Tilsynsrapport - introduksjonsloven - Ulstein kommune

Tilsynsrapport - introduksjonsloven - Ulstein kommune Tilsynstema: Gis det introduksjonsprogram som er heilårig og på full tid Molde, 21.12.2016 Sak nr. 2015/6608 Tilsynsleder: rådgivar Nicolai Støren 1

Innhald 1. Innleiing... 3 2. Tema for tilsynet 2013-2016... 4 Tilsynstema 1: Deltakarane har eit introduksjonsprogram som er heilårig... 5 Tilsynstema 2: Deltakarane har eit introduksjonsprogram som er på full tid... 6 4. Brot på regelverk og merknadar... 9 5. Oppfølgingstilsyn... 10 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon... 11 Vedlegg 2: Deltakarar i tilsynet... 12 Vedlegg 3: Lovgrunnlaget for tilsynet... 13 2

1. Innleiing Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Møre og Romsdal etter tilsyn med Ulstein kommune si forvaltning av lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nykomne innvandrere (introduksjonsloven, (introl.)). Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. introl. 3 om kommunen sitt ansvar. Formålet med tilsynet Introduksjonslovens formål er å styrke nykomne innvandrarar si muligheit for deltaking i yrkes- og samfunnslivet, og deira økonomiske sjølvstende, jf. introl. 1. Det følger av rundskriv G-1/2016 at hovudformålet med loven er å legge til rette for at deltakarane i introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap kjem seg raskt i arbeid eller utdanning. Det er vidare eit av formåla til loven at dei som deltek i programmet aktivt yter noko for å ha rett til introduksjonsstønad først og fremst til beste for seg sjølv, men også for samfunnet. Hensikta med tilsyn er å sikre at kommunane har ein praksis som er i samsvar med lov og forskrift som eit bidrag til økt kvalitet i den kommunale tenesteproduksjonen. Brot på introduksjonsloven kan ha rettstryggleiksmessige konsekvensar for deltakarane. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvensar gjennom forseinking i den enkeltes overgang til utdanning og arbeid. Dette kan føre til at det tar lengre tid før deltakaren blir økonomisk sjølvstendig. Fylkesmannens tilsynsheimel Introduksjonsloven 23 gir Fylkesmannen heimel til å føre tilsyn med kapitla 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan førast tilsyn med Introduksjonsprogram ( 2-7) Introduksjonsstønad ( 8-16) Opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet omfattar også forskrifter knytt til desse lovføresegnene. Forholdet til kommuneloven Fylkesmannens tilsyn skal utførast etter reglane i lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kapittel 10A, jf. introl. 23 andre ledd. Fylkesmannen har tilsyn med om kommunen si verksemd og vedtak er i samsvar med plikter pålagt i lov eller i regler gitt ut frå lov,, dvs. et tilsyn med lovlegheit, jf. kommuneloven 60b. Kommuneloven gir Fylkesmannen rett til å be om opplysningar, rett til innsyn i saksdokumenter og tilgang til kommunale institusjonar eller andre som utfører oppgåver på vegne av kommunen. Vidare kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift. Før det ev. blir gitt pålegg, skal kommunen få ein rimelig frist til å rette forholdet. Når tenester utførast av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettast til kommunen som ansvarleg for introduksjonsprogrammet. Kommunen pliktar å sørge for at tenesta blir utført i samsvar med lov og forskrift. 3

Forholdet til forvaltningsloven Det følgjer av introl. 21 at forvaltningsloven (fvl.) gjeld med dei særreglar som er fastsett i introduksjonsloven. I tillegg gjeld dei ikkje lovfesta saksbehandlingsreglane her som elles i forvaltninga, som til dømes norm for god forvaltningsskikk, forsvarleg saksbehandling, rettleiing og informasjon til deltakarane. For nærmare omtale av forholdet til forvaltningsloven, viser vi til vedlegget om lovgrunnlaget for tilsynet. Omgrep Disse omgrepa blir nytta i Fylkesmannen sin rapport: Regelverksbrot er mangel på oppfylling av krav fastsett i lov eller forskrift, eller i medhald av slike Merknad er eit kritikkverdig forhold som ikkje blir omfatta av definisjonen for regelverksbrot, men der tilsynet med utgangspunkt i krav frå myndigheitene avdekker praksis som potensielt kan føre til slikt brot. Regelverksbrot skal rettast, mens merknadar er noko kommunen sjølv kan velje om ein vil ta omsyn til. Om tilsynsrapporten Tilsynet er basert på gjennomgang av eit utval deltakarmapper, utgreiing frå kommunen og telefonsamtale med representant frå kommunen. Derfor er konklusjonane i rapporten berre eit uttrykk for kva Fylkesmannen har sett gjennom dette. Konklusjonane i rapporten seier heller ikkje noko om kommunen si forvaltning av introduksjonsordninga på andre områder enn dei som er undersøkt. Gjennomføring av tilsynet Grunnlaget for Fylkesmannens tilsyn er vurdering av tilsendt dokumentasjon, inkl. utvalde deltakarmapper og anna dokumentasjon Fylkesmannen har tilgang til, bl.a. NIR (Nasjonalt introduksjonsregister). I tillegg har Fylkesmannen gjennomført eit telefonmøte med representant frå flyktningetenesta i Ulstein kommune. Kommunen si tilbakemelding på denne førebelse rapporten vil også bidra til å gi Fylkesmannen eit breitt vurderingsgrunnlag. Tidspunkta for tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftleg varsel frå Fylkesmannen til kommunen om opning av tilsyn: 4.11.2015 2. Mottak av dokumentasjon frå kommunen: 2.6.2016 3. Telefonmøte med ein representant frå Ulstein kommune: 19.7.2016 4. Førebels tilsynsrapport: 15.8.2016 5. Mottak av skriftleg tilbakemelding frå kommunen på foreløpig rapport: 30.9.2016 6. Utsending av endeleg tilsynsrapport: 21.12.2016 Tilsynsrapporten vil bli lagt ut på Fylkesmannen si heimeside under «Tilsyn». 2. Tema for tilsynet 2013-2016 Gjennom tilsynet skal Fylkesmannen kontrollere om kommunen gir deltakarane eit introduksjonsprogram som er heilårig, og som er på full tid. Tilsynet tar utgangspunkt i lovføresegner og tolkingar av disse. Vedlegg 3 beskriv dei rettslege krava, der tilsynet har tatt utgangspunkt i kontrollspørsmåla som er omtalt i punkt 8. 4

