Konsesjonssystemet i petroleumsloven

Konsesjonssystemet i petroleumsloven Vilkår for utvinningstillatelse Kandidatnummer: 713 Leveringsfrist: 25.11.2016 Antall ord: 17876

Innholdsfortegnelse FORORD 4 1 INNLEDNING 4 1.1 OLJENS BETYDNING FOR STATEN 4 1.2 TILBLIVELSEN AV PETROLEUMSRETTEN 4 1.3 KONSESJONSSYSTEMET I PETROLEUMSLOVEN 5 1.4 UTVIKLINGEN I KONSESJONSSYSTEMET ETTER ÅR 2000 7 1.5 VEIEN VIDERE 8 2 RETTSKILDETILFANGET 9 2.1 FOLKERETTEN 9 2.2 EØS-AVTALEN 9 2.3 NORSK RETT 10 3 ÅPNING AV NYE OMRÅDER 11 3.1 INNLEDNING 11 3.2 PETROLEUMSLOVEN 3-1 11 3.2.1 FØRSTE LEDD 11 3.2.2 ANDRE OG TREDJE LEDD 11 3.2.3 FJERDE LEDD 12 3.3 NYE OMRÅDER 12 3.3.1 BAKGRUNN 12 3.3.2 HVA ER ET NYTT OMRÅDE? 12 3.3.3 UTVIDELSE AV ÅPNET OMRÅDE 13 3.4 PROSESSEN FØR ÅPNING AV NYTT OMRÅDE 13 3.4.1 AVVEININGEN MELLOM DE ULIKE INTERESSENE 13 3.4.2 KONSEKVENSUTREDNINGEN: FORHOLDET MELLOM ET OMRÅDES POTENSIALE OG SKADEOMFANG 14 3.4.3 FORHOLDET TIL GRUNNLOVEN 112 16 3.4.4 HØRINGSPROSEDYREN 18 3.5 HVEM HAR KOMPETANSEN TIL Å ÅPNE ET OMRÅDE 19 3.5.1 HVILKE RETTIGHETER ETABLERES VED ÅPNING AV ET OMRÅDE 19 4 KONTINENTALSOKKELENS INNDELING 21 4.1 BAKGRUNN 21 4.2 BLOKKER MED VARIERENDE STØRRELSE OG AREAL 21 4.3 FOR FELTENE NORD FOR 62. BREDDEGRAD 21 1

5 UTVINNINGSTILLATELSE 23 5.1 INNLEDNING 23 5.2 OM TILDELINGEN AV UTVINNINGSTILLATELSE 23 5.2.1 INNLEDNING 23 5.2.2 TILDELINGSKOMPETANSEN 23 5.2.3 TIDFESTINGEN FOR GJELDENDE UTVINNINGSTILLATELSE 23 5.3 HVEM KAN SØKE OM UTVINNINGSTILLATELSE? 24 5.3.1 DE FORMELLE KRAVENE TIL RETTIGHETSHAVER 24 5.3.2 JURIDISK PERSON 24 5.3.3 PASS-THROUGH 25 5.3.4 FYSISK PERSON 25 5.3.5 TILDELING TIL EN GRUPPE 25 5.3.6 REPRESENTANT I NORGE 25 5.3.7 NÅR MÅ DE FORMELLE KRAVENE VÆRE OPPFYLT 26 5.4 HVILKE RETTIGHETER FØLGER MED UTVINNINGSTILLATELSEN? 26 5.4.1 ENERETT OG BEGREPETS TO SIDER 27 5.4.2 BESTEMMELSER I PETROLEUMSLOVEN SOM BEGRENSER RETTIGHETSHAVERS ENERETT. 27 5.4.3 FORHOLDET MELLOM PETROLEUMSLOVEN OG KONTINENTALSOKKELLOVEN 31 5.5 RETTEN TIL PRODUSERT PETROLEUM 34 5.6 RETTIGHETSHAVERGRUPPEN 35 5.6.1 AVTALER MELLOM RETTIGHETSHAVERE SOM TILDELINGSVILKÅR 3536 5.6.3 GRUPPESØKNADERS BETYDNING FOR KONSESJONSSYSTEMET 36 5.6.4 SAMARBEIDSAVTALEN 37 5.6.5 REGNSKAPSAVTALEN 38 5.7 STATLIG DELTAGELSE 38 5.8 OPERATØR FOR UTVINNINGSTILLATELSEN 39 5.8.1 VALG AV OPERATØR 39 5.9 UTVINNINGSTILLATELSE PÅ NÆRMERE BESTEMTE VILKÅR 43 5.9.1 ARBEIDSFORPLIKTELSE 43 5.10 UTVINNINGSTILLATELSENS VARIGHET 46 5.10.1 DEN INITIELLE PERIODEN 46 5.10.2 KRAV OM FORLENGELSE 47 5.11 SEKSJONERING AV UTVINNINGSTILLATELSEN 48 5.11.1 BAKGRUNN 48 5.11.2 VIRKEOMRÅDET 49 5.11.3 BETINGET DELING 49 5.11.4 OVERDRAGELSE AV UTVINNINGSTILLATELSEN 50 5.12 OPPGIVELSE AV UTVINNINGSTILLATELSEN 50 5.13 TILBAKELEVERING AV OMRÅDER 51 2

6 SAMMENFATNING OG AVSLUTNING 52 7 KILDEREGISTER 54 3

1 Innledning Forord Denne avhandlingen omhandler reguleringen av petroleumsvirksomhet i det norske sjøterritorium. Norges sjøterritorium er seks ganger større enn fastlandet. Havområdene består av Nordsjøen i sør, Norskehavet, Barentshavet og Polhavet i nord. Den norske kontinentalsokkelen utgjør et areal på nærmere 2 040 000 km², Oljedirektoratet anslår at opptil to tredeler av dette arealet kan ha sedimentære bergarter med potensiale for petroleumsforekomster. 1 Til sammenligning utgjør landarealene til Kongeriket Norge omtrent 385 180 2 km². Målet i de kommende kapitlene er å gi en systematisert gjennomgang av reglene som anvendes ved tildeling av utvinningstillatelse til de undersjøiske petroleumsforekomstene på den norske kontinentalsokkelen. 1.1 Oljens betydning for staten Oljenæringen har en sentral posisjon i samfunnet. I dag er oljevirksomheten Norges største bidragsyter til statsbudsjettet. I statens inntektsposter er oljenæringen alene suverent størst. I 2015 beløp statens netto kontantstrøm seg til 218,3 milliarder kroner fra oljevirksomheten. Fra 1970 til og med 2015 har petroleumsvirksomheten bidratt med over 12 000 milliarder inflasjonsjusterte kroner. 3 Olje og gass er en inntektskilde som kan sikre Norge et vedvarende verdensledende velstandsnivå for kommende generasjoner. 1.2 Tilblivelsen av petroleumsretten Staten eier de undersjøiske petroleumsforekomstene 4 som befinner seg i kontinentalsokkelen. Da Norges Geologiske Undersøkelse 5 i 1958 uttalte at man kan se bort fra muligheten for at det skal finnes kull, olje eller svovel på kontinentalsokkelen langs den norske kyst 6 i et brev til Utenriksdepartementet i anledning Norges deltagelse på FN konferansen i Genève om havets folkerett, så utsiktene for en norsk petroleumsindustri temmelig håpløse ut. I 1962 kontaktet amerikanske Phillips Petroleum styresmaktene og iverksatte etterhvert omfattende undersøkelses-og leteaktivitet. De geologiske undersøkelsene viste at en ikke uvesentlig del av det totale arealet som utgjør kontinentalsokkelen består av sedimentære bergarter hvor sannsynligheten for petroleumsforekomster er stor. I 1963 ble det for første gang gjort gjeldende at 1 2 3 4 5 6 jf. Oljedirektoratet ressursrapport, 2016, s. 13 http://www.kartverket.no/kunnskap/fakta-om-norge/arealstatistikk/oversikt/ jf. Statistisk Sentralbyrå og Finansdepartementet jf. lov 29.11.1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet (petroleumsloven, forkortet petrl.) 1-1 (NGU) brev til Det Kgl. Utenriksdepartement av 25.2.1958, UD journalnr.00755-1958 4

