FYLKESMANNEN I FINNMARK FINNMÁRKKU FYLKKAMÁNNI TILSYNSRAPPORT Introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid 4 i introduksjonsloven Tilsyn med Alta kommune 14. mars 2014 1
Innholdsfortegnelse 1. Innledning........3 Formålet med tilsynet.....3 Fylkesmannens tilsynshjemmel.....3 Forholdet til kommuneloven...3 Begreper...3 Om rapporten...4 Gjennomføring av tilsynet....4 2. Tema for tilsynet.....5 3. Beskrivelse av kommunens praksis og Fylkesmannens vurdering.. 5 Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsordningen......5 Tilsynstema1: Introduksjonsprogram som er helårlig.....5 Beskrivelse av kommunens praksis.....5 Fylkesmannens vurdering......6 Fylkesmannens konklusjon....6 Tilsynstema 2: Introduksjonsprogram som er på fulltid.....6 Beskrivelse av kommunens praksis.....6 Fylkesmannens vurdering......7 Fylkesmannens konklusjon....8 4. Lovbrudd.......8 5. Oppfølging av tilsynsresultater og avslutning av tilsynet......9 6. Klage...10 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon...11 Vedlegg 2: Deltakere i tilsynet....12 Vedlegg 3: Lovkrav....13 2
1. Innledning Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Finnmark etter tilsyn med Alta kommunes forvaltning av introduksjonsloven. Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. introduksjonsloven 3 om kommunens ansvar. Tema for tilsynet beskrives annet sted i rapporten (kapittel 3). Formålet med tilsynet Introduksjonsloven har som hensikt å sørge for at deltakerne blir aktive yrkesutøvere og samfunnsborgere og at de blir økonomisk selvstendige. For deltakerne kan brudd på introduksjonsloven ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser som er i strid med lovens målsetting. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom forsinkelser i den enkeltes overgang til utdanning og arbeid. Forsinkelser kan føre til at det tar lengre tid før deltakeren blir økonomisk selvstendig. Tilsynet skal bidra til etterlevelse av loven som et bidrag til kommunens arbeid med å sikre kvaliteten i sin tjenesteproduksjon. Fylkesmannens tilsynshjemmel Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) gir i 23 Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med introduksjonsprogram ( 2-7) introduksjonsstønad ( 8-16) opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsyn omfatter også forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene. Forholdet til kommuneloven Introduksjonsloven 23 sier at reglene i kommunelovens kapittel 10A gjelder for Fylkesmannens tilsyn. Kommuneloven gir Fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Videre kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift, men før det gis pålegg, skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. Fylkesmannen skal også før det fattes vedtak om pålegg, ha vurdert virkninger pålegget kan ha for kommunens øvrige virksomhet. Når tjenester utføres av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettes til kommunen som ansvarlig for introduksjonsprogrammet. Kommunen plikter å sørge for at tjenesten utføres i samsvar med lov og forskrift. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60b. Begreper Disse begrepene brukes i Fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. 3
Merknad er et kritikkverdig forhold som ikke omfattes av definisjonen for lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd. Lovbrudd skal rettes, mens merknader er noe kommunen selv kan velge om man vil ta hensyn til. Om rapporten Tilsynet er basert på gjennomgang av et utvalg deltakermapper, redegjørelse fra kommunen, skriftlig dokumentasjon og intervjuer. Derfor er konklusjonene i rapporten bare et uttrykk for hva man har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet. Gjennomføring av tilsynet Grunnlaget for Fylkesmannens tilsyn er vurdering av tilsendt dokumentasjon og annen dokumentasjon Fylkesmannen har tilgang til. Fylkesmannen har i tillegg foretatt en gjennomgang av deltakermapper og gjennomført intervju. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftlig varsel fra Fylkesmannen til kommunen om åpning av tilsyn 27.08.13. 2. Mottak av dokumentasjon fra kommunen oktober 2013. 3. Gjennomgang av deltakermapper. 4. Gruppeintervju/møte lyd/bilde 09.12.13. 5. Utsending av foreløpig rapport 21.01.14. 6. Frist for skriftlig tilbakemelding fra kommunen på foreløpig rapport 14.02.14 7. Tilbakemelding fra kommunen 11.02.14 8. Utsending av endelig rapport 14.03.14 4