Omtale av kommunens praksis med organisering av introduksjonsordninga I følgebrev frå Ulstein kommune, går det fram at det er fire fulle stillingar i flyktningtenesta. Avdelinga har ein fagleg leiar, og alle dei tilsette har same arbeidsfelt. Det er kommunalsjef for oppvekst som er leiar for flyktningtenesta. Flyktningtenesta er lokalisert saman med Ulstein kompetansesenter, og det er samarbeid om undervising i norsk, samfunnskunnskap og grunnskuleopplæring for vaksne. Det er kommunalleiar som utarbeider innhaldet i introduksjonsprogrammet saman med rektor for vaksenopplæringa. I samtale med kommunen sin kontaktperson den 20.7.16, fekk Fylkesmannen opplyst at tre av dei tilsette ved flyktningtenesta arbeider med programrådgiving, rettleiing, m.v. Det er ca. 17 deltakarar pr. tilsett. I tillegg er det ein flyktningkonsulent, som m.a. arbeider med busetting, men ikkje med introduksjonsprogrammet. Vidare viser kommunen til at ansvaret for flyktningarbeidet frå august 2016 skal vere i avdeling for inkludering og mangfald. Avdelinga skal ha eigen leiar, som skal vere kontaktledd til kommunalsjefen. Leiaren skal vere lokalisert i rådhuset. Fylkesmannens vurdering av Ulstein kommunes praksis med organisering av introduksjonsordninga Arbeidet med introduksjonsordninga ser ut til å vere godt ivaretatt i Ulstein kommune. Det blir gjort vedtak om deltaking i introduksjonsordninga, om stans av introduksjonsprogram. I dokumentmappene finn vi plan for introduksjonsprogram, individuell plan, timeplanar, m.m. Tilsynstema 1: Deltakarane har eit introduksjonsprogram som er heilårig Gjennom tilsynet har vi vurdert om Ulstein kommune gir deltakarane sine eit heilårig introduksjonsprogram tilsvarande 47 veker i året, jf. følgande kontrollspørsmål: 1. Tilbyr kommunen eit introduksjonsprogram på 47 veker i året? 2. Har deltakarane i introduksjonsprogrammet ferie opptil 25 virkedagar / 5 veker ferie i året? 3. - 4. Får deltakarane i tillegg fri alle årets rørlege heilag- og fridager? 5. Får deltakarar som ikkje høyrer til Den norske kyrke i tillegg fri opptil to virkedagar kvart kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høgtider? Der norskopplæringa er lagt til skulesektoren, har kommunen ein aktivitetsplikt i skuleferiar. Kommunen kan i skuleferiar t.d. tilby eit program som inneheld samfunnskunnskap og tiltak som førebur til arbeidslivet for å oppfylle krav til heilårig program. Omtale av kommunens praksis Det går fram at flyktningtenesta i kommunen samarbeider med vaksenopplæringa, og med Hareid kommune. I følgebrev og eigenvurdering frå kommunen, er det vist til at introduksjonsprogrammet i stor grad følgjer skuleåret. Ein har 42 veker med vanleg undervisning, og fem veker med vikaropplegg. Til saman er dette 47 veker. I programmet er det fire veker sommarferie, og fire veker med alternativt opplegg om sommaren. Den siste ferieveka er delt mellom jul og påske. 5

I vekeplanane er det merka av for at det er haust- og vinterferie. I samtale med kommunen, fekk Fylkesmannen opplyst at kommunen har tilbod til deltakarane i desse periodane. Opplegget er organisert med vikar. Når det gjeld opplegga «introsommar», viser vekeplanane at deltakarane i desse vekene har eit tilbod i mellom 5,5 og 8 timar. Når det gjeld reglar og rutinar for permisjon, opplyser representant for kommunen at alle dei tilsette har god kjennskap til dette. Kommunen har eige skjema for å søkje om permisjon. Reglane for permisjon står i same dokument. Reglane blir gjennomgått med alle deltakarar ved mottak, samt gjentatt under opplegga i feriane. Kommunen opplyser at ein nytter tolk ganske ofte i samband med dette. Det er opplyst at det er lite skriftlege dokument i samband med avgjerd av permisjonssøknader. Det gis ikkje konkret tilbakemelding når søknadar blir innvilga. Om søknad blir avslått, blir det sendt tekstmelding til deltakaren. Fylkesmannens vurdering og konklusjon På kontrollspørsmål 1-5 er svaret ut frå dokumentasjonen at Ulstein kommune oppfyller lovkravet om at deltakarane får eit heilårig introduksjonsprogram, jf. introl. 4. Tilsynstema 2: Deltakarane har eit introduksjonsprogram som er på full tid Gjennom tilsynet har Fylkesmannen vurdert om Ulstein kommune gir deltakarane sine eit fulltids introduksjonsprogram, jf. følgande kontrollspørsmål: 3. Er programmet på heiltid, det vil seie ikkje på deltid? 6. Er programmet tilpassa deltakaren, slik at han eller ho får eit kvalifiseringstilbod på full tid? 7. Blir programmet endra ved behov for å ivareta kravet til full tid? 8. Har programmet 37,5 timar per veke dersom programmet består av aktivitetar som ikkje krev for- og etterarbeid? 9. Består programmet av minimum 30 timar per veke? Dette gjeld der programmet hovudsakleg består av opplæringstiltak med betydeleg krav til eigenaktivitet - og i tillegg krev for- og etterarbeid. 10. Tilfredsstiller programmet kravet til fulltid når det består av både opplæringstiltak og aktivitetar som ikkje inneberer krav til eigenaktivitet, for- og etterarbeid? 11. Er eigenaktiviteten i ei ramme som sikrar kontroll og rettleiing? 12. Har deltakaren medverka til organisering av eigenaktiviteten? Det følger av introl. 4 andre ledd at introduksjonsprogrammet skal vere på full tid. Eit heildagsprogram kan innehalde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller anna som kan blir definert som tiltak for førebuing til arbeidslivet. Full tid skal reknast som 30 37,5 veketimar. Når innhaldet i introduksjonsprogrammet i hovudsak består av opplæringstiltak med betydeleg krav til eigenaktivitet, samt førebuing og etterarbeid/ lekser, er 30 veketimar («undervisingsøkter») rekna som full tid. Når innhaldet består av aktiviteter i skolen sine ferie- og fridager, samt språkpraksis/arbeidspraksis, er det 37,5 veketimar som er full tid. For deltakarar i introduksjonsprogram skal det vere rom for at timetallet enkelte veker kan overstige 37,5 timar, medan talet timar andre veker kan vere lågare enn 37,5 timar. I gjennomsnitt skal 6

