.- 1 3 MAR 2017 I I GLT-Avfall IKS Postboks 113 2807 HUNNDALEN Oslo, 1.3.2017 Deres ref.: Vår ref. (bes oppgitt ved svar): Saksbehandler: 115955 IRF 2016/2758 Monika Lahti Avgjørelse i klagesak om behandlingsanlegg for oljeholdig slam hos GLT-Avfall IKS Dahlborgmarka deponi Miljødirektoratet opprettholder vedtaket til Fylkesmannen i Oppland om håndteringen av oljeforurensete masser ved Dahlborgmarka deponi. Dette fordi håndteringen av det oljeholdige avfallet har foregått på en måte som medfører forurensningsfare og ikke overholder krav i deponiregelverket. GLT avfall må gjennomføre undersøkelser for å avklare forurensningsnivået i arealer benyttet til kompostering av oljeholdig avfall og i deponiet for kompostert materiale. Gjenværende masser i laguner for awanning av oljeholdig avfall skal tømmes og leveres til godkjent mottak dersom dette ikke er gjort. Vi viser til klage av 30. januar 2016 fra advokatfirma Kogstad Lunde & Co på vegne av Gjøvik, Land og Toten interkommunale avfallsselskap IKS (GLT-Avfall) på Fylkesmannen i Opplands vedtak av 14. desember 2015. Klagesaken ble oversendt til direktoratet fra Fylkesmannen i Oppland i brev av 10. mars 2016. Sakens bakgrunn Fylkesmannen i Oppland gjennomførte revisjonstilsyn av GLT-Avfall i perioden 2.-3. juni 2015. Miljødirektoratet deltok som observatør på revisjonen. lrevisjonsrapporten ble det påpekt følgende awi k: Awik 1. Virksomheten foretar behandling av farlig avfall (slam fra olje utskiller) uten gyldig tillatelse, jf. avfallsforskriften 11 6. Awik 2. Virksomheten har ikke utført nødvendige undersøkelser av innhold av organisk stoff i kompostmasser fra lagunesystemet før deponering, jf. avfallsforskriften 9-6. Fylkesmannen ga i desember 2015 GLT-Avfall pålegg om å gjennomføre undersøkelser og opprydding av behandlingsanlegget for oljeholdig slam. Med hjemmel i forurensningsloven 7 fjerde ledd er GLT-avfall pålagt følgende: Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim l Telefon: 03400/73 58 05 00 l Faks: 73 58 05 01 E-post: post@miljodir.no l Internett: www.miljødirektoratet.no l Organisasjonsnummer: 999 601 391 Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim l Grensesvingen 7, 0661 Oslol Besøksadresser Statens naturoppsyns lokalkontorer: Se www.naturoppsyn.no 1
. MILJØ- DIREKTORATET 3 1. Tømme lagunesystemet/behandlingsanlegg for farlig avfall for gjenværende oljeholdige masser. Alle gjenværende masser i lagunsesystemet skal dokumenteres og leveres til godkjent mottak. 2. Levere til godkjent mottak oljeholdige masser fra lagunesystemet som ligger til kompostering med hensyn på fremtidig deponering på Dahlborgmarka deponi. 3. Utføre undersøkelser av jordlagene under lagunene med hensyn til utlekking av olje og eventuelt annen relevant forurensning, der hvor kompostering av oljeholdige masser har pågått. 4. Utføre undersøkelser for å avklare om deponerte oljeholdige masser som har opphav fra lagunesystemet fortsatt kan bli liggende i deponiet. For å avklare dette, skal TOC innhold i de deponerte massene undersøkes og dokumenteres. Det er ikke forventet at det skal tas ut prøver under bunntettingen i deponiet i forbindelse med disse undersøkelsene. Dersom undersøkelsene avdekker at deponerte masser ikke tilfredsstiller kravene for TOC-innhold, kreves det dispensasjon fra deponiregelverket for at massene kan bli liggende i deponiet. Fylkesmannen har i pålegget lagt til grunn at GLTs avfallsbehandling av slam fra oljeutskillere er en behandling av farlig avfall som kan medføre fare for forurensning til grunn og resipient, og at dette er en aktivitet som virksomheten selv ikke har lov til å utføre uten særskilt tillatelse etter avfallsforskriften 11-6. Hverken mottak, avvanning eller kompostering av flytende oljeholdig slam er regulert gjennom en særskilt tillatelse etter forurensningsloven, jf. avfallsforskriften 11-6, og er heller ikke nærmere regulert med egne vilkår i gjeldende tillatelse av 