Nye regler for etablering og behandling av skuterløyper FeFos rolle

Fremlagt på møte 29.04.2016 Styresak 34/2016 Saknr 16/724 Nye regler for etablering og behandling av skuterløyper FeFos rolle Det ble i 2015 vedtatt nye regler for etablering av skuterløyper. Foreløpig har FeFo kun behandlet en sak etter at reglene kom. Nå forligger en ny sak til behandling og flere vil komme, bl.a. i Sør-Varanger kommune. Vadsø kommune utreder en ny skuterløype, og FeFo hadde den 8. april et møte med rådmannen i kommunen om FeFos rolle i saksbehandlingen. Med bakgrunn i dette ser direktøren behov for å klargjøre FeFos rolle i behandlingen av både nye skuterløyper og fornyelse av gamle løyper. Bakgrunn De nye reglene framkommer ved en endring av forskrift om bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag som trådte i kraft 14. juli 2015. I forskriften kom det da inn en ny bestemmelse, 4a, som er gjengitt i sin helhet nedenfor. 4a. «Snøscooter kan brukes på vinterføre i løyper fastsatt i medhold av bestemmelsen her, innenfor de rammer som følger av kommunens forskrift etter annet ledd. Kommunestyret eller annet folkevalgt organ som kommunestyret bestemmer, kan fastsette snøscooterløyper for kjøring med snøscooter på vinterføre. Løypene skal fastsettes i eget kart. Løypene skal vises i kartet til kommuneplanens arealdel. Kommunestyret skal i forskrift gi bestemmelser om bruken av løypene, herunder om kjørefart og kjøretider. Det kan i bestemmelsene fastsettes krav om brukerbetaling til dekning av kostnader for drift av løypene. I Finnmark og i Nord-Troms (kommunene Kvænangen, Kåfjord, Lyngen, Nordreisa, Skjervøy og Storfjord) kan kommunen i bestemmelsene tillate kjøring ut av løypa på islagt vann for å raste. Kommunen skal sørge for merking av og informasjon om løypene. Motorferdsel i snøscooterløypene er ikke tillatt etter 5. mai. I sentrale områder for kalving og flytting av rein skal løypene være stengt om våren etter 25. april. 9 unntatt første ledd første punktum gjelder tilsvarende. Forvaltningsloven kapittel VII gjelder for kommunens utarbeidelse og vedtakelse av løypekart og bestemmelser om snøscooterløyper med de særregler som følger av paragrafen her. Forslaget til snøscooterløyper med bestemmelser om bruk skal sendes på høring som beskrevet i plan- og bygningsloven 11-14. Av kommunens vedtak skal det fremgå hvordan innkomne uttalelser til forslaget og konsekvensene av snøscooterløypene med bestemmelser har vært vurdert, og hvilken betydning disse er tillagt, samt kommunens vurdering etter femte ledd. Kommunens vedtak skal kunngjøres etter reglene i plan- og bygningsloven 12-12 fjerde og femte ledd. Løypene skal ikke legges i verneområder, foreslåtte verneområder eller nasjonale villreinområder. Løypene skal ikke være til vesentlig skade eller ulempe for reindriften eller kreve terrenginngrep. Ved fastsetting av løypene skal kommunen ta særskilt hensyn til støy og andre ulemper for friluftslivet. Kommunen skal også ta hensyn til naturmangfold, bolig- og hytteområder, landskap, kulturminner og kulturmiljø og sikkerheten for de som kjører og andre. Før kommunen sender forslaget til løyper på høring skal den utrede virkningen løypene vil ha for friluftsliv og naturmangfold i influensområdet, samt kartlegge og verdsette friluftslivsområdene der løypene planlegges og vurdere betydningen av disse områdene opp mot øvrige friluftslivsområder i kommunen. Side 1 av 6

Kommunen kan ikke treffe vedtak om snøscooterløype over en eiendom før grunneier har samtykket. Kommunestyrets vedtak om snøscooterløyper kan påklages til fylkesmannen. Forvaltningsloven kapittel VI gjelder, likevel slik at vedtaket bare kan påklages av grunneiere og rettighetshavere til eiendommer i løypenes influensområde, Sametinget og berørte reinbeitedistrikt, organisasjoner hvis interesser blir berørt av snøscooterløypene, nabokommuner og berørte statlige og regionale organer.» Departementet har utarbeidet merknader til denne paragrafen som utdyper hvordan saksbehandlingen skal utføres. Disse samt forskriften følger vedlagt. For FeFo er neste siste avsnitt i 4a av størst betydning. Der står det at kommunen ikke kan opprette en ny løype uten at grunneier har samtykket. Dette er en presisering av motorferdselloven 10 som hjemler grunneiers styringsrett over egen eiendom i forbindelse med