programmets innhald vere 37,5 timar per veke i løpet av ein periode på 52 veker, rekna frå då deltakaren starta i programmet. Øvre grense for timetall per dag og veke skal følge dei ordinære reglane i arbeidslivet, jf. arbeidsmiljøloven 10-4 første ledd, som fastslår at arbeidstida ikkje skal overstige 9 timar per dag og 40 timar per veke. Det er ein føresetnad at deltakaren samtykker til eit timetall som overstig 37,5 timar per veke. Deltakaren står fritt til å takke nei til eit utvida timetall per veke. Det betyr at deltakaren ikkje kan trekkas i stønad for fråvær frå program som overstig 37,5 timar per veke, utan at deltakaren på førehand har samtykket til eit utvida timetall. Kommunen har ansvar for å dokumentere at samtykke er innhenta. Omtale av kommunen sin praksis Gjennom introduksjonsprogrammet kan kommunen tilby deltakarane ein kombinasjon av skulegang/opplæring, arbeidspraksis, språkpraksis, eller anna. Dokumentasjonen viser at kommunen søkjer å gi deltakarane aktivitet i opplegget som gir 30 37,5 timar i veka, avhengig av kva slags aktivitet deltakarane får. I dokumentasjon som er lagt fram, og i samtale med representant for kommunen, går det fram at alle deltakarane har vedtak om introduksjonsprogram på full tid. Dokumentasjonen viser at timetalet i undervisningsopplegget varierer, men kommunen viser til at deltakarane i gjennomsnitt har 30 veketimar undervisning. Inkludert tid til for- og etterarbeid, har kommunen slik lagt opp til at deltakarane får oppfylt retten. I samtalen med kommunen, fekk Fylkesmannen likevel opplyst at det har vore vanskeleg å oppfylle deltakarane sin rett til introduksjonsprogram på full tid for alle deltakarar. Nokre deltakarar har fått undervisning på full tid. Andra har enten ikkje hatt tilbod om fulle dagar, eller ikkje tilbod om undervising kvar dag. Manglande undervisning har i nokre tilfelle også gjort det vanskeleg å finne tilpassa språkpraksis på full tid. Kommunen viste til at for deltakarane som var klare for språkpraksis, har desse kunne fått tetta hol frå undervisninga gjennom praksisen. Kommunen hadde derimot større vanskar med å kunne avhjelpe manglar for nye deltakarar som hadde hatt mindre undervisning før det var aktuelt med praksis. Noko av aktivitetane i undervisingstida er lekser, eller leksehjelp. Kommunen har sett av ein undervisningstime til lekser, medan leksehjelp kan vere to undervisningstimar. I samtale viste representant for kommunen til at det har vore ei utfordring med deltakarar som hadde mykje fråvær. Kommunen har no eit opplegg med å skrive fråværsrapport kvar månad. Om det er meir enn 5 % ugyldig fråvær, blir det sett i verk tiltak. I nokre høve har dette ført fram til at programmet har vorte stoppa. I samtale med kommunen blei det opplyst at skulearbeidet tidlegare skjedde på skulen sitt område. Kommunen hadde då leksehjelparar, t.d. pensjonerte lærarar. Kommunen har også forsøkt å engasjere andre frivillige, samt t.d. biblioteket. Ein har ikkje lukkast med dette. Det er vidare ikkje dokumentert eller vist til rutinar for å gjennomgå det etterarbeid som deltakarane gjer i samband med undervisninga. 7