21. desember 2009 fra Fylkesmannen. Klagers anførsler GLT har i tillegg til klagen på fylkesmannens vedtak av desember 2015 også klaget på avvik i revisjonsrapporten fra juni 2015. Anførsler til fylkesmannens revisjonsrapport fra juni 2015 Awik 1: Awiket om behandling av farlig avfall uten gyldig tillatelse førte til at anlegget ble stengt umiddelbart. Klager anser at awik 1 knytter seg til en behandling som har vært godkjent og kontrollert av forurensningsmyndighetene siden 2010. Den har ikke vært endret siden 2010. Klager mener også at frem til revisjonen har forurensningsmyndighetene vært enige om at behandlingen som foregår er innenfor virksomhetens konsesjon. Det oppgis at GLT Avfall har konsesjon for mottak, håndtering og deponering av avfall. Konsesjonens punkt 3.3. stiller særskilte krav til deponering, og i kulepunkt fem står det; - Deponering av slam fra ol jeutskillere (130503): Slam fra ol jeutskillere må awannes og komposteres før deponering i celler avsatt til farlig avfall. GLT-Avfall mener at det anlegget som de har etablert for håndtering av oljeholdig masse fra olje og bensinutskillere, eri tråd med konsesjonen. Før oppstart i 2010 fikk virksomheten samtykke fra Fylkesmannen til etablering av anlegget på bakgrunn av innsendt forespørsel og dokumentasjon av anlegget. l dokumentasjonen fremgår det at anlegget består av gravitasjonsfortykker og biologisk omsetning med påfølgende deponering av massen som mudres ut. Det er også gitt informasjon om etableringen av en egen celle for farlig avfall, og den er målt inn på kart med en nøyaktighet på i 5 cm. GLT-Avfall oppgir at de har redegjort om behandlingsanlegget i alle påfølgende miljøredegjørelser. Behandlete mengder oljeholdig avfall er også rapportert via egenkontrollrapportering hvert år. Egenkontrollrapportene er godkjent av Fylkesmannen uten merknader. Virksomheten har EMAS sertifikat. Fylkesmannen har også vært på tilsyn ved Dahlborgmarka anlegg i 2013 uten at det var 2
» MILJØ- påvist avvik. På bakgrunn av dette har virksomheten oppfattet det som at anlegget har vært drevet i henhold til kravi konsesjonen fra 2009. Awik 2: Ikke utført nødvendige undersøkelser om innhold av organisk innhold (TOC) i kompostmasser før deponering. Fylkesmannen mener at GLT-Avfall har opptrådt i strid med avfallsforskriften 9-6. Virksomheten bestrider dette. Utklipp fra 5 9 6: "Deponier for ordinært avfall kan benyttes for a ) Ordinært avfall som oppfyller forurensningsmyndighetens kriterier for mottak av avfall på deponier for ordinært avfall. b) Stabilt, ikke reaktivt farlig avfall med utlekkingsegenskaper tilsvarende de ordinære avfallstypene som er nevnt under bokstav a. Dette farlige avfallet skal ikke deponeres sammen med nedbrytbart avfall. " GLT-Avfall viser til at de (i svar av 29. juni 2015 på revisjonsrapporten) har beskrevet de undersøkelser de gjør og at det ble gjennomført en stikkprøve i 2013 som dokumenterte samsvar med TOC-krav til ordinært avfall. Ved en inkurie har ikke analyseresultat blitt fremlagt tidligere. Klager viser her til siste avsnitt på side 7 i revisjonsrapporten fra juni 2015, der Fylkesmannen sier det er tvil om det komposterte slammet fra oljeutskillere ligger innenfor kravene i avfallsforskriften for hva som kan deponeres på ordinært deponi. Det kan derfor være en motsetning mellom konsesjonens formulering som tillater deponering av slike masser og kravene til deponering som fremkommer av kapittel 9 i avfallsforskriften. Klager mener det er oppsiktsvekkende at FM har et awik på manglende målinger av TOC, da de ikke med sikkerhet fastslår at det foreligger et awik her. I tillegg er undersøkelser pålagt i pkt. 5.2 forelagt FM i miljørapporter vedlæt som bilag 1 og 2, og godkjent av miljømyndighetene de seneste årene. Anførsler til fylkesmannens vedtak av desember 2015 For påleggene under punkt 1 og 2 i fylkesmannens vedtak fra desember 2015 viser klager til det som er kommentert i forhold