Rundskriv 22-6 Utbetaling til Nav-kontor o.a. Utarbeidet av Rikstrygdeverket, Generelt kontor Omarbeidet i sin helhet 13.06.2016 av Arbeids- og velferdsdirektoratet, Ytelsesavdelingen, Kontor for inntektssikring. Generelt om 22-6 Hovedregelen er at ytelser etter folketrygdloven skal utbetales til den som har rett til ytelsen. Dette er fastslått i 22-1. Det er i kapittel 22 gitt ulike bestemmelser om unntak fra hovedregelen om at en ytelse skal utbetales til den berettigede. Regelen i 22-6 framstår således i realiteten som en utbetalingsregel. Det er fremdeles den enkelte bruker som er berettiget til ytelsen, men ytelsen kan utbetales til andre eller et NAV-kontor som skal disponere den på vegne av og til beste for den som har rett til ytelsen. Det er kun ytelser som gis etter folketrygdloven som er omfattet av bestemmelsen. Andre ytelser som utbetales av NAV må utbetales til den berettigede, med mindre det finnes særskilt hjemmel for noe annet. Vedtak etter 22-6 har tradisjonelt blitt betegnet som «tvungen forvaltning». Dette i motsetning til «frivillig forvaltning» som har sitt grunnlag i avtale mellom bruker og sosialtjenesten i NAV. En slik avtale om frivillig forvaltning kan også omfatte andre ytelser enn de som gis etter folketrygdloven. En avtale om frivillig forvaltning kan når som helst sies opp av bruker. Det vises til retningslinjene i "Landsdekkende veiledningsrutiner for frivillig offentlig forvaltning av enkeltpersoners økonomi". Som hovedregel må det gjøres forsøk på å inngå avtale om frivillig forvaltning før det fattes vedtak etter 22-6. Dersom forsøk på å inngå avtale om frivillig forvaltning ikke har ført frem, eller det ikke har vært ansett som hensiktsmessig å prøve å få i stand en avtale, må dette fremgå av vedtaket. 22-6 reiser to sentrale problemstillinger. For det første om ytelsen skal utbetales til andre enn den berettigede selv, og for det andre hvordan ytelsen i så fall skal forvaltes. Det er relativt lite å bygge på når det gjelder rettskilder i form av forarbeider til någjeldende og tidligere folketrygdlov. Den bredeste omtalen i forarbeider til folketrygdloven er gitt i NOU 1990: 20 Forenklet folketrygdlov. Det er imidlertid gitt lite konkrete føringer på hvordan bestemmelsen skal praktiseres og hvordan ytelsen skal forvaltes. I Ot.prp. nr. 29 (1995-1996) som bygger på NOU 1990: 20, er det kun vist til nevnte NOU og at bestemmelsen skal praktiseres som etter den tidligere lov (dvs. 15-6 i folketrygdloven av 1966). Slik rettskildesituasjonen er, kan det være naturlig å supplere med reglene i vergemålsloven og de hensyn som ligger til grunn for disse når det skal gis retningslinjer for behandling av saker om tvungen forvaltning. Tvungen forvaltning har klare likhetstrekk med tiltak som kan iverksettes etter vergemålsloven og enkelte sentrale prinsipper som ligger til grunn for reglene i vergemålsloven, må også gjelde for saker om tvungen forvaltning etter folketrygdloven. Selv om vergemålsloven ikke gjelder direkte (jf. tredje ledd første punktum i 22-6), må ivaretakelsen av brukers rettssikkerhet bygge på de samme betraktninger som er lagt til grunn for vergemålsloven. I Ot. Prp. nr. 110 (2008-2009), som er forarbeidene til vergemålsloven, sier Justisdepartementet blant annet: «Ut over reguleringen i vergemålslovgivningen finnes det imidlertid bestemmelser i helse- og sosiallovgivningen som i praksis må betraktes som en form for delvis fratakelse av den rettslige handleevnen med hensyn til visse typer økonomiske ytelser. Dette gjelder bestemmelser gitt i eller i medhold av kommunehelsetjenesteloven, sosialtjenesteloven, folketrygdloven og til dels spesialisthelsetjenesteloven....til folketrygdloven kapittel 22 er det dessuten gitt et detaljert rundskriv, som blant annet utfyller bestemmelsen om tvungen forvaltning i folketrygdloven 22-6...» Justisdepartementet likestiller her langt på vei vergemålslovens regler om fratakelse av den rettslige handleevne i økonomiske forhold med reglene om tvungen forvaltning i andre lover, herunder 22-6. Dette innebærer at de samme hensyn og prinsipper som gjelder for vergemålsloven, også vil være relevant ved behandling av saker etter 22-6.