I tilbakemelding på førebels tilsynsrapport, viser kommunen til at deltakarane frå hausten 2016 blir følgt opp og rettleia på Ulstein kompetansesenter medan dei har studietid og sjølvstudium. Dette vert dokumentert gjennom oppmøteliste. Under arbeidspraksis følgjer deltakarane som utgangspunkt vanlig arbeidsdag, 37,5 timar i veka. Det er likevel opplyst at ikkje alle deltakarar får tilbod om praksis på full tid. I tilbakemelding på førebels rapport, går det fram at kommunen frå hausten 2016 har innretta introduksjonsprogrammet på ei ny måte. Kommunen skriv den viktigaste endringa er auka timetal for alle deltakarar. Vedlagte timeplan viser at deltakarane får 30 eller 37,5 timer programtid. I tillegg går det fram at kommunen planla ein dag kvar veke med felles undervisningsopplegg for alle deltakarar. Dette opplegget er planlagt å vere frivillig. Ekstra timar som følgje av deltaking i opplegget, vil kunne bli avspasert i skuleferiar. Fylkesmannens vurdering Introduksjonsordninga byggjer på prinsippet om full deltaking og individuelt tilrettelagte program. Vidare byggjer ordninga på prinsippet om at det er deltaking i introduksjonsprogrammet som gir rett til introduksjonsstønad som eit alternativ til sosialhjelp. Sidan det er arbeidslivet sine reglar som ligg til grunn for introduksjonsordninga, vurderer derfor departementet at utgangspunktet for arbeidslengda per dag/veke bør vere arbeidsmiljøloven sine regler om arbeidstid. Vi viser til det vedlagte lovgrunnlaget om omgrepet «full tid» på s. 14-16, med presisering frå departement og direktorat frå første halvår 2015. Det går fram at ein kommune som gir eit program som hovudsakleg består av opplæringstiltak, med 30 skoletimar à 45 minuttar, oppfyller kravet om full tid. Departementet føreset at ein ved fastsetting av tid i programmet nyttar omgrepet «time» i tydinga ei undervisningsøkt. Inkludert pausar, samt tid til for- og etterarbeid, reknast ei undervisningsøkt på 45 minuttar som 75 minuttar når ein skal vurdere «full tid». Undervisningsopplegget i programmet, er no fem og ni klokketimar kvar dag, inkl. pausar. Dokumentasjonen viser at deltakarane har tilbod om skulegang med varierande timetal. Som det går fram over, er dette i tråd med regelverket. Det er vidare planlagt eit frivillig opplegg der deltakarane kan få undervisningstid utover vanleg tid. Ut frå dette, legg vil til grunn at kommunen oppfyller reglane på dette området. Nokre dagar kjem tid til lekser eller leksehjelp inn i undervisningstida. Fylkesmannen legg til grunn at sjølvstudium samsvarer med føresetnadene frå departement og direktorat. Ut frå opplysningane i tilbakemeldinga, legg Fylkesmannen til grunn at deltakarane sin eigenaktivitet er i eit system som sikrar kontroll og rettleiing. Undervisningsopplegget oppfyller slik krava i loven. Det går fram at fleire av deltakerane følgjer vanleg arbeidsdag når dei har praksis, og har 37,5 timar. Dette samsvarer også med introduksjonsloven og seinare rundskriv med presiseringar. Gjennom tilsynet kjem det likevel fram at ikkje alle deltakarane har tilbod om praksis. Vidare har nokre av dei som får praksisplass, ikkje tilbod om fulltid. Ut frå tilbakemeldinga på førebels rapport, legg Fylkesmannen til grunn at kommunen har planlagt at desse deltakarane skal få tilbod om meir opplæring. På den måten legg kommunen opp til at dei skal få eit program på fulltid. Kommunen skriv at dei ikkje får samarbeidd med alle deltakarar for å utarbeide individuell plan med kvalifiseringstilbod på full tid. I dokumentasjonen er det vist til at dette skuldast at det ikkje er tilgang på tiltak. Kommunen skriv også at ein har avgrensa moglegheit til å revidere planane undervegs. 8

Fylkesmannens konklusjon Ulstein kommune oppfyller ikkje lovkravet om at alle deltakarane får eit fulltidsprogram, jf. introl. 4. 4. Brot på regelverk og merknadar I dette kapittelet peikar Fylkesmannen i Møre og Romsdal på dei regelbrota som er funne under tilsynet. Eventuelle merknader gis også her. Det som er formulert under, er ein konsekvens av Fylkesmannens vurdering under kvart enkelt tilsynstema. Når det gjeld tilsynstema 1, finn Fylkesmannen i Møre og Romsdal at kommunen oppfyller krav til å gje deltakarane eit heilårig introduksjonsprogram. Tilsynstema 2: Deltakarane har eit introduksjonsprogram som er på full tid Ut frå tilsynet, finn Fylkesmannen at Ulstein kommune ikkje tilbyr alle deltakarar som har retten eit introduksjonsprogram som er på full tid. Fylkesmannen har konstatert regelbrot ut frå følgjande punkt som må rettast: Kommunen viser sjølv til at ein i for liten grad har system for å involvere deltakarane i tilpassing av programmet. Fylkesmannen legg til grunn at kommunen må arbeide vidare med dette. På denne måten vil det løpande arbeidet med deltakarane sine individuelle planar i best mogleg grad vere eit verktøy for å gje utbytte av programmet. Det går også fram at det er vanskeleg for kommunen å finne arbeidspraksis som utgjer fulltidsprogram. Fylkesmannen har merka seg at kommunen har lagt planar for å auke timetalet. Vi legg til grunn at det planlagde opplegget vil gjere at kommunen er innanfor regelverket. Prosedyre når det er peika på regelbrot Når det er konstatert regelbrot, gjeld eigen prosedyre, jf. introl. 23 andre ledd. Det heiter der at føresegnene i kommuneloven kapittel 10A skal følgjast: - Som ledd i utsending av endeleg tilsynsrapport, får kommunen ein frist til 28.2.17 for å sende inn ein plan som viser tiltak som skal setjast i verk for å få ein praksis som er i samsvar med lovverket. Planen må også angi når tiltak vil vere gjennomført. - På grunnlag av planen kommunen sender inn, vil kommunen får ein rimeleg frist til å rette forholdet. Kva som er ein rimeleg frist, blir vurdert ut frå kor komplekst det er å rette forholdet og kor alvorleg brotet er med tanke på å innfri enkeltpersonar sine rettar. - Når regelverksbrotet er retta, og seinast innan den fastsette fristen, sender kommunen ei fråsegn til Fylkesmannen om dette. Saman med fråsegna skal det sendast dokumentasjon som viser at retting er gjort, t.d. rutinar for arbeid med individuell plan og oppfølging/evaluering - Dersom Fylkesmannen ut frå fråsegna og dokumentasjonen finn det sannsynleg at brotet er retta, blir tilsynet avslutta gjennom brev til kommunen. - Dersom kommunen ikkje har retta regelbrot innan fristen, fattar Fylkesmannen enkeltvedtak med pålegg om retting, jf. kommuneloven 60 d første ledd 9

