Svar på høring om ny forskrift om erstatning for tamrein tapt til rovvilt

FYLKESMANNEN I FINNMARK Miljøvernavdelingen FINNMÁRKKU FYLKKAMÁNNI Birasgáhttenossodat Miljødirektoratet Postboks 5672 Sluppen 7485 TRONDHEIM Deres ref Deres dato Vår ref Vår dato 23.08.2016 Sak 2016/3649 14.11.2016 Ark 434.21 Saksbehandler/direkte telefon: Christer Michaelsen - 78 95 04 04 Svar på høring om ny forskrift om erstatning for tamrein tapt til rovvilt Sammendrag -Fylkesmannen i Finnmark mener at det bør stilles som vilkår for å få erstatning at melding om reindrift er godkjent. Fristen for utbetaling av erstatninger er foreslått satt til 15. august for Finnmark. I praksis vurderer vi dette som noe urealistisk sett i forhold til antall søknader og at melding om reindrift som oftest ikke er godkjent før 1. august. Vi forslår derfor at fristen settes til 1. sept. -Forslaget til ny erstatningsforskrift baserer seg på at forvaltningen har god oversikt over rovviltforekomsten. På samme tid ønsker man i stor grad å gå bort fra kadaverdokumentasjon. Fylkesmannen i Finnmark mener ressurser som frigjøres i SNO i forhold til reduksjon i kadaverundersøkelser må kanaliseres mot rovviltregistreringsarbeidet. På samme tid må man tilrettelegge for at reindrifta kan bidra i felten med registrering av rovvilt. -Fylkesmannen i Finnmark vil understreke viktigheten av at man inkluderer DNA funn fra jerv i beregningen av tap til denne arten. Dersom man velger å kun basere erstatningsberegningen på familiegrupper vil dette føre til at man får erstatningstall som er mye lavere enn det som fylkesmannen regner som sannsynlig tapt til jerv i løpet av året. -For gaupe ser fylkesmannen også at det er behov for å legge supplerende opplysninger til grunn utover registrerte familiegrupper. Skadepotensialet til enkeltdyr er betydelig og dersom man unnlater å inkludere enkeltindivider i beregningen av tap vil man høyst sannsynlig underestimere tapene. -Fordeling av erstatning til siidaandeler vil bli arbeidskrevende og innebefatte en viss grad av skjønnsutøvelse. Fylkesmannen i Finnmark etterlyser mer konkrete retningslinjer for hvordan erstatningsfordelingen skal gjøres. Dette mener vi er viktig for at man skal få en forutsigbar og ensartet praksis over hele landet. Postadresse: Telefon: Telefaks: E-post: Internett: Statens hus 78 95 03 00 78 95 03 70 fmfipostmottak@fylkesmannen.no www.fylkesmannen.no/finnmark 9815 VADSØ

Side 2 av 6 -Erstatning for påvist tap skal gis ved skader til ulv og i ekstraordinære tapssituasjoner. Fylkesmannen mener at vilkårene for hva som skal betraktes som en ekstraordinær tapssituasjon er uforholdsmessig strenge og i praksis vil denne hjemmelen sjelden kunne bli anvendt. Vi forslår derfor en endring av forskriftens 15, og gjennom denne endringen gir fylkesmannen ansvar for å fastslå om en skadesituasjon skal betraktes som ekstraordinær ut i fra en helhetlig vurdering. Bakgrunn Miljødirektoratet har sendt forslag til ny forskrift om erstatning for tap og følgekostnader når tamrein blir drept eller skadet av rovvilt på høring. Forslaget innebærer en fundamental endring