Konsekvensutredning forbud mot bruk av fossil olje til oppvarming av bygninger i 2020

Konsekvensutredning forbud mot bruk av fossil olje til oppvarming av bygninger i 2020 Sammendrag I klimaforliket fra 2012 (Innst. 390 S (2011-2012)) ba Stortinget regjeringen om å innføre et forbud mot fyring med fossil olje i husholdningene og som grunnlast i øvrige bygg i 2020. Miljødirektoratet har fått i oppdrag av Klima- og miljødepartementet å gjennomføre en konsekvensutredning og utarbeide et forslag til forskrift med bakgrunn i Stortingets anmodningsvedtak fra klimaforliket (anmodningsvedtak nr. 563, 2012):»Stortinget ber regjeringen innføre forbud mot fyring med fossil olje i husholdninger og til grunnlast i øvrige bygg i 2020. Dette forutsetter støtteordninger fra 2013 og øvrige virkemidler i en overgangsperiode. Forbudet og utfasingen må utformes med nødvendige unntak og slik at forsyningssikkerheten ivaretas. Unntakene utredes nærmere før forbudet endelig vedtas.» Denne konsekvensutredningen inngår i svaret på dette oppdraget. Miljødirektoratet har samarbeidet med, og mottatt innspill fra Norges Vassdrags- og energidirektorat (NVE), Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) og Enova i forbindelse med konsekvensutredningen og forskriftsforslaget. Olje- og energidepartementet (OED) og Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) har gitt spesifikke innspill på juridiske formuleringer i forskriftsforslaget på tema som berører deres fagområder. I ettertid har Stortinget vedtatt å be regjeringen om å vurdere å utvide forbudet til også å omfatte topplast. 12 Miljødirektoratet har i den forbindelse fått et eget oppdrag fra Klima- og miljødepartementet om å vurdere kostnader og utslippsreduksjoner ved en slik utvidelse av forbudet. Miljødirektoratet vil svare på dette oppdraget på et senere tidspunkt, og en slik vurdering er derfor ikke med i denne konsekvensutredningen. I denne konsekvensutredningen forutsettes det at bygningsoppvarming med fossil olje og parafin i boligbygninger og som grunnlast i yrkesbygninger 3 blir omfattet av et forbud. Oppvarming til andre formål i industrien, primærnæringene, og bygg- og anleggssektoren forutsettes ikke omfattet. Fjernvarmesektoren forutsettes heller ikke omfattet av det foreslåtte forbudet. Kostnader og utslipp som følge av endret bruk av fjernvarme til bygningsoppvarming er imidlertid tatt hensyn til. Dagens omfang av oljefyring Forbruket av fyringsolje til bygningsoppvarming har vært fallende de siste tiårene samtidig som det generelle energiforbruket i bygninger har steget. Det er en viss usikkerhet knyttet til statistikk for oljeforbruk bygninger. I følge SSB var forbruket av fyringsolje i yrkesbygg 2,3 TWh i 2012. Forbruket av fyringsolje og parafin i boliger var samme år 1,1 TWh. Det anslås at antallet aktive oljekjeler i boligbygg er 60 80 000 i tillegg til om lag 75 000 parafinkaminer. I 1 Det vises til Innst. 147 S (2014-2015) og Stortingets vedtak 387 fra 03.02.2015. 2 I denne konsekvensutredningen er spisslast videre brukt som synonym for topplast 3 «Yrkesbygg» brukes tilsvarende «tjenesteytende næringer» i SSBs utslippsstatistikk og energistatistikk. Yrkesbygg omfatter blant annet bygninger innenfor varehandel, hotelldrift, privat- og offentlig tjenesteyting, helsetjenester, undervisning og forsvar. Bygninger innenfor primærnæringene og bygg- og anleggsvirksomhet er holdt utenfor. Industribygg (produksjon) er også holdt utenfor, mens administrasjonsbygg og kontorbygg inngår i «yrkesbygg». 11.03.2015

