Alta kommune v/rådmann FYLKESMANNEN I FINNMARK FINNMÁRKKU FYLKKAMÁNNI TILSYNSRAPPORT Tilsyn med kommunens forvaltning av lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) Introduksjonsprogram som er helårig og på fulltid Oppfølgingstilsyn med Alta kommune 08.12. 2016 1
Innholdsfortegnelse 1. Innledning....3 Formålet med tilsynet 3 Fylkesmannens tilsynshjemmel...3 Kommunens internkontrollplikt..3 Forholdet til kommuneloven...4 Begreper..4 Om rapporten..4 Gjennomføring av tilsynet..4 2. Tema for tilsynet...5 3. Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsordningen 5 4. Beskrivelse av kommunens praksis og Fylkesmannens vurdering 6 Tilsynstema1: Introduksjonsprogram som er helårig....6 Kontrollspørsmål...6 Beskrivelse av kommunens praksis 6 Fylkesmannens vurdering.6 Fylkesmannens konklusjon..7 Tilsynstema 2: Introduksjonsprogram som er på fulltid 7 Kontrollspørsmål...7 Beskrivelse av kommunens praksis 7 Fylkesmannens vurdering...7 Fylkesmannens konklusjon..8 Tilbakemelding og vurderinger etter foreløpig rapport.8 5. Lovbrudd og merknader..9 6. Prosedyre ved lovbrudd..9 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon..11 Vedlegg 2: Lovgrunnlag for tilsynet. 12 2
1. Innledning Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Finnmark etter tilsyn med Alta kommunes forvaltning av introduksjonsloven. Dette er en oppfølging etter et tilsyn som ble gjennomført i 2013/14. Tilsynet retter seg mot kommunen, som ansvarlig for oppfyllelse av pliktene i loven. Uavhengig av om tjenester utføres av andre enn kommunen, er det kommunen som plikter å sørge for at tjenestene utføres i samsvar med loven og tilhørende forskrifter. Formålet med tilsynet Introduksjonsloven skal styrke nyankomne innvandreres mulighet i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet, jf. introduksjonsloven 1. For deltakerne kan brudd på introduksjonsloven ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser som er i strid med lovens målsetting. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom forsinkelser i den enkeltes overgang til utdanning og arbeid. Forsinkelser kan føre til at det tar lengre tid før deltakeren blir økonomisk selvstendig. Slike forsinkelser betyr økte offentlige utgifter til nye kvalifiseringstiltak og/eller ytterligere sosialhjelp. Samtidig tar det lengre tid før samfunnet kan benytte seg av de ressursene nyankomne innvandrere representerer. Tilsynet skal bidra til etterlevelse av loven og være et bidrag i kommunens arbeid med å sikre kvaliteten i sin tjenesteproduksjon. Det vises til kommunens internkontrollplikt etter introduksjonsloven 24. Fylkesmannens tilsynshjemmel Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) gir i 23 Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med introduksjonsprogram ( 2-7) introduksjonsstønad ( 8-16) opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsyn kan også omfatte forskrifter gitt i medhold av disse lovbestemmelsene. I tillegg gjelder reglene i forvaltningsloven med de begrensinger som følger av introduksjonsloven, jf. introduksjonsloven 21. Kommunens internkontrollplikt Etter introduksjonsloven 24 skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter introduksjonsloven kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd er i samsvar med krav fastsatt i loven. Kommunen skal kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten, jf. 24 annet ledd. Selv om fylkesmannen ikke skal føre særskilt tilsyn med at kommunen oppfyller internkontrollplikten, vil kommunens internkontroll kunne være en del av tilsynet når det gjelder kommunens oppfyllelse av plikter etter introduksjonslovens kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. 3
Forholdet til kommuneloven Det følger av introduksjonsloven 23 annet ledd at fylkesmannens tilsyn skal gjennomføres i samsvar med kommuneloven kapittel 10 A. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60 b. Dette innebærer at tilsynet skal være en kontroll av om kommunens virksomhet og vedtak er i samsvar med plikter pålagt i lov eller i medhold av lov. Kommuneloven 60 c gir fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Etter kommuneloven 60 d kan fylkesmannen gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med loven og/eller tilhørende forskrifter. Før det gis pålegg om å rette lovbrudd, skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. Begreper Disse begrepene brukes i Fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Om rapporten Tilsynet er basert på gjennomgang av et utvalg deltakermapper, en redegjørelse fra kommunen og skriftlig dokumentasjon. Derfor er konklusjonene i rapporten bare et uttrykk for hva man har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet. Det er kun lovbrudd og påfølgende korreksjonspunkt fra forrige tilsyn som blir kommentert i denne rapporten. Oversikt over dokumentasjon fremgår av vedlegg 1. Lovgrunnlaget fins i vedlegg 2. Etter foreløpig tilsynsrapport har Fylkesmannen fått en tilbakemelding fra Alta kommune på innholdet i den foreløpige rapporten. Denne tilbakemeldingen er vurdert av Fylkesmannen og fremkommer sist i kapittel 4. Gjennomføring av tilsynet Tilsynet er gjennomført som et skriftlig tilsyn med gjennomgang av skriftlig dokumentasjon. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftlig varsel fra fylkesmannen til kommunen om åpning av tilsyn 22.07. 2016 2. Mottak av dokumentasjon fra kommunen 02.09. 2016 og 30.09. 2016 3. Utsending av foreløpig tilsynsrapport 26.10. 2016 4. Mottatt tilbakemelding på foreløpig rapport 15.11. 2016 5. Fylkesmannen ber om skriftlig redegjørelse 23.11. 2016 6. Redegjørelse fra kommunen 02.12. 2016 7. Utsending av endelig tilsynsrapport 08.12. 2016 4
2. Tema for tilsynet Fylkesmannen har i tilsynet kontrollert om Alta kommune har rettet opp lovbrudd med underliggende korreksjonspunkter, som ble gitt under tilsynet med kommunen i 2013-14, jf. introduksjonsloven 4, et introduksjonsprogram som er helårig og på fulltid. Følgende lovbrudd ble gitt i 2014: Lovbrudd 1: Alta kommune gir ikke deltakere i introduksjonsprogrammet et helårlig tilbud. a) Alta kommune må sikre at introduksjonsprogrammet blir helårlig og gir et tilbud 47 uker i året, jf. introduksjonsloven 4. Lovbrudd 2: Alta kommune gir ikke et fulltidstilbud til sine deltakere i introduksjonsordningen, jf. introduksjonsloven 4. a) Alta kommune må sørge for at introduksjonsprogrammet tilfredsstiller kravet til totalt 37,5 timer per uke når det består av både opplæringstiltak og aktiviteter som ikke innebærer krav til for- og etterarbeid. b) Alta kommune må sørge for at for- og etterarbeid som er en del av programmet fremgår av deltakernes timeplaner. Kommunen må ha rutiner om kontroll av slikt forog etterarbeid. c) Alta kommune må sørge for at 15 norsktimer tilsvarer 15* 60 minutter. Dersom pausene inngår som en del av opplæringen (60 minutters timer), må deltakeren være til stede i pausene og kan ikke forlate opplæringen. Alta kommune må informere deltakerne om tilstedeværelsesplikten. d) Alta kommune må ha rutiner som sikrer at deltakerne får et fulltidsprogram på dager der det gis andre introduksjonstiltak enn opplæring. Tilsynet har vært under endring siden første tilsyn med introduksjonsloven ble gjennomført i Alta kommune i 2013/14. Tilsynet i 2016 tar utgangspunkt i gjeldende lovbestemmelser og tolkningen av disse. Nytt rundskriv G-01/2016 ligger til grunn for Fylkesmannens vurderinger i dette nye tilsynet, dette gjelder spesielt endringer i regelverket rundt begrepet time og beregningen av full tid. De tidligere kontrollspørsmålene som omhandlet fulltid i forrige tilsyn er blitt endret. Nå vurderes det om programmet har en ytre ramme på 37,5 timer per uke. En undervisningstime på 45 minutter telles som 75 minutter. I dette ligger også for- og etterarbeid. Andre introtiltak telles som 60 minutters timer. Fylkesmannen har derfor i dette oppfølgingstilsynet kun valgt å vurdere ett kontrollspørsmål omtalt under tilsynstema 2. Vedlegg 2 beskriver de rettslige kravene/lovgrunnlaget knyttet til disse bestemmelsene. 3. Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven I Alta kommunes plan Helhetlig plan for bosetting og integrering av flyktninger 2014-2016 fremkommer det at arbeidet med bosetting og integrering av flyktninger primært utføres av 5
NAV, oppvekst- og kultursektoren og helse- og sosialsektoren. Det poengteres at arbeidet er fragmentert, og at tjenestene mangler en helhetlig ledelse (s.10 i planen). Kommunen har også sendt inn dokumentasjon som omhandler introduksjonsprogrammet i Alta kommune samhandling mellom NAV, flyktningetjenesten og Alta voksenopplæringssenter i gjennomføring av programmet. I denne omtales ansvarsområdet til de ulike aktørene knyttet til introduksjonsprogrammet. Det er NAV (Intro) som har ansvar for å påse at deltakerne i introduksjonsprogrammet har et helårs og fulltidsprogram. 