ENDELIG TILSYNSRAPPORT OPPFØLGINGSTILSYN SKOLENS ARBEID MED ELEVENES PSYKOSOSIALE MILJØ Verdal kommune Leksdal skole 1
Innhold 1. Tema for tilsynet: Skolens arbeid med elevenes psykososiale miljø... 3 2. Gjennomføring av tilsynet... 4 3. Kontrollområde for tilsynet... 4 3.1 Ansvarsomfang - 13-10 første ledd... 5 3.2 Brukermedvirkning... 5 4. Pålegg om retting... 6 5. Klage... 7 Vedlegg 1 Oversikt over innsendt dokumentasjon... 8 Vedlegg 2 Oversikt over de som er intervjuet... 9 2
1. Tema for tilsynet: Skolens arbeid med elevenes psykososiale miljø Det blir gjennomført felles nasjonalt tilsyn i 2010, 2011 og 2012 med temaet skolenes arbeid med elevenes psykososiale miljø, jf. opplæringsloven kapittel 9a. Hovedbestemmelsen for tilsynet er 9a-1, og de andre reglene som kontrolleres må sees i sammenheng med denne. Det rettslige utgangspunktet for tilsynet er delt inn i tre hovedkategorier: Det forebyggende arbeidet ved skolen - 9a-4, jf. 9a-3 første ledd Det individuelt rettede arbeidet ved skolen - 9a-3 andre og tredje ledd Brukermedvirkning (skolens plikt til samhandling og involvering med ulike råd og utvalg) - 9a-5 og 9a-6 og deler av kapittel 11. Opplæringsloven 13-10 om forsvarlig system og 9a- 4 om internkontroll Det er ikke ført særskilt tilsyn med opplæringsloven 13-10 andre ledd i dette tilsynet. Opplæringsloven 13-10 andre ledd er en overordnet regel som pålegger skoleeier å ha et forsvarlig system for oppfølgning av alle lovkrav. I tidligere tilsyn har det vært stort fokus på internkontrollsystemet til kommunene. I det felles nasjonale tilsynet 2010, 2011 og 2012 er det internkontrollen ved den enkelte skolen vedrørende elevenes psykososiale miljø som er kontrollert. Kravet til internkontroll i forbindelse med dette er særskilt regulert i opplæringsloven 9a-4, jf. 9a-3 første ledd. I oppfølgingstilsynet føres det tilsyn med opplæringsloven 13-10 første ledd. Her presiseres at kommunen som skoleeier, er ansvarlig for at kravene i opplæringsloven med forskrifter blir oppfylt. Under dette følger at det skal stilles nødvendige ressurser til disposisjon for å oppfylle de aktuelle lovkrav. Kommunens ansvar Selv om opplæringsloven legger ansvaret på skoleledelsen for den daglige gjennomføringen og etterlevelsen av de kontrollerte reglene, er det kommunen som har det overordnede ansvaret. Det er kommunen som skoleeier som må sørge for at skoleledelsen ved hver enkelt skole oppfyller kravene og pliktene i loven, og at de tilbyr de tjenester og aktiviteter som loven omhandler. Oppfyllelsen av elevenes rett til et godt psykososialt miljø skjer på skolen. Det er skoleledelsen og de ansatte som i det daglige må arbeide for et godt skolemiljø. Kommunen som skoleeier er likevel øverste ansvarlige for at pliktene i kapittel 9a blir oppfylt. Dette innebærer at selv om det i tilsynet har vært undersøkt handlinger som skjer i skolen, så er det kommunen som er ansvarlig for oppfyllelse av elevenes rettigheter og som derfor er adressat for eventuelle pålegg om retting i samsvar med opplæringsloven 14-1 tredje ledd. Formålet med tilsynet Formålet med å gjennomføre oppfølging av tilsyn er hovedsakelig å undersøke om de kontrollerte skoleeierne har sørget for å endre lovstridig praksis i tråd med tidligere ilagte pålegg om retting. Kontroll med endring av praksis er et nytt tilsyn i forhold til det opprinnelige tilsynet, men med samme tematikk. Et annet formål med oppfølging av tilsyn, vil være å bidra til at skoleeieransvaret blir oppfylt. Dette gjelder både ovenfor de skolene som tidligere har vært involvert i tilsynet, men også overfor alle skolene innenfor kommunen og fylket, jf. opplæringsloven 13-10, første ledd. 3
