W Samferdselsdepartementet Postboks 8010 Dep. 0030 OSLO Vår ref.:1103505-123 - 411.9 Vår dato: 21.10.2016 Deres ref.: Deres dato: Saksbehandler: Einar Meling Oversendelse av Broadnets klage på Nkoms pålegg til Telenor om retting av varsler om endringer i Telenors kobberaksessnett Vedlagt oversendes klage fra Broadnet AS datert 19. august 2016. Klagen gjelder Nasjonal kommunikasjonsmyndighets (Nkom) vedtak 8. juli 2016 om pålegg om retting av varsler om endringer i Telenors kobberaksessnett. Vedtaket er også påklaget av Telenor Norge AS (Telenor). 1 Bakgrunn Nkom varslet i brev av 25. april 2016 at Telenor ville bli pålagt retting av varsler om endringer i Telenors kobberaksessnett. I forkant av varselet, 11. februar 2016, utarbeidet Nkom en generell redegjørelse for varslingsbestemmelsene i marked 4-vedtaket. Vedlegg 1: Nkoms varsel 25. april 2016 Vedlegg 2: Nkoms generelle redegjørelse 11. februar 2016 Nkom mottok kommentarer til varselet fra Telenor i brev av 23. mai 2016, fra Get AS og TDC AS (Get TDC) i brev 9. mai 2016 og fra Broadnet AS og Homenet AS (Broadnet) i brev av 18. mai 2016. Vedlegg 3: Kommentarer til varselet (3 stk) Nkom fattet vedtak 8. juli 2016 om å pålegge Telenor retting av varsler om endringer i Telenors kobberaksessnett (rettevedtaket). Nasjonal kommunikasjonsmyndighet Besøksadresse: Nygård 1, Lillesand Postadresse: Postboks 93 4791 LILLESAND Tel: 22 82 46 00 Fax: 22 82 46 40 firmapost@nkom.no NO 974 446 871 www.nkom.no
Vedlegg 4: Nkoms vedtak 8. juli 2016 Broadnet påklaget Nkoms vedtak 19. august 2016. Vedlegg 5: Broadnets klage 19. august 2016 I henhold til forvaltningsloven 33 jf. kapittel IV og V samt Samferdselsdepartementets Veiledende regler for saksbehandlingsfrister for klager på vedtak fattet av Post- og teletilsynet etter Ekomloven nr. 2 og 3, ble berørte tilbyderne varslet om mottatte klager på vedtaket. Klagene ble også lagt ut på Nkoms hjemmeside 23. august 2016. Berørte tilbydere fikk 3 ukers frist til å kommentere klagene. Nkom orienterte dessuten SD om klagene. Nkom har mottatt kommentarer fra Telenor til Broadnets klage. Vedlegg 6: Telenors kommentarer av 9. september 2016 Nkom oppsummerer nedenfor hovedpunktene i Broadnets klage og gir sin vurdering av hvert punkt. Broadnets anførsler er i stor grad sammenfallende med selskapets kommentarer til Nkoms varsel om vedtak, og Nkom henviser derfor til tidligere behandling av Broadnets kommentarer der dette er relevant. 2 Broadnets klage Broadnet mener Nkom har fortolket begrepet «berørte tilbydere» innskrenkende og at Nkoms forståelse ikke har støtte i markedsreguleringen. Etter Broadnets oppfatning pålegger marked 4- vedtaket Telenor å varsle alle aktører som blir berørt av nedleggelsen eller endringen uavhengig av om de har en DSLAM i berørte hovedsentraler eller konkrete planer om å etablere slik infrastruktur. Etter Broadnets oppfatning innebærer det at varslingsplikten også omfatter sentraler der kundegrunnlaget gjør det kommersielt interessant for tilgangskjøpere å etablere konkurrerende xdsl eller høyhastighets bredbåndstjenester basert på ny teknologi (VDSL2+ kombinert med vektoring og/eller G-fast), og ikke bare etablerte eller planlagte DSLAMer. Broadnet viser til at selskapet har et landsdekkende og omfattende fibernett og at det dermed vil være kommersielt interessant å koble opp mange av underfordelerne og skapene for å tilby høyhastighets bredbåndtjenester basert på tilgang til delaksess. Dette vil gjelde uavhengig om Broadnet har en DSLAM i den aktuelle hovedsentralen i området eller ei. Broadnet mener derfor at de samlet sett vil bli sterkt berørt dersom Telenor i praksis fjerner muligheten til å bestille delt aksess fra sentraler der det per i dag ikke finnes tilgangskjøpere med egen DSLAM eller konkrete planer om å etablere slikt utstyr. 2