yrkesbygg anslås antallet aktive oljekjeler til mer enn 20 000. Beholdningen av oljekjeler og parafinkaminer er synkende, og utfasingstakten er raskere i boliger enn i yrkesbygg. Oljekjeler som står i eneboliger og som går ut av drift, blir ofte stående ubrukt og ikke skrotet. Oljefyringsanlegg i yrkesbygg beholdes ofte, men bruken endres fra grunnlast til spisslast. Det finnes ingen komplett oversikt over oljekjeler og parafinkaminer i Norge, og det er knyttet usikkerhet til både faktisk beholdning av oljekjeler og parafinkaminer, installert effekt i kjelene og kaminene, samt i hvilken grad man skroter kjelene ved avsluttet bruk. Reduksjon av klimagassutslipp Et forbud mot fyring med fossil olje og parafin vil føre til reduserte utslipp av klimagasser. Utslippsreduksjonene som direkte følger av et forbud vil avhenge sterkt av hva man legger til grunn at utslippene vil være uten forbudet. Dette er krevende å beregne, blant annet fordi Stortingets nevnte vedtak fra 2012 trolig allerede har hatt en effekt på oppvarmingsmarkedet ved at mange utfaser sin olje og parafinfyring fordi de forventer at et forbud kommer. Det er i denne konsekvensvurderingen vist to ulike forløp (framskrivninger) for hvordan CO2- utslippene fra byggsektoren vil kunne utvikle seg uten et forbud. Den ene er basert på framskrivninger laget av Finansdepartementet i forbindelse med nasjonalbudsjett for 2015 (NB2015), den andre er basert på vurderinger gjort av Institutt for Energiteknikk (IFE). De anslåtte utslippene i 2020 er betydelig høyere i NB2015-framskrivningen enn i IFEs framskrivninger. Dette betyr at det er vesentlig usikkerhet knyttet til den direkte effekten forbudet vil ha på utslippene. Utslippsreduksjonen som følger av forbudet er estimert til mellom 43 000 tonn CO 2 (IFE) og 605 000 tonn CO 2 (NB2015) i årlig gjennomsnitt over analyseperioden (2016-2050). Framskrivninger er i sin natur usikre, for eksempel vil endringer i energipriser kunne ha stor betydning for hva som velges av oppvarmingsløsninger i framtiden. Uavhengig av hva man legger til grunn at utslippene ville vært uten et forbud, vil et forbud gi en økt sikkerhet for at en lav utslippsbane følges. Det er relativt høy sikkerhet knyttet til estimatene av hvor store utslippene vil være med det foreslåtte forbudet. Utslippene fra fyring med fossil olje og parafin i boliger og yrkesbygg er etter et forbud estimert til å være 122 000 tonn CO 2 i 2020 og 133 000 tonn CO 2 i 2050. Det vil si en reduksjon på om lag 85 % i forhold til 2012 da disse utslippene var på 888 000 tonn CO 2. Endringer i andre utslipp Forskriftsforslaget vil medføre at utslipp fra forbrenning av fossil olje og parafin vil gå ned, men også at utslipp fra forbrenning av biobrensler vil gå opp. Beregninger antyder at utslippene av komponenter som gir negative effekter på lokal luftkvalitet vil øke marginalt ved et forbud sammenlignet med framskrivningene. Unntaket er for NO x og SO 2 hvor beregningene viser en reduksjon. Som en følge av raskere utfasing av oljefyr forventer vi også at mange oljetanker enten vil bli gravd opp eller sikret mot utlekking, raskere enn uten et forbud. Dette kan bidra til å hindre lekkasjer i framtiden. Kostnader Samlet kostnad forbundet med forslaget er estimert til omkring 200 mill. kr årlig. Økte investeringskostnader utgjør den desidert største delen av kostnadene og er beregnet til en årlig kostnad på i underkant av 880 mill. kr. Mesteparten av disse kostnadene er investeringer i nye oppvarmingsløsninger hos boligeiere. Kostnadene for fjerning av oljetanker og oljefyr som ikke lenger er i bruk utgjør også en betydelig andel av investeringskostnadene og er estimert til 245 mill. kr årlig. Drifts- og vedlikeholdskostnader (eks. energikostnader) forventes å øke med omkring 180 mill. kr årlig. På plussiden er det estimert at de nye oppvarmingsløsningene samlet vil redusere energikostnadene med omkring 860 mill. kr årlig. 11.03.2015 2

