Moderniseringsdepartementet KONGELIG RESOLUSJON Statsråd: Morten Andreas Meyer Ref nr.: Saksnr.: 200404502 Dato: 27.04 2005 Forskrift om unntak fra konkurranseloven 10 for samarbeid ved omsetning av bøker 1. Bakgrunn Lov 5. mars 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven) trådte i kraft 1. mai 2004. Fra samme dato ble avtaler som ikke hadde løpende dispensasjon etter 1993 konkurranseloven, underlagt forbudene i den nye konkurranseloven. Bokbransjeavtalen av 25. juni 1998 hadde en dispensasjon som utløp 1. januar 2005, men det ble ved kongelig resolusjon 17. desember 2004 gitt tillatelse til å videreføre hele avtalen i en overgangsperiode fram til 30. april 2005 og i en lengre periode for enkelte bestemmelser om skole-, fag- og lærebøker. Formålet med denne kongelige resolusjonen er å vedta forskrift om unntak fra konkurranseloven 10 for samarbeid ved omsetning av bøker. Forskriften foreslås å tre i kraft 1. mai 2005, slik at liknende samarbeid som under bokbransjeavtalen, kan gjennomføres også etter dette tidspunkt. Konkurranseloven 10 og muligheten for unntak Konkurranseloven 10 første ledd i forbyr samarbeid, herunder avtaler mellom foretak, som merkbart begrenser konkurransen. Slike avtaler er ulovlige og ugyldige mellom partene med mindre fire kumulative vilkår etter bestemmelsens tredje ledd er oppfylt. Vilkårene er at: 1. Samarbeidet må bidra til å bedre produksjonen eller fordeling av ytelsene eller til å fremme den tekniske eller økonomiske utviklingen. 2. Samarbeidet må samtidig sikre forbrukerne en rimelig andel av de fordeler som er oppnådd. 3. Foretakene må ved samarbeidet ikke pålegges restriksjoner som ikke er absolutt nødvendige for å nå forannevnte mål. 4. Foretakene må ikke gis mulighet til å utelukke konkurranse for en vesentlig del av de ytelser samarbeidet gjelder.
Det er foretakene selv som har ansvaret for å vurdere og avgjøre om atferd, som i utgangspunktet er forbudt etter 10 første ledd, omfattes av tredje ledd og likevel er lovlig å gjennomføre. Etter den nye loven kan ikke Konkurransetilsynet gi individuelle dispensasjoner slik som etter 1993 konkurranseloven. Foretak som vil gjennomføre et samarbeid som i utgangspunktet er forbudt, kan derfor ikke be Konkurransetilsynet avgjøre om konkurransebegrensende atferd likevel kan gjennomføres. I konkurranseloven 3 annet ledd første punktum heter det imidlertid: Kongen kan ved forskrift gjøre unntak fra hele eller deler av denne lov for bestemte markeder eller næringer. Saken gjelder Som nevnt innledningsvis, foreslås ved forskrift med hjemmel i konkurranseloven 3, å fastsette unntak fra lovens 10 for samarbeid mellom foretak ved omsetning av bøker. Forskriften vil gi Den norske Bokhandlerforening (DnB) og Den norske Forleggerforening (DnF) anledning til å gjennomføre store deler av sin nye Bokavtale. Den ble inngått mellom de nevnte foreningene 10. november 2004. Avtalen har blant annet en fastprisregulering som innebærer at nye bøker skal ha samme pris i alle bokhandler fram til 1. mai i året etter utgivelsesåret. Den fastsetter videre den maksimale rabatten som skal kunne gis på den faste bokprisen. Dette er for tiden 12,5%. Maksimalsatsen skal gjelde likt for alle distribusjonskanaler som selger bøker til sluttbruker i fastprisperioden. Ved salg fra leverandør til bibliotek kan det benyttes en avvikende rabattsats. Denne er nå 20%. Avtalens bestemmelser om prissamarbeid og distribusjon ville uten forskriften være, eller kunne være, i strid med konkurranseloven 10. Forskriften som tilrås vedtatt, er generell, slik at unntakene omfatter alle aktører i bokbransjen som oppfyller forutsetningene for unntak, uavhengig av om