Vikna kommune v/ Rådmann Postboks 133 Sentrum 7901 Rørvik ENDELIG TILSYNSRAPPORT KOMMUNENS FORVALTNING AV INTRODUKSJONSLOVEN Om deltakerne får et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid. Tilsyn med Vikna kommune 10. april 2014 1
Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 Tema og formål... 3 Gjennomføring... 3 Avdekkede lovbrudd... 3 Status på rapporten og veien videre... 3 2 Om tilsynet med Vikna kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunens forvaltning av introduksjonsloven... 4 2.2 Tema for tilsynet... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 4 2.4 Om den endelige tilsynsrapporten... 5 3. Tema for oppfølgingstilsynet... 5 4. Introduksjonsprogrammet er helårlig, jf. 4 andre ledd... 6 4.1 Rettslige krav... 6 4.2 Fylkesmannens undersøkelser... 6 4.3 Fylkesmannens vurderinger... 7 4.4 Fylkesmannens konklusjon... 7 5. Inntoduksjonsprogrammet er på fulltid, jf. 4 andre ledd... 8 5.1 Rettslige krav... 8 5.2 Fylkesmannens undersøkelser... 8 5.3. Fylkesmannens vurderinger... 8 5.4 Fylkesmannens konklusjoner... 9 6. Forhåndsvarsel om pålegg om endring... 9 7. Kommunens frist for retting før endelig vedtak om pålegg... 9 Fylkesmannens tilsynsgruppe: Margareth Halle og Tore Haugnes Kontaktperson i kommunen: Trine Kvalø 2
Sammendrag Tema og formål Introduksjonsloven har som hensikt å sørge for at deltakerne blir aktive yrkesutøvere og samfunnsborgere og at de blir økonomisk selvstendige. For deltakerne kan brudd på introduksjonsloven ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser som er i strid med lovens målsetting. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom forsinkelser i den enkeltes overgang til utdanning og arbeid. Forsinkelser kan føre til at det tar lengre tid før deltakeren blir økonomisk selvstendig. Tilsynet skal bidra til etterlevelse av loven som et bidrag til kommunens arbeid med å sikre kvaliteten i sin tjenesteproduksjon. Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Nord-Trøndelag etter tilsyn med Vikna kommunes forvaltning av introduksjonsloven. Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. introduksjonsloven 3 om kommunens ansvar. Tema for tilsynet er 4 annet ledd om at programmet skal være helårlig og på fulltid. Gjennomføring Vi ba i varselet kommunen om å sende oss en redegjørelse med henvisning til dokumentasjon for hvert enkelt pkt. i de spørsmål vi hadde sendt ut på forhånd. Grunnlaget for Fylkesmannens tilsyn er vurdering av redegjørelsen, opplysninger som foreligger i Nasjonalt introduksjonsregister, samtaler med representanter fra kommunen og annen dokumentasjon Fylkesmannen har hatt tilgang til. Kommunens representanter kunne under gjennomgang av redegjørelsen, som var tilnærmet lik kontrollspørsmålene for tilsynet, vise fram dokumentasjon som underbygget de spørsmålene vi ønsket svar på. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Formøte med flere kommuner 3.9.2013 2. Skriftlig varsel fra Fylkesmannen om tilsyn 27.2.2014 3. Mottak av dokumentasjon fra kommunen 28.3.2014 4. Møte med kommunen 10.4.2014 5. Utsending av foreløpig rapport, uke 19 6. Sluttmøte 10.5.2014 7. Frist for skriftlig tilbakemelding fra kommunen på foreløpig rapport 30.5.2014 8. Utsendelse av endelig tilsynsrapport uke 23. Avdekkede lovbrudd Det ble avdekket to lovbrudd på de kontrollerte temaene under tilsynet. Vikna kommune gir ikke et introduksjonsprogram som er helårlig, og Vikna kommune gir ikke et introduksjonsprogram som på fulltid. Status på rapporten og veien videre Rapporten er endelig og er utarbeidet etter at kommunens frist for uttalelse om den foreløpige tilsynsrapporten gikk ut. Det er gjort noen redaksjonelle enderinger i sluttrapporten ut fra 3