retten til ressurser på kontinentalsokkelen tilfalt staten. 7 Undersjøiske naturforekomster ble formelt underlagt norsk jurisdiksjon. 8 Dette var et nødvendig steg i riktig retning for å sikre statshøyhet på norsk sokkel. De folkevalgte og noen særdeles oppvakte embetsmenn forstod hvilket potensiale de undersjøiske petroleumsforekomstene kunne få for landet og gikk frem på en måte som viste Norges vilje til å aktivt ta del i utviklingen av sokkelreguleringen. 23.12.1969 meldte Phillips Petroleum om oljefunn på Ekofisk feltet som skriver seg inn i historien som Norges første oljefelt. 1.3 Konsesjonssystemet i petroleumsloven I Norge reguleres undersøkelse og utvinning av petroleum gjennom et system av tillatelser, kalt konsesjonssystemet. Bestemmelsene som omfatter konsesjonssystemet fremgår i hovedsak av petroleumsloven og petroleumsforskriftens 9 kapittel 3. Den overordnede beslutningskompetansen er gitt Kongen i statsråd 10, men som man vil se i de kommende kapitlene er det ikke sjeldent at kompetansen i de ulike bestemmelsene kan delegeres til Olje- og energi departementet, eller Oljedirektoratet. Et vilkår for å drive petroleumsvirksomhet 11 er at området det søkes undersøkelses- eller utvinningstillatelse for er åpnet jf. petrl. 3-1. Når et område er bestemt åpnet for petroleumsvirksomhet kan departementet tildele undersøkelsestillatelse jf. 2-1. Kongen i statsråd kan tildele utvinningstillatelse jf. 3-3. Konsesjonssystemet er delt inn i to likestilte konsesjonsrunder, hvor modne og umodne områder av norsk sokkel kan bli tildelt som område i en konsesjonstillatelse jf. petrl. 2-1 og 3-3. Olje og energi departementet inviterer oljeselskaper til å nominere blokker de ønsker utlyst, i de nummererte konsesjonsrundene. Nominasjonen beløper seg til maksimalt 15 blokker per søknad. Nominasjonen av blokker er ikke bindende for fremtidig utvinningstillatelse. Blokkene er en geografisk avgrensning i nye, umodne områder av sokkelen. Et umodent område kjennetegnes av lite kunnskap om geologiske forhold, og krever ofte store resurser til undersøkelse og letevirksomhet fra søkere som blir rettighetshavere. De nummererte konsesjonsrundene har vært gjennomført siden 1965, og avholdes annethvert år. 7 8 9 10 11 jf. kongelig resolusjon 31.5.1963 jf. lov 21.6.1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster (kontinentalsokkelloven) 2 forskrift 27.6.1997 nr. 653 til lov om petroleumsvirksomhet (petroleumsforskriften, forkortet pf.) regjeringen jf. petrl. 1-6 c 5

Tildeling i forhåndsdefinerte områder 12 skjer hvert år og er en praksis som ble til i 2003. Målet er å utnytte alt potensiale i de modne områdene. Etter hvert som sokkelen er bygget ut vil områder tilbakeleveres, enten etter endt tillatelse eller fordi rettighetshavere ikke ønsket å gå videre med den delen av blokken(e) som er tilbakelevert. TFO er et initiativ som sammen med praksisen om prekvalifisering skal gjøre det enklere for mindre aktører å konkurrere om konsesjonstillatelser og sørge for at undersøkelsesvirksomheten tiltar. Modne områder er ofte preget av god kjennskap til områdets geologi. Det er normalt bygget ut petroleumsvirksomhet, installasjoner og infrastruktur som gjør at en ny utvinningstillatelse kan dra nytte av allerede omkringliggende virksomhet før den stenges ned. Praksisen for konsesjonsrundene er at områdene som er åpnet for petroleumsvirksomhet utlyses i Norsk lysningsblad og De Europeiske Fellesskaps Tidende jf. 3-5. Selskaper søker individuelt, eller sammen, om en utvinningstillatelse jf. 3-3 og 3-4. 13 Søknadene vurderes ut fra en rekke forhåndsbestemte faktorer. Det presumeres at søknadskriteriene er objektive og ikke diskriminerende. 14 Det neste steget frem mot tildelingen av utvinningstillatelsen er forhandlingsmøtet. Her vil de nærmere vilkår i den enkelte utvinningstillatelsen presenteres for søkerne. Valg av operatør jf. 3-7, vilkår om statlig deltagelse jf. 3-6 og arbeidsforpliktelsens omfang og varighet jf. 3-8 er sentrale temaer. Normalt er kompetansen om å kreve avtaler utover det som følger av lovens ordlyd en myndighetskompetanse. Det er likevel ingen skranke mot at søkere anfører endringer, men avgjørelsesmyndigheten er gitt Kongen 15 jf. 3-3 fjerde ledd. Varigheten av den initielle delen i utvinningstillatelsen hvor geologisk kartlegging og leteboringer gjennomføres er normalt 6 år, men inntil 10 år. Rettighetshavere kan kreve forlengelse av tillatelsen jf. 3-9 andre ledd. Når departementet har bestemt hvilke selskaper som får hvilke utvinningstillatelser, vil denne med vilkår oversendes til de potensielle rettighetshaverne i form av et tilbudsbrev. Tilbudsbrevet betinger et tilsvar med nokså kort frist. Søkerne blir rettighetshavere fra datoen utvinningstillatelsen tildeles ved kongelig resolusjon. Som rettighetshaver har man enerett til petroleumsvirksomhet i blokken(e) tillatelsen gjelder for. Eneretten er ikke uttømmende, det kan oppstå interessekonflikter hvor rettighetshaveres enerett blir innskrenket. Slike tilfeller omtales nærmere i kapittel 5.4.2. 12 13 14 15 heretter TFO se kapittel 5.3 norsk rett bør tolkes med en presumsjon om at loven(e) oppfyller rettsforpliktelsene som følger av folkeretten og EØS-avtalen, jf. Arnesen, Stenvik, 2009, s. 59 uten delegasjonsforbud vil departementet eller OD kunne avgjøre hvilke avtaler eller endringer som bør regnes med i tillatelsen 6