Videre viser Justisdepartementet i proposisjonen til FN-konvensjon av 13. desember 2006 om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Konvensjonen er ratifisert av Norge. Departementet uttaler blant annet: «Etter FN-konvensjonen 13. desember 2006 om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 12 nr. 4 kreves det at alle tiltak som gjelder utøvelsen av den rettslige handleevnen "gjennomgås jevnlig av kompetent, uavhengig og upartisk myndighet eller rettsinstans". Departementet ser derfor behov for regler som ivaretar sammenhengen mellom vedtak om tvungen forvaltning etter helse- og sosiallovgivningen og de hjelpetiltak som følger av vergemålsloven kapittel 4.» Justisdepartementets uttalelse er gitt i tilknytning til 22-6 tredje ledd om at fylkesmannen skal ha kopi av vedtaket. Dette kom inn som nytt tredje ledd i 22-6 i forbindelse med utarbeidelse av (den nye) vergemålsloven for å styrke rettssikkerheten. Her har FN-konvensjonen således fått direkte betydning for innholdet i folketrygdloven 22-6, men konvensjonen må generelt legges til grunn for behandlingen av saker om tvungen forvaltning etter folketrygdloven. Konvensjonens artikkel 12 nr. 4 lyder slik: «Partene skal sikre at alle tiltak som gjelder utøvelsen av rettslig handleevne, har bestemmelser om hensiktsmessige og effektive beskyttelsesmekanismer for å hindre misbruk i samsvar med internasjonale menneskerettighetsbestemmelser. Slike beskyttelsesmekanismer skal sikre at tiltak som gjelder utøvelsen av rettslig handleevne, respekterer vedkommende persons rettigheter, vilje og preferanser, at det ikke foreligger noen interessekonflikt og utilbørlig påvirkning, at de er forholdsmessige og tilpasset vedkommendes omstendigheter, og at de gjelder for kortest mulig tid og gjennomgås jevnlig av en kompetent, uavhengig og upartisk myndighet eller rettsinstans. Beskyttelsesmekanismene skal stå i forhold til i hvilken grad tiltakene berører vedkommendes rettigheter og interesser.» Ett av flere moment er at de tiltak som iverksettes skal være forholdsmessige og tilpasset vedkommendes omstendigheter. Dette har betydning for vurderingen om tvungen forvaltning skal iverksettes, men også for innholdet i vedtaket. Selv om vilkårene for tvungen forvaltning er til stede, skal vedtaket ikke være mer inngripende enn nødvendig. Dette stiller krav til en presis utforming av hva et vedtak om tvungen forvaltning skal gå ut på. I denne forbindelse kan det vises til Arbeids- og sosialdepartementets høringsuttalelse til vergemålsloven. Her uttaler departementet i tilknytning til vurderingen om 22-6 skulle oppheves: «Arbeids- og sosialdepartementet ser at det kan være betenkeligheter ved at forvaltningen har slik myndighet som trygdeetaten er tillagt i disse tilfellene, og det kan synes hensiktsmessig at slike beslutninger legges til andre enn trygdeetaten. Departementet har i utgangspunktet derfor ikke prinsipielle innvendinger mot at bestemmelsen oppheves. Vi vil imidlertid understreke at det er et klart behov for å ha en ordning som gir mulighet til at andre kan forvalte kontantytelser som utbetales bl.a. fra trygden, i tilfeller hvor en stønadsmottaker, midlertidig eller permanent, viser seg ute av stand til selv å forvalte ytelsen.... Det gjøres i den forbindelse oppmerksom på at den aktuelle paragrafen innebærer en stor grad av fleksibilitet, blant annet ved at utbetalingen til andre kan begrenses til å gjelde en del av den aktuelle ytelsen.» Denne uttalelsen underbygger prinsippet om at begrensningen av brukers økonomiske handleevne ikke skal gå lenger enn det som strengt tatt er nødvendig. I samsvar med departementets uttalelse må det alltid foretas en vurdering om tvungen forvaltning skal begrenses til å gjelde en del av den aktuelle ytelsen. Videre underbygger dette at frivillig forvalting bør prøves før det fattes vedtak om tvungen forvaltning, med mindre det er overveiende sannsynlig at en avtale om frivillig forvaltning ikke vil føre frem eller være hensiktsmessig. Også Trygderetten har i flere kjennelser understreket at tvungen forvaltning er et alvorlig inngrep. I kjennelse TRR-2014-2235 uttaler retten følgende: «Tvungen forvaltning er eit