4. Beskrivelse av kommunens praksis og fylkesmannens vurdering Tilsynstema 1: Introduksjonsprogram som er helårig Kontrollspørsmål: - Tilbyr kommunen et introduksjonsprogram som er 47 uker i året? - Har deltakerne i introduksjonsprogrammet ferie opptil 25 virkedager/5 uker ferie i året? Beskrivelse av kommunens praksis Fylkesmannen har mottatt deltakermapper for tre deltakere som mottar introduksjonsprogram. En av deltakerne har kun opplæring, grunnskoletilbud, alle dager i uken, de to andre får opplæring fra mandag til onsdag og har språkpraksis to dager. Innsendte dokumentasjon fra Alta kommune viser at deltakerne som får opplæring følger kommunens skolerute. Av denne fremgår det at deltakerne har 14 dager fri utover fem uker ordinær ferie. Dette bekreftes også av kommunen i sin redegjørelse. NAV Alta skriver i sin redegjørelse av 02.09. 2016: «Vi registrerer at vi har introduksjonsdeltakere som ikke har introduksjonsprogram som er helårig og på fulltid, men vi jobber med å få dette på plass». Videre skriver de: «Vil informere om at det er igangsatt et arbeid med en plan for bosetting og integrering. Denne er nå til sluttbehandling administrativt, og vil bli fremlagt for politiske utvalg og kommunestyret i løpet av oktober 2016. I denne planen vil det også komme forslag til ny organisering av tilbudet til flyktninger, herunder arbeidet med introduksjonsordningen. Målet er å gi et mer helhetlig tilbud med bedre samorganisering innad i kommunen». Fylkesmannens vurdering Det er et lovkrav at deltakerne i introduksjonsordningen skal ha opptil 25 virkedagers ferie. Programmet skal vare i 47 uker med fradrag for bevegelige fri- og helligdager for å være et helårig program. Kommunen har ansvar for at deltakerne har et fulltidsprogram i skolens ferier og fridager. Dersom deler av innholdet i introduksjonsprogrammet er lagt til skolesektoren, må kommunen sørge for aktiviteter i skolen sine ferier, slik at deltakerne får et helårig program. Kommunen kan i skolen sine ferier tilby for eksempel opplæring i samfunnskunnskap, arbeidspraksis, ulike kurs eller andre tiltak som forbereder til arbeidslivet. Tilsynet i 2013/14 avdekket at Alta kommune ikke ga et helårig introduksjonsprogram til sine deltakere. Kommunen ga den gangen 13 dager flere fridager enn de ordinære fem ferieukene, og Fylkesmannen konkluderte med et lovbrudd på et helårig tilbud. Alta 6
kommune sendte i brev av 11.06. 2014 en erklæring på at lovbruddet skulle rettes opp. NAV skulle fylle opp uker/enkeltdager med aktiviteter slik at totaltilbudet utgjorde 47 uker i året. I innsendt dokumentasjon fra Alta kommune bekreftes det at deltakerne ikke har et introduksjonsprogram på skolens fridager, men at det jobbes med å få det til. Dermed har noen deltakere 14 fridager for mye. De tre deltakerne Fylkesmannen har fått dokumentasjon for mangler henholdsvis 5, 5, og 11 dager på et helårig introduksjonsprogram. Fylkesmannen vurderer derfor at deltakerne i introduksjonsprogrammet har for mange fridager og ikke får et helårig program etter lovens krav. Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen vurderer at Alta kommune ikke gir deltakerne i introduksjonsprogrammet et helårig program. Tilsynstema 2: Introduksjonsprogram som er på fulltid Kontrollspørsmål: - Har programmet en ytre ramme på 37,5 timer per uke forutsatt at hver undervisningstime på 45 minutter teller som 75 minutter og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter? Dette kontrollspørsmålet erstatter tidligere kontrollspørsmål under tilsynstema 2 (tilsynsrapport fra 14. mars 2014). Beskrivelse av kommunens praksis Fylkesmannen har mottatt deltakermapper for tre deltakere i introduksjonsprogrammet. En av deltakerne har opplæring med grunnskoletilbud alle dager i uken, de to andre får opplæring mandag til onsdag og har språkpraksis to dager. Deltaker som får grunnskoleopplæring har 36,25 timer pr uke, der undervisningstimene teller som 75 minutter. Utover dette får deltakeren også 1,05 timer andre introtiltak pr uke, veiledning gitt av NAV, Flyktningetjenesten eller helsetjenesten. Dette utgjør til sammen 37,3 timer pr uke. Deltakerne som har språkpraksis har 18,75 timer opplæring pr uke. De får også 1,05 timer andre introtiltak pr uke, som er veiledning gitt av NAV, Flyktningetjenesten eller helsetjenesten, og de har språkpraksis som utgjør 7,5 timer pr dag (ifølge redegjørelse fra kommunen), som til sammen utgjør 15 timer pr uke. Dette utgjør til sammen 34,8 timer pr uke. Kommunen har i sin oversikt over timene til deltakerne selv beregnet språkpraksistimer til 75 minutters timer, som dermed utgjør 18,75 timer. Alta kommune skriver i sin redegjørelse at de registrerer at de har introduksjonsdeltakere som ikke har introduksjonsprogram som er helårig og på fulltid, men de jobber med å få det på plass. Fylkesmannens vurdering Å delta i introduksjonsprogrammet skal være mest mulig likt deltakelse i arbeidslivet, jf. introduksjonsloven 1. Programmet skal derfor speile arbeidslivet og ha en ramme som samsvarer med arbeidslivet. Programtiden skal derfor ha en ytre ramme på 37,5 timer per uke. 7