til awik 1 i revisjonsrapporten fra juni 2015. l forhold til punkt 3 og 4 i vedtaket anser GLT at de gjennomførte testene oppfyller avfallsforskriftens krav til testing og undersøkelser. Virksomheten viser til tidligere argumentasjon i forbindelse med awik 2, og avviser at det foreligger rettslig grunnlag for å pålegge ytterligere undersøkelser. GLT krever at awikene/ påleggene frafalles (revisjonsrapport juni og vedtak desember) og at rapporten (revisjons fra juni 2015) publisert på "Norske utslipp" trekkes tilbake. GLT krever videre at uttrykket "ulovlig" ikke brukes i den videre behandlingen av saken. Fylkesmannen i Opplands vurderinger Etter mottak av klage har Fylkesmannen i Oppland foretatt en ny vurdering av vedtaket fra desember 2015 og har kommet frem til at det ikke foreligger nye opplysninger som gir grunnlag for å omgjøre vedtaket. 3
MILJØ- Fylkesmannen tar til etterretning at GLT avfall har gjennomført en stikkprøve av avfall fra lagunen i 2013 der tørrstoff og TOC-innhold er kontrollert. Men FM anser at en stikkprøve ikke er tilstrekkelig for å ivareta krav til basiskarakterisering og testing i, jf. punkt 1 i vedlegg II til kapitel 9 i avfallsforskriften. FM konkluderer derfor med at det ikke er blitt utført systematiske undersøkelser for å dokumentere innhold av TOC eller glødetap slik det stilles krav om i avfallsforskriften 94 a). Fylkesmannen oppgir at de ikke har merknader til punktene i klagen som går på innhold i revisjonsrapporten fra juni 2015. Miljødirektoratets vurdering Når Miljødirektoratet vurderer klagen, kan vi ta stilling til alle sider av saken, jf. forvaltningsloven 34. Virksomheten har tillatelse med hjemmel i forurensningsloven 11. De to sentrale spørsmålene i saken er om GLT har hatt tillatelse til å behandle slam fra oljeutskillere, og om deponering av avfall har vært i tråd med avfallsforskriften 9-6. Vi påpeker at tilsynsrapporten med avvik ikke er et vedtak i seg selv, og derfor ikke er gjenstand for klage. Det er det etterfølgende pålegget som utgjør vedtaket som er påklaget. Det er imidlertid nødvendig å ta stilling til tolkningsspørsmålene som har vært vurdert i tilsynsrapporten i forbindelse med awikene for å kunne vurdere rettmessigheten av det etterfølgende pålegget. Deponering av avfall reguleres i avfallsforskriften kapittel 9. Etter 9-6 tredje ledd kan deponier for ordinært avfall kun benyttes for ordinært avfall som oppfyller forurensningsmyndighetens kriterier for mottak av avfall på deponier for ordinært avfall, og stabilt, ikke-reaktivt farlig avfall med utlekkingsegenskaper tilsvarende ordinært avfall. Behandling av farlig avfall reguleres i avfallsforskriften kapittel 11. Etter 11-6 skal den som håndterer farlig avfall ha tillatelse etter forurensningsloven 11. Et delegeringsbrev fra 1997 delegerte følgende til fylkesmannen: "Fylkesmannen gis myndighet etter 6 til å gi tillatelse til deponering/behandling av følgende spesialavfallstyper på deponier med tillatelse fra fylkesmannen: (...) 130503 slam fra oljeutskillere. " l2012 ble det sendt ut et rundskriv (T-3/12) som opphevet tidligere delegeringer, blant annet denne. Fylkesmannen kan derfor ikke peri dag gi tillatelse til deponering/behandling av slam fra oljeutskillere, men kan endre på slike tillatelser gitt før 2012. Videre hadde fylkesmannen også tidligere myndighet etter et delegeringsbrev fra 1995 til å gi tillatelse til disponering, herunder behandling, av slam fra oljeutskillere og annet avfall med mindre mengder olje. Denne myndigheten ble opphevet fra 1. januar 2016 med endringer i avfallsforskriften kapittel 11. Som følge av delegeringsbrevene fra 1995 og 1997 er det på det rene at fylkesmannen hadde myndighet til å tillate deponering og behandling av slam fra oljeutskillere da tillatelsen ble gitt i 2009. Imidlertid gir ikke delegeringsbrevene myndighet til å gjøre unntak fra kravene i avfallsforskriften, slik at fylkesmannen ikke har hatt adgang til å tillate deponering av annet enn det som avfallsforskriften kapittel 9 åpner for. 4