2. Tema for tilsynet Det overordnede temaet for Fylkesmannens tilsyn er kommunens forvaltning av introduksjonsloven, 2 til 6, samt forvaltningslovens bestemmelser knyttet til disse paragrafene. Tema for dette tilsynet er om deltakerne får et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid, jf. 4 (se eget vedlegg som beskriver de rettslige kravene vedlegg 3). 3. Beskrivelse av kommunens praksis og Fylkesmannens vurdering Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven Ifølge kommunens redegjørelse er arbeidet med introduksjonsordningen delegert fra rådmannen til NAV via avdelingsleder for Helse- og sosial. Arbeidet med norskopplæring og voksenopplæring utføres av Alta voksenopplæringssenter etter delegasjon fra rådmann via avdelingsleder for oppvekst og kultur. NAV har to stillinger som koordinator for introduksjonsprogrammet. NAV samarbeider med voksenopplæringen om introduksjonsprogrammet. For å sikre informasjonsflyt mellom de ulike aktørene, holdes det månedlige møter i introduksjonsforumet. Informasjon til kommuneledelsen skjer ved at NAV-leder deltar i ukentlige avdelingsvise ledermøter med Helse- og sosialledere, og innkalles ved behov til rådmannens ledergruppe. Politisk ledelse orienteres gjennom referater. Tilsynstema 1: Introduksjonsprogram som er helårlig Gjennom tilsynet har vi vurdert om Alta kommune gir et helårlig tilbud til sine deltakere i introduksjonsordningen. Helårlig betyr at deltakerne skal ha et 47 ukers program og opptil 25 virkedagers ferie. Beskrivelse av kommunens praksis I redegjørelsen fra introduksjonskoordinator i NAV vises det til årsplan/skolerute for Voksenopplæringssenteret og de enkelte deltakeres språkpraksisavtaler og timeplaner som dokumentasjon på at deltakerne har et program som er helårlig. Deltakere som får opplæring i norsk og samfunnskunnskap følger Voksenopplæringssenterets årsplan/skolerute, som igjen følger skoleåret. Skoleruten Fylkesmannen har mottatt gjelder skoleåret 2012/2013. Deltakerne i introduksjonsprogrammet har 25 dager sommerferie som tas ut i juli måned. Dette følger av deltakernes individuelle kvalifiseringsplan. Av skoleruten fremgår det at deltakerne skoleåret 2012/2013 hadde fri 13 dager i tillegg til sommerferien og høytids- og helligdager. Det ble ikke gitt tilbud om andre introtiltak disse dagene. Eventuell språkpraksis som deltakerne har, følger ikke skoleruten, men fastsettes i egen avtale. Tilsynet viser videre at deltakerne har mulighet til å få to fridager i forbindelse med feiring eller markering av andre religiøse høytider. 5
Fylkesmannens vurdering Skoleruten til voksenopplæringssenteret gir en forholdsvis oversiktlig plan for skoledager og ferier for den tiden deltakerne er på norskopplæring. Imidlertid følger det av skoleruten at det gis fri 13 dager i tillegg til de fem ferieukene deltakerne har krav på. Et helårlig introduksjonsprogram innebærer kun fem uker ferie. Alta kommune har ikke dokumentert at deltakerne har et program på disse fridagene. Det betyr at deltakerne gis fri 13 dager for mye per år. Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen vurderer at Alta kommune ikke gir et helårlig tilbud til sine deltakere. Tilsynstema 2: Introduksjonsprogram som er på fulltid Gjennom tilsynet har vi vurdert om Alta kommune gir et fulltidstilbud til sine deltakere i introduksjonsordningen. Lovkravet er at: uketimetallet er 37,5 timer for aktiviteter uten krav til forberedelse eller etterarbeid uketimetallet er minimum 30 timer for aktiviteter som hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet timer estimert til for- og etterarbeid ikke overstiger 25 % av opplæringstiden Beskrivelse av kommunens praksis Kommunens tilbud i introduksjonsprogrammet er opplæring i norsk og samfunnskunnskap, introkurs, språkpraksis og arbeidspraksis. Timeplanene for norskopplæringen viser at deltakerne har norsk og samfunnskunnskap tre til fem dager i uken. Undervisningstiden per dag varierer, og er på det lengste fra klokken 08.30 til klokken 13.00. Opplæringen beregnes i timer á 45 minutter per uke. Deltakerne har pauser mellom timene hvor de kan forlate skoleområdet. Når skoledagen er ferdig har deltakerne normalt ikke andre tiltak. Ifølge intervju gis opplæring i samfunnskunnskap noen ganger på kveldstid to dager i uken. Deltakerne får lekser som kommunen regner med de gjør, men det er ikke satt inn i timeplanene til deltakerne og kontrolleres ikke. To dager per uke er normalt satt av til språkpraksis/arbeidspraksis. Språkpraksis og arbeidspraksis følger arbeidstid på arbeidsplassen, 7,5 timer per dag. Noen deltakere har språkpraksis/arbeidspraksis flere dager i uken. Deltakere som har arbeidspraksis i barnehage har som et prøveprosjekt tilbud om bransjenorsk på tirsdager, men tilbudet er ikke obligatorisk eller formalisert. Videre har kvinnelige deltakere som er i permisjon, tilbud om å delta på kvinnegruppe. Nye deltakere i introduksjonsprogrammet har i perioden 20. august til 20. desember 2013 hatt et utvidet skoletilbud. Timeplan for dette tilbudet viser at deltakerne har undervisning fra kl. 13.15 til 15.45 mandag og tirsdag, fra kl. 12.30 til 15.00 onsdag, fra kl. 10.15 til 12.15 torsdag og fra kl. 08.30 til kl. 11.00 fredag. Dette utgjør til sammen 12 timer á 60 minutter per uke. Det kom fram i intervju at kommunen mener de oppfyller kravet om tilbud på heltid ved at deltakerne får 15 * 45 minutter med norskopplæring hver uke samt to ganger 7,5 timer språkpraksis eller arbeidspraksis per uke. 6
For norskopplæringen føres det fravær i eget system. Denne informasjonen sendes deretter til introkoordinator for registrering i NIR. For språkpraksis og arbeidspraksis avhenger fraværsføringen av arbeidsgiver, og ikke alle arbeidsgivere melder ifra om fravær. Fylkesmannens vurdering Å delta i introduksjonsprogrammet skal være mest mulig likt deltakelse i arbeidslivet, jf. introduksjonsloven 1. Et fulltidsprogram skal bestå av 37,5 timer per uke når tilbudet består av både opplæring og andre tiltak, og 25 % av opplæringstiden kan defineres som for- og etterarbeid. Alta kommune gir et tilbud til sine deltakere som består av både opplæring og andre introtiltak. Fylkesmannen har i tilsynet bedt om 10 deltakermapper. Det er kun sendt inn timeplaner og fraværslister for fire av deltakerne. De resterende seks var ikke deltakere i introduksjonsprogrammet i den perioden Fylkesmannen hadde bedt om timeplaner og fraværslister for. Fylkesmannen har i dette tilsynet kun sett på mappene til de fire deltakere vi mottok timeplaner og fraværslister for. Timeplanene og fraværslistene Fylkesmannen mottok, gjaldt kun opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Det er ikke sendt inn timeplaner for andre introtiltak deltakerne hadde de fire ukene Fylkesmannen ba om. Timeplanene og fraværslistene som er sendt inn stemte ikke overens for noen av deltakerne. For Fylkesmannen fremstår det utydelig hvilket tilbud deltakerne har hatt i perioden. Kommunen har ikke et godt nok system for registrering av hvor mange timer hver enkelt deltaker i introduksjonsprogrammet har, og det er grunn til å stille spørsmål ved hvordan kommunen da sikrer at deltakerne får de timene de har krav på. Timeplanen til den enkelte deltaker er derfor sammenholdt med eventuelle avtaler om språkpraksis/arbeidspraksis som fremgikk av mappen. Fylkesmannen har også sett på kommunens registrering i NIR på de fire deltakerne. Alta kommune har kun i ett tilfelle