i måten erstatningen skal utmåles sammenliknet med den gjeldende ordningen. Gjeldende erstatningsordning Dagens erstatningsordning baserer seg på funn av kadaver gjort av reindriftutøverne og andre. Kadaver som blir funnet og fremvist for undersøkelse til SNO erstattes dersom det påvises at det er sannsynlighetsovervekt for de er drept eller skadet av fredet rovvilt. I tillegg erstattes mange dyr etter en skjønnsmessig vurdering som gjøres av fylkesmennene. Som hovedregel utgjør de dyr som erstattes etter en skjønnsmessig vurdering 95 % av det totale antallet erstattede dyr, mens dyr som er dokumentert drept utgjør 5 %. Grunnlaget for skjønnsutøvelsen er blant annet registrert rovviltforekomst, melding om reindrift, kalvetilgang beregnet ut ifra slaktevekter for simle (Finnmarksmodellen), taps- og skadesituasjon innad i reinbeitedistrikt og reintall. Behandling av søknader etter dagens regelverk er arbeidskrevende på grunn av omfanget av søknader og omfanget av den skjønnsmessige vurderingen Fylkesmannen er satt til å utøve. Det gjør det utfordrende å foreta en individuell og nyansert behandling av hver enkelt søknad når man også skal vurdere sannsynligheten for totaltapene i områdene. Mange siidaandeler benytter ulike beiteområder gjennom beitesesongen og forflytter seg over store distanser i løpet av en beitesesong. Reinflokkene vil være utsatt for ulik grad av predasjon fra forskjellige arter av fredet rovvilt til ulike tider og på ulike områder i løpet av beitesesongen. Dette skal også hensyntas i den skjønnsmessige vurderingen Fylkesmannen gjør. Generelle kommentarer til forslaget Den nye erstatningsordningen legger opp til at man i større grad enn i dag skal bruke kunnskap om rovdyr og rein til å gjøre beregningen av de samlede tapene. Dette er etter fylkesmannen i Finnmark et steg i riktig retning. Over tid vil dette bidra til at reindrifta får større forutsigbarhet i forhold til erstatningene, og ordningen skal i utgangspunktet være mindre arbeidskrevende for forvaltningen. Imidlertid er det meget viktig at man nå vurderer om man har tilstrekkelig kunnskap om rovdyrene og reindrifta før man innfører den nye ordningen. På samme tid må man også vurdere hvordan den nye forskriften vil fungere sammen med allerede etablerte regelverk og systemer. Generelt ser Fylkesmannen i Finnmark store utfordringer knyttet til gjennomføring av den nye erstatningsordningen for tamrein tapt til fredet rovvilt. En del av disse utfordringene kan sannsynligvis imøtekommes gjennom mindre endringer eller presiseringer i forskriften, mens andre utfordringer er av en slik karakter at det er vanskelig å se for seg hvordan disse kan håndteres. I høringsuttalelsen gjennomgår vi de punkter i forslaget vi anser som vesentlige for at regelverket skal kunne praktiseres i tråd med formålet og overordnet lovgivning. Den nye erstatningsordningen baserer seg på at forvaltningen har meget god oversikt over rovviltforekomsten i alle områder som reindriften benytter. Dette er svært utfordrende, og i særdeleshet i Finnmark, da det er enorme arealer som benyttes av reindriftsnæringen.