Broadnet mener at tidligere uttalelser fra Nkom støtter Broadnets forståelse og viser blant til at Nkom har uttalt at Telenor kun er fritatt fra å varsle tilbydere som «åpenbart ikke berøres av endringen». Broadnet mener at dersom Telenor fritas fra plikten til å varsle om endringer som fjerner muligheten for fysisk tilgang til sentraler og linjer, vil dette eliminere enhver infrastrukturkonkurranse på kort og lang sikt. Nkoms forståelse av «berørte tilbydere» vil dermed tillate at Telenor systematisk bygger seg ut av dagens tilgangsplikt gjennom å modernisere en rekke sentraler i det stille. I kapittel 3 i Broadnets klage kommenteres enkelte forhold, men Nkom oppfatter imidlertid ikke at dette er forhold som Broadnet påklager. Nkom har ikke funnet det hensiktsmessig å kommentere på disse forholdene i denne innstillingen. Telenor mener at Nkom forståelse av begrepet «berørte tilbydere» er for vidt, og at varslingsplikten må begrenses til tilbydere som har sluttkunder som påvirkes av utbyggingen/nedleggelsen. Telenor mener denne tolkningen har støtte i formålet med bestemmelsen, som er å gi tilgangskjøperne informasjon om fysisk nedleggelse av kobberaksesslinjer så tidlig som mulig, slik at tilgangskjøperne skal kunne planlegge bruk av alternative nett. En grossistkunde som ikke har noen sluttkunder som påvirkes av endringen vil heller ikke ha behov for å benytte et alternativt nett for å nå ut til de aktuelle kundene. Telenor mener «berørte tilbydere» slik begrepet er brukt i rettevedtaket innebærer en betydelig utvidelse av kretsen av berørte tilgangskjøpere, noe som sterkt vil påvirke utsiktene til å fremforhandle enighet med tilbydere om å gjennomføre endringer innenfor varslingsperioden. Telenor mener at Broadnets forståelse av begrepet «berørte tilbydere» i praksis innebærer at alle Telenors grossistkunder kan motsette seg endringer/nedleggelse i henholdsvis 6 måneder eller 3 år. En slik tolkning vil innebære at begrepet «berørt» ikke gis selvstendig betydning. Telenor peker videre på at dersom Broadnet skulle få medhold i sin klage, vil Telenor være avhengig av å oppnå enighet med alle tilbydere for å kunne foreta modernisering av et enkelt fordelerpunkt. Telenor mener dette vil være klart uforholdsmessig i lys av at disse tilbyderne verken har foretatt investeringer i det aktuelle området eller har sluttkunder som berøres av utbyggingen. Telenor mener derfor at Broadnets klage under ingen omstendighet kan tas til følge. Nkoms vurdering Nkom mener at Broadnets standpunkt om at alle grossistkunder skal varsles uavhengig om grossistkunden har kunder i området eller ikke, ble vurdert av Nkom i rettevedtaket, jf. punkt 4.5. 3
Nkom avviste i den forbindelse at marked 4-vedtaket gir grunnlag for å kreve en så vid varslingsplikt. Broadnet anfører at varslingsplikten i marked 4-vedtaket omfatter sentraler der kundegrunnlaget gjør det kommersielt interessant for tilgangskjøpere å etablere konkurrerende xdsl eller høyhastighets bredbåndstjenester. Som det fremgår av rettevedtaket mener Nkom at det sentrale hensynet bak varslingsreglene er å gi forutsigbarhet for investeringer fra tilgangskjøpere i kobberaksessnettet til tilbyderen med sterk markedsstilling. Nkom viser blant annet til at fortalen til NGA-anbefalingen 1 hvor det fremgår følgende: «Operators currently enjoying access have a legitimate interest to have an appropriate time to prepare for the changes that substantially affect their investments and their business case Nkom