Innen fristen for utløp av tilbudsbrevet, og senest ved tildeling av tillatelsen må rettighetshaverne ratifisere samarbeidsavtalen. Samarbeidsavtalen, og regnskapsavtalen, regulerer det innbyrdes forhold mellom deltagerne hvor hovedhensikten kan sies å være å regulere utgiftene rettighetshaverne pådrar seg i forbindelse med petroleumsvirksomheten. Utvinningstillatelsen gir rettighetshaverne enerett til undersøkelse og utvinning men de kan ikke uten videre gå fra undersøkelsesfasen i den initielle perioden til utbygging av området etter å ha gjort et petroleumsfunn. Konsesjonssystemet krever ytterligere tillatelser fra myndighetene før utbyggingen kan finne sted. En plan om utbygging og drift (PUD) må godkjennes jf. 4-2 og det kreves særskilt tillatelse for plan om anlegg og drift av rørledninger (PAD)jf. 4-3. Leser man reglene i petroleumsloven kapittel 3 og 4 i sammenheng ser man at utvinningstillatelsen er en (vesentlig) del av den skrittvise prosessen fra åpning til undersøkelsesaktivitet, men at utbygging og utvinning av de første hydrokarbonene betinger ytterligere tillatelse. Den skrittvise fremrykningen preger både lovens oppbygning og den faktiske utviklingen for et oljefelt. 1.4 Utviklingen i konsesjonssystemet etter år 2000 Nordsjøen har levert petroleum til markedet i over 50 år. Flere felt har nådd en moden fase og områder har blitt tilbakelevert etterhvert som utvinningstillatelsene har gått ut i tid og fordi områder ikke har vært ansett som forsvarlige å bygge ut, rent kostnadsmessig. Med en slik utvikling har myndighetene måtte se til løsninger som kan stimulere til videre verdiskaping i sektoren. Det er ønskelig å utvinne alt potensiale i de modne områdene. Haleproduksjon, utnyttelsen av hele funnet, og undersøkelser på marginale felt har sett en økt interesse fra mindre selskaper. Adgangen til modne områder i TFO rundene eller overdragelser av eksisterende utvinningstillatelser jf. 10-12 har hatt en positiv virkning på aktørsammensettingen. Et annet grep som har vist seg å være effektivt er prekvalifiseringen, som siden 2000 har gitt selskaper adgang til å søke Olje- og energidepartementet om å få en forhåndsvurdering av selskapets petroleumsfaglige evner og kapasitet. Selve vurderingen gjøres av Oljedirektoratet og Petroleumstilsynet. Selskapene kan kvalifisere seg som rettighetshaver, operatør eller begge deler. Initiativet har gitt uttelling, siden oppstarten har 75 nye oljeselskaper blitt prekvalifisert. 16 Selskapene har ulikt kompetansegrunnlag, og representerer ulike land. 16 http://www.npd.no/no/tema/utvinningstillatelser/temaartikler/prekvalifisering/ 7

I 22. konsesjonsrunde ble det nominert et historisk høyt antall blokker i Barentshavet. 17 Store deler av Barentshavet er nå åpnet for petroleumsvirksomhet. Og interessen for nordområdene tilsier at det i en nedgangskonjunktur for oljebransjen fremdeles er håp om nye investeringer på sokkelen dersom utviklingen i nordområdene fortsetter. Fra 2000 til 2014 ble det boret 407 undersøkelsesbrønner, av disse er det påvist funn i 215 brønner. Med en funnrate på over 50% og store områder som ikke er utforsket kan utviklingen i den norske petroleumsindustrien være lysere enn mange tror. Kjempefunn som Johan Sverdrup ved Utsirahøyden i midtre del av Nordsjøen 18, og Johan Casteberg ved Bjørnøya sør tyder på at oljeeventyret ikke ender med det første. 1.5 Veien videre I denne oppgaven skal de sentrale bestemmelsene for utvinningstillatelsen i konsesjonssystemet behandles. Kapittel 2 gir en oversikt over rettskildetilfanget. Kapittel 3 til 5 utgjør oppgavens hoveddel. I kapittel 6 presenteres de avsluttende bemerkningene og kapittel 7 inneholder kilderegisteret. Innledningsvis er spørsmålet om åpning av nye områder sentralt for utvinningstillatelser. 19 Når det er klarhet omkring dette spørsmålet vil det være nødvendig å forstå inndelingen av sokkelen. 20 Utvinningstillatelsen er hovedtema for oppgaven og utgjør en viktig del av konsesjonssystemet. Utvinningstillatelsens nærmere innhold, samt regler som kommer til anvendelse for tillatelsen og dens rettighetshavere er tema for kapittel 5. Siste del inneholder avsluttende bemerkninger og kilderegisteret. 21 1.5.1 Problemstillinger Oppgaven søker å finne svar på hvilke rettigheter som følger av utvinningstillatelsen og om slike rettigheter er eksklusive for rettighetshaver. Underveis vil det kunne reise seg ulike tilfeller som kan representer rettighetskonflikter, da er målet å belyse slike tilfeller. Den overordnede problemstillingen er å se om vilkårene for utvinningstillatelsen hindrer internasjonal deltagelse. Aktørsammensettingen i utvinningstillatelsen er spesielt aktuell. 17 18 19 20 21 181 blokker jf. St.meld. 36 (2012-2013) pkt. 4.1 et modent område se kapittel 3 se kapittel 4 se kapittel 6 og 7 8

2 Rettskildetilfanget 2.1 Folkeretten Når en stat ønsker å utøve sin makt kan dette gjøres på mange måter. Når staten søker å utvide sin jurisdiksjon har det historisk skjedd ved annektering av nye områder, senest på Krim halvøya i 2014. Den internasjonale rettsutviklingen bygger på hensyn som sikter til å motvirke væpnede statskonflikter. Folkeretten etablerte langt på vei det globale samfunnet, hvor kolonier ble til stater med prinsippene som omhandler de territoriale, geografiske begrensningene i statenes adgang til å utøve myndighet. Samarbeid på tvers av landegrenser er i dag en selvfølge for de som vokser opp. Økt tilslutning omkring nye traktater og bilaterale avtaler gir uttrykk for en internasjonal vilje i å bygge videre på utgangspunktet i gjeldende folkerett. De landene som utgjør det man tidligere omtalte som Europa har i det vesentlige blitt et stort, gjennomgripende organ bedre kjent som EU 22. Varer tjenester, informasjon og mennesker utleder alle kompetanse fra folkerettslige regler. Utviklingen avhenger av mennesket og mennesket avhenger av utviklingen. Utgangspunktet i folkeretten for denne fremstillingen er prinsippet om statens suverenitet over eget territorium. Tidligere var suvereniteten begrenset til de fysiske landområdene, men har senere beløpt seg til å omfatte suverenene rettigheter for havområdene. Når kyststaten har suverene rettigheter over sitt sjøterritorium vil retten til det som befinner seg i sjøen og på havbunnen også tilfalle kyststaten. Det er internasjonal enighet om at naturressurser, herunder petroleum, innenfor den eksklusive økonomiske sonen 23 tilfaller kyststaten. Med det er utgangspunktet at Norge, som kyststat, har suverenitet og adgang til å lovregulere aktivitet på fastland og en viss utstrekning til havs. Det vesentlige i petroleumsrettslig sammenheng er likevel ikke fisken og det biologiske mangfoldet i havet, men kontinentalsokkelen og naturforekomstene som skjuler seg i den. 24 2.2 EØS-avtalen Det europeiske økonomiske samarbeidsområde 25 består av medlemslandene i den Europeiske Unionen, og Liechtenstein, Island, Norge (som sammen med Sveits utgjør EFTA 26 ). EØS- 22 23 24 25 26 den Europeiske Union 200 nautiske mil fra grunnlinjen i territorialfarvannet jf. art. 57 United Nations Convention on the Law of the Sea. Montego Bay, 10. desember 1982 Fleischer, 1983, s. 7-24 EØS European Free Trade Association 9

