OSLO TINGRETT -----DOM --- -- Avsagt: Saksnr.: 17. november 2010 i Oslo tingrett 09-188440TVI-OTIR/03 Dommer: Saken gjelder: Tingrettsdommer Krav om erstatning Jonas Petter Madsø Taxi 2 Dør Til Dør AS Advokat Thor Christian Moen mot Oslo kommune Advokat Espen Hansen Ingen begrensninger i adgangen til offentlig gjengivelse
DOM Saken gjelder krav om erstatning for økonomiske tap etter anførte feil ved Oslo kommunens saksbehandling og myndighetutøvelse. 1. Framstilling av saken Oslo Taxi var opprinnelig den eneste drosjesentralen i Oslo, slik at alle drosjer og drosjeeiere (løyvehavere) i byen var tilknyttet denne sentralen. Høsten 1998 vedtok bystyret i Oslo å utvide antall drosjeløyver i Oslo. Bakgrunnen for denne utvidelsen var at det ikke hadde vist seg mulig å opprette nye drosjesentraler innenfor det eksisterende antall løyver ettersom de eksisterende løyvehaverne ikke ønsket å forlate Oslo Taxi. Bystyret vedtok derfor å utvide antall løyver, slik at flerparten av de nye løyvene skulle ha tilslutningsplikt til de nye sentralene. På dette tidspunkt forelå det søknader fra Taxi 2 AS (heretter benevnt Taxi 2) og Norgestaxi AS (heretter benevnt Norgestaxi) om å opprette nye sentraler. Antall drosjeløyver i Oslo ble ved bystyrevedtaket utvidet med 300, til totalt ca. 1.600. Videre ble kompetansen til å fastsette antall drosjeløyver for fremtiden delegert fra bystyret til byrådet. I mai og juni 1999 godkjente Oslo kommune ved Samferdselsetaten opprettelse av Norgestaxi og Taxi 2 som nye drosjesentraler. Godkjennelsene til å opprette drosjesentraler ble gitt i medhold av daværende samferdselslov med tilhørende forskrifter. Etter delegasjon hadde Samferdelsetaten kompetanse til å avgjøre søknader både om tildeling av drosjeløyver og om opprettelse av drosjesentraler. Kompetansen til å fastsette det totale antall drosjeløyver lå imidlertid under byrådet. Av de forannevnte 300 nye løyvene i Oslo skulle 75 løyver ha tilknytningsplikt til Taxi 2 mens 150 løyver skulle ha tilknytningsplikt til Norgestaxi. Det bemerkes at de to sentralene også fikk tildelt reservedrosjeløyver, herunder skulle 50 reservedrosjeløyver ha tilknytningsplikt til Taxi 2. Taxi 2 søkte flere ganger om ytterligere ordinære løyver, herunder anmodet Taxi 2 om at hovedparten av reservedrosjeløyvene som var tilknyttet sentralen ble omgjort til ordinære løyver. Søknadene til Taxi 2 førte ikke frem. Etter vedtak i byrådet i 2000 ble imidlertid antall drosjeløyver i Oslo utvidet med ytterligere 150, men alle disse nye løyvene ble da gitt tilknytningsplikt til Norgestaxi. Den 23. november 2000 fastsatte Samferdselsetaten Regler for overgang mellom drosjesentraler i Oslo Kommune. Det ble her oppstilt flere forutsetninger som måtte være oppfylt for at en søknad fra en løyvehaver om overføring til konkurrerende sentral kunne innvilges. En av forutsetningene var at antall tilknyttede løyver etter overføring ikke måtte bli lavere enn det fastsatte minimumstallet ved sentralen. - 2-09-188440TVI-OTIR/03
Våren 2003 vedtok byrådet en såkalt omfordelingsordning for ledige drosjeløyver, med sikte på å styrke konkurransesituasjonen for Taxi 2 og Norgestaxi i forhold til Oslo Taxi. Det helt overveiende antall løyver var i 2003 fortsatt tilknyttet Oslo Taxi. I innstillingen til byrådet av 10. april 2003, fra Byrådsavdelingen for miljø og samferdsel ble det påpekt at det var ønskelig med bedre balanse i antall løyver mellom de konkurrerende sentralene. Byrådsavdelingen ønsket ikke noen vesentlig utvidelse av det totale antall løyver, men at det nevnte balansehensyn primært skulle ivaretas innenfor det eksisterende antall løyver gjennom omfordeling av løyvene mellom eksisterende sentraler. Omfordelingsordningen innebar at når løyver ble ledige i Oslo Taxi, skulle denne sentralen nå bare beholde halvparten av de ledige løyvene selv. Den andre halvparten av ledige løyver i Oslo Taxi skulle omfordeles til de to andre drosjesentralene som var Taxi 2 og Norgestaxi, slik at de omfordelte løyvene ble gitt tilknytningsplikt til disse sentralene. De omfordelte løyvene skulle videre deles likt mellom Taxi 2 og Norgestaxi. I tillegg til omfordelingsordningen ble det ved samme byrådsvedtak våren 2003 besluttet å utvide det totale antall drosjeløyver med 40. Av disse ble 20 gitt tilknytningsplikt til Norgestaxi og 20 til Taxi 2. Det totale antall løyver i Oslo var etter dette 1780. I vedtaket ble det også besluttet å avslå en søknad - fra en gruppering kalt Taxi+ - om opprettelse av ytterligere en drosjesentral. Den 1. september 2003 fastsatte Samferdselsetaten nye overgangsregler. Vilkåret om at tilknyttede løyver etter overføring ikke måtte bli lavere enn det fastsatte minimumsantallet ved sentralen ble da opprettholdt. I tillegg ble det fastsatt at minimumsantallet drosjeløyver som var tilsluttet Taxi 2 og Norgestaxi også skulle økes i takt med den omfordeling av ledige drosjeløyver som byrådet hadde vedtatt at skulle skje fra Oslo Taxi til henholdsvis Taxi 2 og Norgestaxi. Den 22. november 2004 søkte Wilhelm Clausen som da var løyvehaver i Norgestaxi om tillatelse til å opprette egen drosjesentral under navnet City Taxi. I søknaden opplyste han at han eide 20 biler, og at det var disse sentralen ville disponere over ved oppstarten, men at andre drosjeeiere eventuelt kunne slutte seg til senere. Ved brev av 20. desember 2004 skrev Samferdselsetaten til Byrådsavdelingen for miljø og samferdsel at etaten ønsket å godkjenne søknaden fra City Taxi om å opprette ny drosjesentral. Allerede den 22. desember 2004 godkjente etaten søknaden fra City Taxi. Etter opplysning om at søknaden om å opprette ny drosjesentral var godkjent, heter det i vedtaket blant annet: Enkeltmannsforetaket Citytaxi Oslo vil få tildelt 20 ordinære drosjeløyver, og i tillegg vil inntil 30 ordinære drosjeløyver få tilslutningsplikt til sentralen. Medio januar 2005 tildelte Samferdselsetaten 15 løyver til Wilhelm Clausen/City Taxi, dvs. samme antall som han hadde hatt som løyvehaver i Norgestaxi. Disse 15 løyvene ble - 3-09-188440TVI-OTIR/03