Side 3 av 6 Områdene er i stor grad utilgjengelige og vær- og sporingsforhold er uforutsigbare. Dette gjør det krevende å få presise bestandstall for rovvilt. Samordning med Landbruksdirektoratet I 4 i den foreslåtte forskriften stilles det en del vilkår for å få full erstatning, herunder at reindriften er utøvd i samsvar med reindriftsloven, dyrevelferdsloven og forskrifter vedtatt med hjemmel i disse. Dette er forhold som primært vil måtte vurderes av de som forvalter reindriften, i første instans Fylkesmannens reindriftsavdeling. Tilsvarende bestemmelser finnes i Forskrift om tilskudd til siidaandeler og tamreinlag, og det vil være naturlig at man ser disse to regelverkene i sammenheng. En forutsetning for å få tilskudd er dessuten at man har fått godkjent melding om reindrift (MOR) for angjeldende reindriftsår. Behandling av MOR og tilskuddssøknader skjer fra mai og utover sommeren. Normalt er man ferdig med det meste til 1. august, men noen saker kan trekke ut fordi forvaltningen ikke har fått tilsendt nødvendig dokumentasjon eller fordi det er klaget på manglende godkjenning av MOR eller avslag på tilskudd. Fylkesmannen mener det bør stilles krav om godkjent MOR for å få rovvilterstatning. I utgangspunktet bør man også ha fått behandlet tilskuddssøknad ettersom man i denne behandlingen skal vurdere om virksomheten har vært drevet i samsvar med lover og forskrifter for næringen, men siden avslag på tilskuddssøknaden ikke nødvendigvis avskjærer retten til rovvilterstatning er det ikke hensiktsmessig å stille krav om det. Noen søker dessuten ikke om tilskudd fordi de ikke oppfyller omsetningskrav eller fordi de mottar pensjon. Når det har vært avholdt reintelling, vanligvis før jul, må avgang etter telling og fram til reindriftsårets slutt dokumenteres. Udokumentert avgang skal ikke legges til grunn ved behandling av tilskuddssøknaden. Undersøkelser av kadavre i forbindelse med skadedokumentasjon har vært en viktig kilde til dokumentasjon av avgang etter telling. Når skadedokumentasjonen nå opphører, må Fylkesmannen iverksette egne systemer for dokumentasjon av kadavre som blir funnet og kan være tatt av rovvilt. Man flytter således en praktisk feltoppgave fra miljøforvaltningens feltorgan til Fylkesmannen som forvaltningsorgan. Beregning av kalvetilgang Finnmarksmodellen benyttes til å beregne kalvetilgang for hvert distrikt basert på slaktevekter for simle. Modellen beregner hvor stor prosentmessig andel av simlene som bærer frem kalv. Til tross for at modellen gir ganske presise tall sett over tid og over større områder har det vist seg at den i enkelte tilfeller kan være upresis for enheter siidaandelsnivå. Dette skyldes blant annet at modellen baserer seg på slaktevekter som i enkelte tilfeller er flere år gamle. Slaktevektene påvirkes også av hvilke dyr som blir tatt ut til slakt. Vi vet at kondisjon og vekt på simler kan variere gjennom livsløpet, og slik vil utvalget av dyr man slakter bestemme slaktevekten som hvert enkelt distrikt får fastsatt. Fylkesmannen mener at det er urimelig at valg av dyr til slakt skal styres av hensynet til å oppnå høye slaktevekter som er gunstig i erstatningssammenheng. Valg av dyr til slakt skal i første rekke styres av reindriftsfaglige vurderinger. Fylkesmannen i Finnmark støtter resultatene i NINA rapport 1248, og mener produktiviteten i en del tilfeller må korrigeres for å ta høyde for påvirkningen av selektivt slakteuttak, slik at beregning av kalvetilgang blir representativ og mer presis. Innenfor store distrikter kan det være stor variasjon i slaktevekt mellom ulike siidaandeler. Dette gjelder også en del mindre distrikter hvor det er flere siidagrupper adskilt hele året. Disse forskjellene innad i distriktet fører til at den beregnede kalvetilgangen for enkelte siidaandeler blir svært lav eller svært høy i forhold til de reelle tallene. Dette oppfattes som svært problematisk av mange innenfor reindrifta og i forvaltningen. Fylkesmannen i Finnmark