avtalen har siden 1994 sikret Norge tilgang til EUs indre marked, og avtalens hoveddel ble inkorporert i norsk lov 27.11.1992 nr. 109 27. Hensikten med avtalen er på den ene siden å åpne for fritt varebytte 28, fri flyt av varer, tjenester og personer 29 mellom medlemslandene, og på motsatt side sørge for felles regler for de fire frihetene. I praksis kan det virke som om EU landene i utstrakt grad tilføyer nye lover og regler som spiller inn for norsk rett 30, utover de reglene som var ment å følger av EØS-avtalen. For denne fremstillingen vil EØS-avtalen og regler fra EU som er inkorporert i Norsk rett behandles fortløpende der de gjøres gjeldende. De sentrale elementene som spiller inn i norsk konsesjonslovgivning drøftes når de gjøres gjeldende. 2.3 Norsk rett I petroleumsloven 1-1 heter det at den norske stat har eiendomsrett til undersjøiske petroleumsforekomster og at staten har suveren rett til ressursforvaltning av slike forekomster. Bestemmelsens første del er en videreføring av tidligere lovgivning. 31 Staten eier følgelig petroleumsforekomstene når de ligger i de sedimentære bergartene som finnes på kontinentalsokkelen. Denne bestemmelsen i norsk lov representerer en inkorporering av de folkerettslige prinsippene i Genève-konvensjonen 32 og FNs Havrettskonvensjon 33 om kyststatens sovereign rights 34 på kontinental sokkelen. 3536 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 EØS-loven jf. EØS-avtalen art. 8 jf. EØS-avtalen art. 28 jf. NOU 2012: 2. Utenfor og innenfor Norges avtaler med EU, s. 821 jf. lov 22.3.1985 nr. 11 om petroleumsvirksomhet (petroleumsloven 1985) opphevet, 3 Convention on the Continental Shelf. Genève, 29. April 1958 United Nations Convention on the Law of the Sea. Montego Bay, 10. desember 1982 suverene rettigheter jf. art.2 sml. art.1 Genève-konvensjonen og art.77 havrettskonvensjonen. Fleischer, 1983, s. 30-33 10

3 Åpning av nye områder 3.1 Innledning I dette kapitelet vil reglene for åpning av nye områder for petroleumsvirksomhet behandles. 3.2 Petroleumsloven 3-1 Det rettslige utgangspunktet for åpning av nye områder er petroleumsloven 3-1. Formålet med bestemmelsen er å systematisere reguleringen av åpningsprosessen for nye områder av kontinentalsokkelen med sikte på å tildele utvinningstillatelser for petroleum. Bestemmelsen representerer i det vesentlige en videreføring av 7 i petroleumsloven1985 med enkelte språklige og materielle endringer. 37 Åpningsprosessen slik den er beskrevet i 3-1 er regler knyttet til den saksgangen som må finne sted før ny petroleumsaktivitet kan påbegynnes i et avgrenset nytt område. Bestemmelsen regulerer de prosessuelle reglene for hvordan et område kan åpnes for petroleumsvirksomhet jf. 1-6 c. Etter åpning jf. 3-1 vil det være mulig å tildele undersøkelsestillatelse og utvinningstillatelse jf. 2-1 og 3-3. Paragrafen omfatter både materielle regler om hva som hører med i åpningsprosessen og prosessuelle regler om hvordan prosessen skal arte seg. 3.2.1 Første ledd Det skal foretas en avveining av ulike interesser før et nytt område åpnes for petroleumsvirksomhet. Denne avveiningen omfatter en vurdering av hensyn som kan komme i strid med hverandre. De ulike hensynenes vekt ved avveiningen beror på departementets diskresjonære skjønn. Frem til neste stortingsvalg styres landet av en koalisjonsregjering. Det diskresjonære skjønn kan derfor variere med regjeringspartiene og deres støttespilleres politiske ståsted. Når en flertallsregjering styrer vil departementets skjønn bygge på de politiske standpunkt en slik regjering tar. Prosessen omtalt i 3-1 første ledd kan fremstå som en konsekvensutredning, men det vil være en generalisering som ikke er fullstendig dekkende. Den politiske viljen vil legge føringer for hvordan reglen anvendes, og således påvirke utfallet av vektingsprosessen. Momenter som ikke nødvendigvis objektivt vurderer konsekvenser kan bli utslagsgivende. 3.2.2 Andre ledd og tredje ledd Spørsmål om åpning skal forelegges sentrale parter, både lokale myndigheter og berørte interesseorganisasjoner har et krav om orientering. Dette kravet kan gjøres gjeldende for andre og bestemmelsen må derfor ikke tolkes som en uttømmende oversikt. I tredje ledd er reglene for offentlig kunngjøring nedfelt, her gis øvrige parter som enten berøres eller er interessert i sa- 37 Ot.prp. nr. 43 (1995-1996) s. 33 1. spalte 11

ken en frist for å komme med sine innspill. Departementet praktiserer en ganske generøs praksis når det gjelder hvem som høres i disse sakene. 3.2.3 Fjerde ledd Dette er en kompetanseregel som gir departementet kompetanse til å avgjøre saksbehandlingen i de enkelte tilfellene. 3.3 Nye områder 3.3.1 Bakgrunn Før kommersiell petroleumsvirksomhet 38 kan begynne må det i et område være åpnet for slik virksomhet. Åpning av områder for petroleumsvirksomhet er ofte en kontroversiell avgjørelse. Petroleumsbransjen fører med seg en formidabel verdiskaping, både i form av nye arbeidsplasser og økte inntekter for lokalt næringsliv, staten og de lokale myndighetene. Sett fra et annet perspektiv kan bransjen true andre virksomheter i området, skade miljøet eller på annen måte føre til uønsket utvikling. Ulike hensyn og meninger vil gjøres gjeldende når spørsmål om åpning blir reist. Åpningsprosessen vil berøre natur-, menneskelige-, næringsmessige-, og samfunnsmessige- hensyn. Derfor er spørsmålet om åpning av nye områder en politisk avgjørelse. For å kartlegge hvilke områder som kan vurderes åpnet jf. petroleumsloven 3-1 første ledd må det først redegjøres for hva begrepet nye områder omfatter. 3.3.1.1 Et historisk tilbakeblikk Regjeringen åpnet en brorpart av Skagerak 39 for petroleumsvirksomhet ved utlysning 13. april 1965. 40 Dette utgjorde den første og hittil største konsesjonsrunden. Området som ble åpnet var det første nye området som ble åpnet på norsk sokkel. I begrepet nye områder sikter man til de delene av kontinentalsokkelen som ikke er kommersialisert eller gjort tilgjengelig for petroleumsaktivitet av andre enn staten, ved Oljedirektoratet. 3.3.2 Hva er et nytt område? Det finnes mange ulike metoder for å tolke et begrep. Man kan begynne med den mest opplagte, nemlig en normal ordlydsfortolkning. Områder som regnes med til den normale ordlydsfortolkningen av begrepet nye områder vil etter dette skjønn kunne omfatte de havområdene som ikke har vært objekt for en åpningsprosess jf. petroleumsloven 3-1. Et område som har vært utlyst i konsesjonsrundene vil følgelig ikke kvalifiseres som et nytt område. Et allerede åpnet område kan i enkelte tilfeller omfatte mindre områder som bør betraktes som 38 39 40 jf. 1-6 c 278 blokker sør for 62. breddegrad 1. konsesjonsrunde 12