gitt tilknytningsplikt til City Taxi. De tildelte 15 løyvene var ledige løyver fra Oslo Taxi som tidligere var blitt omfordelt til Norgestaxi, men som på dette tidspunkt ikke var besatt, og som nå i stedet ble viderefordelt til City Taxi. Ved årsskiftet 2004/2005 var det rundt 62 ledige løyver fra Oslo Taxi som skulle omfordeles til Norgestaxi og Taxi 2. Umiddelbart etter løyvetildelingen ble 15 av Clausens biler i helgen 15.-16. januar 2005 klargjort ved at de ble påført City Taxis logo og taklampe, samt fikk innmontert denne sentralens taksameterutstyr. Mandag 17. januar 2005 ble bilene satt i drift. Allerede samme dag oppdaget Norgestaxi at slike drosjer kjørte rundt i Oslo. Verken Norgestaxi eller Taxi 2 var varslet om søknaden fra City Taxi forut for vedtaket. I løpet av våren 2005 tildelte Samferdselsetaten ytterligere fem løyver til City Taxi, slik at City Taxi i alt hadde 20 egne løyver. I løpet av våren 2005 ble ytterligere 30 løyver gitt tilknytningsplikt til den nye sentralen i henhold til vedtaket av 22. desember 2004. Dette dreide seg om ledige løyver fra Oslo Taxi som tidligere var omfordelt til Taxi 2, men som ikke var blitt besatt, og som nå i stedet ble viderefordelt til City Taxi. Disse 30 løyvene ble videre raskt besatt etter at de ble gitt tilknytningsplikt til City Taxi. Den 29. juni 2005 fastsatte Samferdselsetaten nye overgangsregler der det tidligere vilkåret om minimumsantall drosjeløyver ved Taxi 2 og Norgestaxi ble fjernet. Av formålsbestemmelsen i overgangsreglementet 1 fremgår det at Samferdselsetaten gjennom denne endringen ønsket å bidra til reell konkurranse mellom drosjesentralene i Oslo. I august 2005 søkte Christiania Taxi om tillatelse til å opprette nok en drosjesentral i Oslo. Søknaden ble avslått av Samferdselsetaten. I etatens brev av 12. september 2005 til søkeren ble det blant annet vist til at det, i forbindelse med den pågående evalueringen av den nevnte omfordelingsordningen, ville bli bedt om en uttalelse fra byrådet om hvorvidt det skal være begrensninger i antall drosjesentraler i Oslo. Evalueringen av omfordelingsordningen ble behandlet av byrådet i juni 2006, etter innstilling av 8. juni 2006 fra Byrådsavdelingen for miljø og samferdsel. Omfordelingsordningen ble her besluttet videreført. Dog skulle de ledige løyvene ikke lenger bare tildeles (dvs. gis tilknytningsplikt til) Norgestaxi og Taxi 2, men omfordeling av ledige løyver fra Oslo Taxi skulle også skje til de andre godkjente sentralene, hvilket nå også omfattet City Taxi. I innstillingen ble det blant annet fremhevet at forskjellen i løyveantall mellom Oslo Taxi og de andre drosjesentralene fortsatt var stor, og at omfordelingsordningen derfor burde fortsette inntil videre. Vedrørende spørsmålet om antall drosjesentraler ble det i innstillingen uttalt følgende: Innenfor rammen av løyveantallet 1780 bør det være rom for et noe større antall sentraler enn de eksisterende. Samferdselsetaten bør derfor ta opp nye søkere til behandling og gi godkjennelse dersom søkerne tilfredsstiller de kravene som stilles - 4-09-188440TVI-OTIR/03
for å opprette drosjesentral. Nye sentraler som etableres bør blant annet som et minimum baseres på 50 tilsluttede løyver. Byrådets fattet vedtak i samsvar med innstillingen. Umiddelbart etter byrådsvedtaket fikk Christiania Taxi den 15. juni 2006 innvilget midlertidig godkjennelse som ny drosjesentral i Oslo. Kort tid etter fikk selskapet endelig godkjennelse. Den 15. juni 2006 fattet byrådet i Oslo også vedtak om at ordningen med reservedrosjeløyver skulle avvikles. Etter vedtaket er det heller ikke blitt utdelt nye reserveløyver, men tidligere utdelte reserveløyver er ikke blitt inndratt. Høsten 2007 fikk ytterligere en søker, By Taxi AS, innvilget sin søknad om opprettelse av drosjesentral. Etter dette var det i alt seks drosjesentraler i Oslo. Noe forut for dette, våren 2007, hadde Oslo kommune engasjert firmaet PricewaterhouseCoopers AS (heretter benevnt PwC) for å granske påståtte misligheter i Samferdselsetaten. Granskingen var foranlediget av en rekke oppslag i media om angivelig nære relasjoner mellom ansatte i etaten og aktører i drosjenæringen. Det var særlig fokus på forholdet mellom seksjonsleder Kjell Holme i Transportseksjonen og Wilhelm Clausen i City Taxi. Transportseksjonen var den seksjonen i Samferdselsetaten som behandlet alle drosjesaker, herunder søknader om tildeling av løyver og søknader om opprettelse av drosjesentraler. PwC avga sin rapport til kommunen 19. desember 2007. I rapporten ble det blant annet påpekt at det syntes å være et nært personlig forhold mellom seksjonssjef Kjell Holme og Wilhelm Clausen. I tre perioder fra 2007 foretok Samferdselsetaten liten eller ingen tildeling av ledige løyver. I 2007 var saksbehandlingstiden lang. Fra februar 2008 ble tidelingen stanset fordi byrådet ønsket å skjerpe vandelskravet ved tildelingen av drosjeløyver ettersom det hadde blitt avdekket flere skattesvindelsaker i drosjenæringen. Den 25 mars 2009 ble tildelingen igjen stanset fordi Byrådsavdelingen hadde mottatt tilbakemeldinger fra næringen om at det var en betydelig overkapasitet av drosjer i Oslo, hvilket var et forhold som Byrådsavdelingen ønsket å utrede. I begynnelsen av 2009 var det en pågående konflikt mellom Taxi 2 og flere av løyvehaverne som var tilknyttet sentralen. Det ble etter hvert gjennomført en samlet aksjon fra denne gruppen av løyvehavere som ønsket overgang til en annen sentral. Senere i 2009 fattet Næringsetaten totalt 48 vedtak der søknader fra løyvehavere i Taxi 2 om hasteovergang til en annen sentral ble innvilget i medhold av overgangsreglementet 4. Næringsetaten anså ikke Taxi 2 som part i overgangsavgjørelsene, og Taxi 2 fikk derfor heller ikke noe forhåndsvarsel etter forvaltningsloven 16 før vedtakene ble fattet. Taxi 2 påklaget vedtakene. Det er imidlertid ennå ikke truffet noen endelige vedtak av klageinstansen. - 5-09-188440TVI-OTIR/03
Etter det opplyste hadde Taxi 2 106 løyver som var tilknyttet sentralen per desember 2008, og av disse var det 81 som var besatte. Etter de 48 hasteovergangsvedtakene mistet Taxi 2 derfor godt over halvparten av de løyver som var besatte. Ettersom det kun er besatte løyver som genererer inntekter til sentralen, ble følgelig også inntektsgrunnlaget til Taxi 2 tilsvarende redusert. Taxi 2 ønsket å anlegge erstatningssøksmål mot Oslo kommune ettersom selskapet mente det forelå en rekke feil ved kommunens saksbehandling og myndighetutøvelse, herunder gjaldt dette ordningen med reservedrosjeløyver, godkjennelsen av City Taxi som ny drosjesentral, endring foretatt i overgangsreglementet, stansen i tildelingen av ledige løyver og hasteovergangsvedtakene. Taxi 2 hadde imidlertid ikke selv økonomi til å anlegge et slikt erstatningssøksmål for domstolene, og inngikk derfor en avtale med Taxi 2 Dør til Dør AS den 26. november 2009 der ethvert krav mot Oslo kommune ble overdratt til sistnevnte selskap. I henhold til avtalen skulle Taxi 2 Dør til Dør AS besørge alle kostnader ved en rettsprosess mot kommunen, og dersom søksmålet førte frem skulle erstatningen med fratrekk for utgifter deles med 50 prosent på hver av partene. Taxi 2 Dør til Dør AS v/advokat Thor Christian Moen tok deretter den 27. november 2009 ut stevning for Oslo tingrett med påstand om erstatning fastsatt etter rettens skjønn begrenset oppad til kr. 63 933 713. Oslo kommune v/advokat Espen Hansen tok til motmæle ved tilsvar av 13. januar 2010 med påstand om frifinnelse. Ved Oslo byfogdembetes kjennelse av 17. desember 2009 ble Taxi 2 tatt under behandling som konkursbo. Etter det opplyste har bobestyreren ikke hadde noen innvendinger mot overdragelsesavtalen som ble inngått med Taxi 2 Dør Til Dør