de er tilknyttet Bokavtalen eller ikke. Det betyr at også andre aktører kan inngå avtaler av den typen som er unntatt i forskriften. Ikrafttredelse Det er foreslått at forskriften skal tre i kraft 1. mai 2005. Den nåværende bokbransjeavtalen ble ved kongelig resolusjon 17. desember 2004 tillatt opprettholdt inntil dette tidspunkt. Den skal da avløses av den nye Bokavtalen. Denne må imidlertid tilpasses den nye forskriften. Situasjonen for skolebøker og fag- og lærebøker for høyere utdanning Ved inngåelsen av den nye avtalen ba partene departementet om tillatelse til å forlenge gjeldende bokbransjeavtale etter 1. januar 2005 som en overgangsordning. I kongelig resolusjon 17. desember 2004 om
tillatelse til å videreføre bransjeavtalen av 25. juni 1998 for omsetning av bøker, ble partenes ønsker om varigheten av overgangsperioden ikke fullt ut etterkommet. Bokbransjeavtalen gjelder etter vedtaket til 31. desember 2005 for avtalens bestemmelser om fastpris for skolebøker til videregående skole og enerett for bokhandler til omsetning av slike bøker, samt fastpris for fag- og lærebøker til universitet og høyskoler. Den gjelder til 30. juni 2006 for de bestemmelser i avtalen som gjelder fastpris for skolebøker til grunnskolen og enerett for bokhandler til omsetning av slike bøker. For andre bøker er bransjeavtalens bestemmelser videreført til 30. april 2005. Høring av utkast til forskrift Konkurransetilsynet fikk i oppdrag å utarbeide utkast til forskrift om unntak fra konkurranseloven for samarbeid ved omsetning av bøker. Moderniseringsdepartementet sendte 17. desember 2004, uten forutgående bearbeiding, tilsynets høringsnotat og utkast til forskrift på høring til alle departementer, interesseorganisasjoner og andre berørte. Høringsfristen var 17. mars 2005. Rammene for utkastet til forskrift fulgte av felles brev av 13. september 2004 fra kultur- og kirkeministeren og moderniseringsministeren til Den norske Bokhandlerforening og Den norske Forleggerforening. I brevet ble det slått fast at avtalebestemmelser om fastpris bare kunne aksepteres dersom fastprisen på skolebøker og bokhandlenes omsetningsmonopol opphørte og ingen distribusjonskanal ble gitt eksklusiv rett til rabatt. Det er kommet inn 58 høringsuttalelser. Studentorganisasjonene, Forbrukerrådet, Bokkilden og Cappelen er i hovedsak positive. De øvrige høringsinstansene hadde innvendinger til ett eller flere forhold. Mange høringsinstanser er av kulturpolitiske grunner som bredde og tilgjengelighet, generelt kritiske. For øvrig kom det innvendinger til det konkrete innholdet i forskriftsutkastet. Innvendingene angikk særlig spørsmål vedrørende fastprisen og avtaler om forfatternes royaltysatser. I tillegg til den rent lovtekniske utformingen av forskriften, har følgende spørsmål vært sentrale ved vurderingen av forskriftsutkastet: Hvor lang skal fastprisperioden være? Skal reviderte utgaver av bøker, herunder billigbøker, omfattes av fastprisperioden? Er det behov for overgang for fastprisperioden? Skal unntaket for standardavtaler for forfatternes royaltysatser bare omfatte veiledende satser, eller skal de også omfatte faste satser? Konkurransetilsynets høringsnotat var utarbeidet før den kongelige resolusjonen 17. desember 2004 som avgjorde spørsmålet om fastpris