registrert intro-tiltak som for eksempel språkpraksis i NIR, selv om flere av deltakerne har hatt språkpraksis. Timeplanene for norskopplæringen viste at deltakerne hadde undervisning tre til fem dager i uken. Fraværslistene viste derimot at deltakerne hadde undervisning null til fire dager per uke i perioden uke 9-12 2013. Fylkesmannen har lagt til grunn opplysningene om klokkeslett for undervisning som fremgår av timeplanene, og opplysningene om dager og timer som fremgår av fraværslistene. Undervisningstiden per dag varierer, og er på det lengste fra klokken 08.30 til klokken 13.00. Dette utgjør 4,5 timer á 60 minutter per dag inkludert pauser. I intervju ble det opplyst at undervisningsøktene er 45 minutter og at pausene er på 15 minutter. For at pauser også skal regnes med i den tiden deltakerne får undervisning, må deltakerne være til stede og ikke kunne forlate skolen. I intervju ble det opplyst at deltakerne har anledning til å forlate skolen i pausene. Pausene skal derfor ikke regnes med som undervisningstid. Dersom en trekker fra pausene, utgjør undervisningen maks 5 * 45 minutter per dag. Dette tilsvarer 3,75 timer per dag. Alta kommune har likevel registrert dette som 5 timer i fraværslistene og NIR. I rundskriv til introduksjonsloven Q-20/2012 (revidert desember 2013) har Barne-, likestillingsog inkluderingsdepartementet uttalt at en time etter introduksjonsloven utgjør 60 minutter og ikke 45 minutter. Samlet undervisningstid per uke utgjorde ifølge fraværslistene mellom 5 * 45 minutter og 18 * 45 minutter (13,5 timer) for deltakerne Fylkesmannen har sett på. Dersom en legger til grunn at deltakerne gjør lekser etter undervisningen er over og at dette kan regnes som for- og etterarbeid, vil dette kunne utgjøre inntil 25 % av opplæringstiden. 25 % av 13,5 timer utgjør ca. 3,4 timer. Til sammen blir da opplæringstiden ca. 17 timer i uken. Det vil si at de resterende 20,5 timene skal gis som introduksjonstiltak. Alta kommunes 7
introduksjonstiltak er språkpraksis og arbeidspraksis. To av deltakerne hadde ikke språkpraksis eller arbeidspraksis i perioden timeplanen gjaldt for. De andre deltakerne hadde språkpraksis to til tre dager i uken med til sammen 15 timer per uke. Ingen av de fire deltakerne Fylkesmannen har sett på fikk oppfylt kravet om 30-37,5 timer per uke i perioden. Så lenge kravet til fulltid er 37,5 timer når ukene består både av opplæring og andre aktiviteter, og på bakgrunn av de innsendte timeplanene, fraværslister og avtaler om språkpraksis vurderer Fylkesmannen at deltakerne i introduksjonsordningen i Alta kommune ikke får et fulltidstilbud. Alta kommunes tilbakemelding på foreløpig rapport: Alta kommune har kommet med tilbakemelding på de faktiske forhold Fylkesmannen har lagt til grunn i den foreløpige rapporten: 1. Kommunen skriver at deltakerne ikke har forbud mot å forlate skoleområdet fordi skolens beliggenhet og lengden på pausene (henholdsvis 15 og 30 minutter) ikke tilsier at elevene forlater skoleområdet. 2. Kommunen skriver videre at lekser deltakerne får blir kontrollert enten ved skriftlig innlevering eller ved at elevene blir hørt i lekser fra gang til gang. Det bekreftes at timer til lekser ikke er ført opp i timeplanen. 3. Kommunen forklarer manglende registrering av intro-tiltak i NIR med at det har vært tekniske problemer med dataoverføring fra Unique Flyktning til NIR. Manglende registrering i NIR har av den grunn i perioder vært som følge av datatekniske feil, og manglende registrering. Fylkesmannens vurdering av tilbakemelding fra kommunen: Til punkt én tar Fylkesmannen til etterretning at deltakerne ikke forlater skoleområdet. Fylkesmannen finner likevel at dersom kommunen skal regne pauser med i det totale timetallet, må kommunen sørge for at deltakerne er kjent med at det ikke er anledning til å forlate skoleområdet. Til punkt to vil Fylkesmannen bemerke at dersom for- og etterarbeid skal være en del av deltakerens introduksjonsprogram, så