Samferdselsdepartementet Postboks 8010 Dep. 0030 OSLO Vår ref.: 0902010-59 Deres ref.: Vår dato: 29.10.2010 Deres dato: Saksbehandler: KOL / IVO Oversendelse av Telenors klage på PTs vedtak i tidligere marked 15 Vedlagt oversendes klage fra Telenor Norge AS (Telenor) datert 26. august 2010. Klagen gjelder Post- og teletilsynets (PT) vedtak 5. august 2010 om utpeking av Telenor ASA som tilbyder med sterk markedsstilling og pålegg om særskilte forpliktelser i grossistmarkedet for tilgang til og samtaleoriginering i offentlige mobilkommunikasjonsnett (heretter kalt markedet for tilgang og originering i mobilnett, tidligere marked 15). Klagen er rettidig fremsatt, jf. forvaltningsloven 29. Vedtaket er også påklaget av Network Norway AS (Network Norway), TDC AS (TDC), Tele2 Norge AS (Tele2) og Ventelo AS (Ventelo). Vedlegg 1-6 og 8-9 til denne innstillingen følger også med som vedlegg til de øvrige innstillingene. Siden disse vedleggene er identiske i alle sakene, har PT valgt å oversende kun ett sett. 1 Bakgrunn I medhold av ekomloven 3-2 og 3-3 er PT pålagt å analysere de ulike markedene for elektronisk kommunikasjon og identifisere eventuelle tilbydere med sterk markedsstilling. Dersom det utpekes én eller flere tilbydere med sterk markedsstilling, skal det pålegges minst én særskilt forpliktelse utover de generelle forpliktelser som følger av ekomloven med forskrifter. Markedet for tilgang og originering i mobilnett ble tatt ut av EFTAs overvåkingsorgan (ESA) anbefaling over relevante markeder da ESA publiserte sin reviderte anbefaling 5. november 2008. PT har i tråd med anbefalingen avsnitt 2 vurdert om markedet under norske forhold fremdeles kvalifiserer for sektorspesifikk ex-ante regulering. PT varslet 21. oktober 2009 vedtak om utpeking av tilbyder med sterk markedsstilling og pålegg om særskilte forpliktelser i markedet for tilgang og originering i mobilnett. I analysen av markedet (vedlegg til varselet) konkluderte PT med at markedet fortsatt oppfyller de tre kriteriene for ex-ante regulering, og at Telenor har sterk markedsstilling. PT varslet flere særskilte forpliktelser for Telenor for å bøte på identifiserte konkurranseproblemer. Vedlegg 1: Varsel om vedtak med vedlegg 21. oktober 2009. PT mottok kommentarer fra Konkurransetilsynet, NetCom AS (NetCom), Network Norway, TDC, Telenor, Tele2 og Ventelo. Etter mottak av høringskommentarer hentet PT inn tilleggsinformasjon fra NetCom og Telenor. PT mottok også kommentarer til andre høringssvar fra Network Norway, Besøksadresse Office address Postadresse Postal address +47 22 82 46 00 Fax: +47 22 82 46 40 Nygård 1 Lillesand Postboks 93, 4791 Lillesand firmapost@npt.no Org.nr: NO 974 446871
TDC, Telenor og Ventelo. I tillegg mottok PT en rapport av Copenhagen Economics utarbeidet på oppdrag fra Telenor og en rapport av Foros/Steen på vegne av Network Norway og Tele2. Vedlegg 2: Kommentarer til varsel om vedtak og innhentet tilleggsinformasjon. På bakgrunn av varselet og de mottatte kommentarene utarbeidet tilsynet utkast til vedtak som utpekte Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling og påla særskilte forpliktelser. Dokumentene ble oversatt til engelsk og notifisert ESA 7. juli 2010, jf. ekomloven 9-3. Utkastet til vedtak ble samtidig lagt ut på PTs hjemmeside. Vedlegg 3: Oversendelsesbrev til ESA, samt utkast til vedtak med tilhørende vedlegg 7. juli 2010. PT mottok 9. juli 2010 kommentarer fra Telenor til foreslått forpliktelse om regnskapsmessig skille slik den fremkom i utkast til vedtak. Vedlegg 4: Telenors brev 9. juli 2010. PT mottok ESAs kommentarer til markedsanalyse og foreslått virkemiddelbruk i brev 30. juli 2010. Vedlegg 5: ESAs kommentarer 30. juli 2010 til PTs utkast til vedtak. Med hjemmel i ekomloven 3-3 og på bakgrunn av markedsanalysene, varsel om vedtak, utkast til vedtak og kommentarer fra aktørene og fra ESA, fattet PT 5. august 2010 vedtak om at Telenor har sterk markedsstilling