for fag- og lærebøker til høyere utdanning. Derfor inneholder tilsynets notat også vurderinger om og argumentasjon for at fag- og lærebøker til høyskoler og universitet ikke bør omfattes av fastprisregimet. Høringsinstansene har således også merknader til dette. Flere høringsinstanser har argumenter for at bestemmelsene i Bokavtalen av 10. november 2004 om faste priser for fag- og lærebøker bør omfattes av unntaket for faste priser i forskriften 3. I tillegg er det pekt på at dersom ikke tidspunktet for når skolebøker til grunnskolen blir fritt omsettelig endres, vil det bli vanskelig å få på plass nye bøker for grunnskolen etter reform 2006. 2. Departementets vurderinger Som nevnt ovenfor ble utkastet til forskrift om unntak som har vært på høring, utarbeidet av Konkurransetilsynet på oppdrag fra Moderniseringsdepartementet. Hovedforutsetningene for unntaket fremgikk av brevet 13. september 2004 fra kultur- og kirkeministeren og moderniseringsministeren. Brevet innebærer en avveining av kulturpolitiske og konkurransepolitiske hensyn for hovedelementer i bransjeavtalen, men var ikke ment som noen uttømmende anvisning på innholdet i unntaksforskriften. Departementet valgte å sende ut Konkurransetilsynets forslag uten noen nærmere gjennomgang eller endringer, dels for å spare tid, og dels for bedre å få frem skillet mellom rene konkurransemessige vurderinger og de kulturpolitiske og litteraturfaglige hensyn. For å ivareta de sentrale kulturpolitiske hensyn som partene i bokavtalen og andre høringsinstanser har fremført, har det vært nødvendig å foreta endringer i forskriftsutkastet. Endringene innebærer at det partene har avtalt i Bokavtalen kan gjennomføres, bortsett fra der regjeringen ved kongelig resolusjon 17. desember 2004 allerede har tatt et annet standpunkt: 1. Fastprisperiodens lengde reguleres i samsvar med det som er fastsatt i Bokavtalen, det vil si i utgivelsesåret og fram til 30. april i det etterfølgende året. Bøker utgitt i 2005 vil etter dette få faste priser fram til 30. april 2006. 2. I samsvar med det som er fastsatt i Bokavtalen, skal det være anledning til å avtale at det skal settes en fastpris på nye utgaver. Det anses å være en ny utgave når utgivelsen krever nytt ISBN. Dermed åpnes det for fastpris også på billigbøker. 3. Unntaket i 9 i forskriften for avtaler om royaltysatser skal også omfatte avtaler med bindende satser. Paragraf 9 annet ledd fastsetter imidlertid at det etter en konkret vurdering skal være adgang for departementet til å trekke tilbake unntaket for en bestemt avtale. Dette viderefører i praksis den gjeldende ordning. Ønsker fra noen høringsinstanser om en overgangsordning for fastprisperioden imøtekommes imidlertid ikke. Det betyr at bøker utgitt i 2004 vil ha frie priser fra det tidspunkt forskriften trer i kraft, 1. mai
2005, mens bøker utgitt i 2005 vil som nevnt ha frie priser fra 1. mai 2006. Regjeringens standpunkt 17. desember 2004 om å avvikle adgangen til fastpris for fag- og lærebøker til universitet og høyskoler fra 31. desember 2005, opprettholdes, slik at det ikke blir anledning til å avtale fastpris for den aktuelle bokgruppen etter denne datoen. Endelig vil adgangen til fastpris for skolebøker til grunnskolen og bokhandlenes enerett til omsetning av disse opphøre 30. juni 2006 som fastsatt i kongelig resolusjon 17. desember 2004. Forskriften skal gjelde til 31.desember 2010. En eventuell forlengelse må skje etter en gjennomgang av det kulturpolitiske behovet som begrunner unntaket. Da vil virkningene av forskriften og Bokavtalen ha blitt evaluert. 