En undervisningstime på 45 minutter teller som 75 minutter, jf. rundskriv G-01/2016, dette innebærer for- og etterarbeid. Det er bare undervisningstimene som teller som 75 minutter (norsk, samfunnsfag og grunnskoleopplæring). Alle andre introtiltak regnes som 60 minutters timer. Dette vil f.eks gjelde for språk-/arbeidspraksis, ulike andre arbeidsrettede tiltak, forskjellige typer kurs, ordinært arbeid som en del av programmet, samt eventuell undervisning som ikke gis etter introduksjonsloven og læreplanen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere eller opplæringsloven. Tilsynet med Alta kommune i 2013/14 avdekket at timetallet var for lavt for deltakerne, dermed ga kommunen ikke deltakerne et introduksjonsprogram på fulltid. Fylkesmannen har i dette tilsynet mottatt timeplaner/årsplaner for tre deltakere i introduksjonsprogrammet i Alta kommune. De tre deltakerne får etter Fylkesmannens beregninger henholdsvis 37,3 uketimer og 34,8 uketimer. Kommunen har selv beregnet språkpraksistimer til 75 minutters timer, som dermed utgjør 18,75 timer. Dette har de ikke anledning til. Fylkesmannen vil her presisere at loven sier at alle introtiltak som ikke er undervisning i norsk, samfunnsfag eller grunnskoleopplæring telles som 60 minutters timer. Dermed utgjør to dager * 7, 5 timer bare 15 timer. Kommunen bekrefter selv at de ikke gir alle deltakere et fulltids introduksjonsprogram. Fylkesmannen ser også av årsplanen at ikke alle deltakere har et introduksjonsprogram på skolens fridager. På bakgrunn av ovennevnte vurderer Fylkesmannen at ikke alle deltakere i introduksjonsprogrammet i Alta kommune får et fulltidsprogram med en ytre ramme på 37, 5 uketimer. Fylkesmannens konklusjon Alta kommune gir ikke et fulltidstilbud til sine deltakere i introduksjonsordningen som tilfredsstiller kravene i introduksjonsloven. Tilbakemelding og vurderinger etter foreløpig rapport Alta kommune skriver i sin tilbakemelding på foreløpig rapport at de definerer språkpraksis på arbeidsplass som en pedagogisk metode i norskopplæringen, som vil kunne utløse for- og etterarbeid. De beregner dermed dette som 75 minutters «timer». Fylkesmannen har videre bedt kommunen redegjøre hvorvidt det følger med for- og etterarbeid med språkpraksisen, og om dette er knyttet opp mot norsk- og samfunnsfag opplæringen. I tilbakemelding fra kommunen fremkommer det at det er ingen formelle forberedelser i skolen i henhold til arbeidspraksisen som gjennomføres i bedrift. En fadder på arbeidsplassen er ansvarlig for å følge opp deltakeren i praksisen. En introduksjonskoordinator tilknyttet NAV sørger for å finne språkpraksis-plasser og har også oppfølging av bedriften og deltakeren. Deltakeren kan oppsøke koordinatoren på skolen for å ta opp ting, f. eks bytte av språkpraksisplass. Dersom språkpraksis eller arbeidspraksis som tiltak i introduksjonsprogrammet skal kunne beregnes som en undervisningstime (75 minutter), kreves det pedagogisk oppfølging fra skolen. 8
Fylkesmannen vurderer at så lenge skolen ikke er involvert med pedagogisk oppfølging i språkpraksis til deltakerne, kan ikke språkpraksis beregnes som undervisningstimer med forog etterarbeid. En fadder på arbeidsplass eller en introduksjonskoordinator kan ikke erstatte den pedagogiske oppfølgingen, jf. vedlegg 2 - Rettslige krav. Fylkesmannen vurderer dermed at språkpraksistimer i Alta kommune kun utgjør 60 minutter. Konklusjonen ovenfor opprettholdes. 5. Lovbrudd Fylkesmannen har avdekket to lovbrudd etter tilsynet med Alta kommune Lovbrudd 1: Alta kommune gir ikke deltakere i introduksjonsprogrammet et helårig tilbud a) Alta kommune må sikre at introduksjonsprogrammet blir helårig og gir et tilbud 47 uker i året, jf. introduksjonsloven 4. b) Alta kommune må sikre deltakerne i introduksjonsprogrammet ferie opptil 25 virkedager / 5 uker ferie i året. Lovbrudd 2: Alta kommune gir ikke et fulltids introduksjonsprogram a) Alta kommune må sikre at introduksjonsprogrammet har en ytre ramme på 37,5 timer i uken. Dette under forutsetning av at en undervisningstime teller som 75 minutter og alle andre introtiltak teller som 60 minutters-timer. 