i markedet for tilgang og originering i mobilnett. Telenor ble pålagt særskilte forpliktelser med hjemmel i ekomloven 3-4 jf. kapittel 4. Vedlegg 6: PTs vedtak 5. august 2010 med vedlegg. Telenor påklaget 26. august 2010 vedtaket i markedet for tilgang og originering i mobilnett. Vedlegg 7: Telenors klage 26. august 2010. I henhold til forvaltningsloven 33 jf. kapittel IV og V samt Samferdselsdepartementets Veiledende regler for saksbehandlingsfrister for klager på vedtak fattet av PT etter ekomloven nr. 2 og 3 ble berørte tilbyderne varslet om mottatte klager på vedtaket. Klagene ble også lagt ut på PTs hjemmeside 1. september 2009. Partene fikk 3 ukers frist til å kommentere klagene. PT har ved fristens utløp mottatt kommentarer fra Telenor og TDC. Vedlegg 8: Vedlegg 9: Brev 22. september 2010 fra Telenor. Brev 22. september 2010 fra TDC. Etter mottak av Telenors klage har PT hatt en dialog med Telenor vedrørende forståelsen av forpliktelsen om regnskapsmessig skille, og tilsynet viser i den anledning til vedlegg 10. Vedlegg 10: E-post fra Telenor 19. oktober 2010 2 Telenors klage 2.1 Innledning Telenor påklager utpekingen av selskapet som tilbyder med sterk markedsstilling. Subsidiært påklager Telenor pålegget om regnskapsmessig skille for tilgang til nasjonal gjesting og MVNO. Telenor mener at vedtaket på disse områdene er i strid med hjemmelsgrunnlaget og basert på et uriktig skjønn. I tillegg har PT ikke utredet faktiske omstendigheter, og PTs begrunnelse er ikke 2
tilstrekkelig. Telenors høringssvar av 30. november 2009 og Copenhagen Economics rapport av 28. januar 2010 er en del av klagen. Det fremgår ikke eksplisitt at Telenor påklager PTs konklusjon om at de tre kriteriene er oppfylt for det relevante markedet. PT oppfatter likevel innholdet i Telenors klage slik at dette forholdet inngår i klagen. PT oppsummerer nedenfor hovedpunktene i Telenors klage og gir sin vurdering av hvert punkt. 2.2 Tre-kriterie-testen 2.2.1 Generelt Telenor er ikke enig i PTs konklusjon om at de tre kriteriene for forhåndsregulering er oppfylt og mener at vedtaket er materielt uriktig på dette punktet (side 2). Det er særlig kriterium 2 (markedet tenderer ikke mot bærekraftig konkurranse) som etter Telenors mening ikke er oppfylt. PT viser til at Telenor i den nasjonale høringen mente at ingen av de tre kriteriene for forhåndsregulering er oppfylt. Tilsynet legger til grunn at dette fortsatt er Telenors syn selv om selskapet i klagen har valgt å fokusere på det andre kriteriet. For vurdering av Telenors tidligere kommentarer til det første og tredje kriteriet viser PT til hhv. kapittel 3.2 og 3.4 i resultat av høringen (vedlegg 2 til PTs vedtak). Anførslene Telenor fremholder i relasjon til det andre kriteriet blir kommentert nedenfor. 2.2.2 Generelt om det andre kriteriet Telenor mener PT har valgt en norm for når et marked tenderer mot bærekraftig konkurranse som avviker fra det som er utgangspunktet i sammenlignbare land. PT har lagt avgjørende vekt på å telle antall landsdekkende nett og markedsandeler. Etter Telenors oppfatning kan det ikke ut fra disse indikatorene alene avgjøres om det er nødvendig å regulere et marked. Telenor viser til rapporten selskapet har fått utarbeidet av Copenhagen Economics hvor det gjøres en gjennomgang av andre indikatorer som anses relevante og en sammenligning med andre land. PT har ikke utelukkende lagt vekt på antall landsdekkende nett og markedsandeler. Som det fremgår av markedsanalysen kapittel 4.2, har PT vurdert en rekke andre indikatorer, bl.a. byttekostnader, prisutvikling, produktdifferensiering, veksthindre, markedsadferd/insentiver, teknologisk utvikling og potensiell konkurranse. Konklusjonen i vedtaket om at det andre kriteriet er oppfylt i Norge er basert på en helhetsvurdering av alle de aktuelle indikatorene. Flere av forholdene som ligger til grunn for konklusjonen behandles også i den nevnte rapporten fra Copenhagen Economics. PT har vurdert de argumentene i rapporten som tilsynet anser som mest sentrale ved analysen av det andre kriteriet. PT vil også vise til at vedtaket har vært notifisert til ESA i samsvar med ekomloven 9-3. Ettersom dette markedet er tatt ut av Kommisjonens og ESAs anbefalinger om relevante markeder, må man forutsette at ESA har gjort en spesielt grundig gjennomgang av tre-kriterie-testen. ESA uttrykte som kjent enighet med om at det relevante markedet berettiger for ex-ante regulering. 3