Tilsyn blir avslutta gjennom brev til kommunen. Klage på eventuelt pålegg frå Fylkesmannen Eit eventuelt pålegg om retting, er eit enkeltvedtak som det kan klagast på, jf. kommuneloven 60 d fjerde ledd. Klagen sendes til Fylkesmannen, som kan gjere om vedtaket eller sende det vidare til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet som klageinstans, jf. forvaltningsloven 28. 5. Oppfølgingstilsyn Fylkesmannen gjer merksam på at det kan vere aktuelt med oppfølgingstilsyn seinare. Med helsing Jørn Thomassen (e.f.) ass. utdanningsdirektør Nicolai Støren Brevet er elektronisk godkjent Vedlegg: 1. Oversikt over dokumentasjon 2. Deltakarar i tilsynet 3. Lovgrunnlaget for tilsynet 10

Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon Innsendt frå Ulstein kommune: Utgreiing frå Ulstein kommune vedrørande tilsyn juni 2016 Kopi av saksmapper for introdeltakarar Tilbakemelding på førebels rapport I tillegg har Fylkesmannen nytta notat frå referat av telefonsamtale med flyktningkonsulent 24.6.16 11

Vedlegg 2: Deltakarar i tilsynet Kontaktpersonar i Ulstein kommune: Gry Nordal, kommunalsjef Monika Mierzejewska, flyktningkonsulent Frå Fylkesmannen i Møre og Romsdal: Nicolai Støren - rådgivar 12

Vedlegg 3: Lovgrunnlaget for tilsynet 1. Tilsynsansvaret Fylkesmannens hjemmel for å føre tilsyn med kommunenes oppfyllelse av pliktar etter introduksjonsloven følger av introl. 23. Bestemmelsen trådte i kraft 1. september 2012. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet legger gjennom embetsoppdraget opp til at Fylkesmannen skal gjennomføre tilsyn med to kommuner i året. Tilsynstemaet bestemmes av IMDI, som for inneverende periode er om introduksjonsprogrammet er helårlig og på full tid, jf. 4 andre ledd. IMDi har besluttet at Fylkesmannen skal føre tilsyn med dette temaet over tid for å sikre eit så kvalitativt godt tilsyn som mulig. 2. Tilsynstema Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sitt arbeid sikrer at tilstand, aktiviteter og avgjørelser utførast i tråd med lovpålagte pliktar, jf. introduksjonsloven (og forvaltningsloven). Det betyr at tilsynet ikke er avgrenset til å gjelde enkeltvedtak eller anna myndighetsutøvelse. Tilsynet gjelder også tjenesteproduksjon som ikke er nedfelt som individuelle vedtak om omfang og kvalitet. Brudd på introduksjonsloven har rettssikkerhetsmessige konsekvenser for deltakaren ved at deltakaren ikke får den behandling eller rettigheter deltakaren har krav på. I tillegg kan det ha samfunnsmessige konsekvenser ved forsinket overgang for den enkelte deltaker til arbeid og utdanning som igjen forsinker deltakarens selvstendighet. 3. Forholdet til forvaltningsloven Det følger av introl. 21 at forvaltningsloven (fvl.) gjelder med dei særregler som er fastsatt i loven. I tillegg gjelder dei ikke-lovfestede saksbehandlingsreglene her som ellers i forvaltningen, som for eksempel normen for god forvaltningsskikk, forsvarlig saksbehandling, og veiledning og informasjon til deltakerne. Det er viktig å vite om ein avgjørelse som tas etter introduksjonsloven er eit enkeltvedtak etter forvaltningsloven eller ikke. Grunnen er at mange av forvaltningslovens bestemmelser kun får anvendelse i saker om enkeltvedtak. Introduksjonsloven 21 annet ledd presiserer hvilke avgjørelser som skal regnes som enkeltvedtak etter denne loven. Det fremgår imidlertid av rundskriv g-1/2016 at opplistingen i 21 annet ledd ikke er uttømmende. Andre vedtak som må anses som enkeltvedtak og derfor kan påklages, kan for eksempel vere avgjørelser om fråver og permisjon eller ein avgjørelse om forlengelse av programmet ut over to år. Fylkesmannen skal ved tilsyn undersøke om dei materielle reglane i introduksjonsloven blir oppfylt. Ved Fylkesmannens tilsyn vil derfor undersøkelse av enkeltvedtak vere nødvendig for å undersøke om deltakerne har fått dei rettigheter dei har krav på. Eit enkelt-vedtak er etter legaldefinisjonen i fvl. 2 ein avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som gjelder rettigheter eller pliktar til ein eller fleire bestemte personer. Når det gjelder kommunens avgjørelse om den såkalte «kan-gruppen», det vil si avgjørelser truffet i medhold av 3 tredje ledd, er det på det rene at personer som omfattes av 3 tredje ledd verken har rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogrammet, slik at denne gruppen er avskåret frå retten til å klage over at dei ikke er tilbudt deltakelse i introduksjonsprogrammet. Imidlertid vil denne 13