svært inngripande tiltak, og det er difor strenge vilkår for å gjera eit slikt vedtak. I NOU 1990 nr. 20 er tvungen forvaltning uttalt å vera eit tiltak av ein slik karakter at det må sjåast på som delvis umyndiggjering, og Trygderetten har i ordskurd med ankenummer TRR-2000-929 understreka inngrepet sitt alvor ved å uttala: «at det er et alvorlig inngrep å frata en person disposisjonsretten over egne midler». Denne oppfatninga er seinare kome til uttrykk i til dømes ankesak med nummer TRR-2007-2292, og seinare attgjeve i blant anna ankesak med nummer TRR-2011-421.» Første ledd, første punktum, personenes mentale tilstand o.a. I første ledd første punktum er det angitt to hovedvilkår. Det er personens tilstand og at personen ikke er i stand til å disponere ytelsen selv. Det må være årsakssammenheng mellom tilstanden og manglende evne til å disponere ytelsen. Det er således viktig at det foreligger dokumentasjon for at det foreligger en tilstand som beskrevet i loven og at det er denne tilstanden som er årsaken til at personen ikke er i stand til å disponere trygdeytelsen selv. Hva som nærmere ligger i betydningen at personen «ikke er i stand til å disponere ytelsen», er ikke
nærmere omtalt i forarbeidene, men lovteksten i seg selv tilsier at personen må være i en tilstand som innebærer et betydelig avvik fra selvhjulpenhet. Det er ingen formelle krav til dokumentasjon på personens tilstand, men det må fortrinnsvis kreves dokumentasjon som bygger på formell sakkyndig medisinsk kompetanse med mindre det skulle foreligge konkrete omstendigheter som tilsier at det er åpenbart unødvendig. Aktuell dokumentasjon vil kunne være sosialrapport med vedlagt oversikt over inntekter og utgifter, i tillegg til utbetalings- og stønadshistorikk. Annen dokumentasjon vil typisk være legeuttalelse, uttalelse fra offentlig institusjon/sykehus, spesialisterklæring mv. Sinnslidelse mv. kan være vanskelig å fastslå bare på grunnlag av primær- eller sekundærdiagnoser. I slike tilfeller må det foreligge legeerklæring som konkluderer med at personen ikke er i stand til å disponere ytelsen selv på grunn av forhold som nevnt. Noen vil også rent midlertidig kunne karakteriseres som sinnslidende. Det kan da være aktuelt å vedta at ytelsen skal utbetales til NAV-kontoret (evt. andre) for en nærmere bestemt periode. Begrepet sinnslidelse er også brukt i vergemålsloven (vgml. 20). I merknaden til bestemmelsen sier departementet blant annet i Ot.prp. nr. 110 (2008-2009): «Begrepet "sinnslidelse" er brukt som en samlebetegnelse og innebærer en videreføring av uttrykket "Aandssvaghed eller Sindssygdom" i umyndiggjørelsesloven 1 nr. 1. Demens er spesielt nevnt blant sinnslidelsene. Begrepet er bevisst ikke begrenset til "senil" demens, fordi demens noen ganger også kan utvikles hos yngre personer, og uten at det foreligger aldersbetinget senilitet. Samlebegrepet "sinnslidelse" vil i tillegg til demens blant annet omfatte psykosene (typisk schizofreni og bipolar lidelse) og ulike typer sinnslidelser som har oppstått som følge av skade, sykdom eller stoffbruk.» Det må legges til grunn at begrepet «sinnslidelse» skal forstås på samme måte i 22-6 som i vergemålsloven 20. Når det gjelder rusmisbruk kan en legeerklæring belyse om misbruket har medført alvorlige medisinske følger eller om det er overveiende fare for slike følger. En sosialrapport vil kunne belyse om alkoholisme eller narkomani har medført et betydelig sosialt forfall (dette vil ofte vise seg ved at vedkommende er uten arbeid og fast bolig), om stønadsmottakeren uten effekt har vært innlagt en eller flere ganger i institusjon og om vedkommende ligger det offentlige til byrde ved stadig å måtte få tilskudd til trygdeytelsen. Også erklæringer fra ulike kommunale oppfølgingstiltak kan bidra til å belyse saken. I vergemålsloven 94 er det gitt legalfullmakt til nærstående slik at disse kan foreta enkle dagligdagse disposisjoner som gjelder utgifter knyttet til bolig, daglig underhold, offentlige avgifter, skatt og forpliktelser som følger av gyldige låneavtaler. I følge vergemålsloven 94 andre ledd, er nærstående i denne sammenheng ektefelle/samboer, barn, barnebarn og foreldre. Det er