2.2.3 Priser og prisutvikling Telenor viser til at PT mener at NetCom og Telenor foretar strategisk prising i den begrensede perioden hvor det tredje nettet er under utbygging (side 2-3). PT baserer seg her på en antakelse om hvilke subjektive hensikter markedsaktørene har. Etter Telenors oppfatning må markedsanalyser basere seg på påviste faktiske forhold. Telenor fremhever videre at selskapet ikke vil ha insentiver til å nekte tilgang i fravær av regulering. PT har heller ikke forklart hvorfor tilbyderne ikke lenger skulle ha insentiver til å konkurrere om ekstra trafikk når et tredje nett er etablert. Videre mener Telenor at PT ikke har forklart hvorfor sluttbrukerprisene skulle falle betydelig over lang tid uten at dette skyldes konkurranse mellom tilbydere i markedet (side 3). Telenor er også uenig i at det er etterlevelse av regelverket som har bestemt grossistprisene. Telenor mener at selskapet har dokumentert at konkurransen har ført til grossistpriser på et nivå som gir mer enn tilstrekkelig margin mellom grossistpriser og sluttbrukerpriser (side 3). Dette viser at det ikke er sektorspesifikk regulering som er årsak til prisreduksjonene, men en konkurranse om å selge kapasitet. PT er enig i at markedsanalyser i stor grad må basere seg på faktiske forhold som observeres i markedet. Samtidig skal markedsanalysene være fremoverskuende, og det vil derfor være relevant og nødvendig å vurdere hvilke insentiver og muligheter de ulike aktørene har. Slike forhold vil også være relevante for å forklare bestemte situasjoner som allerede har funnet sted. PT må gjennomføre en helhetlig analyse der både faktiske forhold og incentiver/muligheter må tas med i vurderingen. Dette har PT gjort i kapittel 4.2.6 i markedsanalysen (vedlegg 1 til PTs vedtak). I tilknytning til Telenors påstand om at selskapet i fravær av regulering ikke har insentiver til å nekte tilgang, bemerker PT at tilsynet ikke har ansett tilgangsnekt i absolutt forstand som det mest sentrale konkurranseproblemet i markedet. Som det fremgår av PTs analyse, mener tilsynet derimot at det er tvilsomt om tilgang vil bli gitt på tilstrekkelig gode vilkår dersom reguleringen fjernes. ESA uttrykker i sine kommentarer støtte til denne vurderingen. Det kan synes som om Telenor har misforstått enkelte av formuleringene i PTs vedtak. Teksten i analysen må leses i sammenheng. Når PT i punkt 271 i analysen skriver at både Telenor og NetCom har insentiv og mulighet til å foreta strategiske reduksjoner i tilgangsprisene i den begrensede perioden hvor et tredje landsdekkende nett er under etablering foretar tilsynet en vurdering basert på selskapenes nåværende markedsposisjoner som eneste eiere av landsdekkende mobilnett. En slik vurdering av selskapenes insentiver skal etter PTs oppfatning ikke forveksles med selskapenes subjektive hensikter slik Telenor synes å ha oppfattet. PT har med denne uttalelsen heller ikke ment å uttrykke at Telenor og NetCom overhode ikke skulle ha insentiver til å konkurrere om ekstra trafikk etter at det tredje nettet er ferdig utbygd. Etter tilsynets oppfatning fremgår det av markedsanalysen at Telenor og NetCom kan ha defensive interesser i å redusere tilgangsprisene i den perioden det tredje nettet er under utbygging, og tilsynet viser i den forbindelse til tilsynets vurderinger i kapittel 4.2.9.4 i analysen. Når det gjelder er omkring fall i sluttbrukerprisene, kan det igjen se ut til at Telenor har tatt