AS den 26 november 2009. Den 28. januar 2010 avsa Borgarting lagmannsrett dom i en sak mellom Norgestaxi og Oslo kommune. I dommen ble Norgestaxi tilkjent kr. 10 500 000 i erstatning for økonomisk tap selskapet ble påført ved Samferdselsetatens vedtak av 22. desember 2004 om å godkjenne City Taxi som ny drosjesentral, idet lagmannsretten kom til at dette vedtaket var ugyldig som følge av saksbehandlingsfeil. Under saksforberedelsen i nærværende sak fattet Klagenemnda for offentlige anskaffelser den 9. mars 2010 et vedtak om å ilegge Oslo kommune et overtredelsesgebyr på 42 millioner kroner for manglende konkurranseutsetting av kontrakt om TT-drosjekjøring. Ved prosesskriv av 22. september 2010 fremmet Taxi 2 Dør Til Dør AS også et erstatningskrav mot Oslo kommune for dette forhold, idet det ble gjort gjeldende at Taxi 2 var påført et økonomisk tap som følge av kommunens brudd på anskaffelsesregelverket. Hovedforhandling ble avholdt over åtte rettsdager i perioden 11. til 20. oktober 2010. For Taxi 2 Dør til Dør AS møtte Henning Holstad og avga partsforklaring. Fagkonsulent Bernt - 6-09-188440TVI-OTIR/03
Almbakk i Næringsetaten fulgte hele hovedforhandlingen i medhold av tvisteloven 24-6 annet ledd og avga vitneforklaring. Det ble avhørt totalt 10 vitner og ellers foretatt slik bevisføring som fremgår av rettsboken. 2. Saksøkeren har i det vesentlige gjort gjeldende Oslo kommune er etter yrkestransportloven tillagt myndighet som kontroll- og tildelingsorgan for drosjeløyver innen sitt geografiske område. Denne myndigheten har dels ikke blitt utøvet slik kommunen pliktet, og dels har myndighetsutøvelsen vært av en slik karakter at fattede vedtak er ugyldige. Det foreligger en rekke feil og mangler ved saksbehandlingen og myndighetsutøvelsen gjennom de ti siste år, og det anføres at Oslo kommune er erstatningsansvarlig for det økonomiske tap som Taxi 2 er påført i denne forbindelse. Kommunenes kritikkverdige og mangelfulle myndighetsutøvelse medførte at Taxi 2 ble fratatt muligheten til å drive sentralen på en forsvarlig måte, og dette var også den direkte årsaken til at Taxi 2 til slutt gikk konkurs den 17. desember 2009. På konkurstidspunktet var det kun 36 aktive drosjeløyver som var tilknyttet Taxi 2. Det anføres at Taxi 2 ville hatt minst 226 aktive drosjeløyver tilknyttet sentralen uten de ansvarsbetingende handlinger og unnlatelser fra kommunens side. Det fremsettes seks ulike erstatningskrav mot kommunen som samlet utgjør et beløp oppad begrenset til kr. 106 560 000. 2.1 Fjerning av reserveløyver Ved etableringen i 1998 fikk Taxi 2 tildelt 50 reserveløyver. Fra 2003 signaliserte Samferdselsetaten gjentatte ganger at ordningen med reserveløyver skulle avvikles om kort tid. Ved byrådets vedtak av 15. juni 2006 ble det fattet beslutting om avvikling av denne ordningen. Taxi 2 innrettet seg etter de klare signalene fra Samferdselsetaten og byrådets avviklingsvedtak, og Taxi gjorde derfor heller ikke noe for å besette de ledige reserveløyvene som var tilknyttet sentralen. Det har senere vist seg at Samferdselsetaten likevel ikke har foretatt seg noe for å avikle ordningen, og det kjøres fortsatt med reserveløyver i dag. Samferdselsetaten har derfor ignorert den klare instruksen fra byrådet. Som følge av de klare signaler om avvikling ble Taxi 2 forledet til å ikke besette reserveløyvene. Dersom slike signaler ikke var blitt gitt ville løyvehavere i Taxi 2 ha tatt ut reserveløyver, og Taxi 2 ville da også fått betydelige merinntekter. Det anføres at kommunen er erstatningsansvarlig på objektivt grunnlag for det økonomiske tap som Taxi 2 er påført. Under enhver omstendighet vil kommunen være erstatningsansvarlig etter skadeerstatningsloven 2-1. Taxi 2 er påført et inntektstap som anslås å utgjøre kr. 19 500 000. Ved denne tapsberegningen er det lagt til grunn at Taxi 2 ville hatt 50 aktive reserveløyver tilknyttet sentralen i perioden 2005-2009 (60 måneder). Ettersom den månedlige sentralavgiften på reserveløyver i Taxi 2 var fastsatt til kr. 6 500 utgjør det økonomiske tapet i den aktuelle periode kr. 19 500 000. - 7-09-188440TVI-OTIR/03
2.2 Konsesjon til City Taxi og fjerning av løyver fra Taxi 2 Etter en meget rask og uvanlig saksbehandling fattet Samferdselsetaten i desember 2004 vedtak om å godkjenne City Taxi som drosjesentral. Videre ble det bestemt at 30 av løyvene som City Taxi ble tildelt skulle omfordeles fra de løyver som var tilknyttet Taxi 2. Borgarting lagmannsrett avsa den 26. januar 2010 dom i saken mellom Norgestaxi og Oslo kommune, hvor det aktuelle vedtak ble ansett å være ugyldig som følge av inhabilitet og manglende forhåndsvarsling. Norgestaxi ble videre tilkjent kr. 10 500 000 i erstatning. Oslo kommune har erkjent at det også foreligger ansvarsgrunnlag i nærværende sak, og Taxi 2 har derfor krav på å få erstattet det tap som selskapet ble påført som følge av det ugyldige vedtaket. Når det gjelder tapsutmålingen må det ses hen til at nærværende sak skiller seg fra Norgestaxisaken. I Norgestaxis tilfelle ble 20 løyver innlevert, og løyvene ble således ikke borte. De som var tilknyttet disse løyvene søkte om nye løyver i City Taxi. I nærværende sak ble de 30 løyvene derimot fjernet fra Taxi 2, og Taxi 2 kunne således ikke senere besette disse, og det foreligger derfor også en permanent skade. Det anføres at de 30 løyvene raskt ville ha blitt satt i drift i Taxi 2 dersom de ikke urettmessig var blitt fjernet, og at de da ville ha vært tilknyttet sentralen på ubestemt tid. Det kan ikke legges til grunn at de generelle overgangsregler ville medført at aktuelle løyvehavere før eller siden ville ha flyttet over til en annen sentral slik kommunen anfører. Det er kommunen som har bevisbyrden for en slik anførsel. Taxi 2 er påført et inntektstap som anslås å utgjøre kr. 14 400 000. Ved denne tapsberegningen er det lagt til grunn at Taxi 2 ville hatt 30 aktive drosjeløyver tilknyttet sentralen i perioden 2005-2009 (60 måneder). Det gjennomsnittlige månedlige inntektstapet per drosjeløyver i Taxi 2 i den aktuelle periode anslås til kr. 8 000, og det totale inntektstapet vil da følgelig utgjøre kr. 14 400 000. Subsidiært påberopes samme beregningsmodell som lagmannsretten benyttet i Norgestaxisaken. 2.3 Innføring av overgangssystem Taxi 2 fikk i 1998 konsesjon til å drive drosjesentral med 75 ordinære løyver og 50 reserveløyver. Dette er en rettighet for Taxi 2 som ikke uten videre kan fjernes. Den 23. november 2000 fastsatte Samferdselsetaten regler om overgang mellom drosjesentraler i Oslo kommune. Det ble videre fastsatt nye overgangsregler 1. september 2003. Disse overgangsreglene stadfestet konsesjonen som tidligere var tildelt Taxi 2, og det ble også fastsatt at minimumsantallet av løyver (gulvet) som var tilknyttet sentralen skulle økes løpende gjennom omfordelinger av ledige løyver i Oslo Taxi til de minste sentralene. Den 29. juni 2005 fastsatte Samferdselsetaten nye overgangsregler, og tidligere fastsatt minimumsantall drosjeløyver for Taxi 2 og Norgestaxi ble da fjernet. Denne endringen må ses i sammenheng med godkjennelsen av City Taxi som ny drosjesentral i desember 2004. - 8-09-188440TVI-OTIR/03