nye. Disse områdene kan da underlegges en ny åpningsprosess. En analogisk anvendelse av åpningsbestemmelsen i 3-1 vil da sikre vern av særskilte interesser som ikke var hensyntatt da det opprinnelige området ble åpnet. Ny teknologi og utviklingen forøvrig kan kaste lys over tidligere ikke kjent kunnskap knyttet til eksempelvis utslipp og forurensning. For en relativ del av et tidligere åpnet område hvor nye, tungtveiende hensyn nå kan gjøres gjeldende kan det være nødvendig med en full åpningsprosess. Unntaket følger ikke av ordlyden, men av hensikten bak 3-1, nemlig at det foreligger en fullstendig avveining av gjeldende interesser og konsekvenser før petroleumsvirksomhet kan tilta. 41 3.3.3 Utvidelse av åpnet område En utvidelse av et åpnet område vil som hovedregel være i strid med 3-1. Dersom en utvidelse bare svarer til en blokk, eller et lavt antall blokker kan det lempes i reglene for åpningsprosessen. 42 Åpning av et område innebærer en omfattende innsamling av data som følger summarisk men ikke uttømmende av ordlyden jf. 3-1 første ledd, og en avveining og konsekvensutredning av de innhentede opplysningene. Enkelte vil forsøke å gjøre gjeldende at en mindre utvidelse av det åpnede området ikke vil ha vesentlig innvirkning på de avveide og vurderte hensyn og interesser fra den opprinnelige åpningsprosessen. Åpningsprosessen er både tid- og ressurskrevende. Det avgjørende for omgåelse av reglene om åpningsprosess jf. 3-1 vil være omfanget av utvidelsen. En stor utvidelse taler for nye konsekvens- og interesse avveininger, kontra en mindre utvidelse som taler imot. For et felt som skal utvides med en blokk vil en utvidelse normalt ikke representere et omfattende inngrep i de omkringliggende interessene. Avgjørelsen om utvidelse må uansett bero på en vurdering av prosessen som foreligger fra åpningen av området som søkes utvidet. Den avgjørende faktoren vil nok være den politiske viljen, eventuelt uteblivelsen, for å utvide et åpnet område. Uavhengig av politikken bak avgjørelsen kan det som utgangspunkt påstås at mindre utvidelser bør kvalifisere til en forenklet behandlingsprosedyre. 43 Slik løsning favoriserer hverken utvidelse eller avslag, men legger opp til en forenklet saksgang, noe alle parter kan være tjent med. 3.4 Prosessen før åpning av nytt område 3.4.1 Avveiningen mellom de ulike interessene Før et nytt område kan åpnes for petroleumsaktivitet skal det gjennomføres en åpningsprosess. I denne prosessen skal de ulike interessene som gjøres gjeldende for det aktuelle området veies mot hverandre. Rettslig utgangspunkt er petroleumsloven 3-1 første ledd 1. punktum. Avveiningen mellom ulike interesser som skal behandles forut for åpning av nye områder må 41 42 43 Ot.prp. nr. 72 (1982-1983) s. 44 Ot.prp. nr. 72 (1982-1983) s. 44 Ot.prp. nr. 72 (1982-1983) s. 44 13

tolkes i sammenheng med det påfølgende kravet om konsekvensutredning jf. 3-1 første ledd 2. punktum. Disse reglene kommer mer detaljert frem i bestemmelsene i petroleumsforskriftens kapittel 2a. Prosessreglene om åpning betinger at det skal gjennomføres en avveining av de ulike gjeldende interessene i området som vurderes åpnet. Nærings- miljø-, økonomiske- og sosiale interesser skal etter ordlyden avveies, men det er ingen videre anvisning om hva som veier tyngst når de respektive hensynene settes opp mot hverandre. Reglene er ikke til hinder for at andre interesser og hensyn kan gjøres gjeldende. Avveiningen skal vektlegge konsekvensomfanget målt mot gevinstpotensialet ved etableringen av nye åpne områder, for de allmenne og de private interesser jf. petrl. 1-2 andre ledd. Denne vurderingen vil nødvendigvis omfatte ulik grad av skjønn. Det er viktig å ta hensyn til at interessene som veies mot hverandre vil variere fra område til område, basert på geografisk beliggenhet, gjeldende politikk og øvrige faktorer som kan gjelde for området som vurderes åpnet. Et nytt område med overvekt av negative virkninger for de interessene og hensynene man avveier vil sannsynligvis ikke åpnes for petroleumsvirksomhet. Motsatt vil det være få holdepunkter for å ikke åpne et nytt område hvor det er en forholdsmessig overvekt av positive virkninger. Spørsmålet om åpning av nytt område vil uansett bero på den helhetlige avveiningen i åpningsprosessen. Dette blir konsensus for om området åpnes eller ikke, jf. petrl. 3-1 og 1-2 andre ledd. 44 På denne bakgrunnen er en beslutning om åpning etter at man har innhentet alle nødvendige opplysninger og data, samt gjennomført en konsekvensutredning, i realiteten et politisk spørsmål. 3.4.2 Konsekvensutredningen: forholdet mellom et områdes potensiale og skadeomfang Som utgangspunkt plikter forvaltningen, herunder et hvert organ i stat eller kommune, å påse at en sak er så godt opplyst som mulig før et vedtak fattes, jf. forvaltningsloven 45 17. Forut for avgjørelsen om åpning av nytt område skal det foretas en vurdering av nærings- og miljømessige virkninger av petroleumsvirksomheten jf. 3-1 første ledd 2. punktum. I praksis er dette kravet om konsekvensutredning. De nærmere reglene om innholdet og gjennomføringen av konsekvensutredningen følger av pf. kapittel 2a jf. 6b og 6c. I forarbeidene til petroleumsloven og petroleumsforskriften er det sagt at både lovens ordlyd og praksis som er utviklet gjør bestemmelsen også til en regel om konsekvensutredninger, reglene antas å oppfylle 44 jf. St.meld. 36 (2012-13) pkt. 1 og 7 45 lov 10.2.1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) 14