gruppen, dersom dei innvilges introduksjonsordning, dvs. introstønad og introprogram, ha adgang til å klage på ordningens innhold etter forvaltningslovens bestemmelse. 4. Avgrensing av tilsynet Formålet med tilsynet er å se om kommunen oppfyller sine lovpålagte pliktar. Tilsynet er avgrenset mot å overprøve kommunens frie skjønn, jf. Ot.prp. nr. 97 (2005-2006) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren). I henhold til introl. 3 tredje ledd, kan kommunen etter eget skjønn tilby introduksjonsprogram til ein person som ikke faller innenfor gruppen av dei som har rett og plikt til å delta i programmet. Kommunen har altså ikke plikt til å tilby introduksjonsprogram til denne gruppen, men dersom kommunen velger å gi denne gruppen eit tilbud, skal dei følge reglane i introduksjonsloven og denne gruppen vil da vere ein del av tilsynet. Kommunene pliktar å registrere opplysninger om deltakelse i introduksjonsprogrammet i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR), jf. introl. 25 tredje og fjerde ledd og forskrift 20. april 2005 nr. 342 om eit nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister). Kommunens registrering i NIR vil ikke vere ein del av tilsynet, men registrering i NIR kan vere viktig å sjekke ut for å avklare om introprogrammet er helårlig og på fulltid. 5. Forholdet til kommuneloven kapittel 10A - Statlig tilsyn med kommunesektoren Det følger av introl. 23 at Fylkesmannen skal utføre tilsyn med kommunene i samsvar med reglane i kommuneloven kapittel 10A. Kommunal- og regionaldepartementet har gitt ut rundskriv H-03/07: «Nytt kapittel 10A i kommuneloven statlig tilsyn med kommunesektoren», som gir god veiledning. Det er Fylkesmannen som er tilsynsmyndighet etter kapittel 10A i kommuneloven og kan føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av pliktar pålagt i eller i medhold av lov, jf. kommuneloven 60b. I forbindelse med tilsyn har Fylkesmannen hjemmel til innsyn i saksdokumenter, til å kreve opplysninger og har adgang til institusjoner og anlegg som omhandler tilsynet, jf. kommuneloven 60c. Fylkesmannen har ein tilsvarende rett overfor private rettssubjekter som utfører kommunale oppgaver etter avtale med kommunene. Manglende oppfyllelse av pliktar pålagt i eller i medhold av lov, defineres i dette tilsynet som eit regelbrot. Hvis tilsynet avdekker regelbrot, skal kommunen gis ein rimelig frist til å rette forholdet, jf. kommuneloven 60d annet ledd. Dersom forholdet ikke blir rettet, kan Fylkesmannen gi kommunen pålegg om retting av forhold som er i strid med loven, jf. kommuneloven 60d første ledd. Der tjenesten blir gitt av andre enn kommunen selv, vil kommunen ha plikt til å sørge for at den som står for det aktuelle tjenestetilbudet for kommunen, gjør det som er nødvendig for å oppfylle pålegget - og om nødvendig- trå til selv for å oppfylle lovens krav. Forvaltningsloven kapittel IV, V, VI om enkeltvedtak får anvendelse i forhold til pålegget. 14

Pålegg om retting kan påklages, jf. kommuneloven 60d fjerde ledd. Klagen sendes til Fylkesmannen, som kan omgjøre vedtaket eller sende det videre til klageinstansen, som er Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, jf. forvaltningsloven 28. Hva som anses som rimelig frist for å rette regelbrot er ikke definert. Den fristen som settes, må stå i forhold til regelbrotets art og omfang og hvilken konsekvens det har for deltakaren og samfunnet. 6. Hvem det førast tilsyn med - Kommunens ansvar for introduksjonsordningen Som tidligere nevnt er det kommunen som har ansvar for introduksjonsordningen, jf. introl. 3. Det betyr at det er kommunen som skal sikre at introduksjonsprogram både er helårlig og på full tid, jf. introl. 4 annet ledd. Dersom tjenester til introduksjonsordningen leveres av andre enn kommunen selv, er det fortsatt kommunen som har ansvar for ordningen. Det er kommunen vi fører tilsyn med. 7. Tilsynstema: Introduksjonsprogrammet skal vere helårig og på full tid Introduksjonsloven 4 annet ledd fastslår at deltakarens introduksjonsprogram skal vere helårlig og på full tid. Målsettingen er at deltakaren raskt skal tilpasses arbeidslivet og at ordningen skal vere utformet slik at den oppmuntrer til ein mest mulig effektiv kvalifisering. Programmet skal derfor speile arbeidslivet og ha ein ramme som samsvarer med arbeidslivet. Introduksjonsprogrammet skal som ein følge av det vere eit helhetlig tilbud i ein avgrenset periode. Deltakelse i introduksjonsprogrammet skal skje på heltid. Det er derfor ikke adgang til å delta i programmet på deltid, og det er heller ikke adgang å opptrappe deltakelsen slik at programmet til slutt blir på fulltid. Ein deltidsdeltakelse i programmet bryter med forutsetningene om effektivt program og vil skape eit behov for supplerende sosialhjelp. Fulltids deltakelse er i tillegg ein forutsetning for å få introduksjonsstønad, jf. 8. For deltakere som ikke kan nyttiggjøre seg programmet på full tid, gir loven adgang til at programmet kan tilpasses den enkeltes behov, forutsatt at innholdet i programmet er i samsvar med lovens krav om norskopplæring, samfunnskunnskap og forberedelse for deltakelse i yrkeslivet. Individuelle tilpasninger må ivareta kravet om at innholdet i programmet skal vere arbeidsrettet. Det følger av rundskriv G-1/2016 pkt. 4.3 at «Hvis ein deltaker får problemer med å delta på fulltid, må kommunen vurdere å justere innholdet i vedkommende sin individuelle plan. Det kan også vere aktuelt å justere dei individuelle målene». Dersom deltakarens situasjon eller behov ikke kan ivaretas tilstrekkelig ved individuelt tilpasset program, kan deltakaren få permisjon frå programmet. Regler for fråver og permisjon reguleres i forskrift av 18. juli 2003 nr. 973 om nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsprogrammet. Fylkesmannen skal i dette tilsynet ikke undersøke deltakernes rettigheter og pliktar ved fråver og permisjoner. I tillegg til å tilby individuelt tilpasset program, følger det av rundskriv G-1/2016 at personer med rett og plikt til introduksjonsordning bør vere ein prioritert gruppe både for å få barnehageplass til sine barn og for å ha mulighet til redusert foreldrebetaling. Denne gruppen representerer ein stor gruppe innvandrere som staten og kommunene har eit særskilt integreringsansvar for. Dersom intensjonen med loven skal nås, forutsetter dette at kommunene sikrer barnehageplass og SFO-plass til barna i disse familiene. 15