6. Prosedyre ved lovbrudd Fylkesmannen har i tilsynet påpekt lovbrudd som beskrevet i kapittel 5. Retting av lovbruddene gjøres gjennom en egen prosedyre i samsvar med kommuneloven kap.10a, jf. introduksjonsloven 23 andre ledd. Kommunen skal innen 20. januar 2017 sende Fylkesmannen en plan som viser hvilke tiltak kommunen vil sette i verk for å sikre en praksis som er i samsvar med lovverket. Planen må også angi når tiltak vil være gjennomført. På bakgrunn av kommunens plan får kommunen en rimelig frist til å rette forholdene, jf. kommuneloven 60 d andre ledd. Når lovbruddet er rettet og senest innen den fastsatte fristen, sender kommunen en erklæring til Fylkesmannen om at lovbruddet er rettet. Sammen med erklæringen sendes dokumentasjon som viser retting. Dersom Fylkesmannen ut fra erklæringen og dokumentasjonen finner det sannsynliggjort at lovbruddet er rettet, avsluttes tilsynet gjennom brev til kommunen. Dersom kommunen ikke har rettet lovbrudd innen fristen, fatter Fylkesmannen enkeltvedtak om pålegg om retting, jf. kommuneloven 60 d første ledd. 9
Kommunen har gjennom tilsynsrapporten for forhåndsvarsel om pålegg om retting av lovbrudd, jf. forvaltningsloven 16, jf. kommuneloven 60 d fjerde ledd. Klage på Fylkesmannens pålegg Pålegg om retting er et enkeltvedtak som kan påklages jf. kommuneloven 60 d fjerde ledd. Klagen sendes til Fylkesmannen, som kan omgjøre vedtaket eller sende det videre til klageinstansen, som er Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet jf. forvaltningsloven 28. Klagefristen er tre uker fra det tidspunktet pålegget er mottatt i kommunen, jf. forvaltningsloven 29. Dersom kommunen klager på pålegget om retting, kan tilsynet ikke avsluttes før BLD har truffet endelig vedtak. Videre fremdrift vil avhenge av klageavgjørelsen til BLD. Katharine Jakola tilsynsleder Vedlegg: 1) Oversikt over dokumentasjon 2) Rettslige krav/lovgrunnlag 10
Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon 3 deltakermapper (herunder avtaler, timeplaner/ukeplaner, oversikt over skoledager, vedtak, e-poster, søknader, individuelle planer og kartlegginger m.m) Organisasjonskart Alta kommune Lokal samarbeidsavtale mellom NAV Finnmark og Alta kommune Delegasjon til NAV-leder kommunale oppgaver Organisasjonskart Organisasjonskart Alta voksenopplæringssenter Introduksjonsprogrammet i Alta kommune og samhandling mellom NAV, Flyktningetjenesten og Alta voksenopplæringssenter i gjennomføring av programmet Helhetlig bosetting og integrering av flyktninger 2014-2016 Årsplan over alle introtiltak Oversendelsesbrev av 02.09. 2016 E-post av 30.09. 2016 Brev av 15.11. 2016 tilbakemelding på foreløpig rapport E-post av 02.12. 2016 11
Vedlegg 2:Rettslige krav/lovgrunnlag Generelt om helårlig og full tid Introduksjonsloven 4 annet ledd fastslår at introduksjonsprogrammet skal være helårlig og på full tid. Hovedmålsettingen med introduksjonsprogrammet er å legge til rette for rask deltakelse i arbeidslivet og dermed økonomisk selvstendighet. Dette enten ved direkte overgang til arbeid eller via videre utdanning. Det vises til introduksjonslovens formålsbestemmelse i 1 og til forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) punkt 12.4. Introduksjonsprogrammet skal være utformet slik at det gir en mest mulig effektiv kvalifisering. Det skal derfor gis et helhetlig tilbud i en avgrenset periode. Siden hovedmålsettingen med introduksjonsprogrammet er deltakelse i arbeidslivet, er omfanget av programmet lagt opp slik at det gjenspeiler arbeidslivet og har en ramme som samsvarer med dette. Reglene for introduksjonsprogrammet følger derfor arbeidslivets regler for ferie og arbeidstid. Deltakelsen i introduksjonsprogrammet skal være på fulltid. Det er ikke anledning til å delta på deltid eller at programmet opptrappes etter hvert slik at det til slutt blir på fulltid. En deltidsdeltakelse bryter med forutsetningen om effektiv kvalifisering og vil skape et behov for supplerende sosialhjelp. Et av hovedpoengene med ordningen, nemlig at den skal være et alternativ til sosialhjelp, ville dermed bortfalle. Deltakelse i fulltidsprogram er derfor en forutsetning for å få rett til hele introduksjonsstønaden, jf. introduksjonsloven 8 og 10. Introduksjonsprogrammet skal tilpasses den enkeltes behov. Dersom en deltaker får problemer med å delta på fulltid, må kommunen vurdere å justere innholdet i den individuelle planen eller justere målene i planen slik at deltakeren får mulighet til å delta på fulltid, jf. introduksjonsloven 6. For deltakere med helseutfordringer kan terapi/behandling eller andre helserelaterte aktiviteter som kan bidra til å nå programmets