I Norgestaxisaken kom lagmannsretten til at Kjell Holme var inhabil til å behandle søknaden fra Wilhelm Clausen om å opprette denne drosjesentralen, og vedtaket ble derfor ansett ugyldig. Det må også legges til grunn at Kjell Holme var den sentrale personen i Samferdselsetaten hva angår den aktuelle endringen i overgangsreglene hvor minimumsantall drosjeløyver for Taxi 2 og Norgestaxi ble fjernet. Det må legges til grunn at formålet med endringen nettopp var å gjøre det lettere for løyvehavere å melde overgang til City Taxi, og inhabiliteten har derfor også påvirket resultatet. Overgangsreglene av 9. juni 2005 med den aktuelle endring er derfor ugyldig i forhold til Taxi 2. Overgang fra løyvehavere i Taxi 2 ville ikke ha skjedd dersom søknaden fra City Taxi ikke hadde blitt uriktig godkjent kort tid i forveien. I likhet med Norgestaxisaken vil kommunen være erstatningsansvarlig etter skadeerstatningsloven 2-1. Taxi 2 mistet totalt 39 løyver i perioden 2005-2008, hvorav 3 i 2005, 11 i 2006, 9 i 2007 og 16 i 2008. Den gjennomsnittlige månedelige sentralavgiften utgjorde i denne perioden kr. 8 000, og inntektstapet til Taxi 2 anslås derfor til kr. 11 328 000. 2.4 Tilbakeholdelse av ledige løyver I en lang periode stanset Oslo kommune tildelingen av ledige løyver, herunder ledige løyver som var tilknyttet Taxi 2. Kommunen har således unnlatt å utøve sin lovpålagte plikt på dette området, og det anføres at kommunen har opptrådt erstatningsbetingende i denne forbindelse. Kommunen har kommet med forskjellige begrunnelser på stansen i tildelingen av ledige løyver. I brev av 25. oktober 2007 viste Samferdselsetaten til at det var lang saksbehandlingstid. Fra februar 2008 ble tildeling av nye løyver stanset helt med den begrunnelse at byrådet ønsket å skjerpe vandelskravet ved tildeling av drosjeløyver som følge av at det hadde blitt avdekket flere skattesvindelsaker i drosjenæringen. Først i byrådets brev 5. februar 2009 ble Næringsetaten bedt om å gjenoppta tildelingen av ledige løyver. Byrådet omgjorde imidlertid dette allerede i brev av 25. mars 2009 der Næringsetaten igjen ble bedt om å ikke tildele flere ledige drosjeløyver, og begrunnelsen for dette var at det angivelig skulle være en betydelig overkapasitet av drosjer i Oslo som følge av finanskrisen. Det anføres at kommunens stans av tildeling av ledige løyver var klart uforsvarlig. Ved tildeling av løyver kan kommunen ikke oppstille strengere krav enn det er lovmessig dekning for. Kommunen hadde her et lovhjemlet system å forholde seg til, og det vises i denne forbindelse til yrkestransportforskriften 6 som fastsetter hvilke krav det kan oppstilles til vandel. Datatilsynet fattet den 16. desember 2008 også vedtak hvor Oslo kommune ble pålagt å avvikle praksisen med å innhente andre vandelsopplysninger enn det som fremkommer av ordinær vandelsattest. Personvernnemnda kom riktignok i vedtak av 1. mars 2010 til at Oslo kommune kunne stille slike vilkår, men bemerket likevel at dette - 9-09-188440TVI-OTIR/03
måtte gjøres på en annen måte enn det kommunen hadde gjort. Kommunen hadde uansett ingen saklig grunn til å stanse tildelingen av ledige løyver som var tilknyttet Taxi 2. Ingen av de løyvehaverne som har vært tilknyttet Taxi 2 var omfattet av skattesvidelsakene, hvilket har sammenheng med at Taxi 2 benytter et system for rapportering og loggføring som gjør slik svindelvirksomhet praktisk umulig. Det foreligger i dette tilfelle en uhjemlet myndighetsutøvelse. Kommunen stanset tildelingen av ledige løyver fordi kommunen ville innhente opplysninger som ikke kunne innhentes på en slik måte som kommunen ønsket. Ved slike feil kan kommunen holdes erstatningsansvarlig på objektivt grunnlag. Under enhver omstendighet vil kommunen være erstatningsansvarlig etter skadeerstatningsloven 2-1. Det var klart uaktsomt å stanse tildelingssystemet i så lang tid, og det må stilles krav om at forvaltningen legger til grunn en forståelse av regelverket som er forsvarlig. Stansen rammet særlig de små sentralene som Taxi 2 hardt økonomisk. Kommunen foretok imidlertid ingen utredning av hvilke konsekvenser en slik langvarig stansing av tildelingen ville få. Når det gjelder stansingen som ble foretatt den 25. mars 2009 med begrunnelse i en angivelig betydelig overkapasitet av drosjer som følge av finanskrisen, la kommunen utlukkende vekt på udokumenterte uttalelser fra Norges Taxiforbund. Næringen som sådan ble ikke varslet eller hørt, og det ble følgelig heller ikke her foretatt noen forsvarlig utredning. Som følge av den langvarige og uforsvarlige tildelingsstansen i perioden 2007-2009 (36 måneder), var det i gjennomsnitt besatt 14 færre løyver enn det som var tilknyttet Taxi 2. Månedelig sentralavgift for disse løyvene ville ha vært kr. 9 500, og inntektstapet for Taxi 2 i en treårsperiode vil derfor utgjøre kr. 4 788 000 som kreves erstattet. Dersom kommunen løpende hadde besatt de ledige løyver ville ikke dette inntektstapet ha oppstått. 2.5 Urettmessig overflytting av løyvehavere fra Taxi 2 I 2009 fattet Næringsetaten 48 vedtak hvor søknader fra løyvehavere i Taxi 2 om overgang til en annen sentral ble innvilget i medhold av 4 i regler for overgang mellom drosjesentraler i Oslo kommune. Taxi 2 anfører at disse vedtakene er ugyldige som følge av at de både lider av saksbehandlingsfeil, rettsanvendelsesfeil samt at det er lagt til grunn feil faktum. Unntaksbestemmelsen i 4 i overgangsreglene gir ikke hjemmel til å fatte vedtak om overgang i et tilfelle som det foreliggende. Vedtaket er begrunnet med at Taxi 2 skal ha misligholdt sin plikt til å utbetale kredittpenger til løyvehaverne ved forfall. Kommunen har følgelig tatt stilling til et privatrettslig forhold mellom en drosjesentral og dets løyvehavere, der den ene part har anført betalingsmislighold. Den generelle og upresise unntaksbestemmelsen i 4 kan imidlertid ikke hjemle vedtak om overgang i et slik tilfelle. En slik forståelse har ikke noen forankring i yrkestransportloven eller yrkestransportforskriften. - 10-09-188440TVI-OTIR/03