motorferdsel i utmark. Aktuelle bestemmelser i Finnmarksloven ved etablering av nye skuterløyper vil være 4 og 18. Nye skuterløyper vurderes av FeFo som endret bruk av utmark og må behandles etter 4. At nye skuterløyper er endret bruk av utmark begrunnes med at de faktiske konsekvensene særlig for reindrifta kan være betydelige. Forarbeidende både til Finnmarksloven og til endringene i motorferdselloven tilsier en slik fortolkning. Loven 18 bestemmer at FeFo plikter å høre berørte rettighetshavere før vi gjør vedtak som kan ha rettslige eller faktiske konsekvenser for dem. Denne bestemmelsen kommer til anvendelse uavhengig av om det er endret bruk eller ikke. I strategisk plan heter det at FeFo aktivt skal ta stilling til alle tiltak som fører til endret bruk av utmark, deriblant etablering av nye åpne motorferdselløyper på Finnmarkseiendommen. Vurdering Gunneier har som nevnt ovenfor blitt tildelt en rolle gjennom motorferdselloven 10 og forskriften 4a. Gjennom disse reglene har lovgiver tildelt grunneier en negativ styringsrett, dvs. muligheten til å kunne stoppe motorferdel på egen eiendom, med visse unntak som politiets og redningsetatenes motorferdsel. En vanlig privat grunneier kan nekte motorferdsel på et fritt grunnlag, dvs. selv bestemme om det skal tillates eller ikke uten noen form for prosess. FeFo må derimot forankre sine beslutninger i Finnmarksloven. Konkret betyr det at vi primært skal se til at samiske interesser og rettighetshavere som blir berørt skal få mulighet til å uttale seg. Videre skal effektene på samiske interesser og rettighetshaverne vurderes i den endelig behandlingen. Sentralt i dette vil være vurderingene av effektene for samiske interesser ved at nye skuterløyper vurderes av FeFo til å være endret bruk av utmark. Et moment som er relevant når FeFos rolle skal defineres er at i landet for øvrig utgjøres utmarksarealene av en mengde små eiendommer, mens det i Finnmark er nesten bare en stor eiendom, Finnmarkseiendommen. Det betyr at kommunene i øvrige deler av landet i mange tilfeller kan finne alternative løsninger hvis en grunneier motsetter seg løype over sin eiendom. I Finnmark eier FeFo tilnærmet all utmark. Det betyr i prinsippet at FeFo kan benytte grunneierretten til å motsette seg enhver ny skuterløype. Direktøren er usikker på om lovgiver har vurdert FeFos særstilling som tilnærmet monopolgrunneier av utmark i et helt fylke. På denne måten har FeFo muligheten til å utøve svært mye makt innenfor et kontroversielt samfunnsområde. Direktøren er usikker på om dette er tiltenkt fra lovgivers side. Uansett er dette noe FeFo må ta med i den endelige vurderinger når vi skal bestemme hvilke rolle vi skal ta. Når FeFo ble opprettet ble det etablert en praksis som tok utgangspunkt i de daværende reglene i motorferdselloven. Da gjennomførte kommunen behandlingen av løypeforslagene, med full høring og kommunestyrebehandling. Deretter ble forslagene oversendt FeFo som behandlet saken etter Finnmarksloven og eventuelt ga sitt samtykke eller ikke. Saken gikk Side 2 av 6

deretter til fylkesmannen som hadde den endelige godkjenningen av løypene. I saker hvor FeFo ikke ga sitt samtykke ble løypa ikke godkjent. På grunn av den strenge politikken fra statlig hold er det svært få saker som har vært behandlet. Dette er nå endret med oppmykningen av regelverket som skjedde i fjor. FeFos rolle når det gjelder etablering av nye skuterløyper har derfor i liten grad vært gjenstand for noen diskusjon eller vurdering. Dette vil endre seg med bakgrunn i det nye regelverket og er som nevnt innledningsvis en av årsakene til at FeFo må gjennomgå og fastlegge sin rolle. Hovedproblemstillingen er følgende: Skal FeFo fortsette med den praksis at vi først skal gi grunneiers samtykke rett før løypene skal godkjennes eller bør FeFo endre praksis til å gi et betinget samtykke tidlig i prosessen? Kommunene er gjennom de nye reglene pålagt en betydelig mer omfattende saksbehandling i forbindelse med etablering av nye skuterløyper enn tidligere. I tillegg til at alle berørte interesser skal høres, må kommunen utrede virkningen løypene vil ha for friluftsliv og naturmangfold i influensområdet, samt kartlegge og verdsette friluftslivsområdene der løypene planlegges, og vurdere betydningen av disse områdene opp mot øvrige friluftslivsområder i kommunen. Et