Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Postboks 4710 Sluppen, 7468 Trondheim Sentralbord: 73 19 90 00, Telefaks 73 19 91 01 Besøksadresse: E. C. Dahls g. 10 Saksbehandler Innvalgstelefon Vår dato Vår ref. (bes oppgitt ved svar) Karsten Schroeder 73 19 93 66 27.11.2015 2013/5343-632.0 Oppvekst- og utdanningsavdelingen Deres dato Deres ref. 14.09.2015 SYSL/2015/382-7 Oppdal kommune 157.3.5.1 Inge Krokanns veg 2 7340 OPPDAL 5/5( Tilsyn med introduksjonsloven 4 andre ledd - helårig introduksjonsprogram på full tid - oversendelse av endelig tilsynsrapport Vi viser til vår foreløpige tilsynsrapport datert 10. august 2015, og kommunens uttalelse til rapporten datert 14. september 2015. Med bakgrunn i opplysningene vi har mottatt, har vi utarbeidet vedlagte endelige tilsynsrapport. Vi ber om kommunen innen 31. desember 2015 sender oss en plan for retting av lovstridige forhold som er omtalt i tilsynsrapporten. Vi viser til nærmere omtale av oppfølgingsprosessen i avsnitt 4 og 5 av rapporten. Med hilsen Lasse Arntsen (e.f.) Karsten Schroeder utdanningsdirektør seniorrådgiver Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur. Vedlegg 1 Tilsynsrapport - Introduksjonsloven 4 andre ledd - helårig introduksjonsprogram på full tid Kopi: Kommunerevisjonen i Oppdal kommune Inge Krokanns veg 2 7340 OPPDAL E-post mstpostmottak@fylkesmannen.no Internett: www_fylkesmannest Organisasjonsnummen 974764350
FYLKESMANNEN SØR-TRØNDELAG I ENDELIG TILSYNSRAPPORT Deltakeres rett til helårig introduksjonsprogram på full tid Oppdal kommune 1. november 2015 i
Innhold Tilsynets tema og formål 3 Formålet med tilsynet 3 Hjemmel for Fylkesmannens tilsyn 3 Forholdet til kommuneloven 3 Begreper 4 Tema for tilsynet - kontrollområder 4 Om rapporten 4 Gjennomføring av tilsynet 5 Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven 5 Tilsynets hovecitemaer 7 3.1 Tilsynstema 1 - Helårig program 7 Rettslig grunnlag 7 Observasjoner og vurderinger 7 Konklusjon 8 3.2 Tilsynstema 2 - Ferier og høytidsdager 8 Rettslig grunnlag 8 Observasjoner og vurderinger 8 Konklusjon 9 3.3 Tilsynstema 3 - Program på full tid 9 Rettslig grunnlag 9 Observasjoner og vurderinger 10 Konklusjon 11 3.4 Tilsynstema 4 - Programtidens rammer og individuell tilpasning 11 Rettslig grunnlag 11 Observasjoner og vurderinger 12 Konklusjon 12 Retting av lovstridige forhold 13 Tilsynstema 1 - Helårig program 13 Tilsynstema 3 - Et program på full tid 13 Oppfølging av tilsynsresultater og avslutning av tilsynet 13 Plan for retting 13 Rettingsarbeid etter tilsynet 13 Klagerett 14 Vedlegg - Oversikt over innsendt dokumentasjon 15 2
1. Tilsynets tema og formål Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Sør-Trøndelag etter tilsyn med Oppdal kommunes forvaltning av introduksjonsloven. Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. introduksjonsloven 3 om kommunens ansvar. Formålet med tilsynet Introduksjonsloven har som hensikt å sørge for at deltakerne blir aktive yrkesutøvere og samfunnsborgere og at de blir økonomisk selvstendige. For deltakerne i lovens ordninger vil brudd på introduksjonsloven ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser i strid med lovens målsetting. Lovbrudd vil også kunne ha negative samfunnsmessige konsekvenser ved at overgangen til arbeid eller utdanning blir forsinket. Dermed tar det lengre tid før den enkelte blir økonomisk selvstendig. Slike forsinkelser betyr økte offentlige utgifter til nye kvalifiseringstiltak og/eller ytterligere sosialhjelp. Samtidig tar det lengre tid før samfunnet kan benytte seg av de menneskelige ressursene nyankomne innvandrere har med seg. Tilsynet skal bidra til etterlevelse av loven, og dermed til kommunens arbeid med å sikre kvaliteten i sin tjenesteproduksjon. Det vises til kommunens internkontrollplikt etter introduksjonsloven 24. Hjemmel for Fylkesmannens tilsyn Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) gir i 23 Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med: introduksjonsprogram ( 2-7) introduksjonsstønad ( 8-16) opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet kan også omfatte forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene. I tillegg gjelder reglene i forvaltningsloven med de begrensninger som følger av introduksjonsloven, jf. introduksjonsloven 21. Kommunens internkontrollplikt Etter introduksjonsloven 24 skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter introduksjonsloven kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd er i samsvar med krav fastsatt i loven. Kommunen skal kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten, jf. 24 annet ledd. Selv om Fylkesmannen ikke skal føre særskilt tilsyn med at kommunen oppfyher internkontrollplikten, vil kommunens internkontroll kunne være en del av tilsynet når det gjelder kommunens oppfyllelse av plikter etter introduksjonslovens kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Forholdet til kommuneloven Introduksjonsloven 23 sier at reglene i kommunelovens kapittel 10A gjelder for Fylkesmannens tilsyn. Kommuneloven gir Fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter o adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver pa vegne av kommunen. 3
Videre kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift. Før det gis pålegg skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. Fylkesmannen skal også før det fattes vedtak om pålegg, ha vurdert virkninger pålegget kan ha for kommunens øvrige virksomhet. Når tjenester utføres av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettes til kommunen som ansvarlig for introduksjonsprogrammet. Kommunen plikter å sørge for at tjenesten utføres i samsvar med lov og forskrift. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60b. Begreper Disse begrepene kan brukes i Fylkesmannens konklusjon: Regelverksbrudd er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Merknad er et kritikkverdig forhold som ikke omfattes av definisjonen for lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd. Regelverksbrudd skal rettes, mens merknader er noe kommunen selv kan velge om man vil ta hensyn til. Tema for tilsynet - kontrollområder Oppdraget med dette tilsynet er gitt Fylkesmannen som et embetsoppdrag fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (resultatområde 47.5). Integrerings- og mangfoldsdirektoratet har utarbeidet en egen tilsynsinstruks for fylkesmennenes gjennomføring av dette tilsyn (versjon 2-1. januar 2015). Gjennom tilsynet skal Fylkesmannen kontrollere om kommunen gir deltakerne et introduksjonsprogram som er helårig og på full tid, jf. introduksjonsloven 4 (2). Innenfor dette tema er det vurdert fire kontrollområder: Helårig program Ferier og høytidsdager Program på full tid Deltakelse på heltid De rettslige krav til kommunen er gjengitt i omtalen av hvert kontrollområde. Vi viser i denne forbindelse til BLDs rundskriv Q-12/2015. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet har utgitt en tilsynsinstruks for dette tilsynet, som på enkelte punkter utfyller rundskrivet. Om rapporten Tilsynet er basert på gjennomgang av deltakermapper, redegjørelse fra kommunen, skriftlig dokumentasjon og intervjuer. Konklusjonen i rapporten er derfor bare et uttrykk for hva Fylkesmannen har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet. I forbindelse med tilsynet ble det utarbeidet en foreløpig rapport, datert 10. august. Kommunen ble bedt om å uttale seg til denne rapporten, og hadde anledning til å gjennomføre og dokumentere rettingstiltak. Endelig rapport 4