kommentarer under sluttmøtet. Kommunen har ikke gitt tilbakemeldinger på den foreløpige rapporten ut over det. Det fastsettes en frist til å rette lovbruddene som framkommer i rapporten før vi vedtar pålegg om retting. Det vil bli gitt krav om tilbakemelding om at lovbrudd er rettet. Det presiseres at tilsynsrapporten ikke gir en helhetsvurdering av kommunen. Rapporten omhandler kun resultatet fra tilsynet som er gjennomført på det temaet som er valgt: Om deltakerne får et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid. 2 Om tilsynet med Vikna kommune. 2.1 Fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Reglene i kommuneloven kapittel 10 A gjelder for tilsyn etter første ledd. 2.2 Tema for tilsynet Det overordnede temaet for Fylkesmannens tilsyn er kommunens forvaltning av introduksjonsloven, 2 til 6, samt forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak knyttet til disse paragrafene. Tema for det nasjonale tilsynet i perioden 2013-2015 er «Om deltakerne får et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid». I embetsoppdrag 47.5 fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet til Fylkesmennene går det fram at tilsynstema bestemmes av IMDI. Tilsynet tar utgangspunkt i lovbestemmelser og tolkinger av disse. Fylkesmannen har gjennom tilsynet undersøkt om: Introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid, jf. 4 andre ledd Tilsynet tar utgangspunkt i lovbestemmelser og tolkninger av disse. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsynet ble åpnet gjennom brev av 27.2.2014. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Under møtet med kommunen 10.4.2014 ble kommunen bedt om å ha følgende dokumentasjon tilgjengelig for Fylkesmannen til gjennomsyn: Enkeltvedtak om tildeling av introduksjonsprogram, opplæring i norsk og samfunnskunnskap, grunnskolefag. Andre enkeltvedtak, for eksempel opphør av program, forlenget program, vesentlige endringer av IP. Alle journalnotater. Individuell(e) plan(er) Kartlegginger. Timeplaner for opplæringstiltak for ukene 1, 2, 3 og 4 Programmets daglige og ukentlige arbeidstid ved språktrening og arbeidspraksis. Herunder kommunens opplegg for kontroll av fulltid. Frammøtelister for perioden 1.8.2014-28.2.2014. 4
Vi ba kommunen på forhånd gjøre klar og vise oss inntil 5 deltakermapper ut fra følgende kriterier: En person som ikke makter å følge introduksjonsprogrammet En person som har forkortet introduksjonsprogram, etter egen avtale (jf. 7) En person som har introduksjonsprogrammet ut over 2 år En person som p.t. har språkpraksis En person som har ulike egenaktiviteter som en del av programmet Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på overnevnte skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra samtaler. Det ble avholdt sluttmøte med Vikna kommune 12.5.2014. 2.4 Om den endelige tilsynsrapporten Denne endelige tilsynsrapporten er et forhåndsvarsel om enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 16. Det er kommunen som har det overordna ansvaret for at kravene i opplæringsloven etterleves, jf. opplæringsloven 13-10 første ledd. Kommunen er derfor adressat for rapporten. Tilsynet er basert på gjennomgang av et utvalg deltakermapper, redegjørelse fra kommunen, fremlagt dokumentasjon og samtaler. Derfor er konklusjonene i rapporten bare et uttrykk for hva man har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet. Rapporten inneholder varsel om pålegg om retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Begrep Dette begrepet brukes i Fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd/pålegg som er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Lovbrudd/pålegg skal rettes så raskt dette lar seg gjøre. 