Kostnadene vil i hovedsak falle på bygg som omfattes av forbudet og som fremdeles ville ha brukt oljefyr i 2020 uten et forbud. Stat og kommune vil gjennom støtteordningene til Enova og kommunale støtteordninger (Oslo kommunes klima og energifond) dekke deler av disse kostnadene. For leverandører av fossil fyringsolje og parafin kan forbudet medføre et inntektstap. For leverandører som tilbyr alternativer til fyring med fossil olje og parafin vil forbudet kunne gi inntektsøkninger. Forbudet forventes ikke å vri konkurransesituasjonen mellom leverandører som tilbyr alternativer til fossil olje og parafin. Kommunene, Fylkesmannen og NVE vil få noen administrative kostnader i forbindelse med oppfølging av regelverket, dersom man velger å følge vårt forslag om ansvarlig myndighet. Alternativer til fyring med fossil olje og parafin Det eksisterer mange alternativer til bruk av fyringsolje og parafin på markedet i dag. Hva som faktisk velges ved innføringen av et forbud vil være styrt av særlig energipriser, investeringskostnad for ny oppvarmingsløsning og støtteordninger fra Enova og andre. De som har mulighet til knytte seg til fjernvarme vil trolig i stor grad gjøre det. For boliger vil trolig varmepumper, el-kjel og biobrensel (pellets) være de meste aktuelle alternativene i tillegg til fjernvarme. For yrkesbygg viser informasjon fra Enova at de som faser ut oljekjel i stor grad går over til å bruke fliskjel og varmepumper (væske/væske- og luft/væske). Pelletskjel, fjernvarme, el-kjel og LPG kjel vil trolig også bli valgt av mange yrkesbygg. Det er mulig å bygge om en oljekjel slik at den kan benytte bioolje. Dette kan være en enkel løsning for de som ønsker å beholde sin oljefyr Det påpekes at bioolje til bygningsoppvarming ikke er omfattet av bærekraftskriteriene som per i dag gjelder for bioolje brukt av kvotepliktige virksomheter og for biodrivstoff i transportsektoren. 4 For å fremme produksjon av bærekraftig bioolje, og sikre at bioolje som omsettes i Norge gir en reduksjon i klimagassutslipp, bør det vurderes å innføre ordninger som gjør at bioolje brukt til bygningsoppvarming også blir omfattet av bærekraftskriteriene. Forsyningssikkerhet NVE har gjort vurderinger av hvilken betydning et forbud mot oljefyring vil ha for forsyningssikkerheten. Deres vurderinger tyder på at en rask utfasing av, eller forbud mot bruk av fyringsolje og parafin i alle bygg i Norge kan gi utfordringer for kraftsystemet dersom mange skifter til elektrisitet. Dersom utfasingen spres over tid og flere skifter til andre energivarer enn elektrisitet, som fjernvarme, pellets, ved, gass eller væske/væske varmepumper, kan konsekvensene for kraftsystemet bli mindre. Her spiller Enova en viktig rolle ved å stimulere bygningseierne til å velge andre oppvarmingsløsninger enn direkte elektrisitet (eks. panelovner, elkolber), luft/luft- og luft/væske-varmepumper. NVEs vurderinger tilsier at konsekvensene for kraftsystemet vil være størst i tettbebygde områder, som Oslo/Akershus, Bergensområdet, Stavangerområdet og Trondheimsområdet. Forbud mot fyring med fossil olje og parafin i boligbygg kan ha mindre konsekvenser