således ikke nødvendig å gripe inn med tvungen forvaltning for enhver person som ikke er i stand til å ivareta egne interesser. Bestemmelsen om legalfullmakt begrenser sannsynligvis antallet begjæringer om tvungen forvaltning fra nærstående. Første ledd, andre punktum, personen bruker sine trygdeytelser på en skadelig måte Andre punktum omhandler tilfeller der personen er i stand til å disponere ytelsen, men bruker den på en måte som åpenbart er til skade for seg selv eller andre. Den underliggende årsak kan også her være tilstander som nevnt i første punktum men i mindre alvorlig grad. Det er imidlertid selve disponeringen av midlene som i seg selv er grunnlaget for å gripe inn med tvungen forvaltning. Det er hensynet til personen selv, eventuelt til andre nærstående, som berettiger at vedkommende kan fratas disposisjonsretten til sine ytelser helt eller delvis. Det er ikke enhver ufornuftig bruk av ytelsene som berettiger inngripen. Lovens vilkår er at det må være åpenbart at bruken er til skade for personen selv, eller nærstående som nevnt. At vedkommende bruker sine midler på en måte som de fleste vil oppfatte som ufornuftig, er ikke tilstrekkelig grunn for å gripe inn med tvungen forvaltning. Hensikten med bestemmelsen er heller ikke å ivareta det offentliges interesser i å begrense sosiale utgifter, men det vil her være en viss sammenheng. Når en person over tid disponerer sine ytelser på en måte som gjør at vedkommende blir avhengig av sosialhjelp for å få dekket sine grunnleggende behov eller forpliktelser, må dette objektivt sett ansees for å være til skade for personen selv. At vedkommende måtte ha en annen subjektiv oppfatning av hva som er best for seg selv, kan da ikke tillegges avgjørende betydning.
Det må som hovedregel være forsøkt frivillig forvaltning og den skadelige disponeringen av ytelsene må ha pågått over noe tid. Det må også fremgå av vedtaket hvorfor det ikke er inngått avtale om frivillig forvaltning og hvorfor den skadelige disponeringen av ytelsene ikke antas å være av mer forbigående karakter. Det er ikke bare hensynet til den berettigede selv som er omfattet av loven. Også hensynet til person som han eller hun forsørger eller plikter å forsørge kan være grunnlag for å fatte vedtak om å utbetale ytelsen til en annen. Hvem den berettigede plikter å forsørge vil som regel være lett å fastslå. Dette må forstås som rettslig forsørgelsesplikt og omfatter barn og ektefelle. Det kan her ikke være avgjørende at barna eller ektefellen bor sammen med den berettigede. Det avgjørende må være at den berettigede bruker ytelsen på en måte som er til skade for dem han eller hun har rettslig plikt til å forsørge. Dersom ytelsen blir brukt slik at den rettslige forsørgelsesplikten ikke blir overholdt, vil dette være en vektig grunn for å utbetale ytelsen til en annen. Loven omfatter imidlertid også andre enn de som har et rettslig krav på forsørgelse. Også de som rent faktisk blir forsørget er omfattet. Det er ikke omtalt nærmere i forarbeidene hva som ligger i dette vilkåret, men det må antas at terskelen for å gripe inn med tvungen forvaltning er høyere enn når det er personer med rettslig krav på forsørgelse som blir skadelidende. For å gripe inn med tvungen forvaltning til fordel for personer som ikke har rettslig krav på forsørgelse, må det antakelig stilles krav om at disse må bo sammen med stønadsberettigede og slik sett hører til dennes husstand. Dette kan være samboer, dersom det er et ekteskapslignende forhold, myndige barn eller foreldre. (Dette harmonerer også med forståelsen av dekningsloven om at samboer hører til skyldnerens husstand, og det er antatt at også myndige barn og foreldre er omfattet. Det kan således ikke tas utlegg i midler som trengs for å forsørge disse.) Hvem ytelsen skal utbetales til må vurderes konkret. I hovedsak vil dette være til sosialtjenesten i NAV. Dersom ytelsen skal utbetales til andre enn sosialtjenesten i NAV, må det kunne fastslås med stor grad av sikkerhet at dette er personer som vil disponere ytelsen på en slik måte som loven krever. I all hovedsak bør dette være nærstående personer som den berettigede til ytelsen plikter å forsørge eller rent