MILJØ- I og med at fylkesmannen hadde myndighet til å gi tillatelse til behandling av slam fra oljeutskillere, blir spørsmålet om de faktisk ga tillatelse til slik behandling som har foregått ved GLT sitt anlegg. ' l GLT sin tillatelse punkt 3.2 heter det at "alt avfall skal være behandlet før deponering, jf. avfallsforskriften kapittel 9, 5 9-6. Avfallet skal behandles slik at innhold av organiske materiale ikke overstiger forskriftens krav til maksimum innhold. Videre heter det i punkt 3.3 at slam fra oljeutskillere må awannes og komposteres før deponering i celler avsatt til farlig avfall. Det er særlig ordlyden i punkt 3.3 om krav til avvanning og kompostering som skaper usikkerhet om hva tillatelsen omfatter. Etter Fylkesmannens tolkning omfatter utslippstillatelsen ikke tillatelse til selve avvanningen og komposteringen av det oljeholdige slammet, men at det er stilt krav til hvordan avfallet er blitt behandlet før GLT deponerer det. Miljødirektoratet har i epostkorrespondanse med fylkesmannen på et tidligere tidspunkt i denne saken gitt uttrykk for at en slik tolkning av tillatelsesteksten er mest nærliggende. At behandling av avfallet ikke er nevnt eller regulert noe nærmere med bestemte vilkår i tillatelsen, er et moment som taler for at fylkesmannen ikke mente å gi tillatelse til den behandling av oljeholdig slam som har foregått. Imidlertid mener Miljødirektoratet etter en gjennomgang av saken at tillatelsen likevel må tolkes slik at virksomheten har hatt tillatelse til behandling av avfallet i laguner. Det er et innarbeidet prinsipp ved tolkning av tillatelser etter forurensningsloven at tillatelsen omfatter hele den virksomheten som er omsøkt, hvis ikke annet fremgår spesifikt. Når det gis tillatelse til en forurensende virksomhet omfatter tillatelsen all påregnelig forurensning fra virksomheten i den grad dette var beskrevet i søknaden eller var en allment kjent konsekvens av den aktuelle typen virksomhet. Dette gjelder selv om forurensningen ikke er spesifikt regulert med utslippsgrenser. Miljødirektoratet legger til grunn at fylkesmannen var kjent med behandling av avfallet i laguner da tillatelsen ble gitt, og da vilkåret om at avfallet skulle awannes og komposteres ble skrevet. Fylkesmannen skriver i revisjonsrapporten fra 15. september 2015 under awik 1: "Hvordan anlegget er planlagt og oppbygd, er beskrevet i et internt notat fra bedriften av 18.08.09, som fylkesmannen har mottatt." l dette notatet beskrives i detalj behandlingen av avfallet i laguner. Det innebærer at behandlingen av avfallet i laguner var en del av den virksomheten som GLT søkte om å drive, og som fylkesmannen ga tillatelse til, selv om fylkesmannen ikke stilte spesifikke vilkår til denne delen av behandlingen. Det at avfallet har blitt avvannet og kompostert i laguner, har derfor i utgangspunktet ikke vært i strid med tillatelsen. Spørsmålet etter dette blir om fylkesmannens pålegg punkt 1. og 2. må omgjøres eller om det likevel bør opprettholdes. Miljødirektoratet mener pålegget punkt 1. og 2. må opprettholdes. Tilsynet i juni 2015 avdekket at behandlingen av det oljeholdige avfallet med påfølgende kompostering ble gjort på en måte som medførte stor fare for forurensning av området utenfor deponiet. Dette fordi oversvømmelser fra lagunene ville gå rett ut i omgivelsene og at mellomlagring av forurensete kompostmasser ikke var sikret mot avrenning. Dette eri strid med tillatelsens generelle plikt til å redusere forurensning så mye som mulig, jf. tillatelsens punkt 1.3. Selv om behandlingen i laguner etter en tolkning av 5