for forsyningssikkerheten enn et forbud for yrkesbygg. Dette skyldes i hovedsak at samlet installert effekt i boliger er lavere enn samlet installert effekt i yrkesbygg. Konsekvensene for yrkesbygg reduseres noe gitt at forslaget om forbud gjelder grunnlast, ikke spisslast. I tillegg vil overgang til bioenergi, fjernvarme og væske/væske-varmepumper over tid kunne redusere konsekvensene for kraftnettet. I tillegg kan konsekvensene for forsyningssikkerheten reduseres ved at visse områder får unntak fra forbudet. Typiske områder kan være områder 4 Det vises til produktforskriften kapittel 3. Biodrivstoff og flytende biobrensel som er omfattet av økonomiske støtteordninger eller skal regnes med i oppfyllelsen av forpliktelser om fornybar energi, er underlagt krav til at dette er produsert på en bærekraftig måte. 11.03.2015 3

med begrenset kapasitet i el-nettet, typisk N-0-områder. Det er i denne utredningen ikke gjort en nærmere vurdering av hvilke områder som bør vurderes unntas forbudet mot fyring med fossil olje og parafin. For å ivareta hensynet til forsyningssikkerhet er det i forskriftsforslaget lagt inn en unntaksordning som gir NVE myndighet til å vedta at forbudet ikke skal gjelde innenfor et avgrenset geografisk område innenfor en tidsavgrenset periode. Forslaget legger opp til at nettselskapene får en plikt til å melde fra til NVE dersom planlagt utfasing av fossil olje til oppvarming vil gi nettmessige konsekvenser av betydning for forsyningssikkerheten. Forskriftsforslaget har også med en unntaksbestemmelse som gjelder ved driftsforstyrrelser i kraftsystemet og ved driftsforstyrrelser i bygningens oppvarmingsanlegg. Se nærmere omtale i høringsnotatet av disse bestemmelsene. Nedgravde oljetanker Mange av de eldre oljetankene tilknyttet oljefyranlegg utgjør en miljørisiko og kan føre til store skader på eiendommer og lokalmiljøet. I henhold til forurensningsforskriftens kapittel 1 om nedgravde oljetanker skal nedgravde tanker som tas ut av bruk saneres og fjernes. Det er imidlertid ikke alle kommuner som har vedtatt denne forskriften. Når en oljefyr tas ut av bruk, bør det vurderes om dette også skal utløse et krav om å sanere og fjerne eventuelle nedgravde oljetanker, uavhengig av om den aktuelle kommunen har vedtatt kapittel 1 eller ikke. Erfaringene med dagens forskrift tilsier at det er et behov for å gjøre endringer i denne for å sikre at forskriftens formål oppnås. Miljødirektoratet skal, i henhold til tildelingsbrevet fra Klima- og miljødepartementet (KLD), revidere forurensningsforskriftens kapittel 1 om nedgravde oljetanker innen utgangen av 2015. Revisjonsarbeidet er imidlertid ennå ikke satt i gang, i påvente av et oppdragsbrev fra departementet. Usikkerhet rundt antall nedgravde oljetanker som finnes, størrelsesfordelingen, bruksområde, materialkvalitet, levetid og liknende tilsier at det bør gjennomføres en nærmere kartlegging av dette. Dette vil være aktuelt å se på i forbindelse med revisjonen av forurensningsforskriften kapittel 1. 11.03.2015 4