må det også fremgå av deltakernes timeplaner. Kommunen må sikre at for- og etterarbeidet blir kontrollert. Fylkesmannen tar til etterretning at Alta kommune kontrollerer for- og etterarbeid som gis i form av lekser. Vedrørende punkt tre forstår vi kommunen slik at manglende oppføring i NIR skyldes både datatekniske feil og manglende registrering fra kommunens side. Kommunen sier ikke noe om det er datatekniske feil som har ført til manglende registrering for deltakerne som omfattes av tilsynet. Fylkesmannens konklusjon Alta kommune gir ikke et fulltidstilbud til sine deltakere i introduksjonsordningen. 4. Lovbrudd Tilsynstema 1: Om Alta kommune gir et helårlig introduksjonsprogram Lovbrudd 1: Alta kommune gir ikke deltakere i introduksjonsprogrammet et helårlig tilbud. 8
a) Alta kommune må sikre at introduksjonsprogrammet blir helårlig og gir et tilbud 47 uker i året, jf. introduksjonsloven 4. Tilsynstema 2: Om Alta kommune gir et introduksjonsprogram som er på fulltid Lovbrudd 2: Alta kommune gir ikke et fulltidstilbud til sine deltakere i introduksjonsordningen, jf. introduksjonsloven 4. a) Alta kommune må sørge for at introduksjonsprogrammet tilfredsstiller kravet til totalt 37,5 timer per uke når det består av både opplæringstiltak og aktiviteter som ikke innebærer krav til for- og etterarbeid. b) Alta kommune må sørge for at for- og etterarbeid som er en del av programmet fremgår av deltakernes timeplaner. Kommunen må ha rutiner om kontroll av slikt forog etterarbeid. c) Alta kommune må sørge for at 15 norsktimer tilsvarer 15* 60 minutter. Dersom pausene inngår som en del av opplæringen (60 minutters timer), må deltakeren være til stede i pausene og kan ikke forlate opplæringen. Alta kommune må informere deltakerne om tilstedeværelsesplikten. d) Alta kommune må ha rutiner som sikrer at deltakerne får et fulltidsprogram på dager der det gis andre introduksjonstiltak enn opplæring. 5. Oppfølging av tilsynsresultater og avslutning av tilsynet Kommunelovens bestemmelser i kapittel 10A følges. Denne prosedyren gjelder: Sammen med utsending av endelig tilsynsrapport får kommunen en frist for å sende inn en plan som viser tiltak som settes i verk for å få en praksis som er i samsvar med lovverket. Planen må også angi når tiltak vil være gjennomført. Fristen går fram av oversendelsesbrevet fra Fylkesmannen. På grunnlag av kommunens plan får kommunen en rimelig frist til å rette forholdene. Hva som er en rimelig frist vurderes ut fra hvor komplekst det er å rette forholdet og lovbruddets alvorlighetsgrad i forhold til å innfri enkeltpersoners rettigheter. Når lovbruddet er rettet og senest innen den fastsatte fristen, sender kommunen en erklæring til Fylkesmannen om at lovbruddet er rettet. Sammen med erklæringen sendes dokumentasjon som viser retting. Dersom Fylkesmannen ut fra erklæringen og dokumentasjonen finner det sannsynliggjort at lovbruddet er rettet, avsluttes tilsynet gjennom brev til kommunen. Dersom kommunen ikke har rettet lovbrudd innen fristen, fatter Fylkesmannen enkeltvedtak om pålegg om retting. Hvis kommunen klager på vedtaket, kan ikke tilsynet avsluttes før klageinstansen har fattet endelig vedtak. Hvis kommunen ikke får medhold, vurderes videre framdrift ut fra svaret fra klageinstansen. Avslutning av tilsyn gjøres gjennom brev til kommunen. 9
Alta kommunes erklæring Alta kommune skal inngi en skriftlig erklæring om at lovbrudd er rettet. Kommunen må dokumentere at det er utarbeidet tiltak slik at deltakerne i introduksjonsprogrammet sikres program på fulltid og at programmet er helårlig. Frist for innsendelse av slik erklæring er 14. juni 2014. 6. Klage Dette punktet kommer først til anvendelse dersom kommunen ikke retter lovstridige forhold innen fristen, slik at Fylkesmannen på den bakgrunnen gir kommunen pålegg om retting eller dersom kommunen ikke er enig i det påpekte lovbruddet og Fylkesmannen har fattet vedtak om pålegg om retting Pålegg om retting er et enkeltvedtak som kan påklages, jf. kommuneloven 60d fjerde ledd. Klagen senes til Fylkesmannen, som kan omgjøre vedtaket eller sende det videre til klageinstansen, som er Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementet, jf. forvaltningsloven 28. Klagefristen er tre uker fra vedtaket om pålegg er mottatt. 10
Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon Innsendt fra kommunen: 1: Helhetlig plan for bosetting og integrering av flyktninger 2014-2016 2: Skolerute for Alta voksenopplæringssenter 3: Redegjørelse for organisering av introduksjonsprogrammet i Alta kommune 4: 10 deltakermapper (enkeltvedtak, journalnotater, individuelle opplæringsplaner, kartlegginger, timeplaner for uke 9-12, andre relevante dokumenter som gjelder deltakerne) 5: Frammøtelister for perioden 2. januar til 31. juli 2013 Opplysninger om deltakere innhentet fra NIR av Fylkesmannen 11
Vedlegg 2: Deltakere i tilsynet De som er intervjuet: John Yngve Sønvisen introduksjonskoordinator NAV Alta John Hellan leder NAV Alta Kirsti Håkonsen avdelingsleder NAV Alta Victor Esjeholm rektor Alta voksenopplæringssenter Vegard Dyrseth inspektør Alta voksenopplæringssenter 12
Vedlegg 3: Lovkrav Lovgrunnlag: Introduksjonsloven 4 Introduksjonsprogrammet skal være helårlig og på fulltid Introduksjonsloven 4 annet ledd fastslår at deltakerens introduksjonsprogram skal være helårlig og på fulltid. Målsettingen er at deltakeren raskt skal tilpasses arbeidslivet og at ordningen skal være utformet slik at den oppmuntrer til en mest mulig effektiv kvalifisering. Programmet skal derfor speile arbeidslivet og ha en ramme som samsvarer med arbeidslivet. Introduksjonsprogrammet skal som en følge av det være et helhetlig tilbud i en avgrenset periode. Deltakelse i introduksjonsprogrammet skal skje på heltid. Det er derfor ikke adgang til å delta i programmet på deltid, og det er heller ikke adgang å opptrappe deltakelsen. En deltidsdeltakelse i programmet bryter med forutsetningene om effektivt program og vil skape et behov for supplerende sosialhjelp. Fulltids deltakelse er i tillegg en forutsetning for å få introduksjonsstønad, jf. 8. For deltakere som ikke kan nyttiggjøre seg programmet på fulltid, gir loven adgang til at programmet kan tilpasses den enkeltes behov, forutsatt at innholdet i programmet er i samsvar med lovens krav om norskopplæring, samfunnskunnskap og forberedelse for deltakelse i yrkeslivet. Individuelle tilpasninger må ivareta kravet om at innholdet i programmet skal være arbeidsrettet. Det følger av rundskriv Q-20/2012 pkt. 4.3 at «Hvis en deltaker får problemer med å delta på fulltid, må kommunen vurdere å justere innholdet i vedkommende sin individuelle plan. Det kan også være aktuelt å justere de individuelle målene». Dersom ikke deltakerens situasjon eller behov kan tilstrekkelig ivaretas ved individuelt tilpasset program, kan deltakeren få permisjon fra programmet. Regler for fravær og permisjon reguleres i forskrift av 18. juli 2003 nr. 973 om nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsprogrammet. I tillegg til å tilby individuelt tilpasset program følger det av rundskriv Q-20/2012 at personer med rett og plikt til introduksjonsordning bør være en prioritert gruppe både for å få barnehageplass til sine barn og for å ha mulighet til redusert foreldrebetaling. Denne gruppen representerer en stor gruppe innvandrere som staten og kommunene har et særskilt integreringsansvar for. Dersom intensjonen med loven skal nås, forutsetter dette at kommunene sikrer barnehageplass og SFO-plass til barna i disse familiene. Begrepsforklaring Helårlig Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at programmet skal være helårlig. I følge forarbeidene (Ot.prp.28 (2002-2003) kapittel 12.4) betyr det at programmet skal følge arbeidslivets regler for ferie. I forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen av 18.7.2003 nr. 973 fremgår det at deltakerne skal ha opptil 25 virkedagers