mål, legges inn som en del av programmet etter en individuell vurdering. Forutsetningen er at deltakeren kan delta på fulltid og at innholdet i programmet er i samsvar med lovens krav om at det skal inneholde både opplæring i norsk og samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til arbeidslivet, jf. introduksjonsloven 4 tredje ledd. Ved behov er det anledning til å gi permisjon fra programmet. Reglene for fravær og permisjon reguleres i forskrift av 18. juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning (heretter forskrift om fravær og permisjon). Rettigheter og plikter ved fravær og permisjoner er ikke omfattet av tilsynstemaet helårlig og fulltid, og vil således ikke være en del av tilsynet. Personer som overhodet ikke har mulighet til å delta på fulltid, eller som uansett ikke vil bli i stand til å delta i arbeidslivet, bør ikke tilbys introduksjonsprogram. Her bør kommunen heller tilby annen kvalifisering eller andre tiltak uten å knytte det opp til introduksjonsloven. For deltakere med omsorgsansvar for barn, bør kommunen tilby barnetilsynsordninger slik at de får mulighet til å delta på fulltid, jf. forarbeidene til introduksjonsloven, Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) punkt 12.4, og rundskriv Q-20/2012. Personer med rett og plikt til introduksjonsprogram bør være en prioritert gruppe både for barnehageplass og for mulighet til redusert foreldrebetaling. Denne gruppen representerer en stor gruppe innvandrere som staten og kommunene har et særskilt integreringsansvar for. Dersom intensjonen med introduksjonsprogrammet skal nås, må kommunene sikre barnehageplass og SFO-plass til barna i disse familiene. 12
Ved tolkningsspørsmål vedrørende om kommunen tilbyr et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid, skal det ses hen til hva som er hensikten med og målsettingen med introduksjonsprogrammet, jf. formålsbestemmelsen i lovens 1. Siden programmet skal gjenspeile arbeidslivet, vil også arbeidsmiljølovens bestemmelser og praksis i arbeidslivet, herunder kommunens praksis for sine ansatte, kunne være veiledende. Hva regnes som helårlig? At introduksjonsprogrammet skal være helårlig betyr at det følger arbeidslivets regler for ferie. I forskriften om fravær og permisjon 6-2 fremgår det at programdeltakerne skal ha ferie i opptil 25 virkedager for hvert kalenderår. Deltakerne skal dermed ha fem uker ferie. Dette tilsvarer ferielovens alminnelige ferietid, og betyr at introduksjons-programmet skal være 47 uker i året. Deltakerne har i tillegg rett til fri på alle årets bevegelige hellig- og fridager. Forskriften om fravær og permisjon 6-1 første ledd opplister hvilke dager dette gjelder. Deltakere som ikke hører til Den norske kirke har også rett til fri i opptil to virkedager for hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider, jf. forskriften om fravær og permisjon 6-1 annet ledd. Det er kommunen som bestemmer når feriedagene skal avvikles. Kommunen kan gi alle sammenhengende ferie i fem uker, eller gi noen dager til høstferie, vinterferie, juleferie og påskeferie og det resterende om sommeren. Kommunen kan fastsette regler om ferieavvikling i et feriereglement. Kommunens organisering av ferie skal være tydelig, forutsigbar og lik for alle deltakerne. Kommunen må sørge for at feriereglementet/ kommunens praksis for ferie kommuniseres til deltakerne. Det er ikke adgang til å ha aktiviteter i planlagt ferietid, og dermed opparbeide seg fleksible rettigheter som kan tas ut på et senere tidspunkt. Dersom deler av innholdet i introduksjonsprogrammet er lagt til skolesektoren, må kommunen sørge for aktiviteter i skolens ferier slik at deltakerne får et helårlig program. Kommunen kan i skolens ferier tilby for eksempel opplæring i samfunnskunnskap, arbeidspraksis, ulike kurs eller andre tiltak som forbereder til arbeidslivet. Kontrollspørsmål knyttet til kravet om helårlig introduksjonsprogram Tilbyr kommunen et introduksjonsprogram som er 47 uker i året? Har programdeltakerne ferie i 25 virkedager/fem uker per kalenderår? Får deltakerne i tillegg fri på alle bevegelige hellig- og fridager? Får deltakere som ikke tilhører Den norske kirke i tillegg fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider? Hva regnes som fulltid? At introduksjonsprogrammet skal være på fulltid betyr at det skal være et heldagsprogram i samsvar med arbeidslivets normalregler for arbeidstid. Programtiden skal derfor ha en ytre ramme på 37,5 timer per uke. Programtiden skal fremgå av en ukeplan/timeplan eller annen fremstilling som sikrer planmessighet og forutsigbarhet for deltakeren. Denne oversikten bør vedlegges den individuelle planen. Med programtid menes den tiden som fremgår av en timeplan eller ukeplan for den enkelte deltaker. Dette er tid som er underlagt faste rammer og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. Tid til egenstudier kan kun være en del av programtiden dersom dette gis etter avtale mellom kommunen og den enkelte deltaker, kommunen kan kontrollere 13