3. Merknader til forskriften Til 1 Virkeområde Forskriften gjelder samarbeid mellom aktører i bokbransjen som er i, eller kan være i strid med, konkurranselovens forbud mot konkurransebegrensende avtaler. Den nye Bokavtalen av 10. november 2004 mellom Den norske Bokhandlerforening og Den norske Forleggerforening er det mest nærliggende eksemplet på samarbeid som vil omfattes av forskriften. Forskriften gjelder for aktører i bokbransjen generelt, og ikke bare partene i Bokavtalen. Det betyr at også andre kan gjennomføre samarbeid av den typen som er unntatt i forskriften. Forskriften pålegger ikke samarbeid som forskriften tillater. Det er opp til aktørene i bokbransjen å avgjøre om de vil samarbeide. Et eventuelt samarbeid må imidlertid være innenfor de rammer som konkurranselovgivningen og forskriften gir. Forskriften tar først og fremst sikte på samarbeid om omsetning av bøker som er skrevet på norsk. I henhold til bestemmelsen vil imidlertid også samiske eller fremmedspråklige bøker som hovedsakelig er ment for omsetning i Norge, være omfattet av forskriften. Til 2 Definisjoner Bestemmelsen definerer uttrykk som forekommer i forskriftsteksten. Leverandør i bokstav a vil kunne være både forlag og andre som utgir bøker, f. eks. bokklubber. Av bokstav b fremgår at forhandler er alle foretak som selger bøker til sluttbruker, herunder bokklubber. Det er likegyldig om salget skjer fra elektronisk eller fra fysisk handelsplass. Begrepet bokklubb er definert i bokstav c, og omfatter ethvert foretak som periodisk distribuerer bøker etter løpende opsjonsavtale med
sluttkunder som har medlemskap i klubben. En bokklubb gir altså med faste mellomrom medlemmene muligheten til å kjøpe de bøker klubben velger ut. Av bokstav d fremgår at fastpris er bindende videresalgspris fastsatt av leverandøren. Den skal gjelde overfor alle sluttkunder uansett hvem som er forhandler, jf. 3 første ledd. Til 3 Unntak for samarbeid om fastpris Første ledd gir en leverandør adgang til å sette fastpris på bøker som utgis av leverandøren eller bokklubber som leverandøren har avtale med. Fastprisen er i følge 2 annet ledd bokstav d en bindende videresalgspris. Fastprisen er knyttet til hver ny utgave. En ny utgave er, i samsvar med veiledning fra ISBN-kontoret ved Nasjonalbiblioteket i Norge, en utgivelse som krever nytt ISBN. Billigbøker (bokgruppe 5 i Bokavtalen) kan derved være egne utgivelser i forskriftens forstand. Andre punktum gir unntak fra konkurranseloven 10 til å kunne samarbeide om avtaler som forplikter leverandørene til å sette fastpris på bøker leverandøren utgir. Fastprisen kan gjelde innenfor en bestemt periode som fastsatt i tredje ledd. Annet ledd innebærer at alle salgskanaler må ha samme adgang til eventuelt å gi rabatt på fastprisen. Ved salg til bibliotek kan det imidlertid avtales en annen rabattsats. Det kan ikke avtales felles maksimale rabattsatser for andre bøker enn de som er bundet av fastpris. Tredje ledd avgrenser fastprisperioden. Bestemmelsen innebærer at fastprisen maksimalt kan gjelde fram til 1. mai året etter det kalenderår boken ble utgitt. Det betyr at bøker utgitt i 2004 vil ha frie priser fra det tidspunkt forskriften trer i kraft, det vil si 1. mai 2005. Bøker utgitt i 2005 vil få frie priser fra 1. mai 2006. Det fremgår av fjerde ledd at det ikke kan settes fastpris på skolebøker for grunnskolen og den videregående skole (bokgruppe 1.1 og 1.2 i Bokavtalen). Det kan heller ikke settes fastpris på lærebøker for høyere utdanning eller fagbøker for profesjonsmarkedet (bokgruppe 2 i Bokavtalen), det vil si bøker som hovedsakelig er ment brukt til disse formål, eller på kommisjonsbøker, lover, forskningsrapporter og tilsvarende (bokgruppe 7 i Bokavtalen). Fastpris kan således bare settes på bøker som faller inn under det som i Bokavtalen er omtalt som bokgruppe 3 til 6. Til 4 Unntak for fellesnedsettelser Fellesnedsettelser er en form for samarbeid om salgsperioder. Bestemmelsen tillater slikt samarbeid om salg på bøker. Dette er kjent i bransjen og hos publikum som Mammut-salg. Ved en fellesnedsettelse fastsetter det enkelte forlag nettopris og veiledende utsalgspris på sine bøker.