Det dreier seg videre om enkeltvedtak hvor Taxi 2 må anses som part etter forvaltningsloven 2 e). Det var derfor en klar saksbehandlingsfeil at Taxi 2 ikke fikk noe forhåndsvarsel etter forvaltningsloven 16. Det foreligger også en saksbehandlingsfeil ved at kommunen ikke har påsett at saken var så godt opplyst som mulig før vedtak ble fattet, jf. forvaltningsloven 17. Det fremgår dessuten av vedtakene at det kun er foretatt en skjematisk behandling, og kommunen har derfor heller ikke utøvd noe konkret skjønn i den enkelte sak. Slik massiv og systematisert overgangspraksis uten varsling til sakens parter, og manglende utredning av de faktiske forhold i saken, er klart i strid med forvaltningsloven og uskrevne regler om god forvaltningsskikk. Saksbehandlingsfeilene har også påvirket vedtakenes innhold, jf. forvaltningsloven 41. Det bestrides videre at Taxi 2 har vært i noe betalingsmislighold overfor de aktuelle løyvehavere, og kommunen har derfor også lagt til grunn feil faktum i vedtakene. Kommunen har ikke vurdert at løyvehaverne tidligere hadde fått utbetalt forskudd. Kommunen har heller ikke vurdert at løyvehaverne etter hvert tok hånd om kredittkjøringen selv ved å benytte egne bankterminaler (såkalte point-terminaler), hvilket var i strid med 20.1 i transportøravtalen, og som ga Taxi 2 en motregningsrett etter 20.6 i transportøravtalen. I den grad det har forekommet enkelte betalingsforsinkelser fra Taxi 2 har disse bare vært av et 1-2 dagers varighet, og dette kan åpenbart ikke gi grunnlag for de hastevedtak som kommunen har fattet. Det anføres at kommunen er erstatningsansvarlig på objektivt grunnlag ettersom det her forligger graverende feil og uhjemlede inngrep hvor særlige hensyn gjør seg gjeldende. Under enhver omstendighet vil kommunen være erstatningsansvarlig etter skadeerstatningsloven 2-1 idet feilene som er begått av kommunen er klart uaktsomme. Taxi 2 mistet 48 løyver som kunne ha vært hos sentralen på ubestemt tid dersom kommunen ikke urettmessig hadde grepet inn og destruert forholdet. Flere ville blitt hos Taxi lenge, mens noen nok ville ha søkt om ordinær overgang etter hvert. I likhet med Norgestaxisaken tas det ved tapsberegningen utgangspunkt i at de 48 løyvehaverne i gjennomsnitt ville ha vært hos Taxi 2 i to år. Med en månedelig sentralavgift på kr. 9 500 utgjør inntektstapet etter dette kr. 9 120 000 som kreves erstattet. 2.6 TT-kjøringen Etter ikrafttredelse av regelverket for offentlige anskaffelser 1. juli 2001, hadde Oslo kommune plikt til å bringe kontrakten med Oslo Taxi AS til opphør, og konkurranseutsette den. I det minste burde dette ha vært gjort fra 2002. Løpende fornyelse av kontrakten med Oslo Taxi er å anse som en ulovlig direkte anskaffelse. Det vises til at KOFA ved sitt vedtak av 9. mars 2009 også ila Oslo kommune et overtredelsesgebyr på kr. 42 000 0000 for den manglende konkurranseutsetningen. Etter lov om offentlige anskaffelser 10 kan - 11-09-188440TVI-OTIR/03
Taxi 2 kreve erstatning for tap som selskapet har lidt som følge av kommunens brudd. Ved slike brudd har kommunen et objektivt erstatningsansvar, jf. EF-domstolens dom av 30. september 2010. Under enhver omstendighet vil kommunen være erstatningsansvarlig etter skadeerstatningsloven 2-1. Det vises i denne forbindelse til at KOFA la til grunn at kommunen hadde handlet grovt uaktsomt, og det foreligger derfor også en vesentlig feil. Erstatningsplikt for den positive kontraktsinteresse forutsetter en klar sannsynlighetsovervekt for at Taxi 2 ville fått oppdrag om TT-kjøring. Dette vilkåret må også anses oppfylt. Det har hele tiden vært en intensjon om at det skulle komme på plass en ordning der alle drosjesentralene kunne delta. Det vises i denne forbindelse til bystyrets vedtak av desember 2001 og 20. juni 2007. Det avgjørende for kommunen har hele tiden vært at det skal være fritt bruker valg. Den løsningen som kommunen nå har valgt med tjenestekonsesjon innebærer også at alle drosjesentraler kan delta, herunder Taxi 2. Som følge av den manglende konkurranseutsetting av TT-kjøringen har Taxi 2 også blitt en mindre foretrukket sentral ettersom løyvehavere heller har ønsket å knytte seg til Oslo Taxi som hadde hele TT-kjøringen. Ved tapsberegningen er det tatt utgangspunkt i at Taxi 2 minst ville hatt 50 aktive løyver mer i hele perioden fra 2002 og frem til i dag. Med en gjennomsnittlig sentralavgift på kr. 9 500 gir dette over en åtteårsperiode et inntektstap på kr. 45 600 000 som kreves erstattet. Det bestrides at deler av erstatningskravet er foreldet slik kommunen anfører. Taxi 2 var kjent med at TT-kjøringen ikke var konkurranseutsatt, men Taxi 2 var ikke kjent med inhabiliteten til kommunaldirektør Jo Frisch og seksjonssjef Kjell Holme før i 2009. Det anføres derfor at foreldelsesfristen på 3 år i foreldelsesloven 9 ikke begynner å løpe før dette tidspunkt. Foreldelsesfristen ble videre avbrutt da kravet ble varslet ved prosesskriv av 19. mars 2010. Under enhver omstendighet ble foreldelsesfristen avbrutt ved prosesskriv av 22. september 2010 da kravet ble fremmet. Dersom retten kommer til at deler av erstatningskravet likevel er foreldet, kan det i alle fall kreves erstatning for inntektstap i en treårsperiode som vil utgjøre kr. 17 100 000. 2.7 Kommunens samlede behandling av Taxi 2 Taxi 2 har samlet sett vært gjenstand for en uheldig og kritikkverdig forvaltningspraksis. Etter at Taxi 2 fikk konsesjon til å drive drosjesentral i 1999, har kommunens handlinger og unnlatelser medført at Taxi 2 er blitt fratatt den praktiske og faktiske mulighet til å drifte sentralen på en forsvarlig måte. Kommunens regulering av drosjenæringen har vært preget av forskjellsbehandling og et svært skiftende regelverk. Kommunens skjønnsutøvelse og fattede vedtak har dessuten skjedd uten at Taxi 2 er blitt varslet eller hørt, og kommunen har heller ikke tatt hensyn til de urimelige konsekvenser som dette fikk for Taxi 2. Det vises også til granskningsrapporten fra PwC som kritiserer kommunens saksbehandling generelt. Selv om kommunens enkelte handlinger og unnlatelser isolert sett - 12-09-188440TVI-OTIR/03
ikke skulle lede til ansvar, har den samlede myndighetsutøvelsen medført at Taxi 2 sto uten en realistisk mulighet til å drive virksomheten videre. Dette forhold må også tillegges vekt ved vurderingen av de seks ulike erstatningsgrunnlagene i saken. Saksøkerens påstand 1. Oslo kommune dømmes til å betale erstatning til Taxi 2 Dør til Dør AS fastsatt etter rettens skjønn, begrenset oppad til kr. 106 560 000. 2. Oslo kommune dømmes til å dekke sakens omkostninger. 3. Saksøkte har i det vesentlige gjort gjeldende Saken gjelder erstatningskrav basert på seks separate ansvarsgrunnlag. Det er Taxi 2 som må dokumentere at erstatningsvilkårene er oppfylt, og denne bevisbyrden har Taxi 2 ikke oppfylt. Det bestrides at kommunens saksbehandling samlet sett kan være erstatningsbetingende dersom de enkelte forhold under de seks erstatningskravene ikke er det. Det er drosjesentralene selv som har ansvaret for å tiltrekke seg løyvehavere. Taxi 2 har ikke blitt forskjellsbehandlet på en negativ og usakelig måte slik Taxi 2 anfører. Kommunen har derimot aktivt bidratt til å styrke de små sentralene. Det er uansett ikke grunnlag for å holde kommunen erstatningsansvarlig på objektivt grunnlag for de feil som Taxi 2 hevder kommunen har begått. 