Oppfølging av tilsyn omfatter to hovedaktiviteter. For det første skal det gjennomføres tiltak for å sikre kompetansehevning og erfaringsspredning. For det andre omhandler oppfølging av tilsyn en kontroll med endring av praksis. Tilsynet vil kontrollere praksis på de områder der det ble gitt pålegg om retting i det nasjonale tilsynet. Oppfølgingstilsynet med Leksdal skole tar derfor utgangspunkt i området brukermedvirkning (skolens plikt til samhandling og involvering med ulike råd og utvalg) spesifikt knyttet til skolemiljøutvalg, jf. oppl.l. 11-1a. Det presiseres at tilsynsrapporten ikke gir en helhetsvurdering av skoleeier og skolen. Rapporten omhandler kun resultatet fra tilsynet som er gjennomført på det temaet som er valgt for det felles nasjonale tilsynet 2010, 2011 og 2012 og oppfølgingstilsyn 2012. 2. Gjennomføring av tilsynet Etter opplæringsloven 14-1 andre ledd har departementet hjemmel til å føre tilsyn med offentlige skoler. Denne retten er delegert til Fylkesmannen. Fylkesmannen skal ha tilgang til skoleanlegg og dokumentasjon. Tilsynet er gjennomført ved å hente inn og vurdere dokumentasjon opp mot lovkrav knyttet til 11-1a. Tilsynet er gjennomført ved å hente inn og vurdere dokumentasjon, samt intervju opp mot lovkrav knyttet til 13-10 første ledd. Det er skolen som etter loven plikter å sikre at den enkelte eleven får oppfylt sin rett til et godt psykososialt miljø, jf. 9a-1 og 9a-3 første ledd. Skolen vil i denne sammenheng være: skoleeier, skoleledelsen og de ansatte ved skolen. Gangen i tilsynet Varsel om tilsyn med pålegg om å sende inn redegjørelse og dokumentasjon fra skolen datert 25.07.2012 Formøte 20.01.2012 Mottak av dokumentasjon og redegjørelse fra skolen og kommunen 02.10.2012 Dagsorden for tilsynet i brev datert 25.07.2012 Intervju med representant for skoleeier 25.10.2012 Varsel om vedtak og foreløpig rapport datert 09.11.2012 Sluttmøte 13.11.2012 Frist for tilbakemelding om varsel om vedtak og foreløpig rapport 05.12.2012 Endelig tilsynsrapport med følgebrev datert 19.12.2012 3. Kontrollområde for tilsynet Oppfølgingstilsynet skal kontrollere om Verdal kommune, Leksdal skole har sørget for å endre lovstridig praksis i tråd med tidligere ilagte pålegg om retting. Ved tilsynet høsten 2010, ble det gitt pålegg fordi skolen ikke hadde opprettet et skolemiljøutvalg, jf. oppl.l. 11-1a. I oppfølgingstilsynet skal også oppl..l 13-10 første ledd, ansvarsomfang, gjøres til gjenstand for kontroll. 4
3.1 Ansvarsomfang - 13-10 første ledd Rettslige krav Regelen om ansvarsomfang ble tatt inn i loven i 2003. Regelen innebar ingen endring av rettstilstanden, bare en presisering av gjeldende rett. Bestemmelsen tydeliggjør kommunen/fylkeskommunene sitt ansvar for regeletterlevelse. Denne myndigheten kan ikke delegeres. Bestemmelsen forplikter også ansvarsobjektet sin plikt til å stille nok ressurser til disposisjon. Ressursbegrepet må tolkes vidt, det gjelder både kompetanse og økonomi. Det er også informert nærmere om de rettslige kravene