enkelte av formuleringene ut av sin sammenheng. I punkt 273, som gir en oppsummering av er av priser og prisutvikling i sluttbrukermarkedet og grossistmarkedet siden tilsynets forrige markedsanalyse, har PT skrevet at reduksjon i sluttbrukerprisene i seg selv kan gi uttrykk for konkurranse i sluttbrukermarkedet (PTs uthevninger). Videre i samme punkt fremgår det at når man tar i betraktning flere aspekter, er det tvilsomt om prisutviklingen i sluttbrukermarkedet gir uttrykk for en utvikling i retning mot bærekraftig konkurranse (underforstått i grossistmarkedet siden det er grossistmarkedet som analyseres). 4
Med hensyn til Telenors påstand om at selskapet har dokumentert at konkurransen har ført til grossistpriser på et nivå som gir mer enn tilstrekkelig margin mellom grossistpriser og sluttbrukerpriser, viser PT til vurderingen i markedsanalysen punkt 265 og 266 samt kapittel 3.3.7.4 (side 32) i resultat av høringen. PT er for øvrig enig med Telenor i at det ikke er aktørene som skal bevise at markedet ikke tenderer mot bærekraftig konkurranse. Tilsynet mener imidlertid å ha gjort en grundig analyse av om det relevante markedet berettiger for ex-ante regulering, og ser ikke grunn til å kommentere Telenors påstand utover å vise til markedsanalysen. PT kan ellers ikke se at Telenors anførsler bringer inn noen nye momenter, og vi viser til PTs vurderinger i kapittel 4.2.6 i markedsanalysen og i kapittel 3.3.4 i resultat av høringen. 2.2.4 Produktdifferensiering Telenor er ikke enig i at Telenor og NetCom har muligheter til produktdifferensiering i sluttbrukermarkedet som andre aktører ikke har (side 4). Etter Telenors mening har også MVNOer og tilbydere som benytter nasjonal gjesting de samme tekniske forutsetningene for å produsere for eksempel on-net-produkter. PT har vektlagt at Telenor som vertikalt integrert tilbyder har lavere marginalkostnad enn tilgangskjøpere for produksjon av on-net-produkter, men konkurransen i grossistmarkedet har etter Telenors mening gitt priser på et nivå som gjør at andre aktører også kan tilby konkurransedyktige on-net-produkter. Telenor påpeker også at selskapet ikke tilbyr særskilt pris på samtaler til egen tjenesteleverandør (side 4). PTs omtale av dette i punkt 280 i markedsanalysen er derfor ikke relevant. Videre mener Telenor at høy utviklingstakt av nye tjenester i et marked som regel er en indikasjon på konkurranse (side 4). Dette har PT ikke vurdert og heller ikke vektlagt. Tvert imot synes PT å mene at produktutvikling begrenser konkurransen. PT har i analysen ikke lagt til grunn at MVNOer og tilbydere som benytter nasjonal gjesting ikke har samme tekniske forutsetninger som Telenor og NetCom til å produsere on-net-produkter. Det sentrale i på dette punktet i analysen er forskjellen i produksjonskostnader de ulike typer aktører står overfor. PT er uenig med Telenor i at konkurransen på grossistnivå har gjort det mulig for andre aktører enn Telenor og NetCom å tilby konkurransedyktige on-net-produkter. Tvert imot viser analysen at Telenor og NetComs tjenestespekter på dette området er mer omfattende enn det som er tilfellet for øvrige aktører i markedet. Når det gjelder omtalen av pris for samtaler til egen tjenesteleverandør i punkt 280 i analysen, har PT lagt til grunn avtalene tilsynet har fått oversendt i medhold av vedtaket 23. januar 2006. At tjenesteleverandører betaler særskilt pris for samtaler mellom egne kunder fremgår av flere av tilgangsavtalene Telenor har oversendt, senest oversikten over standardpriser for tjenesteleverandører fra mars 2009. PT tar imidlertid Telenors uttalelser til etterretning og har bedt Telenor oversende eventuelle oppdaterte prisoversikter. PT er ikke enig med Telenor i at utvikling av nye tjenester ikke er vurdert og vektlagt i analysen, og viser bl.a. til kapittel 4.2.10 i analysen der teknologisk utvikling og innovasjon er vurdert. PT har også i kapittel 4.2.7 og 4.2.8 lagt stor vekt på utviklingen av mobilt bredbånd og andre datatjenester. PT mener ikke at produktutvikling i seg selv begrenser konkurransen, men har i analysen funnet at tilbyderne med landsdekkende nett bruker muligheten til å differensiere sine sluttbrukerprodukter på en måte som i stor grad er egnet til å skape asymmetriske konkurransevilkår mellom netteierne og kjøpere av tilgang. 5
