontrollutvalgets oppgave er å påse at det føres tilsyn med forvaltningen av kommunens interesser i selskaper. Ifølge departementet åpner kommuneloven for at kontrollutvalget kan vedta at det skal utføres forvaltningsrevisjon i slike selskaper. Selskapskontrollens innhold er nærmere beskrevet i 14. Her framgår det at det inngår i kontrollen å kontrollere om den som utøver kommunens eierinteresser i selskaper gjør dette i 7
samsvar med kommunestyrets vedtak og forutsetninger og på den måte som er fastsatt i angjeldende virksomhetslov, for eksempel aksjeloven. Dette betegnes om eierskapskontroll og er en obligatorisk oppgave. Det er opp til kommunen (kommunestyret eller kontrollutvalget) selv å avgjøre om selskapskontrollen i tillegg skal omfatte forvaltningsrevisjon i selskapet. Figurene under illustrerer selskapskontrollen nærmere: Selskapskontroll (kommuneloven 77 nr. 5) Obligatorisk eierskapskontroll: (Kontroll med forvaltingen av kommunens eierinteresser i selskaper.) Valgfri forvaltningsrevisjon: (Systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger.) 15 omhandler rapportering av selskapskontroll. Bestemmelsen slår fast at det er kontrollutvalget selv som fastsetter hvordan utført selskapskontroll skal rapporteres til utvalget. Andre ledd pålegger kontrollutvalget, med utgangspunkt i plan for gjennomføring av selskapskontroll, å avgi rapport til kommunestyret om hvilke kontroller som er gjennomført samt resultatet av disse. Av departementets merknad framgår det at det kan være naturlig at rapporter videreformidles fortløpende til kommunestyret, men at dette er det opp til kontrollutvalget å avgjøre. Som overordnet instans kan kommunestyret fastsette nærmere bestemmelser. Oppsummering om kontrollutvalgets ansvar og rolle Kontrollutvalget har på kommunestyrets vegne et meget vidtgående ansvar for tilsyn og kontroll av den kommunale virksomheten. For at kontrollutvalget skal kunne ivareta dette omfattende ansvaret, gir regelverket kontrollutvalget de nødvendige redskapene i form av de tre kontrolloppgavene regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll og en omfattende innsynsrett. Intern kontroll For å se sammenhengen mellom den eksterne og interne kontrollen, er det naturlig å også ta med et punkt om den interne kontrollen i denne saken. Hjemmelen for å etablere og utføre den interne kontrollen (egenkontrollen) er kommuneloven 20 nr. 2, 2. pkt.: Kommunerådet og fylkesrådet skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Det har vært en vanlig oppfatning at intern kontroll er bestemte arbeidsoperasjoner som leter etter feil og misligheter. Slike kontroller er passive etterundersøkelser som ikke hindrer/forebygger at feil oppstår (på nytt). Dagens oppfatning av begrepet intern kontroll er en langt mer aktiv fortolkning som gjør det til en del av styringsverktøyet til ledelsen. Styring innebærer å sette mål, rammer og retningslinjer. Kontroll vil her si å kontrollere at styringssystemene virker, at mål nås og at avvik følges opp. Kontroll er således en konsekvens av ledelsesstyring, men og den andre veien, at styring er et resultat av kontrollen. 8
Arbeidsforholdene bør organiseres slik at de trukne retningslinjene følges mest mulig automatisk og sikkert. Begrepet intern kontroll omfatter i videste forstand den organisasjonsplan og alle de metoder og tiltak som en etat iverksetter for å beskytte aktiva, kontrollere nøyaktigheten og påliteligheten av regnskap/økonomidata, samt sikre effektiviteten og påse at retningslinjer blir fulgt. Intern kontroll er følgelig ikke noen isolert handling eller tilstand, men en kontinuerlig prosess der det fokuseres på menneskene som gjennomfører prosessene. Hensikten er å nå bestemte mål med en rimelig grad av sikkerhet. Det er også viktig å ha klart for seg at det er forskjellige funksjonsnivå som er involvert med henblikk på aktiviteter mot internkontrollen. (Se vedlegg 1.) Dette kan eksemplifiseres som følger: bystyret skal påse gjennomføring (definere) byrådet skal iverksette (etablere) etater skal gjennomføre (utføre) Ivaretakelse av ansvaret for internkontroll håndteres ved tilbakerapportering av internkontrolloppgavene, eksempelvis via kontrollutvalget til bystyret. (Jfr. kommuneloven 77 og 76) Omfanget av internkontrollen bør sees i lys av hvilken risiko som er tilstede på de forskjellige aktivitetspunktene, for at feil eller uregelmessigheter kan oppstå og at dette eventuelt kan karakteriseres som vesentlig. I dette ligger det at opplegget må avstemmes mot det aktuelle forholdet, dvs en kost/nytte betraktning. Det er viktig å være klar over at internkontrollens styrke nødvendigvis ikke er avhengig av enkelte kontroller, men snarere samspillet mellom de enkelte kontrollene (kompenserende kontroller