oppmøte og ved at kommunen følger opp at deltaker har gjennomført de oppgavene som etter avtalen skulle gjennomføres. Kommunen skal registrere deltakelse og fravær i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) i samsvar med forskrift av 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap (NIR-forskriften). Introduksjonsloven 17 første ledd gir de som er i målgruppen rett og/eller plikt til 600 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Etter lovens 18 annet ledd kan de med rett til opplæring i tillegg få norskopplæring innenfor rammen av 2 400 timer. Lovgivers intensjon og forvaltningspraksis tilsier at en undervisningstime etter disse bestemmelsene skal være på 45 minutter. Dette vil også gjelde deltakere i introduksjonsprogram som har opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter de nevnte bestemmelsene som en del av programmet. Uavhengig av om deltakeren har rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter 17 og 18, skal introduksjons-programmet etter 4 tredje ledd inneholde norskopplæring og samfunnskunnskap dersom deltaker har behov for dette for å bli grunnleggende kvalifisert. Innholdet i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap er regulert i forskrift av 19. april 2012 nr. 358 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. All undervisning som gis etter introduksjonsloven 4, 17 og 18, og i samsvar med denne læreplanen, skal regnes i undervisningstimer à 45 minutter. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap, vil i likhet med andre typer undervisning, normalt forutsette innsats fra deltaker utover programtiden. I samsvar med forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) punkt 12.4, skal deltakere som har opplæringstiltak som krever forberedelser og etterarbeid få anledning til å gjøre dette innenfor rammen av en fulltidsuke. Tid til forarbeid og etterarbeid, samt pauser mellom opplæringsøktene, skal derfor beregnes automatisk i programtiden ved at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. Ved at den automatiske beregningen av tid til egenaktivitet er knyttet opp mot hver undervisningstime, blir tiden til egenaktivitet gradert ut fra hvor mye undervisning introduksjonsprogrammet inneholder. Dette medfører at deltakeren i perioder med mye undervisning vil få mer tid til egenaktivitet enn i perioder med mindre undervisning. Dette ivaretar den graderingen forarbeidene til introduksjonsloven, Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) punkt 12.4, gir anvisning på. Kommunen står fritt til å organisere pauser mellom opplæringsøktene, forutsatt likebehandling og forutberegnelighet for deltakerne. Når og hvor lenge det skal være pauser må avgjøres på bakgrunn av en pedagogisk vurdering. Det er ikke adgang til å slå sammen alle undervisningstimene ved å legge pausene til slutten av dagen, for å oppnå en kortere dag. Ved at det forutsettes at opplæringen inkluderer egeninnsats utover selve undervisningen, og dette automatisk regnes med i tiden for hver undervisningstime, vil ikke kommunen ha plikt til å kontrollere at egenaktiviteten gjennomføres. I samsvar med vanlig praksis i undervisningssammenheng vil det være opp til kommunen/lærer å vurdere om det skal kontrolleres at hjemmeoppgaver er gjort, gjennomføres tester/prøver for å kontrollere at lekser er lest osv. Introduksjonsprogrammet kan også bestå av grunnskoleopplæring eller enkeltfag i videregående opplæring etter opplæringsloven. Slik opplæring vil stille krav til egenaktivitet i form av for- og etterarbeid. Etter at kunnskapsløftet ble innført i 2006 skal timetallet for opplæring etter 14