kravet om en forsvarlig saksgang. 46 Konsekvensutredningen er ikke et enkeltvedtak, men utgangspunktet om forsvarlig forvaltning ligger til grunn for behandlingen av utredningen. 3.4.2.1 Hva utredes Petroleumsvirksomhet 47 er gjenstand for konsekvensutredning. Det skal foretas en vurdering av konsekvensene for driftsfasen 48. Følgelig vil vurderingen omfatte alle stadiene av petroleumsvirksomheten. Det er imidlertid påpekt fra departementets hold at det er konsekvensene av letefasen som må utredes i medhold av 3-1. 49 Dette er det praktiske årsaker for. Konsekvensutredning for utvinning vil være nokså upresis før man har undersøkt et områdes modenhet. Dersom det viser seg at det ikke er bærekraftig å utvinne petroleum fra området, ikke drivverdige funn, vil det ikke bli iverksatt nødvendige steg for å starte utvinning. Hvis resultatene fra letefasen tilsier at det er økonomisk forsvarlig å hente opp petroleum vil feltet bygges ut. Når utbygging på et felt finner sted vil lovens kapittel 4 komme til anvendelse. Her stilles det opp egne bestemmelser for konsekvensutredning 50. Konsekvensutredningen jf. 3-1 vil derfor primært omhandle den initielle fasen av petroleumsvirksomhet. Dette henger sammen med den skrittvise fremrykningen fra åpning til produksjon av petroleum, med konsesjonsreglene om blant annet utvinningstillatelse og godkjenning av PUD og PAD jf. 4-2 og 4-3. En konsekvensutredning av utvinning og ilandføring som først vil finne sted en gang i fremtiden vil ikke være veldig fullstendig. Derfor er innholdet i en konsekvensutredning for åpning av områder avgrenset til de mest nærliggende inngrepene som vil følge av de fasene en eventuell petroleumsvirksomhet i området fører med seg. 3.4.2.2 Hvem utreder Konsekvensutredningens legitimitet bygger på det faktum at den skal være objektiv. Hensyn som taler for og imot åpning skal settes opp mot hverandre. En helhetlig vurdering legges til grunn før neste steg, innstillingen om åpning, fremlegges og offentliggjøres. Dersom en miljøvernorganisasjon, et oljeselskap eller en annen part som har interesser i saken skal stå for konsekvensutredningen vil resultatet kunne favorisere dennes syn. Med hensyn til en forsvarlig saksgang, forutberegnelighet og ivaretakelse av de ulike interessenes rettsikkerhet er det naturlig for forvaltningen å påta seg oppgaven. 51 Dette er likevel ikke til hinder for å ansette eksterne aktører som konsulenter og rådgivingsselskaper med spisskompetanse for å nå det beste resultatet. Andre myndighetsorganer kan også bistå i konsekvensutredningen. Utred- 46 47 48 49 50 51 jf. Ot.prp. nr. 43 (1995-96) s. 33 jf. petrl. 1-6 c herunder lete-, utvinnings- og utnyttelsesfasen jf. Ot.prp. nr. 43 (1995-1996) s. 33 siste avsnitt jf. petrl. 4-2 andre ledd og 4-3 jf. Ot.prp. nr. 72 (1982-1983) s. 44 15

ningens form og innhold, så fremt den oppfyller rammen satt i 3-1, er underlagt departementets myndighet jf. 3-1 siste ledd. Kostnadene knyttet til utredningen(e) vil bæres av forvaltningen. Naturlig nok kan en kostnad knyttet til utredninger for et felt kunne pålegges de som er tildelt eksklusive rettigheter, rettighetshavere, men i et nytt område vil det ikke være etablert slike rettsforhold. Når et område er åpnet og rettighetshavere til utvinningstillatelser ønsker å få godkjenning til videre utbygging innenfor blokken(e) underlagt eneretten kreves det en plan for utbygging og drift jf. 4-2. I denne fasen kan rettighetshaver pålegges en mer detaljert konsekvensutredning, og kostnadene kan da flyttes over på rettighetshaver. 3.4.3 Forholdet til Grunnloven 52 112 3.4.3.1 Bakgrunn Grunnloven er landets øverste rettskilde. Ved motstrid mellom lovregler vil lex superior prinsippet gi Grunnloven forrang. Siden 1814 har Grunnloven fungert som balansevekten mellom statsmaktene og sørget for at Montesquieus maktfordelingsprinsipp har etablert seg og gjort landet til et demokratisk samfunn. I dag eksisterer prinsippet om maktfordeling med et forbehold da de siste 130 årene har vært preget av parlamentarismens inntog som i stor grad har gjort den utøvende makten, Kongen 53, avhengig av den lovgivende makten, Stortinget. I tillegg er Grunnloven et symbol på Norges uavhengighet, og samler folket på tvers av etnisk bakgrunn og religiøs tilhørighet. 3.4.3.2 Miljøparagrafen Grunnlovens 112 er en videreføring av tidligere 110b, som ble enstemmig vedtatt i 1992. Den nye bestemmelsen ble stadfestet i 2014 da hele Grunnloven fikk en språklig oppdatering i forbindelse med 100 års jubileet. I det vesentlige er den nye bestemmelsen i 112 en videreføring av tidligere positiv rett. Bestemmelsen sikrer grunnlovsvern av borgernes rett til et bærekraftig miljø og pålegger statsmakten å forvalte naturen og dens ressurser på en langsiktig og forsvarlig måte, slik at den vil eksistere for etterslekten jf. 112 første ledd. Således vil naturen ha et grunnlovsfestet vern mot uforholdsmessige inngripener. Videre sier bestemmelsen at borgerne har rett til kunnskap om naturmiljøets tilstand og om virkningene av planlagte eller iverksatte inngrep jf. 112 andre ledd. Borgernes materielle rett fremgår av første ledd, de prosessuelle reglene følger av andre ledd. Bestemmelsene må leses i sammenheng med myndighetskravet om tiltak som ivaretar de oppramsede rettighetene i 112 første og andre ledd, jf. tredje ledd. 52 53 forkortet Grl. regjeringen 16

3.4.3.3 Skal et område åpnes? Petroleumsloven 3-1 og Grunnloven 112 Fra lovgivers side legges det til grunn at bestemmelsene i petroleumsloven 3-1 og petroleumsforskriften 54 tilfredsstiller grunnlovsbestemmelsene i miljøparagrafen 112. 55 Det er sterke krefter som jobber for og imot å åpne nye områder med sikte på oppstart av petroleumsvirksomhet. Økonomiske hensyn og videre finansiering av velferdsstaten hviler i stor grad på forutsetningen om vedvarende olje- og gass utvinning på norsk sokkel. Dette argumentet bygger på bestemmelsen i petroleumsloven 1-2 andre ledd. Samtidig har utviklingen i forskningsmiljøer og vedvarende vitenskapelige undersøkelser påvist en relativ klar korrelasjon mellom forandringer i naturens økosystemer og tilstedeværelsen av forurensende virksomheter. Man argumenterer at petroleumsvirksomheten er forurensende og bør legges ned. De mer konservative vil vise til at norske oljeselskaper er blant de beste i verden på utslippsgjerrig drift, og at petroleumsvirksomhet er en av grunnpilarene for velferdsstatens eksistensgrunnlag. Uenigheten mellom partene i konflikten kommer til uttrykk når spørsmålet om åpning av nye områder jf. petroleumsloven 3-1 kommer opp. Dette en høyaktuell debatt som har pågått en årrekke. I dag er omtrent halvparten av områdene hvor det antas å være petroleum åpnet. Hoveddelen av områdene som fremdeles ikke er åpnet ligger i Nord Norge. Spesielt aktuelt er de uåpnede områdene Nordland VII og Troms II, samt de uåpnede delene av Nordland V og VI, hvor det sannsynligvis er drivverdige petroleumsforekomster. 56 Petroleumsvirksomhet i disse områdene kan tilføre de nordlige fylkene 57 en langvarig verdiskaping. I tillegg vil en stadig utvikling av petroleumssektoren ha positiv effekt på nasjonaløkonomi. Beslutning om åpning av områder for petroleumsvirksomhet er i stor grad styrt av politiske syn. Mange er likevel ikke positive til mer petroleumsvirksomhet. Uten å gå for langt inn på denne problematikken, som forøvrig er nokså interessant, er det viktig å klarlegge hovedtrekk ved rettstilstanden. Motstandere av petroleumsbransjen anvender grunnlovsretten som sikrer tilgang til- og vern av produksjonsevne og mangfold i naturen jf. Grl. 112 som argument mot åpning av områder. Dette argumentet henter støtte i deler av politikken, lokalt næringsliv og i enkelte juridiske fagmiljøer 58. Det hører med til debatten at det er store områder som allerede er åpnet men hvor petroleumsvirksomhet fremdeles ikke er igangsatt. Motstandere av oljevirksomhet frykter at så snart en konsekvensutredning foreligger vil området åpnes. Denne frykten er til dels uberettiget. Fra et område åpnes til det eventuelt bygges ut vil det som regel gå en årrekke, men lete- 54 55 56 57 58 jf. 6b og 6c Ot.prp. nr. 43 (1995-1996) s. 33 jf. Meld. St. 28 (2010-2011) Nordland, Troms og Finnmark blant annet Professor Beate Sjåfjell, UIO 17