viser videre til at varslingsfristen som NGA-anbefalingen gir anvisning på er fastsatt på bakgrunn av hva som anses som standard investeringsperiode for LLUB eller tilgang til delaksesslinjer. I de tilfellene Broadnet beskriver vil det ikke være foretatt investeringer fra tilgangskjøpere. Nkom kan på denne bakgrunn ikke se at varslingsbestemmelsene er ment å dekke disse tilfellene. Nkom viser i denne forbindelse til vurderingene i rettevedtaket punkt 4.5 og til Nkoms generelle redegjørelse av varslingsbestemmelsene 11. februar 2016, punkt 3.2 Dersom varslingsplikten ikke innebærer at Telenor må varsle alle grossistkunder, mener Broadnet at Telenor systematisk vil kunne bygge seg ut av dagens tilgangsplikt gjennom å modernisere en rekke sentraler i det stille. Etter Nkoms vurdering er det ikke tvilsomt at Telenor kan legge ned kobberaksesslinjer, og videre at nedleggelse av kobberaksesslinjer vil kunne føre til at tilgangsplikt bortfaller. Slik nedleggelse må imidlertid skje innenfor de rammer som reguleringen trekker opp. Nkom oppfatter dermed det sentrale i Broadnets anførsel som at nedleggelse kan «skje i det stille.» Nkom vil først bemerke at denne problemstillingen kun er aktuell i sentraler der kun Telenor er til stede. Dette vil typisk være sentraler der tilgangskjøpere ikke har funnet det lønnsomt å etablere seg. Grossistkundene har således ikke investert i disse områdene, noe som ellers kunne gitt behov for en overgangsperiode for å kunne omstille seg. Nkom ser videre grunn til bemerke at Telenor er pålagt tilgangsplikt og ikke-diskriminering i marked 5. Det er derfor ikke gitt at en nedleggelse som fører til bortfall av marked 4-tilgang, medfører bortfall av tilgangsplikt som sådan. Når det gjelder tilgangsplikten til dellinjeaksess i marked 4, påpeker Nkom at denne gjelder uavhengig av hvor Telenor selv måtte planlegge å modernisere sitt kobbernett. Nkom peker videre på at marked 4-reguleringen gir tilgangskjøpere krav på likeverdige muligheter til å 1 Punkt 40 4
benytte seg av slik tilgang, og at denne retten gjelder uavhengig av Telenors egne vurderinger om etablering av utskutte noder. Nkom kan på bakgrunn av det ovenstående ikke se at Broadnets anførsler i klagen kan føre frem. Telenors anførsel om at varslingsplikten må begrenses til tilbydere som har sluttkunder som direkte påvirkes av utbyggingen/nedleggelsen kom også frem i selskapets kommentarer til Nkoms varsel om vedtak og ble vurdert i punkt 4.5 i rettevedtaket. Nkom ser derfor ikke grunn til å vurdere denne problemstillingen ytterligere. 3 Oppsummering og innstilling Etter Nkoms vurdering medfører ikke Broadnets klage nye opplysninger som gir grunnlag for å endre eller omgjøre Nkoms vedtak 8. juli 2016. Etter en vurdering av Broadnets anførsler og opplysninger, har Nkom på denne bakgrunn ikke funnet grunnlag for endring eller oppheving av vedtaket av 8. juli 2016. Nkom innstiller derfor på følgende vedtak i klagesaken: Klagen av 19. august 2016 fra Broadnet på Nasjonal kommunikasjonsmyndighets vedtak av 8. juli 2016 om pålegg om retting av varsler i Telenors kobberaksessnett, tas ikke til følge. I henhold til Veiledende regler for saksbehandlingsfrister for klager på vedtak fattet av Post- og teletilsynet etter Ekomloven punkt 4, kan parter og andre berørte uttale seg om Nkoms innstilling til Samferdselsdepartementet innen en frist på to uker. Med hilsen Irene Åmot (e.f.) avdelingsdirektør Daniel Hegland seksjonssjef Kopi uten vedlegg: Broadnet AS, Postboks 1 Fornebu, 1330 FORNEBU Telenor Norge AS, Postboks 800, 1331 FORNEBU Get AS, Postboks 4400 Nydalen, 0403 OSLO TDC AS, Postboks 4400 Nydalen, 0403 OSLO Vedlegg: 8 5