ferie. Det vil si at introduksjonsordningen skal ha et 47 ukers program med fradrag for de bevegelige fri og helligdager, for å være et helårlig program. Hvor norskopplæring er lagt til skolesektoren, har kommunen en aktivitetsplikt i skolens ferie. Kommunen kan i skolens ferier tilby et program som inneholder samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til arbeidslivet for å oppfylle krav til helårlig program, jf. Ot.prp.28 (2002-2003) kapittel 12.4. Sommerjobb kan være et eksempel på dette. Det følger av bestemmelsen i forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen 6-2 at kommunen bestemmer når ferien skal avvikles 13
(fellesferie). Det er ikke gitt noen adgang til å ha aktivitet i planlagt ferietid og dermed opparbeide seg fleksible rettigheter som kan tas ut på et senere tidspunkt slik det i noen deler av arbeidslivet er gitt adgang til avspasering av fleksitid. Kommunen kan gi sammenhengende ferie i fem uker, eller de kan gi noen uker på sommeren og noen dager til høstferie, vinterferie, jul og påske. Kommunen kan fastsette regler om ferieavvikling for deltakerne i introduksjonsprogram i form av et feriereglement. Utgangspunktet er at kommunens organisering av ferien skal kommuniseres til den enkelte deltaker, og organiseringen skal være forutsigbar og lik for alle deltakerne. Forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen av 18.7.2003 nr. 973 6-1 første ledd oppregner fridager i løpet av året. Forskriften 6-1 annet ledd gir den som ikke hører til Den norske kirke, rett til fri fra deltakelse i introduksjonsprogram med introduksjonsstønad i opp til to virkedager hvert kalender år i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Dette følger av lov om trossamfunn kapittel II a rett til fri ved religiøse høytider. Fulltid Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at introduksjonsprogrammet skal være på fulltid. Det vil si at programmet har en ytre ramme på 30-37,5 timer. I følge forarbeidene (Ot.prp.28 (2002-2003) kapittel 12.4) betyr det at det skal være et heldagsprogram. Videre følger det av forarbeidene at heldagsprogram ikke nødvendigvis innebærer at opplæringsdelen skal vare hele dagen. Et heldagsprogram kan inneholde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller annet som kan defineres som tiltak for forberedelse til arbeidslivet. I følge forarbeidene legges det til grunn at fulltidsprogram er fleksibelt, avhengig av i hvilken grad tiltaket krever tidsbruk utover det som er bundet av programmet. For program som består av aktiviteter uten krav til forberedelser eller etterarbeid, er normen 37,5 timer. For program som hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet, samt forberedelser og etterarbeid i hjemmet, kan 30 timers uke defineres som fulltid, jf. Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) kapittel 12.4. Spennet mellom 30 timer og 37,5 timer i uken gir rom for en viss grad av skjønn i tilpasningen av programmet, samtidig som det sikrer et relativt omfattende tilbud. Fleksibiliteten gjelder også i forhold til lengden på hver virkedag. Der programmet inneholder betydelig krav til egenaktivitet, som for eksempel egenfordypning eller studier, forutsettes det at egenaktiviteten er arbeidsrettet og i en ramme som kan kontrolleres og hvor det er anledning til å motta veiledning. Dersom programmet består av både opplæring og andre tiltak, kan inntil 25 % av opplæringstiden defineres som for- og etterarbeid og regnes med i programtiden, jf. Rundskriv Q-20/2012. Denne tiden regnes da med i programtiden. Organisering av virkedagen er fleksibel, og loven stiller ingen krav til hvor lang en dag i introduksjonsprogrammet skal være. Utgangspunktet er at arbeidstiden skal være lik normalarbeidstiden i arbeidslivet i samsvar med arbeidsmiljøloven. Fleksibiliteten gir rom for at med deltakerens medvirkning kan en aktivitet eller praksis foregå på ettermiddagen/kveld hvis deltakeren samtykker og har forutsetninger