bygger på den dokumentasjonen som er sendt oss i september 2015, i etterkant av foreløpig rapport. I vedlegg 1 finnes en oversikt over dokumentasjonen som er sendt inn. 2. Gjennomføring av tilsynet Tilsynet er gjennomført slik: Mars Skriftlig varsel fra Fylkesmannen til kommunen om åpning av tilsyn, med frist 15. april for innsending av dokumentasjon Mai Mottak og gjennomgang av dokumentasjon fra kommunen. Forespørsel om innsending av enkeltsaker som dokumenterer kommunens praksis på område. Juli/august Mottak av enkeltsaker og utsending av foreløpig rapport. September/ oktober Skriftlig tilbakemelding fra kommunen på foreløpig rapport. Innsending av problemstilling til Integrasjons- og mangfoldsdirektoratet, juridisk avdeling November/ desember Utarbeidelse av endelig tilsynsrapport Frist for innsending av plan for retting 31.12.2015 Fastsetting av frist for retting, 2016 Avslutning av tilsynet Grunnlaget for Fylkesmannens tilsyn er vurdering av kommunens egenerklæring, tilsendt dokumentasjon og gjennomgang av fem deltakermapper, jf. vedlegg 1. Kommunen sendt inn en tilbakemelding på foreløpig rapport, datert 14. september 2015. Det var lagt ved rutiner som var utarbeidet i forhold til planlegging og avvikling av ferie, og oppfølging av oppmøte og fravær. I brevet kom det også frem at kommunen hadde endret innholdet i introduksjonsprogrammet, ved at timeomfanget utenom undervisningsfrie perioder økes. I flere undervisningsfrie perioder er det ikke planlagt aktivitet, men tiden avspaseres mot timer opparbeidet ellers i året. Konklusjonene i denne rapporten er et uttrykk for hva tilsynsmyndigheten har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Rapporten sier ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet. Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven Oppdal kommune har i følge tall fra Integrasjons- og mangfoldsdirektoratet IMDi bosatt 18 flyktninger i 2014. Kommunen har vedtatt å bosette 20 flyktninger i 2015 og 16 i 2016. Kommunen har under utvikling et eget måldokument for arbeidet med introduksjonsprogrammet. Her er det fastsatt nøkkeltall og tiltak for arbeidet i perioden 2015-16. 5
Arbeidet med introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere er i Oppdal under enheten Helse og familie. Norskopplæringen er organisert som en del av Oppdal ungdomsskole. Kommunen har utarbeidet retningslinjer for samarbeid mellom voksenopplæringen, flyktningtjenesten og NAV om introduksjonsordningen. Kommunen har også inngått samarbeidsavtaler med flere eksterne aktører, med tanke på et allsidig innhold i introduksjonsprogrammet. Kommunen har etablert en møtestruktur og en dokumentflyt som skal bidra til at overordnet nivå og samarbeidspartnerne er godt orientert om det arbeidet som skjer i forhold til nyankomne flyktninger. I følge tall fra IMDi var det i 2014 17 % av deltakere som gikk over i arbeid/utdanning direkte etter avsluttet program. 6
3. Tilsynets hovedtemaer 3.1 Tilsynstema 1 Helårig program Gjennom tilsynet har tilsynsmyndigheten vurdert om: Kommunen tilbyr et introduksjonsprogram som er 47 uker i året. Rettslig grunnlag Det følger av forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsprogram 6-2 at det for hvert kalenderår skal fastsettes ferie i opptil 25 virkedager (eller fem uker) for programdeltakerne. Dette tilsvarer ferielovens alminnelige ferietid, og betyr at programmet skal være 47 uker i året. Hvor norskopplæring er lagt til skoler som følger 190 dagers skolerute, må kommunen sørge for å tilby kvalifiserende tiltak i skolens ferier. Tiltakene skal være i samsvar med introduksjonslovens formål ( 1), altså styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og bidra til deres økonomiske selvstendighet. Kommunen kan i skolens ferier tilby tiltak som f.eks. opplæring i samfunnskunnskap eller tiltak som forbereder til arbeidslivet for å oppfylle krav til helårlig priram. Deltakerne kan også ha sommerjobb i ferien, jf. omtalen av muligheten for a legge ordinært arbeid inn i programmet. Observasjoner og vurderinger Årsplanen for introduksjonsprogrammet som er sendt inn i forbindelse med tilsynet viser at programmet omfatter 47 uker. Kommunen har tidligere inngått samarbeidsavtaler med tanke på innhold i introduksjonsprogrammet i de periodene der norskopplæringen i skolen har ferie. I følge kommunens egenerklæring har deltakerne tilbud om introduksjonsprogram