Side 4 av 6 anbefaler derfor at man i de største distriktene beregner slaktevekter for sommersiidagruppene for å få mer presise tall. Kommentarer til kapittel 4 ( 8-13) Registrering av fredet rovvilt foregår med ulike metoder tilpasset den enkelte art. I dag er det slik at Statens naturoppsyn står for hovedinnsatsen i arbeidet med kartlegging av rovvilt. Årlig tilbakelegges et betydelig antall kilometer i forbindelse med sporing og det brukes mye tid på overvåkning og registrering. Tallene som fremkommer gjennom nasjonalt overvåkningsprogram for rovvilt er minimumsestimater. I tillegg til registrering av familiegrupper og aktive ynglelokaliteter har man årlig også et betydelig antall DNAregistreringer, observasjoner, spor etc. I forslaget skal man ved hjelp av antall registrerte familiegrupper for jerv og gaupe, og bruk av DNA-registreringer for bjørn, beregne antallet rein som man anslår er tapt til fredet rovvilt i løpet av reindriftsåret. Når det gjelder kongeørn foreslår man at det legges en fast beregningssats til grunn for hele landet. Ulveskader skal kun erstattes når det er dokumenterte skader. Skader fra ulv forekommer med ujevne mellomrom i Finnmark, men samlet sett utgjør dette et mindre problem. Finnmark grenser til både Russland og Finland. Rovdyrene i Finnmark beveger seg frem og tilbake over riksgrensene gjennom året. Dette er særlig problematisk i forhold til jerv og gaupe som utgjør et skadepotensial gjennom hele året. Norge deler en lang grensetrekning med Finland. Når det gjelder rovviltforekomst i Finland, så vet vi at man ikke har like god oversikt over jerv og gaupe der som man har i Norge. Dette medfører at det er usikkerhet knyttet til bestandene av disse artene i grenseområdene. Registrering og overvåkning av rovvilt vil være enda mer sentralt med den nye forskriften. Det er viktig at den tidsbruken som frigjøres for Statens naturoppsyn (SNO) ved at de ikke lenger har like mye kadaverdokumentasjon, kanaliseres til å kvalitetssikre spor og observasjoner fra reindriftsutøvere og andre lokale. Innsatsen for å registrere spor, plukke DNA og sjekke ynglelokaliteter må prioriteres høyt. På samme tid må det tidlig prioriteres at reindriftsutøvere og lokale motiveres og skjønner viktigheten av at de må melde fra om spor og observasjoner til SNO. 9 og 10 Jerv og gaupe Erfaring viser at det ofte forekommer dokumenterte skader fra jerv og gaupe i områder der man ikke har andre registreringer av disse rovviltartene enn funn av kadaver. Dette illustrerer hvordan de metodiske vanskelighetene med registrering og overvåkning av rovvilt kan få uheldige og utilsiktede konsekvenser i forhold til erstatningsberegningen dersom man kun skal basere seg på registreringer av familiegrupper / ynglinger. F.eks. har gjennomsnittlig antall jerveynglinger i Finnmark i perioden 2012-2014 vært 5 årlige ynglinger. Når man ut fra dette beregner en predasjonsrate på 169 kalv og 56 voksne rein pr. familiegruppe pr. år kommer man til at totalt dyr antall som kan erstattes etter forslaget er 845 kalv og 420 voksne rein. Gjennomsnittet for faktisk erstattede dyr til jerv for samme periode er 3783. Fylkesmannen i Finnmark ser ut fra tidligere erstatningstall at det vil bli et betydelig avvik mellom antall rein erstattet tapt til jerv og gaupe etter gammel forskrift i forhold til den nye forskriften der man kun legger familiegrupper/ynglinger til grunn for erstatningsutmålingen. I Finnmark vektlegges dokumenterte kadaver til de ulike rovviltartene når utbredelsen til rovviltet vurderes. En nedtrapping av skadedokumentasjon uten en markant opptrapping av rovviltregistrering vil kunne svekke vår kunnskap om rovviltets utbredelse. På samme tid ser også Fylkesmannen at de store ressursene som benyttes i forbindelse med