for å delta. Arbeid i helg og fritid er i utgangspunktet ikke en del av programmet. Det åpnes ikke for noen mulighet til å gå utover maks-timetallet per uke som en type «fleksitidsordning» eller for å gjennomføre programmet på en kortere tid. Der en kommune har etablert en struktur med programtid i en periode for å opparbeide tid til avspasering på inneklemte ferie dager samt høstferie, juleferie, og vinterferie, forutsetter dette at deltakerne samtykker i dette. Der en deltaker på grunn av omsorgsansvar ikke har forutsetninger for å følge opp dette, kan ikke kommunen pålegge vedkommende å følge et slikt opplegg, og trekke i stønaden dersom deltakeren må gå etter 14
avtalt program tid. Et sentralt spørsmål er hvordan begrepet «time» i introduksjonsprogrammet skal forstås. Dette er ikke definert i forarbeider eller rundskriv, og spørsmålet er aktuelt fordi innholdet ofte består av både opplæring og andre tiltak. Voksenopplæringen har tradisjonelt praktisert en fordeling med 45 minutter opplæring. Man har da regnet en time som en skoletime, dvs. 45 minutter. I forskrift til opplæringsloven sies det at opplæringen kan organiseres i bolker av ulik lengde slik kommunen finner det hensiktsmessig ( 1-6). De kommunene som legger til grunn et program bestående hovedsakelig av opplæringstiltak, og at fulltid er 30 skoletimer ganger 45 minutter oppfyller ikke kravet om fulltid. Departementet forutsetter at en ved beregning av tid i programmet bruker begrepet time i betydningen en klokketime og at dette gjøres i alle sammenhenger der begrepet benyttes i introduksjonsordningen. For den delen av programtiden som er undervisning, kan dette likevel innebære at pauser mellom opplæringsbolkene inngår i en time. Da må i så fall deltaker være tilstede i pausen, hun eller han kan ikke forlate opplæringen i pausene. Pauser som sådan er heller ikke beskrevet i forarbeidene. Her må kommunen dermed legge sin praksis til grunn som ellers i arbeidslivet, og dette kan medføre at det legges inn pauser i løpet av arbeidsdagen. Introduksjonsordningen bygger på prinsippet om full deltakelse og individuelt tilrettelagt program. Videre bygger introduksjonsordningen på prinsippet om at det er deltakelsen i introduksjonsprogrammet som gir rett til utbetaling av introduksjonsstønad. For deltakere uten andre midler til livsopphold enn introduksjonsstønad, vil en redusert stønad som følge av deltidsdeltakelse i programmet antagelig ikke gi tilstrekkelig grunnlag for å dekke utgifter til livsopphold eller bolig. Dette vil bryte med lovens forutsetning om at deltakelse i introduksjonsprogrammet skal være et alternativ til sosialhjelp. Kravet om full deltakelse underbygger formålet om at deltakelse i introduksjonsordningen kan sikre lettere overgang til arbeidslivet. Det er derfor ikke adgang til delvis deltakelse i introduksjonsprogrammet. Der en deltaker på grunn av sykdom eller skade synes å være hindret fra deltakelse på fulltid, skal man søke å tilpasse introduksjonsprogrammet slik at deltakeren likevel kan delta på fulltid. Et individuelt tilrettelagt program vil derfor kunne være mindre krevende enn arbeid. Kommunen kan tilpasse programmet til individets forutsetninger og behov og legge inn behandling eller andre typer sosialiserende tiltak innenfor programmets rammer, forutsatt at det ivaretar lovens formål, som er å legge til rette for deltakelse i yrkes- og samfunnsliv. Selv om programmet er individuelt tilpasset den enkeltes behov, skal innholdet være arbeidsrettet. Det følger imidlertid av bestemmelsen i fraværsforskriften kapittel 2 og 3 at den enkelte deltaker har rett til å beholde introduksjonsstønaden selv om vedkommende har uteblitt fra deltakelse i introduksjonsprogrammet. Fraværet må i det tilfellet skyldes sykdom eller skade. Det er også adgang til permisjon både med og uten stønad, jf. forskrift av 18. juli 2003 om fravær og permisjoner ved nyankomne innvandres deltakelse i introduksjonsordning. 15