opplæringsloven fastsettes som enheter på 60 minutter som kan organiseres i bolker av ulik lengde og inkludere pauser, jf. rundskriv Udir 01-2012. I introduksjonslovens sammenheng skal likevel hver 45 minutter med undervisning etter opplæringsloven telle som 75 minutter når fulltidskravet for introduksjonsprogrammet skal beregnes. På denne måten blir tid til egenaktivitet og pauser mellom opplæringsøktene automatisk beregnet i programtiden. Det er kun for opplæring i norsk og samfunnskunnskap som gis etter introduksjonsloven i samsvar med forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og opplæring som gis etter opplæringsloven, at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil også omfatte språkpraksis som gis som en del av undervisningen i samsvar med forskriften om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. For alle andre tiltak i introduksjonsprogrammet skal hver time telle som 60 minutter. Dette vil for eksempel gjelde for arbeidspraksis, ulike andre arbeidsrettede tiltak, forskjellige typer kurs, ordinært arbeid som en del av programmet, samt eventuell undervisning som ikke gis etter introduksjonsloven og læreplanen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere eller opplæringsloven. Programtiden kan her inkludere pauser, forutsatt forutberegnelighet og likebehandling for deltakerne. Kommunen må i denne sammenheng legge sin praksis til grunn som ellers i arbeidslivet. Det kan ikke gis flere eller lengre pauser enn det som er vanlig i arbeidslivet og den praksis kommunen har for sine ansatte. Beregnet ved at en undervisningstime på 45 minutter teller 75 minutter og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter, skal introduksjonsprogrammet til sammen være på 37,5 timer per uke. Det er ikke mulighet til å gå ut over makstimetallet per uke for å gjøre unna programmet på kortere tid. Dersom kommunen ønsker å etablere en struktur med lengre programtid i en periode for å opparbeide tid til avspasering på inneklemte feriedager eller til høstferie, juleferie, vinterferie eller påskeferie, forutsetter det at deltaker samtykker i dette. Dersom en deltaker ikke har mulighet til å opparbeide seg tid til avspasering på denne måten, for eksempel på grunn av omsorgsansvar, kan kommunen ikke pålegge vedkommende å delta i en slik ordning. Det er rom for fleksibilitet i lengden på den enkelte virkedag. Introduksjonsregelverket sier ikke noe om hvor lange dager deltakerne maksimalt kan ha. Det er arbeidslivets regler som ligger til grunn for introduksjonsprogrammet. Arbeidsmiljøloven 10-4 om at den alminnelige arbeidstid ikke må overstige ni timer i løpet av 24 timer, samt normalarbeidstiden i henhold til kommunens tariffavtale for sine ansatte, vil derfor legge føringer for lengden per dag. Arbeid kan inngå som en del av programtiden hvis deltaker ønsker det og kommunen mener arbeidet er relevant i forhold til deltakerens individuelle plan. Kommunen bør legge til rette for et fleksibelt kvalifiseringstilbud ved at for eksempel aktiviteter eller praksis (arbeidspraksis eller språkpraksis) på kveldstid regnes inn i programtiden dersom deltakeren selv ønsker dette. Arbeid i helger og på fritid i tillegg til ordinær programtid må regnes som en aktivitet utenom programmet. Kontrollspørsmål knyttet til kravet om fulltids introduksjonsprogram Har introduksjonsprogrammet en ytre ramme på 37,5 timer, forutsatt at hver undervisningstime på 45 minutter teller som 75 minutter og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter? Er programtiden underlagt faste rammer og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt? 15
Er programmet tilpasset deltakeren slik at vedkommende får et introduksjonsprogram på fulltid? Forholdet til forvaltningsloven Det følger av introduksjonsloven 21 at forvaltningsloven gjelder ved behandling av saker etter introduksjonsloven, men med de særregler som er fastsatt i introduksjonsloven. Dette betyr for det første at kommunens utøvelse av virksomheten må følge de generelle bestemmelsene i forvaltningsloven. Eksempler er regler om habilitet, veiledning, hurtig saksbehandling og taushetsplikt. Når kommunen fatter avgjørelser som er enkeltvedtak, må kommunen i tillegg følge forvaltningslovens særskilte bestemmelser for enkeltvedtak. Eksempler er regler om forhåndsvarsel, utrednings- og informasjonsplikt, formkrav for enkeltvedtak, krav til begrunnelse, krav til underretting og klageregler. Det blir dermed viktig å vite om en avgjørelse som tas etter introduksjonsloven er et enkeltvedtak eller ikke. Introduksjonsloven 21 annet ledd presiserer hvilke avgjørelser som skal regnes som enkeltvedtak. Opplistingen i denne bestemmelsen er ikke uttømmende. Det avgjørende vil være legaldefinisjonen i forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b, jf. 2 første ledd bokstav a. Etter denne bestemmelsen er et enkeltvedtak en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Det vises for øvrig til nærmere redegjørelse i rundskriv Q-20/2012 punkt 21.2. 16