ROVVILTNEMNDA I REGION 2 Vestfold, Buskerud, Telemark og Aust-Agder Sak 14/2016 Lisensfelling ulv i 2016/2017 Saksutredning fra sekretariatet Følgende dokumenter legges til grunn for saksframlegget: St. meld. nr. 15 (2003-2004) Rovvilt i norsk natur Innst. S. nr. 174 (2003-2004) Meld. St. 21 (2015-2016) Ulv i norsk natur Bestandsmål for ulv og ulvesone Innst. 330 S (2015-2016) Lov 19. juni 2009 nr 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) Forskrift 18. mars 2005 nr. 242 om forvaltning av rovvilt (rovviltforskriften) Forvaltningsplan for rovvilt i region 2 Sør-Norge (november 2013) Rovviltnemndas vedtak 10/2016 (Kvote og vilkår for betinget skadefelling av gaupe, jerv, brunbjørn og ulv i 2016/2017) Stortingets rovviltforlik av 17. juni 2011 (Representantforslag 163 S (2010-2011)) Bestandsstatus gaupe, jerv, ulv og bjørn fra det nasjonale overvåkingsprogrammet for rovvilt. Brev til Miljødirektoratet fra Rovdata 13. mai 2016 Rovdata Viltskadecenter Høgskolen i Hedmark Bestandsovervåking av ulv vinteren 2015-2016. Bestandsstatus for store rovdyr i Skandinavia 1-2016. Overvåkingsrapportene finnes på http://www.rovdata.no/rapporter.aspx Sekretariatet anbefaler at det åpnes for lisensfelling på ulv i 2016/2017. Ut fra rovviltforekomst, erfaringer med vandringsmønster og regelmessige opptreden av ulv i regionen, samt et stort skadepotensiale, anbefales en kvote på to dyr. Saksopplysninger Generelt Gjennom rovviltforskriften 7 kan en rovviltnemnd fatte vedtak om kvote for skademotivert lisensfelling etter forskriften 8 for å begrense veksten og/eller utbredelsene av en bestand av ulv når bestanden ligger over det nasjonalt fastsatte bestandsmålet i regionen. For region 2 Vestfold, Buskerud, Telemark og Aust-Agder, er det ikke fastsatt nasjonalt bestandsmål for ulv. Rovviltnemnda har derfor myndighet til å vedta kvote for lisensfelling på ulv etter rovviltforskriften. Kvoten fastsettes som antall enkeltindivider som kan felles innenfor regionen i perioden 1. oktober til og med 31. mars. Prinsippene i naturmangfoldloven 8-10 og 12 skal ligge til grunn som en integrert del av beslutning om eventuell kvote, jamfør 7. Også forvaltningsmålet for arter i 5 skal trekkes inn i den skjønnsmessige vurderingen. Det samme gjelder 14 om andre viktige samfunnsinteresser. Prinsippet i 11 anses ikke som relevant fordi det ikke er aktuelt å stille fordyrende vilkår.