i perioder der det ikke er undervisning i følge skoleruta. Undervisningen gjennomføres av Oppdal resssurssenter, og det er utarbeidet dokumenter som viser timeomfang og innhold for disse aktivitetene. I brev av 14. september 2015 orienterte kommunen om at det fra høsten 2015 ikke lenger planlegges aktiviteter i alle undervisningsfrie perioder, men at deltakerne ellers i året utarbeides «plusstid» i programmet, som avspaseres i undervisningsfrie perioder. Fylkesmannen har forelagt en slik praksis for Integrasjons- og mangfoldsdirektoratet, som uttaler følgende i e-post til Fylkesmannen i Sør- Trøndelag, datert 20. oktober: «Kommunen står [...] ikke fritt til å ha 40 timers uker hele programperioden, til å «dekke opp» avspasering i flere av skolens ferieperioder.» Vi viser for øvrig til vår omtale av et fulltidsprogram i avsnitt 3.3 i denne rapporten. Kravet om et program som omfatter 47 uker er etter Fylkesmannens vurdering ikke er oppfylt med den ordningen Oppdal kommune nå har valgt. 7
Konklusjon Oppdal kommunes praktisering av introduksjonsloven er ikke i samsvar med kravene til årlig omfang i introduksjonsloven 2 annet ledd. 3.2 Tilsynstema 2 Ferier og høytidsdager Gjennom tilsynet har tilsynsmyndigheten vurdert om: Deltakerne i introduksjonsprogrammet har ferie i opptil 25 virkedager, dvs. 5 uker ferie i året. Deltakerne i tillegg får fri alle årets bevegelige hellig- og fridager. Deltakere som ikke hører til Den norske kirke, i tillegg får fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Rettslig grunnlag Det skal for hvert kalenderår fastsettes ferie i opptil 25 virkedager (eller fem uker) for programdeltakerne. Dette tilsvarer ferielovens alminnelige ferietid, og betyr at programmet skal være 47 uker i året. Deltakerne har i tillegg rett til fri i alle årets bevegelige hellig- og fridager, dette følger av forskriften 6-1 hvor dagene er listet opp. Deltakere som ikke tilhører Den norske kirke har i tillegg rett til fri i opptil to virkedager for hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Den enkelte har rett til introduksjonsstønad i ferien. Den enkelte kommune bestemmer når feriedagene skal avvikles. Det er ikke gitt noen adgang til å ha aktivitet i planlapt ferietid, og dermed opparbeide seg fleksible rettigheter som kan tas ut pa et senere tidspunkt. Kommunen kan gi alle sammenhengende ferier i fem uker, eller de kan gi noen dager til høstferie, vinterferie, jul og påske, og det resterende om sommeren. Kommunen må utarbeide et feriereglement eller praktisere regler om ferie, og kommunisere praksisen sin på dette område på en måte som er tydelig og som skaper forutsigbarhet for deltakerne, i tillegg til at alle deltakerne behandles likt. Observasjoner og vurderinger I følge Oppdal kommunes egenerklæring er det satt av 25 dager ferie for deltakerne. 10 feriedager i forbindelse med helligdager, påske- og julehøytiden er lagt inn i disse 25 dagene. Fire uker ferie avvikles i ukene. Kommunen har utarbeidet et kortfattet feriereglement. Plassering av feriedager (hovedferie, enkeltdager i forbindelse med høytider/skoleferier) er imidlertid ikke omtalt her. I de innsendte enkeltsakene er ikke ferieavviklingen dokumentert (f.eks. i individuell plan). Det er dermed vanskelig å slå fast om deltakeren har fått avviklet 25 dagers ferie. I følge kommunens egenerklæring får deltakerne fri på alle årets bevegelige hellig- og fridager. Oppdal kommuner uttaler at jule- og nyttårsaften er fridager fra introduksjonsprogrammet. Disse er ikke nevnt som fridager i forskrift om fravær og permisjon 6-1, og må derfor regnes som feriedager dersom deltakerne skal ha fri. 8