3.1 Reserveløyver Reservedrosjeløyve er et løyve som det ligger kjøretidsbegrensninger på, og hensikten med disse er at de skal benyttes i perioder med stor etterspørsel, jf. yrkestransportforskriften 49. Kommunen hadde i en viss tid vurdert å trekke tilbake reserveløyvene i løyvedistriktet, og dette ble vedtatt i byrådssak 1091/106 den 15. juni 2006. Vedtaket er langt på vei effektuert ettersom det ikke er delt ut nye reserveløyver etter dette. Kommunen kan vanskelig se at en slik intern beslutning har forledet Taxi 2 på noen måte. Det var ikke satt noen frist for avviklingen, og drosjesentralene ble heller ikke varslet om dette. Tidligere tidelte reserveløyver har ikke blitt inndratt. Det er heller ikke godtgjort at det er innlevert noen reserveløyver fra Taxi 2. Det er for øvrig løyvehaverne som søker ledige løyver, og som eventuelt innleverer tildelte løyver. Kommunen bestrider at det her foreligger noen feil fra kommunens side som kan medføre erstatningsansvar. Under enhver omstendighet har ikke Taxi 2 sannsynliggjort at sentralen er påført noe tap som har årsakssammenheng med den anførte feil. Det er ikke sannsynliggjort at Taxi 2 ville hatt reserveløyver i drift uten den anførte feil. - 13-09-188440TVI-OTIR/03
3.2 City Taxi Lagmannsrettens dom i Norgestaxisaken aksepteres, og Oslo kommune erkjenner at det også foreligger ansvarsgrunnlag i nærværende sak. Tidligere anførsel om foreldelse opprettholdes ikke av kommunen. Tapsberegningen til Taxi 2 bestrides imidlertid. Det kan ikke legges til grunn at Taxi 2 er påført noe særlig tap som følge av det ugyldige vedtaket, jf. punkt 3.7 nedenfor. 3.3 Overgangsreglement Det bestrides at det foreligger noen erstatningsbetingende feil ved fastsettelsen av endret overgangsreglement den 29. juni 2005. Vedtaket av 8. juni 1999 om godkjenning av Taxi 2 som drosjesentral inneholder ingen rett på et visst antall løyver. Overgangsreglementet regulerer forholdet mellom løyvehaver og løyvemyndigheten, jf. yrkestransportforskriften 46. Det er kun løyvehavers plikter som reguleres. Forutsigbarhet for sentralene kan være et mål, men innebærer ingen rettighet for sentralene som er beskyttet mot inngrep. Overgangsreglementet ble første gang innført i 2000. Endringen som senere skjedde i 2005 var at gulvet for antall løyver ble fjernet, og at Taxi 2 måtte konkurrere med de andre mindre sentralene om løyver. Dette ligger klart innenfor de endringer som kommunen kan foreta. Denne endringen hadde ingen sammenheng med Kjell Holmes inhabilitet og etableringen av City Taxi. Dette var en naturlig endring som følge av at det ble flere sentraler. Uten denne endringen kunne løyvehaverne bare bevege seg en vei. En slik endring ville også kommet uavhengig av etableringen av City Taxi, og det vises i denne forbindelse til byrådssak 1091/06, lagmannsrettens dom i Norgestaxisaken og konkurransetilsynets brev av 26. januar 2007 og 2. april 2007. 3.4 Tilbakehold av ledige løyver Fra 2007 har det vært tre perioder med liten eller ingen utdeling av ledige løyver. Den første perioden i 2007 gjaldt lang saksbehandlingstid som følge av at det var foretatt en kunngjøring for samtlige sentraler i Oslo hvor søkerantallet var rekordstort slik at ansiennitetsberegningen derfor også tok lenger tid enn normalt. Det ble imidlertid tildelt ledige løyver både tidlig og sent dette året. Det anføres at saksbehandlingen har vært forsvarlig på dette punkt. Etter at det var avslørt omfattende skatteunndragelser i drosjebransjen ble tidelingen av ledige løyver satt på hold fra 2008 i påvente av at kommunen ønsket å stille vilkår om innsyn i løyvehavernes skattemessige forhold. Yrkestransportforskriften 6 gir kun hjemmel for innsyn i politiattest hvert femte år, hvilket viste seg å være utilstrekkelig i forhold til skatteunndragelser. Det ble tildelt ledige løyver i en periode etter at Datatilsynet hadde nektet kommunen å stille disse vilkårene. Kommunen har imidlertid myndighet til å stille vilkår om ytterligere personopplysninger, hvilket fremgår av Personvernnemndas vedtak av 1. mars 2010. Som følge av instruks fra byrådsavdelingen i brev av 25. mars 2009 ble tildelingen igjen satt på hold med bakgrunn i - 14-09-188440TVI-OTIR/03
henvendelser fra næringen om overkapasitet av drosjer i Oslo. Kommunen innhentet da en markedsanalyse fra Econ. Kommunen har myndighet til å regulere det totale løyveantallet, jf. yrkestransportforskriften 37. Drosjesentralens tillatelse til å drive drosjesentral er ingen rettighet som er til hinder for at kommunen stanser tildelingen av ledige løyver en periode. Det er eventuelt løyvesøkeren som har krav på å få søknaden innvilget. Kommunen har utøvd et skjønn, og det bestrides at det foreligger noen feil ved denne skjønnsutøvelsen som kan danne grunnlag for et erstatningskrav fra Taxi 2. Kommunen mener begrunnelsene for å stanse tildelingen i den angjeldende periode var saklig. 3.5 Hasteoverganger Det bestrides at det foreligger noen erstatningsbetingende feil ved de vedtak som kommunen fattet i 2009 der 48 løyvehavere ble innvilget hasteovergang fra Taxi 2 til andre sentraler. Etter overgangsreglementet 4, jf. yrkestransportforskriften 46 har løyvemyndigheten en unntakshjemmel for å innvilge overgang til en annen sentral. Grunnlaget for å anvende unntaksbestemmelsen var forsinkede utbetalinger av kredittpenger fra Taxi 2. Forsinkelsene hadde stor betydning for løyvehaverne som driver næringsvirksomhet, og det må i denne forbindelse også ses hen til at kommunen hadde fastsatt en bindingstid. Når kredittpengene uteble rammet dette løyvehaverne hardt, og det var derfor ingen feil å anvende unntaksbestemmelsen i overgangsreglementet 4 i disse tilfellene. Kommunen har ikke grepet inn i privatrettslige forhold, men har utøvd offentligrettslig myndighet vedrørende tilslutningsplikt. Det er heller ikke lagt til grunn feil faktum i vedtakene. Forsinkelsenes lengde og antall er dokumentert gjennom kontoutskrifter og skjemaer om månedsoppgjør. Taxi 2 har ikke anledning til å ilegge løyvehaverne bot/erstatning som vesentlig overstiger det som er rimelig. Det er ikke begått noen saksbehandlingsfeil ved at Taxi 2 ikke er ansett som part. Tilslutningsplikt er et forhold mellom løyvehaver og løyvemyndigheten som ikke innebærer noen rettighet for sentralene, jf. yrkestransportforskriften 46. Norgestaxisaken er ikke sammenlignbar ettersom den gjaldt ett vedtak om å frata sentralen 20 tilknyttede løyver. Kommunen sendte for øvrig også et generelt varsel til Taxi 2. Det ble imidlertid ikke varslet om hvilke konkrete løyvehavere som hadde søkt om overgang, og forvaltningsloven 17 kan muligens oppstille krav om dette. En eventuell saksbehandlingsfeil etter forvaltningsloven 17 kan uansett ikke ha virket bestemmende på vedtakenes innhold, jf. forvaltningsloven 41. Kommunen har ikke oversett noen relevante opplysninger, herunder var kommunen kjent med at løyvehaverne hadde tatt i bruk egne bankterminaler. Det ble videre foretatt en individuell behandling av hver søknad. - 15-09-188440TVI-OTIR/03