Sak 14/2016 Lisensfelling ulv 2016/2017 Side 2 av 8 Bestandsstatus og skadeomfang Sekretariatet viser til bestandsstatus oppgitt av Rovdata i brev datert 13. mai 2016 og rapport nr. 1-2016 Bestandsovervåking av ulv vinteren 2015-2016 fra Rovdata, Viltskadecenter og Høgskolen i Hedmark. Rapporten fra Rovdata m. fl. viser en markant økning i antall ulver i Norge. Sist vinter ble det påvist 90-93 ulver i Norge, mot ca. 75 vinteren før. 65-68 ulver er bekreftet med tilhold kun i Norge og minst 25 dyr er i tillegg påvist i grenserevir på tvers av riksgrensa mellom Norge og Sverige. Utenfor de fire fylkene Hedmark, Oslo, Akershus og Østfold som er berørt av forvaltningsområdet for ulv var det i vinter påvist fem enslige ulver, hvorav én med tilhold i både Aust- Agder og Vest-Agder fylker, to enslige i Telemark, én i Buskerud og en finsk-russisk innvandrer i Troms. De fire første er alle felt under lisensfelling (tre i region 2 og én i region 1), mens ulven i Troms ble funnet død i Alta, Finnmark, 24. april 2016. Bestandsmålet for ulv ble oppnådd innenfor forvaltningsområdet i årene 2010-2014, men ikke i 2015. Av valpekull i helnorske ulverevir ble det i vinter påvist sju valpekull i ulveflokker (familiegrupper). Seks av dem er født i revir som er mer enn femti prosent innenfor forvaltningsområdet for ynglende ulv (ulvesonen). Gjeldende målsetning om tre årlige ungekull innenfor ulvesonen er derfor nådd. Figur 1. Registrerte familiegrupper (sirkel) og revirmarkerende par (trekant) i Skandinavia vinteren 2015-2016. Grenser for forvaltningsregioner i begge land er vist (NB! Vest-Agder tilhører region 1, ikke 2), og skravert område viser norsk forvaltningsområde for ulv (norsk ulvesone) før siste endring. Kilde: Bestandsstatus for store rovdyr i Skandinavia - Rapport Nr: 1 2016.
Sak 14/2016 Lisensfelling ulv 2016/2017 Side 3 av 8 Etter 1. mai 2016 er det utenfor ulvesonen per 8. juni (Kilde: Rovbase) påvist ulv i region 3 (i Nord-Gudbrandsdalen), 4 (i Eidsvoll), 5 (i Stange) og 6 (i Rauma). Det så langt (8. juni) ikke påvist ulv i region 2 etter lisensfellingsperiodens slutt. I 2016 er det per 8. juni registrert seks døde ulver (én i region 2), hvorav to på skadefelling etter 1. mai (Stange og Lesja). I 2015 ble det registrert i alt 15 døde ulver (tre i region 2). Skader på husdyr voldt av ulv i Sør-Norge i så langt i 2016 (Rovbase 8. juni) framgår av kartet under (figur 2). Figur 2. Påviste skader voldt av ulv i Sør-Norge i 2016 (flere tilfeller bak hver markering). Ulv (tisper) er felt i de to sørligste skadeområdene. Kilde: Rovbase 8.6.2016. Skravert område: Forvaltningsområde for ynglende ulv (før siste endring). Omfanget av ulveskader i region 2 utgjør 4 % av det totale skadeomfanget på sau som er erstattet som tatt av rovvilt de siste ti åra. For landet som helhet i samme periode er andelen 5,5 %. Variasjonen i regionen er imidlertid stor mellom år og fylker. I tillegg vil en viss og varierende andel av erstatningene klassifisert som tap til uspesifisert art også gjelde ulv. Figur 3 viser antall sau og lam som ble erstattet av fylkesmennene i region 2 som tapt til store rovdyr i perioden 2013-2015. Omfanget av ulveskader har variert mellom år, men for regionen under ett er det en markert nedgang de siste par årene. I 2015 ble det gitt erstatning for tap til ulv i Buskerud, Telemark og Aust-Agder. Dette året utgjorde ulv mellom 3,2 % (Telemark) og 7,5 % (Aust-Agder) av erstatningene.