faktisk forsørger. Andre ledd, ytelsen skal disponeres til beste for den som har rett til den At ytelsen skal disponeres til beste for den som har rett til den, er for så vidt selvsagt. Spørsmålet om hva som til enhver tid er å anse til det beste for den berettigede er et annet spørsmål som loven ikke gir direkte svar på, men det er åpenbart at sikring av bolig og andre grunnleggende behov er det sentrale. Det vil som regel være personens utilstrekkelige evner til selv å sørge for at slike grunnleggende behov blir ivaretatt, som er selve begrunnelsen for å gripe inn med tvungen forvaltning. Om vedtaket og berettigedes klagemuligheter Det må alltid klart framgå av vedtaket hvem som skal motta ytelsen og disponere den på vegne av den berettigede. Et vedtak om tvungen forvaltning skal ikke gjøres mer inngripende enn strengt nødvendig. Dersom det er tilstrekkelig å sikre at faste utgifter til boligformål som husleie, avdrag på lån, avgifter og strøm m.m. blir dekket, skal tvungen forvaltning av ytelsen ikke omfatte mer enn dette. Den resterende del av ytelsen skal da utbetales til den berettigede selv. Der saksforholdet ligger til rette for det, kan det også gis andre pålegg i vedtaket om hvordan ytelsen skal disponeres. En presis angivelse kan forhindre at det senere oppstår konflikt mellom berettigede og forvalter om dette. For eksempel kan det være aktuelt og fastsatte i vedtaket hvor stor del av ytelsen den berettigede skal kunne disponere selv. Forvalter skal følge opp det som er fastsatt i vedtaket og vil være bundet av dette. Forvalter kan ikke foreta disposisjoner som i realiteten innebærer en endring av vedtaket. Dette betyr at de enkelte disposisjoner som foretas av forvalter ikke kan påklages så lenge disse ligger innenfor det mandatet forvalter er gitt i vedtaket. Det er vedtaket som kan være gjenstand for klage, ikke de enkelte disposisjoner som foretas for å følge opp det som er fastsatt i vedtaket. Dersom den berettigede mener at forvalter disponerer ytelsen i strid med det mandatet som er gitt i vedtaket, kan dette påklages. Eventuelt må det avklares om den berettigede i realiteten krever endring av vedtaket. Dersom det ansees nødvendig å fatte vedtaket om full tvungen forvaltning, vil situasjonen sannsynligvis være slik at forvalter (da særlig NAV-kontor) er best egnet til å ta avgjørelser om hvordan ytelsen skal disponeres. Formelt kan det imidlertid også i slike tilfeller gis pålegg i vedtaket om hvordan ytelsen skal disponeres, men dette vil etter omstendighetene i den enkelte sak kunne fremstå som lite formålstjenlig. Dersom det ikke er gitt nærmere føringer i vedtaket, har forvalteren, gjennom vedtaket, fått mandat til å vurdere hvordan ytelsen skal disponeres til
beste for den som har rett til den. Enkeltdisposisjoner som foretas av forvalteren vil da i utgangspunktet være oppfølging av vedtaket og de enkelte disposisjonene vil derfor ikke være gjenstand for klage. Dersom det derimot påberopes at forvalters disponering ikke samsvarer med lovens krav, om at ytelsen skal disponeres til beste for den som har rett til den, kan dette påklages. Eventuelt må det avklares om den berettigede i realiteten krever endring av vedtaket, for eksempel at vedkommende mener seg berettiget til selv å disponere en (større) del av ytelsen. At vedtaket ikke skal være mer inngripende enn nødvendig, innebærer også at det må tas stilling til om det skal begrenses i tid. Uansett skal den tvungne forvaltningen oppheves dersom endrede forhold tilsier at vilkårene ikke lenger er til stede. Dersom det er klare holdepunkter for at vedkommendes utilstrekkelighet må antas å være av forbigående art, bør det fattes tidsbegrenset vedtak. Når det er berettiget tvil om forholdene vil være av varig karakter, bør det uansett fastsettes i vedtaket at saken innen en viss tid skal tas opp til revisjon. Parter, kravsfremsettelse og klageadgang Den som er berettiget til ytelsen er part i saken. Den berettigede kan således sette frem krav om at ytelsen helt eller delvis skal utbetales til en annen eller til et NAV-kontor. Selv om dette sannsynligvis vil forekomme sjeldent, kan det ikke utelukkes at det er personer som selv innser at