Side 5 av 6 skadedokumentasjon og dagens ordning der dokumenterte kadaver vektes direkte i erstatningsutmålingen ikke er en god løsning dersom man ønsker en mer kunnskapsbasert forvaltning. Utfordringene knyttet til registrering og overvåkning av rovvilt kan delvis imøtekommes med å inkludere DNA-registreringer for jerv i beregningen av rovviltforekomst. Imidlertid fordrer dette at man har gode tall for predasjonsrater til enkeltindivider av jerv, slik at man kan inkludere dette i beregning av tap og erstatning. Fylkesmannen mener også at det er behov for supplerende informasjon ved beregning av skadeomfanget av gaupe. Registrering av familiegrupper er etter vår vurdering ikke tilstrekkelig. 11 Brunbjørn Skader på rein fra brunbjørn er i utgangspunktet begrenset til noen få områder i øst og midtre deler av Finnmark. Skadene forekommer gjennom hele sommersesongen, men erfaring tilsier at det største skadepotensialet er i kalvingstiden, da simler og nyfødte kalver er særlig sårbare. Predasjonsratene som er foreslått for bjørn vurderes av fylkesmannen å være rimelige i forhold til omfanget av skader som har vært omsøkt og erstattet til bjørn tidligere år. 12 Kongeørn Skader fra kongeørn er et stort problem i mange reinbeitedistrikter i Finnmark. Dette gjelder særlig i kalvingstiden, hvor skadene ofte er vanskelig å få oversikt over mens de pågår. Fylkesmannen i Finnmark vurderer at predasjonsraten på 3,5 % for kalv og 0,1 % for voksne dyr som er foreslått, er rimelig sett i forhold til hva som tidligere har vært erstattet til denne rovviltarten. Dette gjelder imidlertid bare på et overordnet nivå. Vi vet at tapene til kongeørn varierer geografisk, og fra par til par. Det er også knyttet usikkerhet til hvor mye de ikkeetablerte ørnene tar av rein. På bakgrunn av dette kan det forventes at en del siidaandeler vil oppleve å få erstattet flere eller færre dyr enn det som reelt sett er tapt til kongeørn. 13 Fordeling av tap på siidaandeler Beregning av samlet tap for beiteområder er beskrevet relativt utførlig i forslaget til ny erstatningsforskrift. Imidlertid skal det totale antallet dyr som er beregnet tapt til fredet rovvilt fordeles på siidaandeler. I denne fordelingen må erstatningsmyndigheten hensynta den enkelte siidaandels områdebruk gjennom året og se dette opp mot rovviltets utbredelse. Reindrifta i Finnmark består av mange hundre siidaandelshavere fordelt på 35 reinbeitedistrikter. De aller fleste distrikter flytter betydelige avstander mellom sommer- og vinterbeiter i løpet av et år. På samme tid er det i mange tilfeller sammenblanding av siidaandeler fra ulike reinbeitedistrikter på vinterbeitene. Disse forholdene bidrar til å gjøre en vurdering av hvordan rovvilttapene skal fordeles svært kompleks. I saksbehandlingen av søknader om erstatning etter dagens ordning, er en vesentlig del av arbeidet å gjennomgå områdebruken til den enkelte siidaandel og det enkelte distrikt. Dette for å kunne vurdere sannsynligheten for at dyr er tapt til fredet rovvilt. Slik Fylkesmannen i Finnmark ser det foreliggende forslaget, vil det fortsatt være behov for å gjøre en skjønnsmessig vurdering av hvordan erstatningsutbetalingene skal fordeles på de enkelte siidaandeler. Dette er problematisk på flere måter. For det første er det svært vanskelig å skulle etterprøve skjønnsutøvelsen i eventuelle klagesaker. På samme tid vil omgjøring av vedtak som er påklaget medføre en refordeling av erstatningen som berører flere siidaandeler/reinbeitedistrikter enn den som har klaget. Det også viktig å peke på at det vil bli svært arbeidskrevende for erstatningsmyndigheten å gjennomføre saksbehandlingen av søknadene, når man i realiteten må skjønnsmessig vurdere hvordan antallet erstattede dyr skal fordeles.