Sak 14/2016 Lisensfelling ulv 2016/2017 Side 4 av 8 Figur 3. Antall sau og lam erstattet som tap til gaupe, jerv, brunbjørn og ulv, og som uspesifisert fredet rovvilt, i region 2 i perioden 2013-2015 (Kilde: Rovbasen). Lovgrunnlaget Det rettslige grunnlaget for Rovviltnemndas avgjørelse er Lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) 18 første ledd bokstav b og 77, jamfør forskrift 18. mars 2005 nr. 242 om forvaltning av rovvilt (rovviltforskriften) 10, jamfør 1 og 3. I naturmangfoldloven 18 (annet uttak av vilt og lakse- og innlandsfisk etter vurdering av myndighetene) står det: Kongen kan ved forskrift eller enkeltvedtak tillate uttak av vilt og lakse- og innlandsfisk ( ) b) for å avverge skade på avling, husdyr, tamrein, skog, fisk, vann eller annen eiendom,( ) Vedtak etter første ledd bokstav a til f kan bare treffes hvis uttaket ikke truer bestandens overlevelse og formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte.( ) Rovviltforskriften 1 (Formål): Formålet med denne forskrift er å sikre en bærekraftig forvaltning av gaupe, jerv, bjørn, ulv og kongeørn. Innenfor en slik ramme skal forvaltningen også ivareta hensyn til næringsutøvelse og andre samfunnsinteresser. Forvaltningen skal være differensiert slik at hensynet til ulike interesser vektlegges forskjellig i ulike områder og for de ulike rovviltarter. Forskriften skal sikre en forvaltning som vektlegger forutsigbarhet og lokal medvirkning. Rovviltnemnda skal på vedtakstidspunktet ta stilling til om de har myndighet til å fatte vedtak, jamfør rovviltforskriften 7. Nemnda har myndighet dersom bestanden av aktuell art ligger over det nasjonalt fastsatte bestandsmålet for regionen. Vurderingen skal gjøres av nemnda for hver art basert på data fra Rovdata/Nasjonalt overvåkingsprogram for rovvilt. Det er ikke fastsatt nasjonalt mål om yngling av ulv i regionen, jamfør rovviltforskriften 4 bokstav b. Lisensfelling etter forskriften 10 kan bare gjennomføres dersom det ikke finnes annen tilfredsstillende løsning ut fra prinsippet om geografisk differensiert forvaltning. Kvoten kan fordeles på nærmere angitte områder eller fylker i regionen. Rovviltnemnda kan imidlertid avstå fra å åpne for lisensfelling, eventuelt gjøre vedtak på et seinere tidspunkt dersom
Sak 14/2016 Lisensfelling ulv 2016/2017 Side 5 av 8 forutsetningene endres. Av hensyn til klageadgang og saksbehandling har imidlertid Klimaog miljødepartementet gitt instruks om tidsfrister i saker knyttet til rovvilt. Vedtak om lisensfelling av ulv skal fattes etter at nytt kunnskapsgrunnlag foreligger ca. 1. juni, men før 1. juli. Lisensfelling er ikke jakt, men felling motivert ut fra behovet for skadereduksjon ved å begrense artens vekst og/eller utbredelse. Lisensfelling av alle rovviltartene omfattes av grunneiers enerett og krever personlig lisens for å kunne delta. Vedtak om kvote for lisensfelling skal avgrense fellingsområder, bestemme antall dyr som kan felles, eventuell fordeling på kjønn og alder og om bestemte typer dyr skal være unntatt, samt gi eventuelt nærmere vilkår for gjennomføring av lisensfellingen (i samsvar med regional forvaltningsplan for rovvilt). Fellingsperioden er angitt i rovviltforskriften ( 10), men dersom særlige forhold tilsier det kan Rovviltnemnda fastsette en kortere fellingsperiode. Fellingsperioden for ulv utenfor forvaltningsområdet for ynglende ulv er 1. oktober til og med 31. mars. I samsvar med forvaltningsplanen kan det settes nærmere vilkår for gjennomføringen av lisensfellingen, jamfør forskriften 6. Det vises også til St.meld. nr. 15 (2003-2004) Rovvilt i norsk natur og Stortingets behandling av denne, jamfør Innst. S. nr. 174 (2003-2004), Rovviltforliket av 2011 og ulike brev fra Klima- og miljøministeren om tydelig soneforvaltning. Stortinget har nylig behandlet ulvemeldingen (Meld. St. 21 (2005-2016) Ulv i norsk natur), jamfør Innst. 