knyttet til forebygging, individrettet arbeid og brukermedvirkning på formøte 20.01.2012 og på åpningsmøtet 25.10.2012. Dokumentasjon og vurdering Verdal kommune viser gjennom redegjørelsen og tilsendt dokumentasjon hvordan de sikrer at kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven, blir oppfylt gjennom det arbeidet som skjer på skolene. Kommunene har et forsvarlig system (1310.no) jfr. Oppl.l. 13-10, som har et årshjul med henvisning til paragrafer i loven. Dette er også tema på rektormøter. Det er dessuten gitt lokale frister på andre tiltak knyttet til det aktuelle området. Skoleledelsen rapporterer via systemet. Skoleeier har derved mulighet til å ha oversikt over skolenes arbeid og til å følge opp etter behov. Videre har kommunen også et system for kommunale prosedyrer og kvalitetsdokumenter, Kvalitetslosen. Her er blant annet rutiner for skolemiljøutvalg med fokus på oppgaver, sammensetning og ansvar. Det beskrives en oppfølging av forrige tilsyn ved at skoleeier har tatt ansvar for at det på rektormøter har vært informert om resultater etter tilsynet, at det ble drøftet konsekvenser av dette og besluttet å jobbe med enkeltområder. Her kan det nevnes at det er utarbeidet nytt ordensreglement for grunnskolene i kommunen, prosedyrer for oppfølging av fravær i grunnskolen og prosedyrer for å iverksette tiltak og for å fatte enkeltvedtak i henhold til Oppl.l. 9a-3. Disse prosedyrene og reglementene er gjort gjeldende for alle grunnskoler i kommunen. Verdal kommune kan videre vise til at de jobber med det forebyggende perspektivet gjennom satsninger som De utrolige årene, Bedre læringsmiljø, MOT og kommunenes miljøteam. Skoleeier har også lagt til rette for en felles arena for skolering og erfaringsutveksling både for elevrådene og kommunalt foreldreutvalg. Skoleeier utarbeider en årlig tilstandsrapport som legges fram for politisk ledelse. Denne gir et bredt bilde av tilstanden i sektoren i kommunen, også innenfor området læringsmiljø. Skoleeier kan gjennom de system, rutiner, reglement, rapporteringer og tiltak som foreligger, sikre regeletterlevelse i grunnskolene i kommunen. Det legges også til rette for ressurstildeling i en bred forståelse av begrepet. Fylkesmannens konklusjon Verdal kommune oppfyller kravene til ansvarsomfang jfr. Oppl.l. 13-10 første ledd. 3.2 Brukermedvirkning Opplæringsloven inneholder krav om at elevene og foreldrene skal gis mulighet til å involvere og engasjere seg i arbeidet for et godt psykososialt miljø ved skolen. Et av virkemidlene fra lovgiver for å sikre brukermedvirkning har vært å stille krav til 5
opprettelse av diverse råd og utvalg og å gi disse rådene og utvalgene muligheten til å uttale seg før endelig avgjørelse blir tatt. Brukermedvirkning er ikke en statisk tilstand som kan oppnås en gang for alle i skolen, det er tvert imot noe det må arbeides kontinuerlig med. Tilhørighet i et sosialt og faglig fellesskap gjennom verdier og virkemiddel som verdsettelse, aktiv deltaking og medvirkning er noe som må gjennomføres kontinuerlig i hverdagen. Det er skolen som skal sørge for at elevene blir engasjert i skolemiljøarbeidet. Skolen i denne sammenheng vil si skoleledelsen, men det er skoleeier som blir ansvarliggjort dersom ikke det er tilrettelagt for at elevene eller deres foreldre blir involvert og engasjert i