Endring av praksis ved manglende betaling for plass i barnehage og SFO

Byrådssak 57/15 Endring av praksis ved manglende betaling for plass i barnehage og SFO LRS ESARK-12-201301217-30 Hva saken gjelder: Bergen bystyre vedtok 27. november 2013 å gjeninnføre oppsigelse av barnehageplass og plass i skolefritidsordning (SFO) ved manglende betaling fra 1.1.2014. (B-sak 262/13). I gjeldende ordning ligger at plassen kan sies opp med én måneds varsel, videre at foresatte til barn hvor det er mottatt oppsigelse av barnehageplass eller SFO-plass på grunn av manglende betaling, ikke vil kunne få tildelt barnehageplass eller SFO-plass til dette barnet før gjelden er innfridd eller det er inngått betalingsavtale. Ved innføring av ordningen ble det inngått et samarbeid på tvers av kommunale instanser, og utarbeidet administrative retningslinjer hvor ordningen er nærmere detaljert. I forbindelse med at ordningen med plassoppsigelse ble gjort gjeldende fra 1.1.2014 ble vedtektene i de kommunale barnehagene og SFO endret. Også fram til 2008 førte økonomisk mislighold til oppsigelse av en barnehageplass, men i 2008 ble imidlertid ordningen tatt bort for de kommunale barnehagene. Private barnehager har hele tiden praktisert plassoppsigelse ved manglende betaling. Bakgrunnen for å gjeninnføre praksisen i 2013 var det økende antallet misligholdte foreldrebetalinger i perioden 2008-2012, der Bergen kommune i slutten av august 2012 hadde utestående nærmere 16 millioner i skyldig betaling for de kommunale barnehagene og SFO. Systemet med plassoppsigelse var i tråd med praksis i andre storbyer, så som Oslo, Trondheim og Stavanger. I forbindelse med bystyrebehandlingen av saken fikk følgende merknad flertall: Bystyret ber byrådet, etter ett års praksis av ny ordning, gi en status i tertialrapport på antall debitorer og utestående gjeld til Bergen kommune som følge av manglende betaling av barnehageplasser, samt antall iverksatte oppsigelser av barnehageplasser/sfo. På denne bakgrunn har byrådsavdeling for barnehage og skole sett på erfaringene med ordningen etter ca. ett års virketid. Bystyrets intensjon med å gjeninnføre en slik ordning med manglende betaling var ikke at barn skulle miste plassen hverken i barnehage eller SFO, men å hindre at familier på denne måten kunne opparbeide seg betydelig gjeld til kommunen og settes i en økonomisk situasjon som igjen ville gå utover barnet. Ulike kommunale instanser har derfor gitt utstrakt veiledning og strukket seg langt for å finne gode løsninger i praktiseringen av ordningen til barnets beste, i tråd med bystyrets intensjon. Selv om det i svært mange av tilfellene er funnet en løsning, så har det i løpet av 2014 likevel blitt effektuert plassoppsigelser både i barnehage og i SFO. I gjennomføringen av vedtaket om plassoppsigelse ved mislighold av foreldrebetaling så byrådet at det kunne være en utfordring i forhold til rett til plass etter barnehagelovens 12a. Bergen kommune har nå fått utredet problemstillingen av Kommuneadvokaten. I tillegg har Bergen kommune henvendt seg skriftlig til fylkesmannen i Hordaland og fått avklaringer rundt ordningen med oppsigelse av barnehageplass ved mislighold av foreldrebetaling. På bakgrunn av avklaringene fremmer byrådet nå forslag om noen endringer i praktiseringen av ordningen: 1

Bergen kommune justerer ordningen med plassoppsigelse i barnehage og SFO på grunn av manglende betaling i tråd med kommuneadvokatens anbefalinger og de avklaringer som foreligger fra fylkesmannen og departementet. Bergen kommune vil fra 1.4.2015 praktisere oppsigelse med én måneds varsel ved vesentlig mislighold av foreldrebetaling, der vesentlig defineres til 3 tre måneders utestående betaling. Dersom et barn mister barnehageplassen som følge av betalingsmislighold mister barnet likevel ikke retten til barnehageplass. I hovedopptaket tildeles plass til barn med rett etter barnehageloven 12a. Dette innebærer at foreldre kan søke om barnehageplass igjen og at kommunen da plikter å oppfylle retten til plass innen neste hovedopptak er gjennomført - uavhengig av om det er ubetalte betalingsforpliktelser fra en tidligere barnehageplass. Når det gjelder plass i SFO vil Bergen kommune opprettholde kravet om at gjelden for SFO-plass må være innfridd eller det er inngått betalingsavtale for utestående gjeld knyttet til dette barnet, før det tildeles ny plass. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Bystyrets oppgaver og enekompetanse vedtatt av Bergen bystyre i møte 240111. sak 21-11 3,2; Vedtak i politiske enkeltsaker. Enkeltsaker som innebærer prinsipielle politiske avveiinger. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bergen kommune justerer ordningen med oppsigelse av barnehageplass og plass i SFO vedtatt av bystyret 27.11.2012, sak 262/13, med virkning fra 1.5.2015. 2. Bergen kommune innfører oppsigelse av barnehageplass og plass i SFO med én måneds varsel ved vesentlig mislighold av foreldrebetaling. Med vesentlig menes 3 tre måneders utestående betaling. 3. Dersom et barn mister barnehageplassen som følge av betalingsmislighold og det søkes på nytt for dette barnet, plikter kommunen å oppfylle retten til plass innen neste hovedopptak er gjennomført. 4. Dersom et barn mister plassen i SFO som følge av betalingsmislighold vil det ikke bli tildelt ny plass i SFO før gjelden er innfridd eller det er inngått betalingsavtale for utestående gjeld knyttet til dette barnet. 5. Vedtektene i de kommunale barnehagene og SFO endres i tråd med dette. Dato: 03. mars 2015 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Martin Smith-Sivertsen byrådsleder Jana Midelfart Hoff byråd for barnehage og skole 2

Saksutredning: Bergen bystyre vedtok i desember 2013 å gjeninnføre oppsigelse av barnehageplass og plass i SFO ved manglende betaling fra 1.1.2014. (B-sak 262/13). Ordlyden i vedtaket var: Bergen kommunen innfører oppsigelse av barnehageplass/plass i SFO med én måneds varsel ved mislighold av foreldrebetaling. Ny ordning trer i kraft fra 1.januar 2014. Foresatte til barn hvor det er mottatt oppsigelse av barnehage-/sfo-plass på grunn av manglende betaling, vil ikke kunne få tildelt barnehageplass/sfo-plass til dette barnet før gjelden er innfridd eller det er inngått betalingsavtale. Det utarbeides en overgangsordning for håndtering av utestående fordringer/ gjeld som er opparbeidet før ordningen trer i kraft. Det vil bli utarbeidet administrative retningslinjer hvor ordningen detaljeres nærmere, herunder samarbeidet med andre kommunale instanser. Vedtektene for de kommunale barnehagene/sfo endres i tråd med denne saken. Også fram til 2008 førte økonomisk mislighold til oppsigelse av plassen, men ordningen ble da tatt bort for de kommunale barnehagene. Private barnehager har hele tiden praktisert plassoppsigelse ved manglende betaling. Bakgrunnen for å gjeninnføre praksisen var det økende antallet misligholdte foreldrebetalinger i perioden 2008-2012, der Bergen kommune i slutten av august 2012 hadde utestående nærmere 16 millioner i skyldig betaling for barnehage og SFO. Bergen kommune har få virkemidler for å få inn disse pengene, idet tradisjonell inkasso viser deg å ha liten effekt i slike saker. Også storkommuner som Oslo, Trondheim og Stavanger har en forvaltningspraksis for å si opp barnehageplass ved vesentlig mislighold av foreldrebetaling. Bystyrets intensjon med å gjeninnføre en ordning med plassoppsigelse ved mislighold av foreldrebetaling var ikke å si opp plasser i barnehage og SFO, men å hindre at familier på denne måten skulle opparbeide seg betydelig gjeld til kommunen og settes i en økonomisk situasjon som igjen ville gå utover barnet. De ulike kommunale instanser har derfor gitt utstrakt veiledning og strukket seg langt for å finne gode løsninger i praktiseringen av ordningen, som har hindret plassoppsigelse, helt i tråd med bystyrets intensjon. I forbindelse med at ordningen med plassoppsigelse ble gjort gjeldende fra 1.1.2014 ble vedtektene i de kommunale barnehagene og SFO endret. Det ble også utarbeidet administrative retningslinjer hvor ordningen ble nærmere detaljert, herunder rollene til hhv. barnehagestyrer og rektor/sfo-leder og til andre kommunale instanser som forvalter ulike virkemidler, det være seg inngåelse av nedbetalingsavtaler, ulike offentlige støtte- og moderasjonsordninger osv. Erfaring med