Begrepsforklaring Helårig Det følger av introl. 4 annet ledd at introduksjonsprogrammet skal vere helårig. I følge forarbeidene (Ot.prp.28 (2002-2003) kapittel 12.4), betyr det at programmet skal følge arbeidslivets regler for ferie. I forskrift om fråver og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen av 18.7.2003 nr. 973, fråmgår det at deltakerne skal ha opptil 25 virkedagers ferie. Det vil si at introduksjonsordningen skal ha eit 47 vekers program - med frådrag for bevegelige fri- og helligdager. Der norskopplæringen er lagt til skolesektoren, har kommunen ein aktivitetsplikt i skolens ferier. Kommunen kan i skolens ferier tilby eit program som inneholder samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til arbeidslivet for å oppfylle krav til helårlig program, jf. Ot.prp.28 (2002-2003) kapittel 12.4. Sommerjobb kan vere eit eksempel på dette. Det følger av bestemmelsen i forskrift om fråver og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen 6-2 at kommunen bestemmer når ferien skal avvikles (fellesferie). Det er ikke gitt noen adgang til å ha aktivitet i planlagt ferietid og dermed opparbeide seg fleksible rettigheter som kan tas ut på eit senere tidspunkt slik det i noen deler av arbeidslivet er gitt adgang til avspasering av fleksitid. Kommunen kan gi sammenhengende ferie i fem veker, eller dei kan gi noen veker på sommeren og noen dager til høstferie, vinterferie, jul og påske. Kommunen kan fastsette regler om ferieavvikling for deltakerne i introduksjonsprogram i form av eit feriereglement. Utgangspunktet er at kommunens organisering av ferien skal kommuniseres til den enkelte deltaker, og organiseringen skal vere forutsigbar og lik for alle deltakerne. Forskrift om fråver og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen av 18.7.2003 nr. 973 6-1 første ledd, oppregner fridager i løpet av året. Forskriften 6-1 annet ledd gir den som ikke hører til Den norske kirke, rett til fri frå deltakelse i introduksjonsprogram med introduksjonsstønad i opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Dette følger av lov om trossamfunn kapittel II a rett til fri ved religiøse høytider. Full tid Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at introduksjonsprogrammet skal vere på full tid. I følge forarbeidene (Ot.prp.28 (2002-2003) kapittel 12.4), betyr det at det skal vere eit heldagsprogram. Full tid skal regnes som 30 til 37,5 timar. Spennet mellom 30 og 37,5 timar per veke gir kommunen eit skjønn i tilpasningen av programmet, men dette må vere planlagt (ikke vilkårlig frå veke til veke) og forutsigbart for deltaker og likt for alle. Det følger av lovens forarbeider at omfanget av full tid skal avhenge av om innholdet krever forberedelser eller etterarbeid ut over det som er bundet i deltakarens program (i praksis er nedfelt i timeplanen). Når innholdet hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet, samt forberedelser og etterarbeid (eller lekser), er 30 undervisningsøkter fulltid, jf. Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) kapittel 12.4. For å sikre planmessighet, forutsigbarhet og likhet bør tidsrammen (eller timeplanen) fråmgå eller legges ved den individuelle planen. 30 timar blir eit minimum, og 37,5 timar per veke blir eit maksimum. Det åpnes ikke for noen mulighet til å gå ut over maks-timetallet per veke som ein type fleksitids-ordning eller for å gjøre unna programmet på veldig kort tid. Der kommunene har etablert ein struktur med 16