de har behov for den type trygghet og hjelp dette gir. Når en person har slik selvinnsikt vil det sannsynligvis være mest nærliggende at det blir inngått avtale om frivillig forvaltning. Andre enn den som er part kan ikke sette frem krav, men kan anmode om tvungen forvaltning. Formelt sett betyr dette at saken tas opp av eget tiltak. Dette innebærer at det ikke er å anse som et vedtak om avslag dersom det besluttes at det ikke skal fattes vedtak om tvungen forvaltning. Beslutningen om ikke å fatte vedtak om tvungen forvaltning, kan da ikke påklages. Dette gjelder altså med mindre det er berettigede selv som har satt fram krav om tvungen forvaltning. Vergemålsloven har andre regler når det gjelder dette. I vergemålsloven 56, er det lovfestet at personer som etter loven har kompetanse til å begjære vergemål blir part i saken. Det er imidlertid ikke gitt regler i lov eller forskrift til 22-6 omkring partsforhold og klageadgang, og det kan heller ikke uten videre bygges på en analogi fra vergemålsloven. Forholdet reguleres således etter forvaltningslovens regler om hvem som er parter og hvem som kan ha rettslig klageinteresse. Det legges til grunn at det ikke er andre enn berettigede selv som har klageadgang i saker om tvungen forvaltning og at andre ikke skal anses for å være part eller ha rettslig klageinteresse (dvs. ha klageadgang uten å være part). Dette standpunktet bør også sees i sammen med at partsrettigheter og rettslig klageinteresse gir rett til innsyn i saken og derved opplysninger som i utgangspunktet er taushetsbelagte (med mindre de allerede er kjent for nærstående). En begjæring fra andre må imidlertid alltid vurderes på ethvert stadium av saken, men saken tas da formelt opp av eget tiltak. Vedtaksmyndighet når personen ikke er bosatt i Norge Det er ikke gitt regler som omhandler dette. Det er ikke i kapittel 22, som i stønadskapitlene, satt som vilkår at personen må være medlem i folketrygden. Det er heller ikke lovfestet vilkår om at personen må være bosatt i Norge, eller være norsk statsborger. Utgangspunktet er da at det ikke er formelle skranker for at en sak om tvungen forvaltning kan behandles i Norge selv om personen har flyttet til utlandet. 22-6 er imidlertid en «kanregel», og det må derfor foretas en konkret vurdering av hva som er det naturlige anvendelsesområde og om det rent praktisk er mulig å følge opp et vedtak om tvungen forvaltning på en forsvarlig måte. Det kan da være formålstjenlig å ta utgangspunkt i vergemålsloven og de hensyn som der er lagt til grunn. Forholdet er regulert i vergemålsloven 98, som lyder: «Om en norsk statsborger har flyttet fra Norge, kan sak etter loven her i særlige tilfeller behandles av fylkesmannen der personen hadde sin siste bopel i Norge.» I Ot.prp. nr. 110 (2008-2009), som er forarbeidene til vergemålsloven, uttaler departementet : "I bestemmelsen foreslås det en snever unntaksregel for utflyttede, norske statsborgere, se punkt 9.2.4. I Norge legges bopel til grunn for tilknytning til riket, og ikke statsborgerskap. Personer som har flyttet fra riket, har dermed i utgangspunktet ikke rett til bistand fra vergemålsmyndigheten. Utflyttede norske statsborgere erfarer fra tid til annen at de heller ikke får slik bistand i bostedsstaten siden de ikke er statsborgere i bostedslandet. Det foreslås derfor at fylkesmannen der personen sist hadde bopel i riket, i særlige tilfeller skal ha kompetanse, men ikke plikt, til å behandle saken. I vurderingen bør det legges vekt på om forholdene er slik at fylkesmannen vil være i stand til å utøve sine oppgaver etter loven til tross for at personen er utflyttet, om personen kan få nødvendig bistand i bostedslandet, om personen har fast eiendom i Norge, eller om det er andre forhold som taler for at det skal kunne opprettes vergemål i Norge. Et slikt forhold kan være at fylkesmannen vil være best egnet til