Det er ikke adgang til å samarbeide om begrensninger i adgangen til å ha salg utenom fellesnedsettelsene. Det gjelder både fellessalg for hele bransjen, for deler av bransjen og for individuelle aktører. Dersom et forlag ønsker å ha kampanje på egne titler, vil det være full anledning til dette. Av annet ledd fremgår likeledes at bransjen i fellesskap ikke har adgang til å begrense den enkelte forhandlers anledning til å gjennomføre salg utenom de avtalte kampanjeperiodene. Til 5 Unntak for samarbeid om litteraturabonnement Første ledd gjør det mulig å etablere ordninger for litteraturabonnement av den typen som er omfattet av Bokavtalen. En abonnementsordning kjennetegnes ved at det gis rabatt for førsteeksemplarer og en viss sortimentsrabatt. I annet ledd legges det til rette for å avtale at forhandlere som ikke har litteraturabonnement, kan få rabatt ved kjøp av bøker omfattet av innkjøpsordninger administrert av Norsk kulturråd. Når slik rabatt gis, skal den være lik for alle forhandlere. Til 6 Unntak for samarbeid om skaffe- og leveringsplikt Bestemmelsen gjør det lovlig å etablere en gjensidig skaffe- og leveringsplikt mellom leverandører og forhandlere. Det kan dermed avtales at det ikke skal være adgang til å nekte å frembringe bøker som bestilles hos en bokhandel, mens en leverandør på sin side ikke kan nekte å levere bøker som en bokhandler bestiller. Til 7 Unntak for samarbeid om frakt- og leveringsbetingelser Bestemmelsen åpner for en harmonisering av betingelser for betaling, frakt og levering. Det gjøres derfor lovlig å ha en kollektiv avtale at det for eksempel skal være fri frakt ved levering av bøker til bokhandlene. Til 8 Unntak for samarbeid om bokklubbers vervekampanje Det åpnes i bestemmelsen for at det kan avtales at leverandører skal innta visse begrensninger i sine avtaler med bokklubbene når det gjelder deres markedsføring. Det følger av forskriften 3 annet ledd at det ved inngåelse av avtaler om fastpris ikke er tillatt å tilby bøker bundet av fastpris som velkomstbøker eller å selge dem med en rabatt som overstiger det andre salgskanaler kan gi etter den eventuelle avtalen om fastpris. Paragraf åtte åpner for at det også kan avtales andre begrensninger i boklubbers adgang til tilby velkomstbøker. Et eksempel er krav om minste bindingstid for bokklubbmedlemmer for å få slike bøker. Andre begrensninger kan være avtale om et maksimalt tillatt antall velkomstbøker, eller at gratis eller sterkt rabatterte bøker bare er tillatt i bestemte perioder i løpet av et år.
Bestemmelsen åpner tilsvarende for avtaler om begrensninger av salg av bøker til sterkt redusert pris. Med dette menes salg med rabatter som er så omfattende at prisen blir symbolsk. Avtaler som begrenser bokklubbenes rabattmuligheter utover dette, vil ikke være omfattet av unntaksforskriften. Til 9 Unntak for samarbeid om standardkontrakter om royaltysatser m.m. Første ledd unntar samarbeid om royaltysatser fra forbudet i konkurranseloven 10. Det kan inngås avtaler med både ufravikelige og fravikelige royaltysatser. Annet ledd gir departementet adgang til å trekke tilbake unntaket for en avtale etter en konkret vurdering. Slik tilbaketrekking vil kunne være aktuelt for de avtaler som har en eksisterende dispensasjon for veiledende satser dersom disse blir reforhandlet og satsene blir gjort bindende. Unntaket innebærer ingen realitetsendring ved vurderingen av royaltyavtalene i forhold til rettstilstanden før ikrafttredelsen av ny konkurranselov 1. mai 2004. Til 10 Fullmakt Bestemmelsen gir Konkurransetilsynet anledning til å foreta nærmere presiseringer og avgrensing som kan vise seg nødvendig etter en tids praktisk erfaring med forskriften. Til 11 Ikrafttredelse og varighet Med ikrafttredelse 1. mai 2005 og varighet ut 2010 vil forskriften få en varighet på litt over fem og et halvt år.
Moderniseringsdepartementet t i l r å r Forskrift om unntak fra konkurranseloven 10 for samarbeid ved omsetning av bøker fastsettes i samsvar med vedlagte forslag.