Innhold 1. Innledning...6 1.1 Begrepsbruk...6 2. Problembeskrivelse...7 2.1 Historiske utslipp og framskrivninger...7 2.2 Dagens omfang av oljefyring...8 3. Eksisterende virkemidler... 11 4. Tiltak/virkemiddelanalyse... 12 4.1 Vurdering av aktuelle tiltak og virkemidler... 12 4.2 Valg av virkemiddel... 17 5. Basis for beregning av konsekvenser for utslipp og kostnader... 17 5.1 Modellering av forbud mot oljefyring... 17 5.2 Mulige endringer i oppvarmingsløsninger som følge av forbud... 18 6. Nytteeffekter forbundet med forslaget.... 19 6.1 Reduksjon i klimagassutslippene... 19 6.2 Reduksjon av andre utslipp... 20 6.3 Redusert risiko for utlekking av nedgravde tanker... 21 7. Kostnader forbundet med forslaget.... 22 7.1 Kostnader beregnet i modellen... 22 7.2 Administrative kostnader... 23 7.3 Oppsummering kostnader og fordelingsvirkninger... 23 8. Andre virkninger... 23 8.1 Innspill fra NVE om forsyningssikkerhet... 23 8.2 Behovet for oppgraving og fjerning av nedgravde oljetanker... 27 9. Referanser... 31 11.03.2015 5

1. Innledning I klimaforliket fra 2012 (Innst. 390 S (2011-2012)) ba Stortinget regjeringen om å innføre et forbud mot fyring med fossil olje i husholdningene og som grunnlast i øvrige bygg i 2020. Miljødirektoratet har fått i oppdrag av Klima- og miljødepartementet å gjennomføre en konsekvensutredning og utarbeide et forslag til forskrift med bakgrunn i Stortingets anmodningsvedtak fra klimaforliket (anmodningsvedtak nr. 563, 2012):»Stortinget ber regjeringen innføre forbud mot fyring med fossil olje i husholdninger og til grunnlast i øvrige bygg i 2020. Dette forutsetter støtteordninger fra 2013 og øvrige virkemidler i en overgangsperiode. Forbudet og utfasingen må utformes med nødvendige unntak og slik at forsyningssikkerheten ivaretas. Unntakene utredes nærmere før forbudet endelig vedtas.» Denne konsekvensutredningen inngår i svaret på dette oppdraget. Miljødirektoratet har samarbeidet med, og mottatt innspill fra Norges Vassdrags- og energidirektorat (NVE), Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) og Enova i forbindelse med konsekvensutredningen og forskriftsforslaget. Olje- og energidepartementet (OED) og Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) har gitt spesifikke innspill på juridiske formuleringer i forskriftsforslaget på tema som berører deres fagområder. I ettertid har Stortinget vedtatt å be regjeringen om å vurdere å utvide forbudet til også å omfatte topplast. 56 Miljødirektoratet har i den forbindelse fått et eget oppdrag fra Klima- og miljødepartementet om å vurdere kostnader og utslippsreduksjoner ved en slik utvidelse av forbudet. Miljødirektoratet vil svare på dette oppdraget på et senere tidspunkt, og en slik vurdering er derfor ikke med i denne konsekvensutredningen. Institutt for energiteknikk (IFE) på oppdrag fra Miljødirektoratet gjort en modellberegning av det norske energisystemet mot 2050. Denne danner grunnlag for beregning av utslippsreduksjoner og kostnader i denne konsekvensutredningen. For å beregne utslippskonsekvenser og kostnader har det i denne konsekvensutredningen vært nødvendig å gjøre flere valg og avgrensinger. Det er i denne konsekvensutredningen lagt de samme avgrensninger til grunn for hva som blir omfattet av et forbud, som i forskriftsforslaget. Utover det som direkte framgår av Stortingets anmodningsvedtak er de viktigste avgrensningene og forutsetningene for denne konsekvensutredningen følgende: Bygningsoppvarming med fossil olje og parafin i boligbygninger og som grunnlast i yrkesbygninger forutsettes omfattet av et forbud. Oppvarming til andre formål i industrien, primærnæringene, og bygg- og anleggssektoren forutsettes ikke omfattet. Fjernvarmesektoren forutsettes ikke omfattet av det foreslåtte forbudet. Kostnader og utslipp som følge av endret bruk av fjernvarme til bygningsoppvarming er imidlertid med i beregningene. 1.1 Begrepsbruk Ulike kilder bruker ulike begrep for å kategorisere bygninger. I det følgende vil primært begrepene «boliger» og «yrkesbygg» bli brukt om de kategoriene som forutsettes omfattet av et forbud mot oljefyring. Boliger brukes tilsvarende som «husholdninger» i SSBs 5 Det vises til Innst. 147 S (2014-2015) og Stortingets vedtak 387 fra 03.02.2015. 6 I denne konsekvensutredningen er spisslast videre brukt som synonym for topplast 11.03.2015 6