Det erkjennes at kommunen vil være erstatningsansvarlig etter skadeerstatningsloven 2-1 dersom vedtakene er ugyldige som følge av eventuelle saksbehandlingsfeil, men ikke dersom det foreligger feil ved rettsanvendelsen eller i det faktiske grunnlaget ettersom slike feil må anses som unnskyldelige i dette tilfelle. 3.6 TT-kjøring Det bestrides ikke at kommunen hadde plikt til å konkurranseutsette TT-kjøringen, jf. lov om offentlige anskaffelser 10. Kommunen bestrider heller ikke at kravet til vesentlig feil er oppfylt. Det er imidlertid også et vilkår for erstatningsplikt at må foreligge en klar sannsynlighetsovervekt for at Taxi 2 ville ha fått kontrakter, jf. Rt-2007-983. Etter kommunens syn er dette vilkåret ikke oppfylt. Plikten til å utlyse innebærer ingen plikt til å tilrettelegge kontrakten slik at flest mulige aktører kan være aktuelle. Taxi 2 innleverte ikke noe anbud til utdanningsetaten på kjøring av grunnskoleelever. Kommunen har nå utlyst en tjenestekonsesjonsordning, men det er ikke gitt at kommunen ville valgt en slik løsning på et tidligere tidspunkt. Det overordnende for kommunen har vært å velge en løsning som sikret fritt brukervalg. En autorisasjonsordning ble tidligere ansett å være problematisk i forhold til anskaffelsesregelverket som oppstilte krav til forutsigbarhet. Derfor ble en slik autorisasjonsordning heller ikke nærmere vurdert tidligere. Det var først i 2009 at kommunen, etter en utredning foretatt av KS og advokatfirmaet Kluge, fikk føringer på at en autorisasjonsordning var aktuelt ettersom dette kunne anses som en tjenestekonsesjon. Det er ikke sannsynlig at kommunen ville ha valgt en slik løsning før denne utredningen forelå. Under enhver omstendighet vil erstatningskravet fra Taxi 2 være foreldet hva angår perioden mer enn tre år forut for at kravet ble fremsatt i prosesskriv av 22. september 2010. Plikten til å utlyse har vært kjent siden anskaffelsesregelverket kom, og det samme gjelder kommunens unnlatelse. At søksmålet først kommer nå skyldes ikke uvitenhet, men andre forhold. 3.7 Tapsutmåling 3.7.1 Generelt Ved en eventuell tapsutmåling er det tre sentrale elementer som må vurderes for samtlige erstatningsposter i saken; tapsperiodens lengde, nettotapet per måned og spørsmål om løyvet ville ha blitt besatt. Kommunen bestrider at det kan legges til grunn en månedelig sentralavgift på kr. 9 500 slik Taxi 2 har gjort i sin tapsberegning. Det foreligger ingen dokumentasjon på at det har vært noen slik fast sentralavgift i Taxi 2 i de angjeldende perioder. Av fremlagte månedsoppgjør i Taxi 2 fremgår det at sentralavgiften har variert i 2009, herunder har den i - 16-09-188440TVI-OTIR/03
perioder vært fastsatt til kr. 2 750, kr. 3 000, kr. 5 000, kr. 5 500 for så å øke til 9 500. I Norgestaxisaken ble det lagt til grunn en sentralavgift på kr. 5 000, og det er ikke grunnlag for å fastsette et høyere beløp i nærværende sak, snarere tvert i mot. Det må også tas hensyn til at noen kostnader er variable i forhold til antall løyvehavere, og flere løyvehavere vil øke kravet til sentralens dimensjonering. Det totale erstatningskravet til Taxi 2 er basert på 226 løyver. Det sentrale spørsmål er imidlertid om løyvene ville bli satt i drift ettersom ledige løyver ikke ville ha generert noen inntekter for Taxi 2. Det er nær umulig å rekonstruere den historiske utviklingen med aktive/ledige løyver. Det finnes imidlertid dokumentasjon for situasjonen, og denne viser at Taxi 2 gjennomgående har hatt store problemer med å besette ledige løyver. Kommunen har for øvrig ingen innvendinger til oversikten som er inntatt i motpartens prosedyredisposisjon som viser antall tilknyttede løyver de enkelte år, og hvor mange av disse som var ledige. Ettersom oversikten viser at Taxi 2 hadde store problemer med å besette ledige løyver må det også legges til grunn at det eventuelle tapet til Taxi 2 uansett er av begrenset omfang. Kommunen bestrider videre tapsperiodens lengde som Taxi 2 har lagt til grunn i sin tapsberegning. Etter utløpet av bindingstiden er det usikkert hvor lenge den enkelte løyvehaver ville ha blitt i Taxi 2. Oversikten som er inntatt på side 41 i bilagene til kommunens prosesskriv av 22. september 2010 viser at Taxi 2 har hatt en nettoovergang av løyvehavere hvert år. 3.7.2 Ytterligere bemerkninger til de enkelte tapsposter Et eventuelt erstatningsansvar for kommunen vedrørende overgangsreglementet må begrenses til tap av ett løyve. Det relevante skjæringstidspunktet i forhold til feilen ved opprettelsen av City Taxi er perioden fra 1. september 2005 da overgangsreglementet trådte i kraft og frem til 1. juni 2006 da det uansett ble åpnet opp for flere sentraler, jf. lagmannsrettens dom i Norgestaxisaken. I denne perioden var det bare overgang av ett løyve (nr. 5038) fra Taxi 2. Tapsperiodens lengde bør videre fastsettes til to år på samme måte som i Norgestaxisaken. Når det gjelder reservedrosjeløyver er det verken dokumentert at Taxi 2 hadde reserveløyver eller at dette er innlevert. Det er heller ikke sannsynliggjort at Taxi 2 ville hatt noen reserveløyver i drift. Ved hasteovergangene må det ses hen til at løyvehaverne selv hadde vist klar vilje til å søke overgang til en annen sentral. Dersom hasteovergangene ikke hadde blitt innvilget ville de derfor uansett ha søkt om ordinær overgang på et senere tidspunkt. Overgangene ville da ha skjedd i tråd med oppstillingen som Bernt Almbakk har utarbeidet. I forhold til - 17-09-188440TVI-OTIR/03
konkursen i desember 2009 så erkjenner kommunen at sannsynligheten for videre drift ville ha økt dersom Taxi 2 skulle få medhold i enkelte av sine krav i nærværende sak. Når det gjelder kravet i forhold til opprettelsen av City Taxi må det ses hen til at nærværende sak skiller seg fra Norgestaxisaken på flere punkter. Norgestaxi fikk erstatning for tre forhold, mens erstatningskravet i nærværende sak kun refererer seg til det forhold at Taxi 2 mistet ledige løyver som var tilknyttet sentralen. I forhold til kravet vedrørende tilbakeholdelse av ledige løyver må det ses hen til at det uansett tar noe tid å besette ledige løyver, jf. lagmannsrettens dom i Norgestaxisaken hvor dette ble beregnet til 6 måneder. Når det gjelder manglende konkurranseutsetting av TT-kjøringen må det sannsynliggjøres at Taxi 2 med en autorisasjonsordning ville ha fått flere løyvehavere. Det er lite trolig at Taxi 2 ville fått dette. Oslo Taxi er uansett mest attraktiv for løyvehaverne, og de andre sentralene ville ha vært i samme stilling som Taxi 2. Det er derfor ikke sannsynliggjort at en autorisasjonsordning vil ha ført til en større inntresse for løyver hos Taxi 2, hvilket også forutsetter tilgang på løyver, jf. de andre kravene. Saksøktes påstand 1. Oslo kommune frifinnes. 2. Oslo kommune tilkjennes sakskostnader. 