ordningen Som et ledd i å følge opp flertallsmerknaden fra bystyrebehandlingen 27.11.13 har byrådsavdeling for barnehage og skole sett på ordningen etter ca. ett års virketid, og erfaringene kan oppsummeres slik: Oppsigelse av barnehageplass i kommunale barnehager Når det gjelder barnehageplass fikk til sammen 345 familier i løpet av året informasjon om prosessen om oppsigelse på grunn av manglende foreldrebetaling for plassen. Samtidig ble det informert om muligheten for hjelp til betaling inntil oppsigelsesdatoen; inngå nedbetalingsavtaler med kemneren, dekning av foreldrebetaling (i barnevernssaker), garanti fra NAV for utestående foreldrebetaling samt vurdering av rett til økonomisk moderasjon. I de fleste sakene har foresatte betalt og dermed beholdt plassen, men i perioden 31.5.2014-31.12.2014 ble det effektuert til sammen 33 oppsigelser av barnehageplass. Går en inn i de enkelte tilfellene er det for de fleste av disse funnet en løsning; idet 6 av de 33 var skolebarn fra høsten 2014, 14 barn har beholdt opprinnelig plass eller fått ny plass i annen barnehage og 5 barn er flyttet ut av kommunen. 4 barn har av ulike årsaker benyttet plassen lite eller ikke i det hele tatt. De resterende barna er av forskjellige årsaker ikke søkere til barnehageplass. Det er altså kun et fåtall tilfeller der barn faktisk har mistet en barnehageplass på grunn av manglende betaling. 3

Oppsigelse av plass i SFO Bergen kommune hadde pr. 31.12.2014 totalt 8705 barn i SFO. Ved manglende betaling blir foresatte gjort oppmerksom på at de har mulighet for å betale for plassen eller motta hjelp til betaling inntil oppsigelsesdatoen, og dermed beholde plass i SFO for sitt barn. I de fleste av disse sakene har foresatte betalt og dermed beholdt plassen. I noen saker har barnevernstjenesten gått inn med vedtak med hjemmel i forebyggende barnevern om dekning av foreldrebetaling, og i andre tilfeller har NAV/sosialtjenesten gitt garanti for utestående foreldrebetaling. Foresatte er også gitt informasjon om mulighet for å kontakte kemneren. I perioden 31.5.2014 31.12.2014 ble det effektuert 268 oppsigelser av SFO plass. Av disse barna har 172 fått plassen tilbake. Alle kommuner skal ha tilbud om skolefritidsordning, men opplæringsloven gir ikke elever rett til en plass i SFO. Byrådsavdeling for barnehage og skole vil likevel se nærmere på de tilfellene der barn ikke har mottatt ny plass i SFO for å se på om det er søkt pånytt, behovet, alder på barna dette gjelder osv. slik at bystyrets intensjoner i vedtaket blir fulgt. Avklaringer rundt praktisering av ordningen I gjennomføringen av vedtaket om plassoppsigelse ved mislighold av foreldrebetaling så vi klart en utfordring i forhold til rett til plass etter barnehagelovens 12a. Som barnehagemyndighet har kommunen en plikt til å tilby barnehageplass til barn med rett etter barnehagelovens 12a. Plikten til å betale for en tildelt plass reguleres derimot ikke av barnehageloven, men følger av kontraktsrettslige regler. Bergen kommune har fått utredet problemstillingen av vår kommuneadvokat. I tillegg har Bergen kommune henvendt seg skriftlig til fylkesmannen i Hordaland for å få en avklaring på følgende spørsmål rundt ordningen med oppsigelse av barnehageplass ved mislighold av foreldrebetaling: 1 Kan barnehager reservere seg mot å ta inn barn med manglende betalingsevne? 2 Har barnet fremdeles rett til barnehageplass etter barnehageloven 12a selv om det er sagt opp grunnet manglende foreldrebetaling? 3 Når trer retten til barnehageplass inn etter at et barn er oppsagt fra barnehagen? Fylkesmannen, i samråd med Utdanningsdirektoratet, besvarte spørsmålene om rett til barnehage og betalingsmislighold slik i sitt brev til Bergen kommune av 15.1.2015: «1. Kan betalingsmislighold føre til oppsigelse av barnehageplass eller at barnehager reservere seg mot å ta inn et barn med manglende foreldrebetaling? Udir skriver at hver enkelt barnehage i utgangspunktet kan reservere seg mot å ta inn barn med manglende foreldrebetaling, så lenge opptakskriterier og vilkår for oppsigelse framkommer i barnehagens vedtekter. En barnehage kan ikke reservere seg mot å ta inn et barn med lovfestet rett til prioritet, så lenge barnet er innenfor barnehagens opptakskrets. Hvis foreldrene har utestående foreldrebetaling til en barnehage, må dette vurderes på lik linje med andre kontraktsbrudd etter alminnelige kontraktsrettslige regler. Kontrakten mellom foreldre og den enkelte barnehage er ikke regulert i barnehageloven, og ligger derfor utenfor Fylkesmannen sin kompetanse på barnehageområdet. 