virksomhet og seismiske undersøkelser kan begynne nokså umiddelbart etter åpning når nødvendige undersøkelses- eller utvinningstillatelser foreligger jf. petrl. 2-1 og 3-3. Selv om det er en relativ sannsynlighet for at et område åpnes etter en konsekvensutredning bygger åpningsbeslutningen på et gjennomarbeidet kunnskapsgrunnlag, hvor borgerne gis anledning til å sette seg inn i virkningene av de planlagte inngrepene i naturen jf. Grl. 112 og petrl. 3-1. Dersom det er et høyt risiko- og skadepotensiale for naturen og interessene som er gjort gjeldende vil ikke området åpnes. Praksis viser at områder som konsekvensutredes oftest åpnes, helt eller delvis. Det kan virke som om organisasjoner som Folkeaksjonen, frifagbevegelsen og naturvernforbundet m.fl. ikke godtar en konsekvensutredning med sikte på å åpne områder for petroleumsvirksomhet fordi det antas at den politiske viljen for å åpne opp nye områder for petroleumsvirksomhet står sterkere enn naturens vern. Hverken Grl. 112 eller petrl. 3-1 setter absolutte skranker mot inngrep i naturen. For å kunne gjøre en vurdering av forpliktelsen i Grl. 112 må man konsekvensutrede i henhold til petroleumsloven 3-1. Uten en konsekvensutredning vil man ikke ha den kunnskapen som er nødvendig for å etterleve nevnte forpliktelse. Ved en slik tilnærming er det klart at bestemmelsene oppfyller hensynene som ligger bak. Naturen vernes dersom de faktiske forholdene, konsekvensutredningen, tilsier at det er riktig løsning. Politikernes ønske om å åpne nye områder må begrunnes i virkeligheten, og uten en konsekvensutredning vil avgjørelsen om åpning bygge på et dårligere utgangspunkt enn dersom slik utredning foreligger. 3.4.4 Høringsprosedyren Åpningsprosessen engasjerer mange samfunnslag. Lokale myndigheter, fylkesmyndigheter, sentrale interesseorganisasjoner, lokal industri, presse, og private personer kan alle tenkes å fatte interesse og ha et ønske om tilegne seg kunnskap om den forestående åpningsprosessen. Det er både profesjonelle og private aktører, store grupper ned til enkeltindivider som kan bli berørt. Petroleumsloven 3-1 andre ledd pålegger Olje- og energidepartementet hvilke grupper som har krav på direkte fremlegg av saken. Dette omfatter de lokale myndighetene og en ikke spesifisert gruppe definert som sentrale interesseorganisasjoner med særlig interesse i saken. Lokale myndigheter svarer til kommunale- og fylkesmyndigheter, med tilhørende fellesorganer for distriktene som har opprettet slike. For organisasjonene vil tilknytningskriteriet særlig interesse i saken være avgjørende for hvorvidt departementet er pålagt å underrette en organisasjon etter bestemmelsen i andre ledd. Dette kriteriet ble tilføyd den gjeldene petroleumsloven, i petroleumsloven 1985 var opplysningsplikten avgrenset til å gjelde næringsorganisasjoner. Øvrige departementer som blir berørt vil naturligvis motta informasjon om saken. De som ikke har krav på fremlegg fra departementet vil ved offentlig kunngjøring jf. 3-2 tredje ledd kunne gjøre seg kjent med saken. Det følger at svarfristen for innvendinger er 3 måneder, men denne fristen kan i tilfeller for tilleggsutredninger som ikke er påkrevd av loven gis kor- 18

tere frist 59. Departementet bærer kostnadene for høringsprosedyren, konsekvensutredningen og det tilhørende bakgrunnsmaterialet som produseres for saksgangen. De berørte partene vil ikke få refundert utgifter pådratt for sine høringsuttalelser. 60 3.5 Hvem har kompetansen til å åpne et område Det følger ikke av ordlyden i 3-1 på hvilken måte eller av hvem et område åpnes. Det er imidlertid en etablert og langvarig praksis at Kongen i Statsråd ved underliggende departement overleverer sin innstilling til behandling i Stortinget. 61 Stortingsmeldingene gir Stortinget forutberegnelighet for Regjeringens fremtidsplaner, fra kort- til langsikt, for blant annet oljevirksomhet. Meldingen behandles i plenum og stortingsrepresentantene gir sine bemerkninger, men fatter ikke vedtak utover debatten. 6263 Spørsmålet om Stortinget skulle gis kompetanse til å beslutte åpning av områder var oppe til diskusjon i forarbeidene til petroleumsloven 1985. Fiskeri- og justisdepartementet bemerket at dette var ønskelig men det ble allikevel utelatt da man mente at Stortinget gjennom behandling av meldingene besluttet å åpne nye områder, til tross for at det rent formelt har vært, og er en regjeringsbeslutning. 64 3.5.1 Hvilke rettigheter etableres ved åpning av et område Beslutning om åpning av nye områder for petroleumsvirksomhet 65 gir ikke rettigheter til selskaper eller personer for å igangsette petroleumsaktivitet i området. Det er ingen endring av rettigheter eller plikter for private personer eller selskaper knyttet til en åpningsbeslutning. Derfor er beslutning om åpning av nytt område ikke et forvaltningsvedtak jf. forvaltningsloven 2 første ledd bokstav a. En ny tilføying i gjeldende petroleumslov som ikke fantes i petroleumsloven 1985 er at tildelinger av undersøkelsestillatelse 66 forutsetter at området er åpnet. Dette er gjort ved å plassere en innledningsvis henvisning til 3-1 i 2-1. Unntaket fra denne regelen er i de tilfeller Oljedirektoratet selv gjennomfører undersøkelser i området som ikke er åpnet for å kartlegge hvorvidt et slikt område har det nødvendige potensiale for å vurderes åpnet for fremtidige konsesjonsrunder jf. petrl. 3-1 og 1-3. Det må understrekes at statlig petroleumsaktivitet uten utvinningstillatelse skal følge de øvrige bestemmelsene i petroleumsloven. 67 Kompetan- 59 60 61 62 63 64 65 66 67 begrenest nedad til 6 uker jf. petroleumsforskriften 6c tredje ledd Hammer, Stang, Bjelland, Bustnesli, m.fl., 2009, s. 121 jf. blant annet St.meld. 36 (2012-13) det stilles ingen krav til Stortinget om å treffe et formelt vedtak jf. petroleumsforskriften 6d Hammer, Stang, Bjelland, Bustnesli m.fl., 2009, s. 115 jf. Ot.prp. nr. 72 (1982-83) s.45-46 jf. petrl. 3-1 og pf. 6d jf. petrl. 2-1 jf. Ot.prp. 43 (1995-1996) s. 33 19

sen til å avgjøre saksbehandlingen i de enkelte tilfellene er gitt Olje- og energidepartementet 68. Kompetansen er begrenset, departementet kan ikke lempe reglene i petrl. 3-1 men kan dispensere fra regler som er utledet fra eller ratifisert i petroleumsforskriften jf. pf. 86. 68 jf. petrl. 3-1 fjerde ledd og pf. 6a 20