og kontrollnivåer). (Se vedlegg 1.) Intern kontroll må synliggjøres. Det skjer ved at internkontrollaktiviteten dokumenteres. Dette muliggjør at internkontrollen kan etterprøves eksempelvis av kommunerevisjonen. Revisjonen kan bygge på den etablerte internkontrollen (dokumentert), dersom dette er den mest effektive fremgangsmåten til å nå de forskjellige revisjonsmålsettingene. Hvis ikke kommunerevisjonen kan bygge på internkontrollen i utførelsen av sitt arbeid, så skal likevel revisor se til at kommunen har ordnet den interne kontrollen på en betryggende måte med forsvarlig kontroll, men da med en lavere intensitet, presisjon og kontinuitet. (Se vedlegg 2.) Internkontrollen er et dynamisk begrep som må tilpasses ledelsesfilosofien, organisasjonsprofilen, teknisk utvikling, situasjonen og enhetens styringsbehov. Eksempelvis vil et desentralisert aktivitetsnivå kreve en annen form for rapportering enn et sentralisert opplegg. Samarbeidsformer mellom komiteene og kontrollutvalget Samhandlingen mellom kontrollutvalget og bystyrekomiteene kan styrkes bl.a. gjennom: - Bestillinger fra komiteene til kontrollutvalget om forvaltningsrevisjoner - Rapporter og saker fra kontrollutvalget til komiteene - Felles seminarer, informasjonsutveksling og informasjon om hverandres arbeidsformer og arbeid (mål utfordringer resultater) - Felles opplæringstiltak 9
Den ordinære behandlingen Hovedtyngden av samarbeidet består i den ordinære/løpende behandlingen, der kontrollutvalget legger grunnlaget for komiteenes og bystyrets behandling, i første rekke revisjonsberetninger og årsregnskap og årsmelding/årsberetning. Forvaltningsrevisjon Etter 10 i forskrift om kontrollutvalget skal kontrollutvalget minst én gang i valgperioden og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret er konstituert, utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen vedtas av bystyret selv som kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden. Selskapskontroll Etter 13 i forskrift om kontrollutvalg skal kontrollutvalget påse at det føres kontroll med forvaltningen av kommunens interesser i selskaper m.m. Kontrollutvalget skal videre utarbeide en plan for gjennomføring av selskapskontroll som skal vedtas av kommunestyret. Felles seminarer Det vil åpenbart kunne være nyttig for komiteene og kontrollutvalget å ha felles seminarer på ulike fagfelt. Slike samlinger vil kunne gi mulighet for informasjonsutveksling og informasjon om hverandres arbeidsformer og arbeid, diskusjoner om mål, utfordringer og resultater. Folkevalgtopplæring Kontrollutvalget og bystyrekomiteene inngår i folkevalgtopplæringsprogrammet for bystyret og bystyrets organ. Kontrollutvalget har i denne perioden deltatt på en bystyresamling som del av folkevalgtopplæringsprogrammet for bystyret og bystyrets organ, en samling som bl.a. tok opp tilsyn og kontroll. Hvordan bystyrekomiteene og kontrollutvalget skal forbedre og videreutvikle samhandlingen mellom bystyrets organ knyttet til tilsyn og kontroll Folkevalgtopplæring Folkevalgtopplæringsprogrammet for bystyret og bystyrets organ må fange opp aktuelle problemstillinger knyttet til rolleforståelse og arbeidsdeling mv. I samråd med kontrollutvalgets sekretariat som ansvarlig for kontrollutvalgets opplæring må Bystyrets kontor følge opp bystyrekomiteenes og kontrollutvalgets tilsyns- og kontrollfunksjoner i kommunens folkevalgtopplæringsprogram. Forvaltningsrevisjon 10 Plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon i forskrift om kontrollutvalg: Kontrollutvalget skal minst én gang i valgperioden og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret eller fylkestinget er konstituert, utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen vedtas av kommunestyret eller fylkestinget selv som kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden. Planen skal baseres på en overordnet analyse av kommunens eller fylkeskommunens virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere behovet for forvaltningsrevisjon på de ulike sektorer og virksomheter. 10
Plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon ble siste gang behandlet i bystyret i møtet 18. oktober 2004, B-sak 260-04 Plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon kontrollutvalgets prioriteringer for 2004. Bystyret tok her enstemmig plan for/prioritering av forvaltningsrevisjonsprosjekter for 2004 til etterretning. Kontrollutvalget fikk fullmakt til å foreta endringer i planen/prioriteringen etter behov. I tillegg til denne behandlingen bør bystyret foreta en avklaring av de overordnede, prinsipielle spørsmålene vedr. hvordan bystyrets forvaltningsrevisjonsplanvedtak/-behandling skal bygges opp. Planperioden og rulleringen av planen må samsvare med den arbeidsdelingen man ønsker mellom bystyret og kontrollutvalget. Dersom bystyret kun skal bestemme prinsipper og overordnede føringer og overlate detaljering og prioritering til kontrollutvalget, kan planperioden evt. følge valgperioden. Dersom bystyret (på grunnlag av bystyrekomiteenes behandling) derimot skal ha en reell (detalj)styring med innholdet i planen, må planen rulleres årlig. Videre må samhandlingen mellom kontrollutvalget og komiteene underveis i planperioden gjennomgås. Ut fra dagens ordning legger en til grunn at bystyret og kontrollutvalget kan beslutte iverksatt forvaltningsrevisjoner. Bystyret må ta stilling til om også komiteene skal ha en slik myndighet og om hvordan komiteene skal komme med innspill i de tilfellene der komiteene har behov for forvaltningsrevisjoner som ikke inngår i planen. Forutsetningen for at bystyret skal kunne foreta de overordnede prioriteringer på dette feltet/ legge en plan for forvaltningsrevisjon, er at det i tillegg redegjøres for kommunens apparat for å foreta slik revisjon, hvilket bemanning og kompetanse kommunen selv har til å få gjennomført forvaltningsrevisjoner, hva dette koster, spørsmålet om bruk av eksterne osv. En viser i den forbindelse til den gjennomgangen byrådet har varslet i B-sak 150-05 vedr styrking av internkontroll og internrevisjon i regi av byrådet. Selskapskontroll Bl.a. i forhold til de politiske avveininger som må foretas mht utforming av kommunens selskapsstruktur og kommunens politikk i forhold til driften mv av de enkelte selskapene, vil selskapskontroll være av stor betydning for komiteene. Egen sak om selskapskontroll er til behandling nå og dette tas ikke opp her. Forslag til oppfølging og evaluering av anbefalt ordning Kontrollutvalget og komiteenes arbeid underlegges en fortløpende vurdering gjennom årsrapportene som utarbeides for bystyret og dets organer. Som en del av arbeidet med å få til et bedre tilsyn må også bystyresiden bli bedre på å rapportere på oppnådde resultater med bakgrunn i mål og intensjoner. Ordningene på dette feltet må derfor til enhver tid være gjenstand for kritiske vurderinger med sikte på å få til forbedringer. Når det gjelder hvor godt bystyrekomiteene og kontrollutvalget lykkes med å ivareta sitt tilsyns- og kontrollansvar, legger bystyredirektøren til grunn at det i 2007 og før inngangen til neste bystyreperiode, foretas en mer grundig vurdering som fremlegges bystyret. En legger til grunn at dette skal følges opp i de respektive systemer, og at den konkrete oppfølgingen ikke tas opp til behandling som del av arbeidsgruppens arbeid. Ut fra dette legger en til grunn at arbeidsgruppen ikke videreføres etter fremleggelsen av denne saken. 11
Vedlegg 1 Intern kontroll Ledelsen vil måtte rette fokus mot flere plan eller nivåer i egen organisasjon i arbeidet med internkontrollen Strategi Kontroll av at strategiske mål blir nådd Effektivitet og lønnsomhet Styring og kontroll ved rapporter, lister, EDB-verktøy, støttesystemer, informasjonsstrømmer, eiendeler, etc. Grunnleggende kontroll med forvaltning og bokføring Detaljerte interne kontroller av pengestrømmer, Varestrømmer, informasjonsstrømmer, eiendeler, etc. Øverst i illustrasjonen er inntatt bystyret og leders arbeid med prosedyrer på det strategiske plan. Dette inkluderer de mål og handlingsplaner virksomheten har vedtatt å arbeide for å oppnå. Neste nivå i pyramiden fokuserer på de prosedyrer, rutiner og tiltak som kommunen har etablert for å forebygge avvik i planlagt kvalitet, strategier, mål, lønnsomhet og effektivitet. Nederste nivået i pyramiden omhandler de grunnleggende kontroller og rutiner virksomheten har etablert for å sikre fullstendig behandling av alle henvendelser og aktiviteter i virksomheten. Videre skal de grunnleggende kontrollene identifiseres og måle avvik, herunder kontrollere tilhørighet, eksistens, verdsetting, presisjon og korrekt presentasjon av registrerte hendelser i virksomheten. 12
Vedlegg 2 Intern kontroll Revisjon Aktiviteter Transaksjon/ begivenhet Bilag/ Dokumentasjon Registrering/ bokføring Behandling/ presentasjon av regnskap Intern kontroll Dokumentasjon - kontrollmiljø (holdning til ansvar fra leder, delegering, engasjement, kompetanse) - risikovurdering (ekstern risiko, intern risiko, hva kan gå galt) - kontrolltiltak (på toppnivå, daglig kontroll avd.leder, øvrige medarbeidere, arbeidsdeling, systemkontroller, fysisk sikring, kontinuitet) - info/kommunikasjon (tilstrekkelig, til rett tid, aktuell, pålitelig) - overvåking Revisjonen kan revidere direkte på bilagene og / eller få disse verifisert ved ekstern bekreftelse. Alternativt kan revisjonen gå bak bilagene og bygge revisjonen på den etablerte intern kontrollen på de fortløpende aktiviteter som genererer kostnadene/bilagene 13