3. Tema for tilsynet Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) gir i 23 Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med: o introduksjonsprogram ( 2-7) o introduksjonsstønad ( 8-16) o opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) o nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet omfatter også forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene. Forholdet til kommuneloven Introduksjonsloven 23 sier at reglene i kommunelovens kapittel 10A gjelder for Fylkesmannens tilsyn. 5
Kommuneloven gir Fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Videre kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift. Før det gis pålegg, skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. Fylkesmannen skal også før det fattes vedtak om pålegg, ha vurdert virkninger pålegget kan ha for kommunens øvrige virksomhet. Når tjenester utføres av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettes til kommunen som ansvarlig for introduksjonsprogrammet. Kommunen plikter å sørge for at tjenesten utføres i samsvar med lov og forskrift. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60b. 4. Introduksjonsprogrammet er helårlig, jf. 4 andre ledd 4.1 Rettslige krav Introduksjonsprogrammet skal være helårlig Nærmere beskrivelse av lovkravene til «helårlig» er gitt på s. 25 i Rundskriv Q-20/2012 4.2 Fylkesmannens undersøkelser o Vikna kommune beskriver i sin praksis i redegjørelsen for helårsprogram (47 uker i året) at: «Pr i dag har vi ikke et tilbud som dekker 47 uker, vi følger skoleåret med unntak av høst- og vinterferiene samt siste uka i juni hvor det gis et tilbud. Det ble før varsel om tilsyn kom, igangsatt arbeid med å dekke 47 uker fra skoleåret 2014/15.» Dokumentasjon: redegjørelse, organisasjonskart, skolerute, timeplaner, ferieoversikt og registreringer som også ble ført i NIR, frammøtelister (for 1.8.2014-28.2.2014). Saksmappene for 5 deltakere med: enkeltvedtak ved tildeling intro, opphør intro, el forlenget program, IKP og endring av IKP, journalnotater, kartlegginger, timeplaner (for ukene 1, 2, 3 og 4). Plan for integrerings- og kvalifiseringsarbeidet i Vikna kommune 2013-2017. Samtale med Trine Kvalø ass. rådmann, Torbjørn Helmersen, konsulent og Liv Karin Næss, leder for voksenopplæringen. Informasjonsflyt mellom kommunale etater/kontorer som er involvert i Introduksjonsprogrammet. Det er avsatt ukentlig samarbeid mellom voksenopplæringa og flytningetjenesten. Orienteringer fra etatsjefene til rådmannens ledergruppe skjer på ukentlige møter. Kommunestyre, formannskap, hovedutvalg holdes orientert gjennom etatene. Hvordan kommuneledelse og eventuelt politisk nivå holdes orientert om saksområdet I Vikna kommune er integrering og kvalifisering av flyktninger et ansvar for alle virksomheter i kommunen. Det er opprettet et utvalg som består av helse- og sosialsjef, flyktningkonsulenten og representanter for kultur, skole/barnehage, voksenopplæringen, NAV og boligforetaket for å ivareta tverrfaglig og helhetlig tenkning med ansvarliggjøring. Representanter fra andre instanser som politi o.a. kan innkalles etter behov. 6