å vurdere personens interesser, jf. Haagkonvensjonen [side 226] 13. januar 2000 om internasjonal beskyttelse av voksne artikkel 7." (Konvensjonen omfatter ikke trygdeytelser.) De reelle hensyn som her kommer til uttrykk, må også kunne legges til grunn for vurderingen av anvendelsesområdet til 22-6. I praksis vil det sannsynligvis i all hovedsak være aktuelt å vurdere tvungen forvaltning der personen har flyttet til utlandet og åpenbart bruker sine trygdeytelser til skade for en som han eller hun plikter å forsørge og som bor igjen i Norge. Tredje ledd, forholdet til fylkesmannen I NOU 2004:16 Vergemål, ble det foreslått å oppheve 22-6 ut fra rettssikkerhetshensyn. Utvalget fremholdt at vedtak etter bestemmelsen i realiteten er en «handleevnefratakelse». Utvalget mente også, at ved tilstander som nevnt i første ledd første punktum, vil vedkommende ha behov for å bli satt under vergemål. Vergemålsutvalgets forslag om å oppheve 22-6 ble ikke fulgt opp av departementet. Departementet fremholdt blant annet ar det var behov for bestemmelsen, og uttaler i Ot.prp. nr. 110 (2008-2009): «Når det gjelder bestemmelsene i folketrygdloven mv. om tvungen forvaltning av kontantytelser fra blant annet folketrygden, er departementet enig med utvalget i at det kan anses noe betenkelig at trygdekontorer (NAV) og institusjoner er tillagt myndighet til å treffe beslutninger om dette. Samtidig deler departementet den oppfatningen som enkelte høringsinstanser har gitt uttrykk for, om at bestemmelsene er praktiske, og at det kan være behov for at mindre inngripende former for delvis fratakelse av handleevnen kan skje uten at domstolsbehandling er påkrevd. Lite byråkratiske og kostnadskrevende ordninger vil kunne virke positivt for den hjelpetrengende selv.» For å styrke rettssikkerhetsgarantien, ble någjeldende tredje ledd i 22-6 vedtatt. I proposisjonen uttaler departementet: «Etter FN-konvensjonen 13. desember 2006 om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 12 nr. 4 kreves det at alle tiltak som gjelder utøvelsen av den rettslige handleevnen "gjennomgås jevnlig av kompetent, uavhengig og upartisk myndighet eller rettsinstans". Departementet ser derfor behov for regler som ivaretar sammenhengen mellom vedtak om tvungen forvaltning etter helse- og sosiallovgivningen og de hjelpetiltak som følger av vergemålsloven kapittel 4. Etter departementets syn bør disse reglene utformes med sikte på å styrke rettssikkerheten ved at fylkesmannen får kunnskap om vedtaket og derved anledning til å treffe vedtak om vergemål om forholdene i saken ellers skulle tilsi det. Hvor det treffes vedtak om tvungen forvaltning uten at det er opprettet vergemål etter kapittel 4, ser departementet det som hensiktsmessig at den instansen som treffer vedtaket om tvungen forvaltning, pålegges en plikt til å sende en kopi av vedtaket til fylkesmannen. På denne måten vil fylkesmannen få viktig kunnskap om personer som det eventuelt kan være grunn til å vurdere opprettelse av vergemål for. Samtidig vil en slik bestemmelse kunne ha en viss "oppdragende" effekt på den instansen som beslutter tvungen forvaltning, ved at en annen myndighet får anledning til blant annet å se på hvilket grunnlag vedtaket er truffet på. Dersom vilkårene for vergemål er til stede, kan fylkesmannen beslutte om det fortsatt er hensiktsmessig med en ordning med tvungen forvaltning, eller om denne kompetansen skal overføres til vergen.» Denne uttalelsen fra departementet stiller også visse krav til utformingen av et vedtak om tvungen forvaltning. NAV har plikt til å sende kopi av vedtaket til fylkesmannen slik at fylkesmannen skal kunne vurdere om det kan være grunn til å opprette vergemål for personen. Vedtakets innhold må derfor være slik at fylkesmannen blir i stand til å foreta en reell vurdering av dette. Det vises også til vergemålsloven 67 hvor fylkesmannen ved opprettelse av vergemål er pålagt å vurdere om midler som er underlagt tvungen forvaltning etter 22-6 (samt ftrl. 22-4 og helse- og omsorgstjenesteloven 12-4) i stedet skal forvaltes av vergen. Dersom personen allerede er under vergemål, følger det av 22-6 andre ledd at vergen må samtykke til vedtak hvis forvaltning av ytelsen hører under vergens mandat. Vergemålsloven 57, meldeplikt til fylkesmannen En person som ved tvungen forvaltning får innskrenket disposisjonsrett til sin folketrygdytelse, har sin rettslige handleevne i behold og kan selv foreta rettslige handlinger og råde over sine øvrige midler, uten noen form for begrensning. Den som skal disponere folketrygdytelsen, har derfor ikke mandat til å foreta andre handlinger på vegne av personen, med mindre det foreligge fullmakt fra personen selv. Dersom en person har behov for bistand utover tvungen forvaltning av sine trygdeytelser, må det vurderes om det skal gis melding til fylkesmannen.