330 S (2015-2016). Som følge av behandlingen vil det nasjonale bestandsmålet for ulv og avgrensningen av forvaltningssonen endres. Nytt bestandsmål vil tre i kraft ved forskriftsendring. Vi kan ikke se at endringene vil gi særlige konsekvenser for rovviltregion 2. Prinsipper for offentlig beslutningstaking Naturmangfoldlovens formålsbestemmelse ( 1) lyder: Lovens formål er at naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på ved bærekraftig bruk og vern, også slik at den gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel, nå og i fremtiden, også som grunnlag for samisk kultur. Etter naturmangfoldloven 5 er det et mål at artene og deres genetiske mangfold ivaretas på lang sikt og at artene forekommer i levedyktige bestander i sine naturlige utbredelsesområder. Tiltak etter naturmangfoldloven skal imidlertid avveies mot andre viktige samfunnsinteresser, jamfør 14. En slik avveining skal ikke medføre at målet i 5 fravikes, men at tiltaket vil kunne medføre at målet i 5 nås på annen måte eller i annet tempo enn hvis naturmangfoldet hadde vært eneste hensynet å ta, jamfør også prinsippet om geografisk differensiert rovviltforvaltning. Etter naturmangfoldloven 7 skal prinsippene i 8 til 12 legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet og være en integrert del av beslutningen. Sekretariat legger til grunn at saksframlegget bygger på kunnskap om ulvens bestandssituasjon. Naturmangfoldloven 8 stiller krav om at eksisterende og tilgjengelig kunnskap skal benyttes som grunnlag for vurdering av om rovvilt kan felles på gitte vilkår. Utgangspunktet for beslutninger som kan påvirke naturmangfoldet er at beslutningsgrunnlaget skal være best mulig. Rovviltnemndas vedtak skal derfor basere seg på kunnskap om artens bestandssituasjon. Sekretariatet viser i den forbindelse til beskrivelsen av det nasjonale
Sak 14/2016 Lisensfelling ulv 2016/2017 Side 6 av 8 overvåkningsprogrammet for rovvilt i kommentarene til rovviltforskriften 3, og sist oppdaterte kunnskap fra Rovdata som beskrevet i saksframlegget. Om lisensfelling i Forvaltningsplan for rovvilt i region 2 Forvaltningsplanen gir føringer om lisensfelling. I kapittel 7.6 om Strategier og tiltak ulv heter det: Lisensfelling kan være aktuelt ved forekomst over tid og ved eller nær opp til vurderingstidspunkt i regionen. Det skal søkes samarbeid om eventuell lisensfelling (kvote, geografisk avgrensing mm.) med tilgrensende region(-er) når det er sannsynlig med forekomst og opptreden på tvers av regionene. Videre framgår det av kapittel 7.7 (Generelle retningslinjer for forebyggende tiltak) blant annet at: Lisensfelling skal vurderes årlig for alle artene med grunnlag i forekomst og skadeomfang sist beitesesong. Det skal åpnes for lisensfelling dersom det foreligger indikasjoner på forekomst over tid (stasjonær karakter) og fortsatt tilstedeværelse. I vurderingen skal situasjonen i tilgrensende områder i naboregioner vektlegges og det skal søkes samarbeid ved behov, f eks om felles kvote og sammenfallende arealavgrensing. For ulv skal kunnskap om eventuelle individer med særlig viktig genotyp (finskrussisk opphav) vektlegges, og lisensfelling normalt ikke åpnes uten særskilte tiltak. Om lisensfelling i 2015/2016 Rovviltnemnda åpnet for lisensfelling av inntil fire ulver i 2015/2016 (etter endret vedtak om økt kvote). Tre ble felt. Sekretariatets vurdering Sekretariatet legger prinsippene i naturmangfoldloven 8-12, jamfør 7, til grunn for vurderingene. Også forvaltningsmålet for arter i 5 er trukket inn i den skjønnsmessige vurderingen. Det samme gjelder 14 om andre viktige samfunnsinteresser. Utgangspunktet for beslutninger som kan påvirke naturmangfoldet er at beslutningsgrunnlaget skal være best mulig, jamfør naturmangfoldloven 8. Saksframlegget bygger blant annet på kunnskap om ulvens bestandssituasjon. Sekretariatet viser i den forbindelse til saksframleggets omtale av bestandssituasjonen til ulv, jamfør også beskrivelsen av det Nasjonale overvåkingsprogrammet for rovvilt i kommentarene til rovviltforskriften 3. Gjennom dette anses kravet til kunnskapsgrunnlaget i naturmangfoldloven 