2.3 Sterk markedsstilling Telenor er ikke enig i at selskapet har sterk markedsstilling. Det fremstår urealistisk og udokumentert at Telenor kan opptre uavhengig av NetCom i dette markedet. NetCom har omtrent samme markedsandel som Telenor dersom internomsetning holdes utenfor. Både Telenor og NetCom har tilgjengelig kapasitet og samme underliggende kostnader. Det er heller ikke nevneverdig forskjell på teknologi, produktvalg, tilgang til finansielle ressurser, lønnsomhet eller andre relevante konkurranseparametre. Telenor viser for øvrig til høringskommentarene og rapporten fra Copenhagen Economics. PT kan ikke se at Telenors anførsler på dette punktet bringer noen nye momenter. Vi viser derfor til kapittel 5 i analysen og kapittel 4 i resultat av høring. I rapporten fra Copenhagen Economics drøftes momentene som fremkommer i analysen av om det finnes tilbyder med sterk markedsstilling i PTs varsel om vedtak 21. oktober 2009. PT har på bakgrunn av høringsinnspillene og innspill som har tilkommet PT før vedtaket, herunder den nevnte rapporten, ikke funnet grunnlag for å endre konklusjonen om at Telenor har sterk markedsstilling i det relevante markedet. 2.4 Regnskapsmessig skille Telenor påklager pålegget om å utarbeide regnskapsmessig skille for nasjonal gjesting og MVNO hvert halvår, rapporteringsfristen på tre måneder etter periodens slutt, skillet mellom tale/sms og data og prøverapporteringen for første halvår 2010. Pålegget er verken forholdsmessig eller formålstjenlig, og følgelig er det ikke hjemmel for denne forpliktelsen. Subsidiært påklages skjerpelsen av kravet til regnskapsmessig skille for MVNO-tilgang. Telenor mener det fremstår som ubegrunnet å øke kravene til rapportering av regnskapsmessig skille for MVNO-tilgang siden PT selv legger til grunn at det er mindre behov for regulering enn i foregående periode. Videre mener Telenor at PT ikke synes å være klar over forskjellen mellom regnskapsmessig skille slik Telenor er pålagt å rapportere dette for MVNO, og Telenors interne beregning av margin for nasjonal gjesting. Telenor påpeker at hyppigheten av og tidsfristen for rapportering ikke har vært på høring, og PT har derfor ikke hatt tilstrekkelig faktisk grunnlag når dette virkemiddelet ble utformet. For å utarbeide regnskapsmessig skille som pålagt i vedtaket, vil Telenor først måtte utarbeide et produktregnskap for hele virksomheten i Norge. Dette gjøres i dag én gang i året. Telenors ressursinnsats knyttet til regulatorisk rapportering vil økes betydelig dersom dette må gjennomføres to ganger i året. Telenor mener også at en halvering av tiden for utarbeidelse fra seks til tre måneder ikke er forsvarlig. Telenor har siden forrige vedtak rapportert regnskapsmessig skille for MVNO-tilgang, og dette viser at Telenor overholder ikke-diskrimineringskravet. Det er derfor ikke grunnlag for å øke hyppigheten av rapporteringen. Det er heller ikke markedsmessige forhold som gjør det nødvendig med rapportering to ganger i året. Telenor mener også det ikke er formålstjenelig å skille mellom tale/sms og data siden de aller største kostnadene i mobilvirksomheten oppstår på kundenivå og ikke på produktnivå. Dette skyldes at mobilproduktene selges samlet og at lønnsomheten for mobilproduktene derfor ikke kan måles entydig på et lavere nivå enn kundenivå. 6