I følge kommunens egenerklæring får deltakere som ikke er medlem av Den norske kirke, etter søknad fri i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider i opptil to virkedager for hvert kalenderår. I foreløpig tilsynsrapport påpekte Fylkesmannen at kommunen ikke hadde utarbeidet dokumenter som viste gjeldende regler for ferieplanlegging og - avvikling, og som kunne brukes til å kommunisere disse til deltakerne og til å sikre lik behandling av deltakerne. Den enkelte deltakers ferieavvikling ble ikke dokumentert. Kommunen la i september 2015 frem en ny rutine for ferieavvikling i introduksjonsordningen. Skjema for individuell plan er tilpasset den nye rutinen, slik at ferieavvikling kan dokumenteres her. Konklusjon Oppdal kommune praktiserer reglene om ferie og høytidsdager i samsvar med introduksjonsloven 2 annet ledd. 3.3 Tilsynstema 3 Program på full tid Gjennom tilsynet har tilsynsmyndigheten vurdert om: Programmet omfatter 37,5 timer per uke dersom programmet består av aktiviteter som ikke krever for og etterarbeid. Programmet omfatter minimum 30 timer per uke, dersom programmet hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelige krav til egenaktivitet, og i tillegg krever for- og etterarbeid. Egenaktiviteten er organisert slik at deltakeren kan få veiledning og at kommunen sikrer at egenaktiviteten faktisk gjennomføres. Rettslig grunnlag Deltakelse i et program full tid er en forutsetning for å få rett til introduksjonsstønad. For et program som består av aktiviteter som ikke krever forberedelse eller etterarbeid av deltakeren, er full tid 37,5 timer per uke. Et introduksjonsprogram kan inneholde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller annet som er i samsvar med introduksjonslovens formål, jf. 1. Av lovens forarbeider følger det at omfanget av full tid skal avhenge av om innholdet krever forberedelser eller etterarbeid ut over det som er bundet i deltakerens programtid. Når innholdet hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelige krav til egenaktivitet (forberedelser og etterarbeid), er 30 timer full tid. For å sikre planmessighet, forutsigbarhet og likhet bør tidsrammen (eller timeplanen) fremgå eller legges ved den individuelle planen. Spennet mellom 30 og 37,5 timer per uke gir kommunen altså et handlingsrom i tilpasningen av programmet. Hvis programmet består av både opplæring og andre tiltak, kan inntil 25 prosent av den totale opplæringstiden settes av til forog etterarbeid, men dette må være planlagt, forutsigbart for deltakeren og likt for alle. Vi viser i denne forbindelse til siste utgave av rundskrivet til introduksjonsordningen, Q-20/2015. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) har i brev av 6. juli 2015 gitt presiseringer om beregning av et introduksjonsprogram på full tid. Det er nå innført en automatisk beregning for tiltakene norskopplæring med 9
samfunnskunnskap, grunnskoleopplæring og språkpraksis. Her er det innført en beregning som innebærer at 45 minutter med tiltak utgjør 75 minutter programtid for deltakeren. Det forutsettes at tiltakene er av en slik karakter at det stilles krav til for- og etterarbeid, og at tiden brukes av deltakeren til for- og etterarbeid. Egenaktivitet skal bidra til læringsutbytte for den enkelte deltakeren, og virke kvalifiserende, jf. introduksjonslovens formål. Den skal være organisert slik at deltakeren kan få veiledning og at kommunen sikrer at egenaktiviteten faktisk gjennomføres. Tid til for- og etterarbeid bør tidfestes etter avtale med den enkelte deltakeren. Kommunen bør følge opp den enkeltes forberedelser og etterarbeid, slik at den faktisk gjennomføres. I tolkningsuttalelsen av 6. juli 2015 uttalte BLD at den øvre grensen for antall timer per dag og uke skal følge de ordinære reglene i arbeidslivet, jf. arbeidsmiljøloven 10-4 første ledd, som fastslår at arbeidstiden ikke skal overstige 9 timer per dag og 40 timer per uke. Observasjoner og vurderinger Oppdal kommune hadde inntil våren 2015 utarbeidet en rammeplan for introduksjonsordningen som omfattet 37,5 timer. Rammeplanen omfattet 16 timer norskopplæring, 7,5 timer språkpraksis, 6 timer selvstudium/ leksehjelp/pauser i undervisning og 6 timer nettverkstiltak. Gjennomgangen av innsendte enkeltsaker viser at ukentlig innhold for den enkeltes