viktig moment som er særlig relevant for FeFo er at løypene ikke skal være til vesentlig skade eller ulempe for reindrifta eller kreve terrenginngrep. Dette innebærer at effektene for reindrifta skal vurders særskilt, dvs. at kommunen må vurdere dette helt likt med det FeFo må gjøre etter Finnmarksloven. På mange måter er saksbehandlingen sammenliknbar med det som skjer ved utarbeidelse av reguleringsplaner i tråd med plan- og bygningsloven. Nytt er også at det er kommunestyret som selv godkjenner og vedtar de nye løypene. Tidligere lå dette hos fylkesmannen. Jf. ovenfor var praksis da at FeFo behandlet løypeforslaget og eventuelt ga sitt samtykke før saken gikk til fylkesmannen for endelig godkjenning. Utfordringen for kommunen når de igangsetter et arbeid med etablering av nye skuterløyper er bl.a. hvordan og når FeFo som grunneier kommer inn i prosessen. Kommunen er som det framgår av forskriften pålagt en omfattende saksbehandling og utredning. Når det gjelder f.eks. Vadsø kommune kjøper de inn konsulenttjenester for blant annet å få utført støymålinger. Dette innebærer at kommunen har betydelig kostnader i saksbehandlingen. Selve prosessen er for øvrig kommet i gang med bakgrunn i at et enstemmig kommunestyre har bestemt at det skal startes opp en prosess for å vurdere mulighetene for en ny skuterløype. Direktøren ser flere utfordringer tilknyttet FeFos rolle med å gi samtykke til skuterløyper. Flere av disse problemstillingene ble utdypet i et møte med Vadsø kommune 8. april hvor FeFos rolle ved etablering av en ny skuterløype ble drøftet. Kommunen ved rådmannen og FeFo er ikke enige om nye skuterløyper er endret bruk av utmark eller ikke. FeFos fortolking av finnmarksloven 4, forarbeidende og Sametingets retninglinjer er at nye skuterløyper vil påvirke reindrifta direkte på den måten som loven beskriver. Direktøren legger derfor til grunn at nye skuterløyper er endret bruk av utmark. Rådmannen i Vadsø var svært opptatt av at kommunen må ha forutsigbarhet nettopp av de grunner som er nevnt ovenfor. Hvis FeFo vil gå i mot en skuterløype burde det skje tidligst mulig slik at kommunen slapp å bruke mye ressurser på å utrede noe som grunneier vil gå i mot, og ikke vente helt til saken er klar for vedtak i kommunestyret. Det ble også stilt spørsmål til om det er riktig demokratisk sett at FeFo som grunneier skal overprøve vedtak fattet av kommunestyret som folkevalgt organ. Rådmannen var derimot positiv til at FeFo på et tidlig tidspunkt gir samtykke gjerne med forbehold om at alle berørte hyttefestere, reinbeitedistriktet og andre brukere/rettighetshavere blir hørt, at det ble stilt krav om at kommunen tar hensyn til flyttetidpunkt for reinen ved at løypa kan stenges til et gitt tidspunkt. Side 3 av 6

Direktøren har forståelse for kommunens synspunkter samtidig som FeFo må ivareta sitt ansvar etter Finnmarksloven. Hvordan dette kan løses er drøftet nedenfor. Bestemmelsene både i Finnmarksloven og motorferdselloven forutsetter at grunneier skal samtykke til etablering av nye skuterløyper. Hvordan dette skal skje er ikke beskrevet. Det som er viktig for FeFo er at de berørte rettighetshavere og samiske interesser blir hørt i den kommunale prosessen. Hvis ikke det skjer må FeFo gjennomføre en høring for å ivareta det ansvar vi har etter Finnmarksloven. FeFo forutsetter imidlertid at vi kan bli enige med kommunene om en fast prosedyre og at hvis vi ender opp med en rutine der vi gir samtykke på et tidlig stadium legger inn at samtykke gis med forbehold om at samiske interesser og rettighetshavere blir involvert slik at vi sikrer at deres bruk blir vurdert opp mot mulige effekter av nye løypeforslag. FeFo kan videre stille vilkår til trasevalg og bruksregler. Direktøren er i denne sammenheng opptatt av at saksbehandlingen og vurderingen av effektene for de berørte interessene kan samordnes mest mulig. Dette for å unngå dobbeltbehandling, dvs. full behandling både i kommunen og hos FeFo all den tid begge skal vurdere mye av det samme. Kommunen skal selvfølgelig vurdere en rekke andre forhold enn det FeFo gjør, men må samtidig vurdere de interessene FeFo er satt til å ivareta, samiske interesser og rettighetshavere. Forutsatt at kommunen har gjennomført en forsvarlig prosess i tråd med forskriftens 4a mener direktøren at det ikke er riktig at FeFo skal benytte