MILJØ- DIREKTORATET tillatelsen må anses som tillatt, mener Miljødirektoratet at fylkesmannen burde stilt strenge vilkår i tillatelsen for lagunebehandlingen for å unngå forurensningsfare. Forurensningsfaren fra behandlingen gjør at det er åpenbart at tillatelsen kunne og burde vært endret etter forurensningsloven 18 første ledd nr. 1. Etter forurensningsloven 7 tredje ledd gjelder da tiltaksplikten i 7 andre ledd, og fylkesmannen hadde anledning til å pålegge tiltak etter 7 fjerde ledd. Måten det oljeholdige avfallet ble behandlet på, gjorde umiddelbar stans av aktiviteten påkrevd. Som følge av dette mener derfor Miljødirektoratet at det var riktig av fylkesmannen å pålegge stans av behandlingen slik den foregikk. Etter dette mener vi at det ikke er grunnlag for å omgjøre pålegget punkt 1 og 2. Når det gjelder pålegget punkt 3 og 4, henger disse sammen med spørsmålet om deponeringen av oljeholdige masser har vært i tråd med avfallsforskriften 9 6, noe som tilsynsrapporten i awik 2 konkluderer med at de ikke har vært. Det følger av 9-6 at farlig avfall må være stabilt, ikkereaktivt, og med utlekkingsegenskaper tilsvarende ordinært avfall, for å kunne legges på deponi for ordinært avfall. I klagen vises det til en stikkprøve fra 2013 som dokumentasjon på at avfallet oppfyller krav til TOC for ordinært avfall. lnternkontrollforskriften gir bestemmelser om at virksomheten plikter å sørge for systematisk oppfølging av gjeldende krav i blant annet avfallsforskriften. Det er ikke tilstrekkelig med én flere år gammel stikkprøve som dokumentasjon på at alt deponert avfall oppfyller kravene i forskriften. Dersom det kan dokumenteres at alt avfall som er tatt imot, er så likeartet at det kun vil være små variasjoneri TOC mellom de forskjellige leveransene, så vil det kunne aksepteres at det tas færre stikkprøver.! denne saken mener vi imidlertid at det ikke er sannsynliggjort i tilstrekkelig grad at alt avfallet som er deponert overholder kravene i 9-6, både når det gjelder krav til TOC og utlekkingspotensial. Vi mener derfor det er grunn til å opprettholde punkt 3 og 4 i fylkesmannens pålegg. Vi viseri den forbindelse også til forurensningsloven 51, og påpeker at fylkesmannen uansett vil ha hjemmel til å kreve slike undersøkelser gjennomført dersom man mener det er fare for forurensning. Konklusjon Miljødirektoratet opprettholder fylkesmannens vedtak, jf. forvaltningsloven 34 fjerde ledd. Det settes nye tidsfrister for gjennomføring av vedtaket. Frister for gjennomføring av vedtak: Innen 1. september 2017 -gjennomføre og dokumentere prøvetaking og undersøkelser av: a) TOC-innhold i deponerte oljeholdige masser fra lagunesystemet som er plassert i egen deponicelle for farlig avfall. b) I grunnen/bakken der oljeholdige masser har blitt kompostert. Innen 1. februar 2018 -gjennomføre og dokumentere fullstendig opprydding av lagunesystem for behandling av flytende oljeholdig slam. Gjenværende masser i lagunesystemet og oljeholdige masser som ligger til kompostering skal innen fristen være ryddet og levert til godkjent mottak. lforbindelse med oppryddingen av lagunesystemet stilles det krav om at virksomheten legger frem dokumentasjon på at begge oljelaguner har hatt intakt bunn og sidetetting. Direktoratets vedtak er endelig og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd. 6
t, V MILJØ- Vi har i vurderingen vår påpekt at det er åpenbart at virksomhetens tillatelse til behandling i laguner burde omgjøres etter 18 første ledd nr. 1. Miljødirektoratet legger til grunn at Fylkesmannen følger opp dette med en tilstrekkelig omgjøring av tillatelsen. Vi legger til grunn at behandling av oljeavfall i laguner ikke bør tillates uten at det stilles strenge krav til behandlingen for å unngå forurensningsfare, og påpeker at søknad om behandling av farlig avfall skal sendes til Mi ljødirektoratet. Hilsen Miljødirektoratet [EZ/:) [! /C/l L ' /% GEIL [Ål/(: /Z// L L&Z i/ rit Kjefdby / Thomas Hartnik avdelingsdir tør seksjonsleder Tenk miljø -velg digital postkasse fra e Boks eller Digipost på www.norge.no. Kopi til: Fylkesmannen i Postboks 987 2626 Lillehammer Oppland Gjøvik kommune Postboks 630 2810 Gjøvik Kogstad Lunde & Co postboks 1360 0113 OSLO 7