Side 6 av 6 I forslaget til ny forskrift har reintall fått mindre betydning enn tidligere i erstatningsutmålingen. Reintallet vil imidlertid ha direkte innvirkning på beregningen av tap til kongeørn. I tillegg ser Fylkesmannen i Finnmark at reintallet vil være naturlig å hensynta ved fordeling av tap på siidanivå. Framgangsmåten ved fordeling av tap innenfor reinbeiteområde og distrikt bør presiseres nærmere slik at erstatningsmyndigheten har klare retningslinjer for hvordan det skal gjøres. Kommentarer til kapittel 5: Erstatning for påvist rovvilttap ( 14 og 15) Det åpnes i forslaget opp for at rein kan erstattes særskilt når det er påvist tap til ulv. 14 andre ledd legger opp til at Fylkesmannen skal kunne vurdere omfanget av en skadesituasjon med ulv ut ifra dokumenterte tap og øvrige omstendigheter. Som tidligere nevnt forekommer skader fra ulv med ujevne mellomrom, men når det først skjer, kan omfanget være betydelig. Vår erfaring tilsier at antallet tilfeller av tap til ulv fremdeles vil være begrenset og at sakene vil være kurante å behandle ut ifra de foreslåtte bestemmelsene i forskriften. 15 i den foreslåtte forskriften retter seg mot ekstraordinære tapssituasjoner. Det er i denne bestemmelsen listet opp fire vilkår som retter seg mot type og omfang av skadene, samt geografisk og tidsmessig avgrensning. Fylkesmannen i Finnmark vurderer vilkårene som er foreslått til å være uhensiktsmessig strenge. I praksis oppstår det sjelden eller aldri skadesituasjoner som er innenfor de rammene som er satt i forslaget. Det er svært vanskelig å skulle fastsette grenser for hva som skal betraktes som ekstraordinært, både når det gjelder omfang og geografisk og tidsmessig avgrensning. Imidlertid er Fylkesmannen enig i at det bør stilles krav til skadedokumentasjon i slike tilfeller. Vår erfaring tilsier imidlertid at det er urimelig å forvente at reineier skal kunne fremvise 20 kadaver. Når det gjelder geografisk avgrensning er terskelen foreslått satt til 1 kvadratkilometer. Dette er etter vår vurdering urealistisk sett i forhold til områdebruken til reindrifta de aller fleste steder. Fylkesmannen mener at hvis man skal åpne for å gi erstatning i ekstraordinære skadesituasjoner, bør Fylkesmannen kunne foreta en skjønnsmessig helhetsvurdering av den aktuelle situasjon, og slik avgjøre om skadene er å regne som ekstraordinære. Til tross for at man i stor grad ønsker å avvikle skadedokumentasjon som en del av grunnlaget for erstatning, så vil det sannsynligvis fremdeles forekomme tilfeller der enkeltutøvere får gjennomført undersøkelser av kadaver. Dette kan eksempelvis skje i forbindelse med akutte skadesituasjoner der man ønsker fellingstillatelse på rovvilt eller tilskudd til forebyggende tiltak. De kadavrene som dokumenteres skal i utgangspunktet ikke legges til grunn for erstatningsutmålingen, men det kan tenkes at det oppstår tilfeller der erstatningen som utmåles etter den nye ordningen vil kunne bli lavere enn det som faktisk er dokumentert. I en slik situasjon vurderer fylkesmannen det slik at den berørte siidaandel som et minimum har krav på erstatning for de dyr som er dokumentert. Vi ber om at vår referanse oppgis ved henvendelse til oss. Med hilsen Bente Christiansen fylkesmiljøvernsjef Christer Michaelsen seksjonsleder Dette dokumentet er godkjent elektronisk og derfor uten underskrift.