8 å være tilstrekkelig ivaretatt. Førevar-prinsippet kommer til anvendelse i situasjoner hvor en ikke har slik tilstrekkelig kunnskap, jamfør naturmangfoldloven 9. Ved lisensfelling er det en viss risiko for at det kan bli felt genetisk verdifulle individer. Analyser fra regionen som er foretatt fram til i dag (av hår/ekskrementer og døde dyr) har imidlertid med ett unntak (Ringerike og Hole i Buskerud i 2015), utelukkende vært av individer fra den sørskandinaviske bestanden (vesentlig unge hanner fra helsvenske revir). Ved eventuell åpning for lisensfelling på ulv bør det i tråd med forvaltningsplanen settes vilkår om at det tas særlige hensyn dersom nye analyser tilsier at det forekommer genetisk verdifulle individer i regionen, jamfør avtalen av august 2011 mellom norske og svenske miljømyndigheter om forvaltning av genetisk verdifulle individer.
Sak 14/2016 Lisensfelling ulv 2016/2017 Side 7 av 8 Det foreligger betydelig kunnskap om den samlede belastningen som ulv blir utsatt for, jamfør naturmangfoldloven 10, i form av statusrapporter og annen informasjon fra Rovdata og de ulike rovviltprosjektene, herunder fra Skandulv om regulær og irregulær avgang, blant annet gjennom Liberg m.fl. (2010). Sekretariatet viser til at det etter rovviltforskriften 4 bokstav b ikke er nasjonalt bestandsmål for ulv i region 2, samt til Rovviltforliket i 2011 med oppfølgende brev fra Klima- og miljøministeren om en tydeligere soneforvaltning. Ut fra dette, samt bekrivelsene av bestandssituasjonen, anser sekretariatet at et begrenset uttak gjennom lisensfelling av ulv i regionen ikke vil påføre bestanden irreversibel skade eller å være i strid med nasjonale bestandsmål, jamfør naturmangfoldloven 12. Saken gjelder lisensfelling og sekretariatet anser at naturmangfoldloven 11 om kostnadene ved miljøforringelse ikke er relevant i denne saken. Sekretariatet vurderer potensialet for skade på beitedyr i regionen fra ulv å være generelt høyt, jamfør naturmangfoldloven 14 om vektlegging av andre viktige samfunnsinteresser. Om lisensfelling av ulv 2016/2017 Sekretariatet mener at en kvote for lisensfelling bør settes på grunnlag av faktisk forventet forekomst av ulv i regionen. Per i dag (8. juni) er det ingen indikasjoner på at det er ulv i regionen. Perioden for lisensfelling av ulv starter imidlertid ikke før 1. oktober. Erfaringer fra tidligere år tilsier en rask forflytning av unge utvandrende ulver fra siste del av april og inn i sommerhalvåret. Ulv kan derfor dukke opp hvor som helst i landet i denne perioden. Erfaringsmessig har dette skjedd nærmest årlig i vår region. Enkeltindivider har over tid også vist stasjonær atferd påfølgende høst og vinter. Uttak i Sverige og skadefellinger i øvrige rovviltregioner kan bidra til reduksjon i antall innvandringer, men ut fra våre erfaringer og et stort skadepotensiale i regionen, mener sekretariatet det er grunnlag for å åpne for lisensfelling av ulv i 2016/2017. Sekretariatet vil da tilrå en kvote på inntil to dyr for hele regionen. Det er ikke mål om yngling innenfor region 2, og sekretariatet anser at en effektuering av en kvote på to ulver i regionen ikke vil ha en direkte innvirkning på oppnåelsen av det nasjonale bestandsmålet for ulv. Etter at vedtak er fattet skal skadefelling og irregulær avgang av ulv innenfor regionen belastes den kvote som nemnda har bestemt, jamfør rovviltforskriften 7. Dersom kvoten blir fylt kan nemnda på et seinere tidspunkt og til enhver tid endre eget vedtak om kvote dersom nye opplysninger tilsier det, jamfør rovviltforskriften 10 fjerde ledd. Sekretariatet har framlagt saken for de øvrige fylkesmennene. Oppsummering Ut fra føringene i forvaltningsplanen, erfaringer med opptreden av ulv i regionen, potensialet for framtidige tap av sau og bestandssituasjonen for ulv i landet, anbefaler sekretariatet Rovviltnemnda om å åpne for lisensfelling på ulv i sesongen 2016/2017. Sekretariatet anbefaler en kvote på to ulver basert på erfaringer og situasjonen per 8. juni.