Dette er også nedfelt i Plan for integrerings- og kvalifiseringsarbeidet i Vikna kommune 2013-2017. Voksenopplæringa i Vikna er organisert som en del av Rørvik skole, som igjen er organisert i Oppvekstetaten. Leder for voksenopplæringen rapporterer direkte til rektor som sitter i ledergruppen i Oppvekstetaten. Det er rektor ved Rørvik skole som har overordna faglig og personalansvar for voksenopplæringa. Flyktningetjenesten er organisert under og rapporterer direkte til helse- og sosialsjefen. Det er ansatt en flyktningkonsulent. Vikna har 4300 innbyggere. Herav 7,5 % innvandrere. Det er 323 personer som betegnes som innvandrere eller norskfødte med 2 innvandrerforeldre. Vikna kommune lykkes med å gi Introdeltakere arbeid eller utdanning direkte etter avsluttet introduksjonsprogram. Hele 89 % av deltakerne oppnådde dette i 2013. Når det gjelder å gi et introduksjonsprogram som er helårlig, viser kommunen til at deltakerne i introduksjonsprogrammet har mer enn 25 virkedager ferie i inneværende skoleår. Skoleruta viser også at deltakerne får fri i alle årets bevegelige hellig- og fridager. Når det gjelder deltakere som ikke tilhører den norske kirke, får disse etter søknad fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Det er utarbeidet et eget skjema for dette. Søknadene blir lagt i deltakermappene og registrert i NIR. Programmene er forsøkt tilpasset deltakerne i individuell plan ut fra kartlegginger og samtaler. Dette finnes i de enkeltes mapper. Kommunen viser også til en timeplan som er lagt for 2014/2015 hvor det er lagt inn fire uker fri på sommeren og en uke fri i jul/påske. 4.3 Fylkesmannens vurderinger Gjennom introduksjonsprogrammet skal nyankomne innvandre bli kjent med det norske samfunnet og reglene i arbeidslivet. Dette skal bidra til å lette overgangen til arbeidslivet. Som følge av dette er det arbeidslivets regler som gjelder ved vurdering om introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid. Deltakerne i programmet skal oppleve at programmet er mest mulig likt deltakelse i arbeidslivet. I redegjørelsen kommer det fram at Vikna kommune ikke gir et helårlig tilbud til deltakerne i introduksjonsprogrammet. Dersom opplæringen er lagt til skolesektoren, har kommunen aktivitetsplikt i skolen ferie. Kommunen kan i skolens ferier tilby program som inneholder samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til arbeidslivet for å oppfylle krav til helårsprogram. Kommunen har en oversiktlig plan over ferie og fridager. Planen gir forutsigbarhet for deltakerne i introduksjonsprogrammet. Planen viser at deltakerne følger skoleåret. Et helårlig program skal innebære kun fem ukers ferie. Ved gjennomgang av kommunens redegjørelse i samarbeid med representantene fra Vikna kommune, ble all relevant dokumentasjon gjennomgått med Fylkesmannen. 4.4 Fylkesmannens konklusjon Vikna kommune tilbyr ikke deltagerne et introduksjonsprogram som er helårlig. 7
5. Introduksjonsprogrammet er på fulltid, jf. 4 andre ledd 5.1 Rettslige krav Introduksjonsprogrammet skal være på fulltid Nærmere beskrivelse av lovkravene til «fulltid» er gitt på s. 25 og 26 i Rundskriv Q-20/2012. 5.2 Fylkesmannens undersøkelser o Vikna kommune beskriver sin praksis i redegjørelsen for program på fulltid (37.5timer pr uke): «Programmet har 27,5 timer p. uke, pliktig tilstedeværelse er fra 09.00 14.30» Dokumentasjon: redegjørelse, organisasjonskart, skolerute, timeplaner, ferieoversikt og registreringer som også ble ført i NIR, frammøtelister (for 1.8.2014-28.2.2014). Saksmappene for 5 deltakere med: enkeltvedtak ved tildeling intro, opphør intro, el forlenget program, IKP og endring av IKP, journalnotater, kartlegginger, timeplaner (for ukene 1, 2, 3 og 4). Plan for integrerings- og kvalifiseringsarbeidet i Vikna kommune 2013-2017. Samtale med Trine Kvalø ass. rådmann, Torbjørn Helmersen, rådgiver og Liv Karin Næss, leder for voksenopplæringen. Undervisningen starter kl. 9.00 hver dag og varer til kl. 14.30. Det er en tilstedeværelsestid på 5 timer og 30 minutter. Det er lagt inn pauser i denne tiden. Hver dag er det bl. a. felles pause med personalet i et eget allrom for å kunne praktisere norsk i en uformell situasjon gjennom samtaler, det blir tatt opp ulike tema, fag og spørsmål og diskusjoner rundt hverdagslivet og de utfordringene deltakerne møter i lokalsamfunnet og storsamfunnet. Lærere følger tett opp og sjekker ut at lekser er gjort og at læring skjer. Når deltakerne er i språk- eller arbeidspraksis følges arbeidsplassens tilstedeværelse på 7,5 time pr arbeidsdag. 