4 Kontinentalsokkelens inndeling 4.1 Bakgrunn Når Departementet har kommet frem til at nytt område skal åpnes for petroleumsvirksomhet underrettes Stortinget om avgjørelsen i form av en Stortingsmelding fra Regjeringen. For å gjøre søknadsprosessen for utvinningstillatelser oversiktlige var det vesentlig å komme opp med en inndelingsformel for sokkelen. Åpnede områder, med dagens inndelingssystem, gir de interesserte aktørene mulighet for å prioritere hvor de ønsker å starte petroleumsvirksomhet. Selskapene inviteres til å nominere blokker i områder åpnet for petroleumsvirksomhet. Nominasjonen er ikke bindende, men beløper seg til maksimalt 15 blokker pr søknad. 4.2 Blokker med varierende størrelse og areal Petroleumsloven 3-2 er det rettslige utgangspunktet for inndeling av kontinentalsokkelen. Hovedregelen er at hvert sjøområde deles inn i blokker. Blokkenes størrelse tilsvarer 15 breddeminutter og 20 lengdeminutter. Denne bestemmelsen er i hovedsak en videreføring av petroleumsloven 1985 12 første ledd. Det ble foretatt en endring av redaksjonell karakter ved at man flyttet 12 andre ledd inn i nåværende lov 3-3 da denne bestemmelsen i hovedsak gjelder størrelsen i utvinningstillatelsen. Derfor må petrl. 3-2 leses i sammenheng med 3-3 første ledd 2. punktum. Inndelingen slik den står beskrevet ovenfor må ikke tolkes som en uttømmende regel. Praksis viser at det ofte blir tale om blokker med varierende størrelse. Et åpnet område, eller et felt, deles inn i et varierende antall blokker. Blokkenes avgrensning er allerede angitt, men regelen kan unnvikes dersom blokken har tilstøtende landområder, grenser mot andre staters kontinentalsokler eller andre forhold tilsier at slikt størrelsesavvik må legges til grunn. 4.3 For feltene nord for 62. breddegrad Jordens koordinatsystem er delt opp i breddesirkler og meridianer. Breddesirklene utrykker avstand fra ekvator (0 grader) mot geografisk sør- eller nordpol (90 grader) målt langs en meridian, eller lengdegrad. 6970 Ett breddeminutt tilsvarer omtrent 1852 meter, en nautisk mil, og er en konstant avstand. Lengdeminuttene er på sitt lengste ved ekvator, omtrent 111 320 meter, ca. 60 nautiske mil, og avtar gradvis mot 0 ved polpunktene. Dette gir blokkene på norsk sokkel avtagende størrelse desto lengre nord man kommer fra 62. breddegrad. På norsk kontinentalsokkel vil inndelingen ha betydning for størrelsen på blokker i felt i den nordlige delen av Nordsjøen, omkring Måløy og helt opp til Barentshavet. På felt i de nevnte områdene vil 69 70 https://snl.no/bredde/geografi https://snl.no/meridian%2flengdesirkel 21

blokkenes størrelse avta gradvis avhengig av hvor langt nord blokken befinner seg. En blokk varierer i areal fra 200-500 kvadratkilometer. 71 Den avtagende blokkstørrelsen har liten betydning for den totale petroleumsvirksomheten i nordområdene. Blokker med mindre areal veies opp ved at det totalt blir flere blokker i havområdene desto lengre nord en flytter seg. En utvinningstillatelse kan gis for en og inntil flere blokker jf. petrl. 3-3 første ledd 2. punktum. I praksis vil alle blokker nord for 62. breddegrad eller blokker som støter mot andre lands kontinentalsokler, landområder eller områder underlagt særskilt vern få arealer som avviker fra hovedregelen i 3-2. 71 Fakta, 2014, s. 16 22

5 Utvinningstillatelse 5.1 Innledning I dette kapitelet vil bestemmelsene for utvinningstillatelsens innhold og rekkevidde behandles. 5.2 Om tildelingen av utvinningstillatelse 5.2.1 Innledning Petroleumsloven 3-3 er en materiell bestemmelse som gir regler for hvem som har kompetanse til å utdele utvinningstillatelser og tillatelsens omfang. Det er gitt formelle krav som stilles til de eller den som skal søke om utvinningstillatelse samt regler for hvilke rettigheter innehaver av tillatelsen blir gitt. I lovens forarbeider ser man at bestemmelsen er en videreføring av tidligere petroleumslovgivning 72. 73 Kongen i statsråd tildeler utvinningstillatelser. En utvinningstillatelse i henhold til petroleumsloven 3-3 er en eksklusiv rett til å drive petroleumsvirksomhet gitt til juridisk person, les stiftet selskap, eller fysisk person. Tillatelsen gir enerett til petroleumen som utvinnes i det angitte området. Kongen er gitt kompetanse til å sette særskilte vilkår for avtaler mellom rettighetshavere som innehar utvinningstillatelser. 5.2.2 Tildelingskompetansen Rettslig utgangspunkt er 3-3 første ledd. Det følger av ordlyden at Kongen i statsråd tildeler utvinningstillatelser. En utvinningstillatelse gir klare rettigheter til en eller flere rettighetshavere på områder som er underlagt ulike departementers ansvarsområder. Miljøvern og fiskerinæring er eksempler på ansvarsområder som ikke direkte faller inn under Olje- og energidepartementets myndighet. Derfor er det vesentlig at regjeringen koordinerer og legger opp til samhandling mellom de underliggende departementene når det tildeles utvinningstillatelser. Et interessant spørsmål er hvorvidt regjeringen kan delegere tildelingskompetansen til Oljeog energidepartementet. 5.2.3 Tidfestingen for gjeldende utvinningstillatelse Ved å gi Kongen i statsråd kompetanse for tildeling av utvinningstillatelse sikrer man en forsvarlig forvaltning. Regjeringen er den utøvende samfunnsmakten og er ansvarlige for at de avgjørelser som fattes beror på en helhetlig prosedyre. Med hensyn til underliggende departementers virke- og myndighetsområder må man anta at regjeringen til enhver tid tar høyde 72 73 jf. kgl.res. 31.5.1963, kgl.res. 8.12.1972 og petroleumsloven 1985 jf. Ot.prp. nr. 43 (1995-1996) s. 34 23