Sak 14/2016 Lisensfelling ulv 2016/2017 Side 8 av 8 Sekretariatets framlegg til vedtak Rovviltnemnda i region 2 viser til den nasjonale målsettingen for rovvilt i regionen. Det er ikke fastsatt mål om yngling av ulv i region 2. Rovviltnemnda har følgelig myndighet til å fatte vedtak om kvote for lisensfelling av ulv etter rovviltforskriften 10 og 4 første ledd bokstav b, og 7. Rovviltnemnda viser til naturmangfoldloven 7. Nemnda har fått forelagt den siste tilgjengelige kunnskapen om ulvens bestandsstatus og -utvikling, jamfør naturmangfoldloven 8 og rovviltforskriften 3 siste ledd. Føre-var-prisippet kommer til anvendelse i situasjoner hvor man ikke har slik tilstrekkelig kunnskap, jamfør naturmangfoldloven 9. Nemnda viser til sekretariatets faglige vurderinger om at den foreslåtte lisensfellingskvoten på to ulver ikke vil påføre bestanden irreversibel skade eller en for stor samlet belastning, jamfør naturmangfoldloven 10. Forvaltningsplanen for rovvilt i regionen og føringene i Rovviltforliket vil ligge til grunn for iverksettelse av lisensfellingen, jamfør også rovviltforskriften 1 og 6. Gjennom denne differensierte forvaltningen er hensynet til lokalisering i naturmangfoldloven 12 vurdert. Rovviltnemnda anser ikke at 11 er relevant i denne sammenheng. Ut fra et behov for å avverge skade på husdyr vedtas en kvote for lisensfelling av to 2 ulver. Et slikt uttak vurderes ikke å være til skade for bestandens overlevelse, jamfør naturmangfoldloven 5. Eventuell skadefelling og irregulær avgang etter at vedtaket om lisensfelling er gjort belastes kvoten. Lisensfellingsperioden er fra og med 1. oktober 2016 til og med 31. mars 2017. Kvoten gjøres gjeldende felles for hele region 2 (Vestfold, Buskerud, Telemark og Aust- Agder). Jeger plikter å holde seg oppdatert om status for lisensfellinga minst en gang daglig under fellingsforsøk. Fylkesmennene oppretter vakttelefon som gir jegeren opplysning om antall felte dyr og hvor mange dyr som gjenstår på kvoten. Rovviltnemndas vedtak er fattet med hjemmel i 18 og 77 i lov av 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold, jamfør 4, 7 og 10 i forskrift av 18. mars 2005 nr. 242 om forvaltning av rovvilt. Ved ny kunnskap om forekomst i regionen av individer av ulv som er særlig viktig for den genetiske variasjonen i den sørskandinaviske bestanden (finsk-russisk opphav), vil mulige tiltak vurderes, herunder om lisensfelling bør videreføres. Dette vedtaket er et enkeltvedtak og kan påklages i medhold av forvaltningsloven kapittel VI, senest innen 3 uker etter at vedtaket er gjort kjent. Vedtak