introduksjonsprogram tilpasses den enkeltes progresjon og målsetting. Kommunen har utarbeidet detaljerte planer for de ukentlige tiltak som pågår utenom norskopplæringen (språkkafe, strikkekafe og informasjonstimer). Frivillighetssentralen er også stedet for en ukentlig «strikkekaffe», der deltakere kan møte lokalbefolkningen. Trening er satt opp som en alternativ aktivitet. Kommunen har satt av 4 timer egenstudium for alle deltakere i programmet. I tillegg er det inngått samarbeidsavtale med Frivillighetssentralen om gjennomføring av 2 timer leksehjelp for deltakere i norskopplæringen. Språkpraksis er en vanlig aktivitet for mange deltakere, og her har kommunen utarbeidet en rutinebeskrivelse som forklarer ansvarfordeling mellom lærer og praksisplass. Kommunen har fastsatt en avtalemal for språkpraksisplass, der også forventningene til partene er tydelig beskrevet. I de perioder der Oppdal ressurs gjennomfører tiltak innenfor introduksjonsprogrammet utgjør opplæringen 6 undervisningstimer per dag, noe som etter den nye utregningsmodellen utgjør 6 x 75 minutter = 7,5 timers aktivitet. I et brev fra Oppdal kommune datert 14. september 2015 heter det at undervisningstiden og programtiden fra høsten 2015 er lagt opp slik at deltakere til vanlig får et ukentlig timetall på 40,8 t/uke (med språkpraksis) eller 40,5 timer (uten språkpraksis). Bakgrunnen for dette er at deltakerne opparbeider «plusstid» som tas ut i undervisningsfrie perioder (norskopplæringens høstferie, juleferie og påskeferie). Vi har forelagt denne praksisen for Integrerings- og mangfoldsdirektoratet IN1Di, som uttaler følgende i en e-post datert 20. oktober 2015. Her heter det: «For deltakere i introduksjonsprogrammet skal det være rom for at timeantallet enkelte uker utheving] overstiger 37, 5 timer, andre uker kan timeantallet 10
være lavere. I gjennomsnitt skal programmets innhold være 37,5 timer per uke, i løpet av en periode på 52 uker, regnet fra deltakerens oppstart i programmet. øvre grense for antall timer per dag og uke følger av arbeidsmiljøloven 10-4 første ledd, som fastslår at arbeidstiden ikke skal overstige 9 timer per dag og 40 timer per uke. Det kreves imidlertid samtykke fra programdeltaker til utvidelse av timeantall som overstiger 37,5 timer per uke jf. Rundskriv Q-20/2015 side 25. Dette innebærer at kommunen kan overstige 37,5 timer enkelte uker, over en periode dersom det er hensiktsmessig og deltaker samtykker. Kommunen står imidlertid ikke fritt til å ha 40 timers uker hele programperioden, til å «dekke opp» avspasering i flere av skolens ferieperioder.» Vi viser for øvrig til vår omtale av et fulltidsprogram i avsnitt 3.1 i denne rapporten. Ordningen som Oppdal kommune nå har valgt, bryter med kravet om at den ukentlige maksimalrammen bare i kortere perioder kan overstige normaltiden på 37,5 timer. Ordningen legger også opp til at maksimalrammen på 40 timer per uke brytes, jf. arbeidsmiljølovens bestemmelser som vises til i BLDs tolkningsuttalelse av 6. juli 2015 Konklusjon Oppdal kommunes introduksjonsprogram har ikke et ukentlig omfang i samsvar med introduksjonsloven 2 annet ledd. 3.4 Tilsynstema 4 Programtidens rammer og individuell tilpasning Gjennom tilsynet har tilsynsmyndigheten vurdert om: Det foreligger faste rammer for deltakelse i programmet, i form av f.eks. planer og oppmøtekontroll. Programmet er tilpasset deltakeren, slik at han eller hun kan delta på heltid. Programmet endres ved behov for å ivareta kravet til fulltid. Rettslig grunnlag Introduksjonsordningen bygger på prinsippet om full deltakelse og individuelt tilrettelagt program. Videre bygger introduksjonsordningen på prinsippet om at det er deltakelsen i introduksjonsprogrammet som gir rett til utbetaling av introduksjonsstønad. Det forutsettes at opplæringen inkluderer egeninnsats utover selve undervisningen. Denne tiden beregnes nå automatisk som ett tillegg for hver undervisningstime etter introduksjonsloven og opplæringsloven. Vi viser i