2. Har barnet fremdeles rett til barnehageplass etter barnehagelovens 12 a, selv om det er sagt opp grunnet manglende foreldrebetaling? Udir mener at det ikke er grunnlag for å innskrenke retten til barnehageplass innenfor kommunen som følge av manglende foreldrebetaling. De vurderer at selv om kommunens barnehager har en reservasjon mot manglende foreldrebetaling i opptakskriteriene, har kommunen som barnehagemyndighet uansett ansvar for å tilby alle rettighetsbarn barnehageplass i samsvar med barnehageloven 12a. 3. Når trer retten til barnehageplass inn etter at barn er oppsagt fra barnehagen? Spørsmålet er om barn med rett etter 12 a umiddelbart har krav på å få retten oppfylt hvis de blir sagt opp fra 4

barnehagen, eller om de må vente til neste hovedopptak, og ev søke på nytt. Dette spørsmålet har ikke Udir tatt stilling til i sin tolkning. Vi vil videreformidle denne problemstillingen til Udir, og skal orientere Bergen kommune når svaret foreligger.» Til det siste punktet foreligger det nå en avklaring gjennom svaret fra kunnskapsministeren på stortingsrepresentanten Kjersti Toppe sitt spørsmål til skriftlig besvarelse nr. 484 (2014-2015) om mislighold av foreldrebetaling for barnehageplass og SFO. Kunnskapsministeren uttaler der følgende: «Dersom et barn mister barnehageplassen som følge av betalingsmislighold, må det understrekes at barnet ikke mister retten til barnehageplass. Dette innebærer at foreldrene kan søke om barnehageplass ved neste opptak, og kommunen skal i denne sammenhengen oppfylle retten til plass, uavhengig av om det er ubetalte betalingsforpliktelser fra en tidligere barnehageplass». Bergen kommune tar disse avklaringene til etterretning, og presiserer følgende om forslag til endring av ordningen: I henhold til den rettsoppfatning som både kommuneadvokaten, utdanningsdirektoratet og Fylkesmannen i Hordaland har gitt uttrykk for, er forholdet mellom barnehageeier og foreldre et kontraktsrettslig forhold. Av dette kan utledes at utestående foreldrebetaling må vurderes på lik linje med andre kontraktsbrudd etter alminnelige kontraktsrettslige regler. Et alminnelig kontraktsrettslig krav er at misligholdet må være vesentlig. Ethvert mislighold kan dermed ikke føre til oppsigelse. I denne forbindelse er å merke seg at foreldrebetalingen er liten i forhold til de offentlige tilskuddene til barnehageplass/plass i SFO og at dette må få betydning for hva som skal regnes som et vesentlig misforhold. Misligholdt foreldrebetaling i én måned kan ikke regnes som vesentlig. Bergen kommune vil fra 1.4.2015 praktisere oppsigelse av barnehageplass/plass i SFO med én måneds varsel ved vesentlig mislighold av foreldrebetaling, der vesentlig defineres til 3 tre måneders utestående betaling. Dersom et barn mister barnehageplassen som følge av betalingsmislighold betyr det ikke at barnet mister retten til barnehageplass etter barnehageloven 12a. Det innebærer at foreldre kan søke igjen om barnehageplass og at kommunen innen neste hovedopptak er gjennomført plikter å oppfylle retten til plass - uavhengig av om det er ubetalte betalingsforpliktelser fra en tidligere barnehageplass - da fravær av tidligere heftelser ikke er formulert som et vilkår for å bli tildelt barnehageplass. Kommunen må dermed behandle en søknad fra disse foreldrene på lik linje med andre søkere. Ordinære krav til foreldrebetaling vil imidlertid gjelde i den barnehagen barnet blir tildelt plass. Alle kommuner skal ha tilbud om skolefritidsordning, men opplæringsloven gir ikke elever rett til en plass i SFO. Når det gjelder plass i SFO vil Bergen kommune opprettholde kravet om at gjelden for SFO-plass må være innfridd eller det er inngått betalingsavtale for utestående gjeld knyttet til dette barnet før det tildeles ny SFO-plass. 5