grunneierretten og/eller Finnmarksloven til å stoppe slike prosesser. Hvis det derimot viser seg at kommunen ikke har fulgt saksbehandlingsreglene kan det være aktuelt for FeFo å benytte sin rolle til å få saken på rett spor, dvs. bidra til at interesser vi skal ivareta i medhold av Finnmarksloven blir involvert og hørt i prosessen. Som et alternativ kan FeFo i slike tilfeller benytte seg av retten til påklage kommunens vedtak til fylkesmannen jf. siste ledd i 4a. Rettsikkerheten til de berørte interessene og rettighetshaverne ivaretas forøvrig ved at kommunestyrets vedtak om etablering av skuterløyper kan påklages til fylkesmannen. Dette betyr at de som er berørt og som mener at de er ikke er hensyntatt eller av andre grunner mener at det er grunnlag for å få vurdert saken på nytt har rett til å fremme en klage. Dette vil selvfølgelig også omfatte de interesser som er beskrevet i Finnmarksloven, herunder reindrifta. Hvis FeFo fortsetter med praksisen med først å gi samtykke etter at kommunen er ferdig med saksbehandlingen, men før kommunestyret fatter godkjenningsvedtak, vil dette kunne skape uforutsigbarhet for kommunene. Som nevnt i eksempelet Vadsø, må kommunen gjennomføre en omfattende saksbehandling med offentlig høring, foreta utredninger og gjennomføre støymålinger/analyser. Det betyr som tidligere nevnt at kommunen må iverksette og legge beslag på mye ressurser både administrativt og økonomisk. Hvis FeFo fortsetter den eldre praksisen med å avvente å gi grunneiers samtykke til alle høringer og utredninger foreligger kan dette bety at kommunen har brukt mye ressurser på forslag som det ikke blir noe av. Direktøren har forståelse for at dette vil gi mindre grad av forutsigbarhet for kommunen. Et annet moment er at FeFos dominerende rolle som grunneier til nesten all utmark tilsier en forsiktig bruk av grunneierretten. En altomfattende bruk av den innebærer at FeFo kan overprøve alle forslag til nye løyper fremmet av kommunestyret og på den måten sette kommunestyret ut av spill. Det er etter direktørens vurdering ikke i tråd med FeFo policy/strategi og kan også utfordre Finnmarkslovens formål. De nye reglene innebærer at de eksisterende skuterløypene må behandles på nytt i tråd med forskriften 4a. Dagens løyper er bare gyldige til 2021. Direktøren vurderer det slik at en fornyelse av de eksisterende løypetraseene ikke er endret bruk av utmark. Her vil det være mest rasjonelt på et tidlig stadium å gi grunneiers samtykke med forbehold om at løypetraseene ikke endres. Omlegginger av løypene må behandles likt med nyetablering av skuterløyper. Oppsummert Side 4 av 6

FeFo bør etter direktørens vurdering innta en nøytral rolle i spørsmålet om nye skuterløyper. Kun i tilfeller der vi må skal FeFo gi uttrykk for at vi ikke ønsker etablering av nye løyper. Direktøren konkluderer med at FeFo bør komme med grunneiers samtykke/avslag så tidlig som praktisk mulig. Det innebærer at FeFo må ha tilstrekkelig informasjon og opplysninger om løypeforslagene før vi kan behandle saken. Samtykke vil bli gitt med klare forutsetninger om at de interesser vi skal ivareta iht. Finnmarksloven ivaretas gjennom kommunens høring og øvrige saksbehandling. FeFo bør også stille vilkår om trasevalg og bruksregler der dette er hensiktsmessig. For å ha en sikkerhetsventil ved at vi gir samtykke i en tidlig fase vil direktøren anbefale at FeFo forbeholder seg retten til å klage på kommunens vedtak hvis det i spesielle tilfeller viser seg at hensyn FeFo er pliktige til å ivareta ikke er tilfredsstillende håndtert av kommunen. Ved fornyelse av gamle løyper gis forhåndssamtykke med forbehold om at avvik fra gammel trase skal behandles likt av FeFo som nye løyper. Side 5 av 6

Direktørens forslag til vedtak FeFo vil gi sitt samtykke som grunneier i tråd med motorferdselforskriften 4a så tidlig som praktisk mulig. Samtykke vil bli gitt under forutsetning av at kommunens saksbehandling ivaretar de hensyn FeFo er satt til å ivareta i medhold av Finnmarksloven, dvs. samiske interesser og berørte rettighetshavere. I samtykke vil det bli stilt vilkår om trasevalg, medvirkning fra berørte interesser/rettighetshavere og bruksregler for løypene. FeFo vil forbeholde seg retten til i tilfeller der det viser seg nødvendig å kunne påklage kommunens vedtak slik forskriften åpner for. Side 6 av 6