denne forbindelse til siste utgave av rundskrivet til introduksjonsloven, Q-20/2015. I følge regelverket har ikke kommunen plikt til å kontrollere at egenaktiviteten gjennomføres. I samsvar med vanlig praksis i undervisningssammenheng vil det være opp til kommunen/lærer å vurdere om det skal kontrolleres at hjemmeoppgaver er gjort, gjennomføres tester/prøver for å kontrollere at lekser er lest osv. For deltakere uten andre midler til livsopphold enn introduksjonsstønad, vil en redusert stønad som følge av deltidsdeltakelse i programmet antagelig ikke gi tilstrekkelig grunnlag for å dekke utgifter til livsopphold eller bolig. Dette vil bryte 11
med lovens forutsetning om at deltakelse i introduksjonsprogrammet skal være et alternativ til sosialhjelp. Kravet om full deltakelse underbygger formålet om at deltakelse i introduksjonsordningen kan sikre lettere overgang til arbeidslivet. Det er derfor ikke adgang til delvis deltakelse i introduksjonsprogrammet. Der en deltaker på grunn av sykdom eller skade synes å være hindret fra deltakelse på heltid, skal man søke å tilpasse introduksjonsprogrammet slik at deltakeren likevel kan delta på heltid. Et individuelt tilrettelagt program vil derfor kunne være mindre krevende. Kommunen kan tilpasse programmet til deltakerens forutsetninger og behov og legge inn behandling eller andre typer sosialiserende tiltak innenfor programmets rammer, forutsatt at det ivaretar lovens formål, som er å legge til rette for deltakelse i yrkes- og samfunnsliv. Selv om programmet er individuelt tilpasset den enkeltes behov, skal innholdet være arbeids- eller utdanningsrettet. Observasjoner og vurderinger I følge Oppdal kommunes egenerklæring har deltakerne personlig timelister som daglig signeres på tiltakene som de følger. Det er laget en mal for slike lister, men det er ikke utarbeidet noen skriftlig rutine som beskriver prosessen rundt føring og kontroll av oppmøtet. Slike rutiner sikrer god informasjon til deltakerne og ansvarlige for tiltakene, og likebehandling av deltakerne. I følge egenerklæringen fra kommunen tilpasses programmet til den enkelte deltakers behov og livssituasjon. Dette skjer gjennom samtaler med deltakeren. Her kartlegges også behovet for ytterligere tiltak i programmet, eller oppfølgingen av helsesituasjonen. I foreløpig tilsynsrapport påpekte Fylkesmannen at kommunen ikke hadde utarbeidet noen rutine for registrering og oppfølging av oppmøte/fravær. Kommunen la i september 2015 frem en ny rutine for føring av oppmøte og fravær, med tilsvarende skjema for føring på individnivå. Konklusjon Oppdal kommune praksis når det gjelder oppfølging av deltakelse og deltakelse pa heltid og individuell tilpasning er i samsvar med introduksjonsloven 4 andre ledd. 12
4. Retting av lovstridige forhold I følge kommuneloven 60b kan Fylkesmannen gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med bestemmelser som Fylkesmannen fører tilsyn med. Før pålegg benyttes, skal kommunen gis en rimelig frist til å rette lovstridige forhold. Med hjemmel i kommuneloven 60d, og med bakgrunn i de observasjoner og vurderinger som framgår av kapittel 3 i denne rapporten, ber Fylkesmannen om at de følgende lovstridige forhold rettes. Tilsynstema i Helårig program Oppdal kommune skal sørge for at introduksjonsprogrammet har et årlig omfang pa 47 uker, i samsvar med introduksjonsloven 2 annet ledd. I denne forbindelse skal kommunen se til at: (1) Det arrangeres som hovedregel kvalifiserende aktiviteter i norskopplæringens undervisningsfrie perioder. Tilsynstema 3 Et program på full tid Oppdal kommune skal sørge for at introduksjonsprogrammets ukentlige omfang er i samsvar med introduksjonslovens rammer. I denne forbindelse skal kommunen se til at: Den ukentlige maksimalramrnen kan bare i kortere perioder overstige normalrammen på 37,5 timer. Ukentlig programtid kan ikke overstige arbeidsmiljølovens maksimalramme på 40 timer per uke. 5. Oppfølging av tilsynsresultater og avslutning av