5.3. Fylkesmannens vurderinger Et fulltidsprogram skal bestå av 37,5 timer pr uke når tilbudet består av både opplæring og andre tiltak, og 25 % av opplæringen kan defineres som for- og etterarbeid. Vikna kommune gir et tilbud til deltakerne som består av både opplæring og andre tiltak. Den innsendte skoleruta og de timeplanene vi fikk tilgang til under besøket, viste at skoledagen starter kl. 9.00 og varer til 14.30. Innenfor overnevnte tidspunkt legges det inn pauser med faglig innhold, og som regnes som en del av skoletiden. Vikna kommune har ikke lagt inn 25 % av opplæringen som for- og etterarbeid utenfor den ordinære oppmøtetiden. Tas det inn, vil det kreve en oppfølging, kontroll og veiledning overfor deltakerne. For deltakere som er i språk- eller arbeidspraksis er arbeidsdagen på 7,5 timer. Registrering av oppmøte føres i NIR av leder i voksenopplæringen. 8
Fylkesmannen vil poengtere at der introduksjonsprogrammet i hovedsak består av opplæringstiltak skal timetallet være på 30 timer, og da kommer for- og etterarbeid i tillegg til disse. Dersom introduksjonsprogrammet ikke hovedsakelig er opplæring, skal uketimene være på 37,5 timer, som er en normal arbeidsuke. Et heldagsprogram kan innholdet både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller annet som kan defineres som tiltak for forberedelse til arbeidslivet. Det legges til grunn at et fulltidsprogram er fleksibelt, avhengig av hvilken grad tiltaket krever tidsbruk utover det som er bundet av programmet. 5.4 Fylkesmannens konklusjoner Vikna kommune tilbyr ikke deltakerne et introduksjonsprogram som er på fulltid 6. Forhåndsvarsel om pålegg om endring Fylkesmannen har konstatert lovbrudd. Dette er et forhåndsvarsel om vedtak etter forvaltningsloven 16. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i endelig tilsynsrapport: Vikna kommune gir ikke deltakerne et Introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid, jf. introduksjonsloven 4, andre ledd 1. Vikna kommune må sørge for at deltakere i Introduksjonsprogrammet får et undervisningstilbud som er helårlig. 2. Vikna kommune må sørge for at deltakerne i Introduksjonsprogrammet får et undervisningstilbud som er på fulltid. 7. Kommunens frist for retting før endelig vedtak om pålegg. Kommunen gis en frist for å kunne rette opp lovbruddene og gi tilbakemelding til fylkesmannen om at retting er gjennomført. Vi minner om at de varslede påleggene er en konsekvens av at kommunen ikke har etterfulgt bestemmelsene i loven, noe som allerede skulle ha vært gjort. Frist for retting er 25. august 2014. Fylkesmannen skal innen fristens utløp ha mottatt erklæring fra kommunen om at lovbrudd er rettet og det må foreligge en redegjørelse for hvordan forholdene er rettet. Vi ber også om å få tilsendt dokumentasjon som synliggjør at retting er skjedd, eks: timeplaner, årshjul og annen relevant dokumentasjon som viser at de tiltakene kommunene har gjennomført for å rette lovbrudd, er tilstrekkelige for å etablere lovlig praksis og at denne er implementert i organisasjonen. Når kommunen har rettet alle lovbrudd vil tilsynet bli avsluttet. Dette vil bli gjort i et eget brev. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18 og 19. 9