skolemiljøarbeidet. Rettslige krav 9a-5 fastslår at elevene skal engasjeres i det systematiske skolemiljøarbeidet, både i planleggingen og i gjennomføringen av det. Ellers er det gitt regler for ulike organ for brukermedvirkning både i 9a-6 og i kapittel 11. Det fremgår bl.a. at rådene og utvalgene skal gis relevant informasjon og gis en reell mulighet til å uttale seg. Rutiner for å sikre informasjon og varsling til de ulike rådene og utvalgene, må innarbeides i internkontrollen ved skolen etter 9a-4. Det er informert nærmere om de rettslige kravene på formøte 20.01.2012. Dokumentasjon og vurdering Gjennom dokumentgransking har Fylkesmannen fått bekreftet at Leksdal skole har opprettet skolemiljøutvalg. Skolemiljøutvalget har hatt fire møter siden forrige tilsyn høsten 2010. Alle møtene har vært fellesmøter mellom skolemiljøutvalget og samarbeidsutvalget. Det er bekreftet i redegjørelsen og dokumentasjon fra skolen at skolemiljøutvalget har en sammensetning som tilfredsstiller kravet om at foreldre og elever skal være i flertall for skoleårene 2010/11 og 2012/13. For skoleåret 2011/12 var foreldre og elever ikke i flertall. På tidspunktet for gjennomføring av tilsynet, er situasjonen at skolen har et skolemiljøutvalg med riktig sammensetning av representanter. Ved tolkning av hva det vil si at det skal være jevnlige møter i brukerutvalg, presiserer lovgiver at det er tilstrekkelig med ett møte ut over det konstituerende møtet. Det vil si at det må være minimum to møter per skoleår. For skoleåret 2011/12 har det kun vært gjennomført ett møte i skolemiljøutvalget. Videre viser kommunens årshjul for arbeid i skolemiljøutvalget at det skal gjennomføres minst to møter per skoleår. Referatene bekrefter at skolemiljøutvalget behandler saker som er relevante for elevenes skolemiljø. Fylkesmannens konklusjon Verdal kommune Leksdal skole oppfyller opplæringslovens krav til 11-1a. 4. Pålegg om retting Med bakgrunn i punktene foran gis ingen pålegg. 6
5. Klage Den endelige tilsynsrapporten er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b, og kan påklages til Utdanningsdirektoratet. 7
Vedlegg 1 Oversikt over innsendt dokumentasjon I tillegg til rektors redegjørelse fra skolen, er følgende dokumenter oversendt: 1. Innkallinger og referat fra SMU møtene fra 2010 til dd. 2. Notat fra rektor. I tillegg til kommunalsjef sin redegjørelse fra kommunen, er følgende dokumenter oversendt fra: 1. Årshjul for grunnskolene i Verdal kommune 2. Skolemiljø. Oppgaver sammensetninger ansvar 3. Forskrift om reglement for orden og oppførsel (ordensreglement) ved skolene i Verdal kommune 4. Prosedyre for oppfølging av fravær i grunnskolen 5. Skolens prosedyre for registrering av elevfravær i grunnskolen 6. Opplæringslovens 9a-3: Prosedyre for håndtering av henstilling 7. Skjema for henstilling til rektor om tiltak som vedkommer det psykososiale miljøet på skolen 8. Forhåndsvarsel til heimen 9. Skjema for enkeltvedtak 10.Implementeringsplan DUÅ for skoler og barnehager i Verdal 11.Bedre læringsmiljø 12.Lokalsamfunn med MOT-avtale 13.Evaluering av miljøteam ungdomsskole i Verdal kommune skoleåret 2011/2012 14.Årshjul 2012/13 for miljøteam ungdomsskole Verdal kommune 15.Tilstandsrapport for grunnskolene i Verdal kommune 2011 8
Vedlegg 2 Navn Frode Kvittem Oversikt over de som er intervjuet Funksjon Kommunalsjef oppvekst 9