tilsynet Oppfølgingen av dette tilsynet følger kommunelovens bestemmelser i kapittel 10A. Plan for retting Vi viser til omtale av regelverksbrudd i avsnitt 4 i denne rapporten, jf. omtale i avsnitt 3.1 til 3.4. Vi ber om at kommunen innen 31. desember 2015 sender Fylkesmannen en plan som viser tiltak som settes i verk for å få en praksis i samsvar med regelverket. Planen må også angi når tiltak vil være gjennomført. På grunnlag av kommunens plan får kommunen en rimelig frist til å rette forholdene. Hva som er en rimelig frist vurderes ut fra hvor komplekst det er å rette forholdet og lovbruddets alvorlighetsgrad i forhold til å innfri enkeltpersoners rettigheter. Rettingsarbeid etter tilsynet Når lovbruddet er rettet og senest innen den fastsatte fristen, sender kommunen en erklæring til Fylkesmannen om at lovbruddet er rettet. Sammen med erklæringen sendes dokumentasjon som dokumenterer rettingsarbeidet. Dersom 13
Fylkesmannen ut fra erklæringen og dokumentasjonen finner det sannsynliggjort at lovbruddet er rettet, avsluttes tilsynet gjennom brev til kommunen. Dersom kommunen ikke har rettet lovbrudd innen fristen, fatter Fylkesmannen enkeltvedtak om pålegg om retting. Kommunen kan påklage et slikt vedtak, jf. neste avsnitt. Hvis kommunen klager på vedtaket, kan ikke tilsynet avsluttes før klageinstansen har fattet endelig vedtak. Hvis kommunen ikke får medhold, vurderes videre framdrift ut fra svaret fra klageinstansen. Avslutning av tilsynet meddeles gjennom brev til kommunen. Klagerett Dette punktet kommer først til anvendelse dersom kommunen ikke retter eventuelle lovstridige forhold innen fristen som fastsettes i endelig rapport. Fylkesmannen kan på bakgrunn av dette gi kommunen pålegg om retting. Pålegg om retting er et enkeltvedtak som kan påklages, jf. kommuneloven 60d fjerde ledd. Klagen sendes til Fylkesmannen, som kan omgjøre vedtaket eller sende den videre til klageinstansen, som er Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementet, jf. forvaltningsloven 28. Klagefristen er tre uker fra vedtaket om pålegg er mottatt. 14
Vedlegg - Oversikt over innsendt dokumentasjon Egenerklæring fra Oppdal kommune Brev datert 17. juli 2015 med tilleggsopplysninger Organisasjonskart Delegasjonsreglement Sjekkliste for informasjon om introduksjonsprogram Rutinebeskrivelse for individuell plan etter introduksjonsloven Retningslinjer for samarbeid mellom voksenopplæringen, flyktningetjenesten og NAV om introduksjonsordningen; møteplan for samarbeidsmøter Mål og tiltak i introduksjonsprogrammet 2015-16 Mal for intensjonsavtale og for avtale om språkpraksisplass Årsplan for introduksjonsprogrammet 2014-15 Timeplan for introduksjonsordningen 2014/15 Oversikt over «infotimer» høsten 2014 og våren 2015 Avtale med Oppdal Ressurs om gjennomføring av tiltaket «Språkkafe» og norskopplæring i skuldersesongen Aktivitetsplan for Språkkafe høsten 2014 og våren 2015 Avtale med Vekst Oppdal om tiltaket «Trening» Samarbeidsavtale med Oppdal frivillighetssentral, Sør-Trøndelag Røde Kors og Oppdal Røde Kors om Flyktningguider Mal for individuell plan i introduksjonsprogrammet Regler for fravær, permisjon og ferie fra introduksjonsprogrammet Informasjonsskriv om fraværsregler utgitt av IMDi Søknadsskjema for permisjon fra introduksjonsprogrammet Mal for egenmelding fra introduksjonsprogrammet Skjema for melding om korttidsfravær Timeliste for introduksjonsprogrammet 5 enkeltsaker, med vekt på dokumenter knyttet til helårig program og full uke. Enkeltsakene bestod hovedsakelig av følgende dokumenttyper: Enkeltvedtak Introduksjonsprogram Norskopplæring Individuell plan Introduksjonsprogram Opplæring i norsk og samfunnskunnskap Journalutskrifter - introduksjonsprogrammet Dokumenter sendt inn i september 2015: 15 Brev med beskrivelse av rutiner for ferieplanlegging og -avvikling Ny mal for individuell plan, dere individuell ferieavvikling føres Rutine for bruk av timeliste og føring av fravær i introduksjonsprogrammet