I vergemålsloven 57 er det gitt pålegg om meldeplikt for institusjoner og andre. Bestemmelsens første ledd lyder slik: «Må det antas at det er behov for vergemål for en person som er innlagt i institusjon, skal institusjonen melde fra til fylkesmannen. Meldeplikten gjelder også ansvarlig for kommunens sosialtjeneste og kommunens helse- og omsorgstjeneste utenfor institusjon. Meldingen skal begrunnes.» I vergemålsforskriften 12 er det gitt nærmere regler om meldeplikten. Bestemmelsens første ledd lyder slik: «Melding om behov for vergemål etter vergemålsloven 57 skal begrunnes. Begrunnelsen skal inneholde en beskrivelse av tilstanden til personen som det antas har behov for vergemål, samt en vurdering av på hvilke områder det antas at personen har behov for bistand fra verge. Meldingen skal også inneholde en vurdering av hvorvidt det er behov for fratakelse av rettslig handleevne, jf. vergemålsloven 22.» Ettersom tvungen forvaltning etter 22-6 kun omfatter ytelser etter folketrygdloven, er det viktig at fylkesmannen får melding dersom det avdekkes at personen det gjelder har midler av noe omfang utover folketrygdytelsene. Det er naturlig å begrense anvendelsesområdet til 22-6 ut fra de samme betraktninger som legges til grunn for begrensingen i vergemålsloven 94 om rekkevidden av legalfullmakten til nærstående. Dette innebærer at forvalter skal foreta enkle dagligdagse disposisjoner som gjelder utgifter knyttet til bolig, daglig underhold, offentlige avgifter, skatt og forpliktelser som følger av gyldige låneavtaler. Dersom det må tas stilling til hvordan likvide midler skal forvaltes, ligger dette utenfor anvendelsesområdet til 22-6, med mindre det er snakk om relativt beskjedne beløp som naturlig plasseres på konto i personens navn. Det kan også være aktuelt å gi melding til fylkesmannen dersom personen konsekvent handler på en måte som gjør det vanskelig å gjennomføre et vedtak om tvungenforvaltning etter hensikten. Det vises til at personen har sin rettslige handleevne i behold og kan inngå bindende avtaler som innebærer økonomiske forpliktelser som potensielt kan føre til utleggstrekk i vedkommendes ytelser. Regnskapsplikt, revisjon av regnskap og vedtak Det er vedtaksorganet som har ansvar for å føre kontroll med at vedtakene blir gjennomført som forutsatt. Det er ikke gitt formelle regler i lov eller forskrift om regnskapsplikt. At det foreligger plikt til å dokumentere hvordan midlene disponeres, er likevel selvsagt. Uten slik dokumentasjon kan det ikke føres kontroll med at midlene er brukt til beste for personen, slik loven krever, eller om forvalter har holdt seg innenfor det mandatet som er gitt i vedtaket. Det skal føres et enkelt regnskap. I noen tilfeller vil det være tilstrekkelig å arkivere kontoutskrifter. Pålegg om regnskapsplikt, og en nærmere presisering av innholdet i denne, må gis i selve vedtaket. Nærstående kan fritas for regnskapsplikt når det ikke synes nødvendig sett hen til omfanget av hva som forvaltes og situasjonen for øvrig. Også dette må fremgå av vedtaket. Vedtaksinstansen skal foreta jevnlig gjennomgang, fortrinnsvis en gang i året, for å vurdere om vedtakene bør endres eller oppheves, med mindre det ansees åpenbart unødvendig med slik kontroll. Det kan for eksempel være tilfellet når det er konstatert varig alvorlig mental svekkelse. Det skal fastsettes i vedtakene at den som forvalter ytelsen, innen en viss tid, skal foreta en fornyet vurdering som skal sendes til vedtaksinstansen. Dersom det er lite sannsynlig at forholdne vil endre seg, kan det være tilstrekkelig at det fastsettes i vedtaket at forvalter skal sende en bekreftelse på at forholdne er uendret. Det må således vurderes konkret i den enkelte sak hvor omfattende revisjon forvalter skal pålegges å utføre. Fjerde ledd, forskriftshjemmel Det er ikke gitt forskrifter til 22-6.