PT viser med hensyn til Telenors kommentar om at det synes ubegrunnet å stille økte krav til rapportering for MVNO-tilgang, til at tilsynet i markedsanalysen har funnet at markedet for MVNOtilgang, på tross av forpliktelsene i vedtaket 23. januar 2006, ikke fungerer tilfredsstillende. Tvert imot har PT i analysen påpekt at MVNO-tilbydere synes å være under press med hensyn til marginer. Blant annet på denne bakgrunn har tilsynet funnet det nødvendig og forholdsmessig å pålegge Telenor tilgangsplikt knyttet til MVNO-avtale. På bakgrunn av markedsanalysen og de identifiserte potensielle konkurranseproblemene har tilsynet funnet det nødvendig å understøtte plikten til å imøtekomme rimelige anmodninger om MVNO-tilgang med krav om ikke-diskriminering. PT mener videre at krav om regnskapsmessig skille med hyppigere rapportering er egnet og nødvendig for å kunne kontrollere av kravet til ikke-diskrimeringer overholdes. Etter PTs oppfatning gir markedsanalysen klare indikasjoner på at det er betydelige konkurranseproblemer knyttet til mobile datatjenester, herunder at kjøpere av tilgang i liten grad kan tilby konkurransedyktige sluttbrukerprodukter, med tilhørende fare for fastlåsing av etablerte markedsposisjoner. Datatrafikk er et produktområde i sterk vekst og får stadig større oppmerksomhet fra sluttbrukerne. For å være tilstrekkelig effektivt mener PT kravet om ikkediskriminering også må omfatte datatjenester. Samtidig mener tilsynet markedsanalysen og de potensielle konkurranseproblemene gjør det nødvendig å kunne etterprøve at krav til ikkediskriminering overholdes for denne delen av tilgangsproduktet isolert sett. PT kan ikke se at oppdelingen av det regnskapsmessige skillet skulle bli mer tyngende for Telenor enn de konkurransemessige fordelene. PT mener således skillet mellom tale/sms og data med separat rapportering er forholdsmessig. Som det fremgår av markedsanalysen, mener PT at Telenor kan ha incentiver til å diskriminere mellom tilgangsformer. Etter tilsynets oppfatning vil dessuten pålegg om regnskapsmessig skille basert på like prinsipper og med samme tidspunkter for rapportering for nasjonal gjesting og MVNO-tilgang, styrke muligheten for å kontrollere av kravet til ikke-diskriminering mellom disse tilgangsformene etterleves. Når det gjelder anførselen om at PT ikke har hatt tilstrekkelige faktisk grunnlag når plikten til regnskapsmessig skille ble utformet, viser PT til dialog med Telenor under tilsynets klagebehandling om hyppigheten for rapporteringene. Se kapittel 3 nedenfor for behandling av denne anførselen. 3 Eventuelle nye eller andre opplysninger Det har etter PTs oppfatning ikke fremkommet nye opplysninger etter 5. august 2010 som skulle tilsi endring av tilsynets konklusjoner om at det relevante markedet berettiger for ex-ante regulering eller utpekingen av Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling i det relevante markedet. Imidlertid har tilsynet på bakgrunn av nye opplysninger, blant annet overnevnte dialog med Telenor, funnet det riktig å gjøre visse endringer i rapporteringsplikten slik den fremgår av vedtak 5. august 2010. I medhold av forvaltningsloven 33 annet ledd har PT fattet vedtak om rapporteringsplikten og imøtekommet Telenors klage på dette punkt. Den nærmere beskrivelsen av endringene av rapporteringsplikten fremgår av PTs vedtak 29. oktober 2010. Endringsvedtaket utgjør således vedlegg 11 til denne innstillingen. Bakgrunnen for endringsvedtaket er at tilsynet har funnet at det vil påføre Telenor en uforholdsmessig stor byrde å rapportere på de tidspunkter som følger av vedtaket 5. august 2010 dersom de fordelingsnøkler som inngår i produktregnskapet og som ligger til grunn for rapporteringene, skal knytte seg til samme periode som rapporteringen. PT mener derfor at rapporteringene for halvårsperioder kan gjøres på bakgrunn av det til enhver tid mest oppdaterte produktregnskapet med de tilhørende fordelingsnøkler samt oppdaterte analyser 7