4. Rettens vurdering Taxi 2 har fremsatt seks ulike erstatningskrav mot Oslo kommune, og det samlede erstatningsbeløp er skjønnsmessig anslått til å utgjøre kr. 106 560 000. For å nå frem de enkelte erstatningskrav må Taxi 2 sannsynliggjøre at det foreligger et ansvarsgrunnlag, et økonomisk tap og påregnelig årsakssammenheng mellom ansvarsgrunnlaget og tapet. Dersom retten skulle komme til at de enkelte handlinger og unnlatelser isolert sett ikke kan begrunne et ansvar for kommunen, har Taxi 2 gjort gjeldende at den samlede myndighetsutøvelsen gjennom en rekke år uansett førte til at Taxi 2 i 2009 sto uten en realistisk mulighet til å drive virksomheten videre. Taxi 2 har anført at dette er et momentet som også må tillegges vekt ved vurderingen av erstatningsgrunnlagene. Retten finner at denne anførselen ikke kan føre frem. Dersom kommunen ikke har opptrådt ansvarsbetingende i forhold til de erstatningskrav som Taxi 2 har fremsatt, kan det forhold at Taxi 2 ikke var i stand til å drive virksomheten videre i 2009 heller ikke få noen betydning. Kommunen har ikke noe ansvar for at den enkelte drosjesentral til enhver tid skal kunne drive sin virksomhet videre. - 18-09-188440TVI-OTIR/03
Innledningsvis bemerkes at Taxi 2 også har anført at Oslo kommune er erstatningsansvarlig på objektivt grunnlag for flere av feilene som er anført å foreligge i saken. I Rt-2010-291 har Høyesterett slått fast at det ikke gjelder noen generell regel om objektivt ansvar for ulovhjemlet myndighetsutøvelse. Det er kun på områder hvor særlige hensyn gjør seg gjeldende at det offentlige kan pålegges et objektivt ansvar, jf. Rt-2010-291 avsnitt 35. Etter rettens vurdering foreligger det ikke slike særlige hensyn i nærværende sak som kan begrunne et objektivt ansvar for kommunen. Hvorvidt det foreligger ansvarsgrunnlag for kommunen må derfor avgjøres etter reglene om arbeidsgiveransvar i skadeerstatningsloven 2-1. Retten går etter dette over til å behandle de enkelte erstatningskrav i saken. 4.1 Reservedrosjeløyver Den 15. juni 2006 fattet byrådet i Oslo vedtak om at ordningen med reservedrosjeløyver skulle avvikles. Etter vedtaket er det ikke blitt utdelt nye reserveløyver, men tidligere utdelte reserveløyver er ikke blitt inndratt. Under henvisning til tidligere signaler fra Samferdselsetaten og byrådets vedtak av 15 juni 2006 har Taxi 2 anført at selskapet ble forledet til å ikke besette de 50 reserveløyvene som var tilknyttet sentralen. Videre har Taxi 2 gjort gjeldende at selskapet som følge av dette er blitt påført et inntektstap på kr. 19 500 000 i perioden 2005-2009. Retten finner at erstatningskravet fra Taxi 2 ikke kan føre frem. For retten er det ikke nødvendig å ta stilling til om kommunen har handlet uaktsomt gjennom forledelse slik Taxi 2 har anført. Etter rettens vurdering har Taxi 2 uansett ikke sannsynliggjort at selskapet er påført noe tap som har sammenheng med den anførte feil. Det bemerkes at det er løyvehavere som søker ledige løyver, og det er også løyvehavere som eventuelt innleverer tildelte løyver. Taxi 2 har ikke fremlagt noen dokumentasjon på hva som var situasjonen med reserveløyver ved sentralen i den angjeldende periode som det er krevd erstatning for. Bevisførselen har etter rettens syn uansett vist at Taxi 2 ikke ønsket å satse på reserveløyver fordi interessen for slike løyver ble vurdert å være minimal, og derfor også lite lønnsom for sentralen. Det vises i denne forbindelse til et brev av 1. februar 2001 fra selskapets daværende advokat til Samferdselsetaten, og hvor det på side 4 i brevet ble gitt uttrykk for følgende: I tilknytning til at det søkes byrådet om å få fjernet fristen for å besette løyvene, finner Taxi 2 det hensiktsmessig å knytte noen bemerkninger til reserveløyvene. Disse er det knapt noen søkere til. Interessen er minimal. Det er svært lite økonomisk lønnsomt. Taxi 2 s erfaring er at det er behov for svært få slike løyver. Det er flere ganger søkt om å få omgjort reserveløyver til ordinære løyver. - 19-09-188440TVI-OTIR/03
At Taxi 2 fortsatt ikke ønsket noen ordning med reserveløyver fremgår også av et senere brev av 29. august 2007 fra Henning Holstad til Samferdselsetaten hvor følgende ble opplyst: Taxi 2 har valgt å holde seg unna reserveløyvedriften, da vi både anser dette for å være et system som har gått ut på dato og fordi Oslo Kommune selv ved flere anledninger har signalisert at det vil bli innført kjøretidsrestriksjoner. Det bemerkes at ovennevnte brev ble skrevet over ett år etter at byrådet hadde fattet det aktuelle avviklingsvedtak. Det forhold at Taxi 2 valgte å holde seg unna reserveløyvedriften skyldtes imidlertid ikke dette vedtaket men andre forhold, jf. også de forhold som er nevnt i brevet av 1. februar 2001. Retten finner det derfor klart at erstatningskravet fra Taxi 2 ikke kan føre frem. 4.2 Konsesjon til City Taxi og fjerning av løyver som var tilknyttet Taxi 2 Samferdselsetaten fattet den 22. desember 2004 vedtak om å godkjenne søknad fra Wilhelm Clausen om å opprette drosjesentralen City Taxi. I vedtaket ble det videre besluttet å tildele enkeltmannsforetaket Citytaxi Oslo 20 ordinære løyver, samt at ytterligere 30 ordinære løyver ville få tilslutningsplikt til City Taxi. Norgestaxi ble rammet av vedtaket ettersom Clausen på søknadstidspunktet var løyvehaver i denne sentralen hvor han disponerte over 15 løyver. Ved at Clausen fikk opprette en ny sentral mistet Norgestaxi dermed umiddelbart 15 inntektsgivende løyver. I tillegg innebar vedtaket at løyver som tidligere hadde blitt omfordelt til Norgestaxi og Taxi 2 fra Oslo Taxi men som ennå ikke var besatt skulle viderefordeles til City Taxi. Det bemerkes i denne forbindelse at seksjonsleder Kjell Holme hadde vært med på å tilrettelegge grunnlaget for vedtaket, og det var også Holme som kom med den kontroversielle ideen om å viderefordele disse løyvene til City Taxi. Ved Borgarting lagmannsretts dom av 28. januar 2010 ble Oslo kommune dømt til å betale kr. 10 500 000 i erstatning til Norgestaxi. Lagmannsretten kom til at vedtaket av 22. desember 2004 var ugyldig i forhold til Norgestaxi. Som følge av at det var nære relasjoner mellom Holme og Clausen var Holme inhabil etter forvaltningsloven 6, og han skulle derfor ikke hadde vært med på å tilrettelegge grunnlaget for vedtaket. Norgestaxi ble også berørt av vedtaket på en slik direkte måte at selskapet var å som en part, jf. forvaltningsloven 2 første ledd bokstav e. Det var derfor en saksbehandlingsfeil at Norgestaxi ikke ble varslet forut for vedtaket, jf. forvaltningsloven 16. Lagmannsretten fant det videre mest sannsynlig at søknaden fra Clausen ikke ville ha blitt innvilget dersom Norgestaxi hadde fått anledning til å uttale seg, og saken var blitt undergitt en grundig behandling av uhildete personer. Lagmannsretten fant videre at kommunen hadde opptrådt uaktsomt, og at det derfor forelå ansvarsgrunnlag etter skadeerstatningsloven 2-1. - 20-09-188440TVI-OTIR/03