lenger programtid i ein periode for å opparbeide tid til avspasering på inneklemte fridager, samt høstferie, juleferie og vinterferie, forutsetter dette at deltakerne samtykker. Der ein deltaker pga. omsorgsansvar ikke har forutsetninger for å kunne følge opp dette, kan ikke kommunen pålegge vedkommende å følge dette, og trekke i stønaden dersom deltaker må gå etter avtalt programtid. I følge forarbeidene legges det til grunn at eit fulltidsprogram er fleksibelt, avhengig av i hvilken grad tiltaket krever tidsbruk utover det som er bundet av programmet. Kommunen bør legge til rette for eit fleksibelt kvalifiseringstilbud, for eksempel at aktiviteter eller praksis (arbeidspraksis eller språkpraksis) også på kveldstid bør kunne regnes inn i programtiden hvis deltaker selv ønsker dette. Arbeid i helg og fritid er i utgangspunktet ikke ein del av programmet. Det er rom for fleksibilitet når det gjelder lengden på den enkelte virkedag, men forarbeidene sier ikke uttrykkelig hvor lange dager deltakerne maksimalt kan ha. Arbeidslivets regler ligger til grunn, og departementet vurderer at utgangspunktet for lengde pr. dag bør vere arbeidstidsbestemmelser i arbeidsmiljøloven (aml.). Se aml. 10-4 som fastslår at den alminnelige arbeidstid ikke må overstige ni timar i løpet av 24 timar, samt kommunens tariffavtale for deres ansatte mht. normalarbeidstid. Det følger av forarbeidene at eit heldagsprogram ikke nødvendigvis innebærer at opplærings-delen skal vare hele dagen. Eit heldagsprogram kan inneholde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller annet som kan defineres som tiltak for forberedelse til arbeidslivet. Der programmet inneholder betydelig krav til egenaktivitet, som for eksempel egenfordypning eller studier, forutsettes det at egenaktiviteten er arbeidsrettet og i ein ramme som kan kontrolleres og hvor det er anledning til å motta veiledning. Arbeid kan inngå som ein del av programtiden hvis deltaker ønsker det og kommunen mener at arbeidet er relevant i forhold til deltakernes individuelle plan. Arbeid i helger og på fritid/ kveldstid i tillegg til ordinær programtid må regnes som ein aktivitet utenom programmet. Eit sentralt spørsmål er hvordan begrepet «time» i introduksjonsprogrammet skal forstås. Er dette ein klokketime eller ein undervisningstime à 45 minutter? Dette er definert av departement og direktorat i 2015. Man har kommet til at lovens begrep «time» skal forstås som ein skoletime/undervisningsøkt, dvs. 45 minutter. Disse skjønnsmessige vurderingene av hva som er full tid skal nå automatiseres. Dette skal gjøres ved at tid til egenaktivitet og pauser iberegnes automatisk ved at ein undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. I forskrift til opplæringslova sies det at opplæringen kan organiseres i bolker av ulik lengde slik kommunen finner det hensiktsmessig ( 1-6). Introduksjonsordningen bygger på prinsippet om full deltakelse og individuelt tilrettelagt program. Videre bygger introduksjonsordningen på prinsippet om at det er deltakelsen i introduksjonsprogrammet som gir rett til utbetaling av introduksjonsstønad. For deltakere uten andre midler til livsopphold enn introduksjonsstønad, vil ein redusert stønad som følge av deltidsdeltakelse i programmet antagelig ikke gi tilstrekkelig grunnlag for å dekke utgifter til livsopphold eller bolig. Dette vil bryte med lovens forutsetning om at deltakelse i introduksjonsprogrammet skal vere eit alternativ til sosialhjelp. Kravet om full deltakelse underbygger formålet om at deltakelse i introduksjonsordningen kan sikre lettere overgang til arbeidslivet. Det er derfor ikke adgang til delvis deltakelse i introduksjonsprogrammet. Der ein deltaker på grunn av sykdom eller skade synes å vere hindret frå deltakelse på fulltid, skal man søke å tilpasse introduksjonsprogrammet slik at deltakaren likevel kan delta på fulltid. Eit individuelt tilrettelagt program vil derfor kunne vere mindre krevende enn arbeid. 17

Kommunen kan tilpasse programmet til individets forutsetninger og behov og legge inn behandling eller andre typer sosialiserende tiltak innenfor programmets rammer. Dette under forutsetning av at det ivaretar lovens formål, som er å legge til rette for deltakelse i yrkes- og samfunnsliv. Selv om programmet er individuelt tilpasset den enkeltes behov, skal innholdet vere arbeidsrettet. Det følger imidlertid av bestemmelsen i fråversforskriften kapittel 2 og 3 at den enkelte deltaker har rett til å beholde introduksjonsstønaden selv om vedkommende er uteblitt frå deltakelse i introduksjonsprogrammet. Fråveret må i det tilfelle skyldes sykdom eller skade. Det er også adgang til permisjon både med og uten stønad, jf. forskrift av 18. juli 2003 om fråver og permisjoner ved nyankomne innvandres deltakelse i introduksjonsordning. 8. Kontrollspørsmål: Programmet skal vere helårig og på full tid - Tilbyr kommunen eit introduksjonsprogram som er 47 veker i året? - Har deltakerne i introduksjonsprogrammet ferie opptil 25 virkedager / 5 veker ferie i året? - Er programmet på heltid, det vil si ikke på deltid? - Får deltakerne i tillegg fri alle årets bevegelige hellig- og fridager? - Får deltakere som ikke hører til Den norske kirke i tillegg fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider? - Er programmet tilpasset deltakaren, slik at han eller hun får eit kvalifiseringstilbud på full tid? - Endres programmet ved behov for å ivareta kravet til full tid? - Har programmet 37,5 timar per veke dersom programmet består av aktiviteter som ikke krever for- og etterarbeid? - Består programmet av minimum 30 undervisningsøkter/«timar» per veke? Dette gjelder der programmet hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet og i tillegg krever for- og etterarbeid. - Tilfredsstiller programmet kravet til full tid når det består av både opplæringstiltak og aktiviteter som ikke innebærer krav til egenaktivitet, for- og etterarbeid? - Er egenaktiviteten i ein ramme som sikrer kontroll og veiledning? - Har deltakaren medvirket til organisering av egenaktiviteten? 9. Kilder Lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) Lov 13. juni 1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymist anna Forskrift 18. juli 2003 nr. 973 om fråver og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning Forskrift 20.april 2005 nr. 342 om eit nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister). Prp. 79 L (2010 2011) Om endringer i introduksjonsloven og statsborgerloven Ot.prp. nr. 28 (2002 2003) Om lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) Ot.prp. nr. 30 (2003 2004) Om lov om endringer i introduksjonsloven og utlendingsloven Ot.prp. nr. 50 (2003 2004) Om lov om endringer i introduksjonsloven mv. Ot.prp. nr. 2 (2004 2005) Om lov om endringer i introduksjonsloven Ot.prp. nr. 23 (2005 2006) Om lov om endringer i introduksjonsloven Ot.prp.nr. 97 (2005-2006) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren) 18

Ot.prp. nr. 60 (2006 2007) Om lov om endringer i introduksjonsloven Rundskriv G-1/2016 Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) Rundskriv H-03/07 Nytt kapittel 10 A i kommuneloven - statlig tilsyn med kommunesektoren Rundskriv Udir-1-2012 Kunnskapsløftet om fag- og timefordelingen for grunnopplæringen Rundskriv Q-35/2011 Iverksetting av rett og plikt til 600 timar opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere Rundskriv Q-33/2011 Utvidelse av personkretsen som har rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram Veileder (BLD): Plikt til kommunal internkontroll med ordningene i introduksjonsloven (Q-1221) 19