for fordeling av relevante kostnader. Selv om tilsynet har kjennskap til at bruk av fordelingsnøkler fra året før rapporteringsåret i liten grad har gitt avvikende resultater, mener tilsynet det er nødvendig at Telenor i tillegg dokumenterer disse regnskapsoppstillingene med oppdaterte fordelingsnøkler. PT mener derfor at rapportene Telenor skal levere for hele regnskapsår skal bruke fordelingsnøkler fra samme år som det rapporteres for. Ettersom tilsynet har funnet at det vil være uforholdsmessig å kreve slik rapportering innen 1. april, jf. kravet i vedtaket 5. august 2010, vil tilsynet gi Telenor frist til 1. juli med å rapportere regnskapsmessig skille for hele regnskapsår. PT mener med dette å ha etterkommet Telenors anførsel knyttet til tidsfristene for rapportering av regnskapsmessig skille. PT mener videre at en slik endring av plikten til å levere regnskapsmessig skille ivaretar hensynene tilsynet har vektlagt ved utformingen av den særskilte forpliktelsen i vedtaket 5. august 2010. Tilsynet pålegger Telenor å rapportere regnskapsmessig skille for halvårlige perioder med de frister som følger av vedtaket 5. august 2010. Ved disse rapporteringene vil Telenor kunne legge til grunn fordelingsnøkler fra produktregnskapet for året forut for året det rapporteres for. Telenor vil av den grunn bli pålagt å rapportere for hele regnskapsåret innen 1. juli i det påfølgende året basert på fordelingsnøkler fra produktregnskapet for rapporteringsåret. Etter PTs oppfatning vil disse endringene ikke øke byrden for Telenor ved å rapportere regnskapsmessig skille, samtidig som plikten fortsatt er formålstjenelig ved at den ivaretar tilsynets behov for å kunne følge opp kravet til ikke-diskriminering og muliggjør rask og effektiv inngripen ved behov. PT mener på denne bakgrunn at en plikt på Telenor til å rapportere regnskapsmessig skille i tråd med beskrivelsen i dette kapittelet er forholdsmessig. PT viser for øvrig til tilsynets vurderinger under kapittel 7.4.6 om forholdsmessighet. PT viser også til at det ikke vil bli stilt krav om samtidig overlevering av rapporteringene og revisorbekreftelsen for halvårsrapporteringene. Revisorerklæringen kan for disse rapporteringene oversendes PT 14 dager etter rapporteringsfristen. Tilsynet mener disse endringene og presiseringene ikke vil gi grunnlag for å endre tilsynets konklusjon om at virkemiddelbruken vil være forholdsmessig. 8
4 Oppsummering og innstilling Telenors klage medfører ikke noe vesentlig nytt i forhold til tidligere innspill, med unntak av tidspunkter for rapportering av regnskapsmessig skille for hele regnskapsår. PT viser derfor til de vurderinger som er foretatt i vedtaket og markedsanalysen 5. august 2010 og fastholder de standpunkter som fremkommer der. PT mener videre at det ikke foreligger feil som medfører at vedtaket er ugyldig. Etter en vurdering av Telenors anførsler og opplysninger, har PT ikke funnet grunnlag for endring eller oppheving av vedtaket av 5. august 2010 utover endringene som fremkommer av PTs vedtak 29. oktober 2010. PT innstiller derfor på følgende vedtak i klagesaken: Klagen av 26. august 2010 fra Telenor vedrørende Post- og teletilsynets vedtak av 5. august 2010 i markedet for tilgang og originering i mobilnett tas ikke til følge. I henhold til Veiledende regler for saksbehandlingsfrister for klager på vedtak fattet av Post- og teletilsynet etter Ekomloven punkt 4, kan parter og andre berørte uttale seg om PTs innstilling til SD innen en frist på to uker. Med hilsen Willy Jensen Direktør Torstein Olsen avdelingsdirektør Kopi til: Telenor ASA Network Norway AS TDC AS Tele2 Norge AS Ventelo AS Vedlegg: 1: PTs varsel om vedtak med vedlegg, 21. oktober 2009 2: Kommentarer til varsel om vedtak 3: PTs oversendelsesbrev til ESA og utkast til vedtak med vedlegg, 7. juli 2010 4: Telenors brev 9. juli 2010 5: ESAs kommentarer til PTs utkast til vedtak, 30. juli 2010 6: PTs vedtak med vedlegg, 5. august 2010 7: Telenors klage, 27. august 2010 8: Telenors kommentarer til klagene, 22. september 2010 9. TDCs kommentarer til klagene, 22. september 2010 10: E-post fra Telenor 19. oktober 2010 11: PTs vedtak 29. oktober 2010 9