utslippsstatistikk og energistatistikk. Boliger omfatter eneboliger, rekkehus, boligblokker o.l. med mindre annet er spesifisert. «Yrkesbygg» brukes tilsvarende «tjenesteytende næringer» i SSBs utslippsstatistikk og energistatistikk. Yrkesbygg omfatter blant annet bygninger innenfor varehandel, hotelldrift, privat- og offentlig tjenesteyting, helsetjenester, undervisning og forsvar. Bygninger innenfor primærnæringene og bygg- og anleggsvirksomhet er holdt utenfor. Industribygg (produksjon) er også holdt utenfor, mens administrasjonsbygg og kontorbygg inngår i «yrkesbygg». 2. Problembeskrivelse Hensikten med Stortingets vedtak er å redusere klimagassutslippene fra byggsektoren i Norge. Byggsektorens utslipp av klimagasser var i 2012 på 1,45 millioner tonn CO 2 -ekvivalenter og utgjorde 2,8 % av Norges totale klimagassutslipp. Oljefyring i yrkesbygg utgjorde om lag 40 % av utslippene i byggsektoren i 2012 mens olje- og parafinfyring i boliger utgjorde om lag 20 %. Oljefyring i primærnæringene og bygg- og anleggsvirksom utgjorde mindre andeler, henholdsvis om lag 2 % og 4 %. For nærmere beskrivelse av klimagassutslipp fra byggsektoren vises det til Miljødirektoratets rapport «Kunnskapsgrunnlag for lavutslippsutvikling» (Miljødirektoratet, 2014). Det vises også til Miljødirektoratets (Klif) rapport fra 2013 «Utslipp av klimagasser 1990 2010 - Trender og drivkrefter» som gir en nærmere diskusjon av historiske utslipp og faktorene som forklarer disse. 2.1 Historiske utslipp og framskrivninger Figur 1 nedenfor viser historiske utslipp fra byggesektoren fram til 2012 og framskriving mot 2050. Utslippsframskrivningene er basert på framskrivninger laget av Finansdepartementet i forbindelse med nasjonalbudsjett for 2015, heretter kalt NB2015-framskrivningen 7. Framskrivingene av utslipp fra oppvarming i bygg er basert på historiske forbrukstrender, og nye virkemidler er ikke inkludert. Framskrivingene viser at de totale utslippene fra olje- og parafinfyring i bygg mot 2030 reduseres, men etter 2030 er denne trenden avtagende. Det har vært en relativt rask utfasing av olje- og parafinfyring i boliger de siste tiårene. I framskrivningen fortsetter denne trenden, og utslippene fra boliger er nærmest faset ut i 2030. Utslippene fra yrkesbygg er i framskrivingen tilnærmet stabile fra 2012 til 2050. Utslippene fra oljefyring i primærnæringene og bygg- og anleggssektoren er relativ små. Historiske utslipp er nærmest konstante og framskrivingene er en fortsettelse av den historiske trenden. I utslippsstatistikken er fyringsteknologiene kjeler og småovner. For primærnæringene vil blant annet oppvarming av driftsbygninger i landbruket, oppvarming av veksthus og oppvarming knyttet til fiske og akvakultur inngå. Det bemerkes at statistikken er beheftet med usikkerhet. For bygg- og anleggsvirksomhet er det usikkerhet knyttet til både faktisk forbruk av fyringsolje og parafin, fyringsteknologi og til hvilket formål oppvarmingen skjer. Miljødirektoratet antar at hoveddelen av oppvarmingen i primærnæringene og bygg- og anleggssektoren faller utenfor definisjonen av oppvarming i forskriftsforslaget. Utslipp og kostnader knyttet til dette forbruket er derfor ikke inkludert i vurderingene videre i denne konsekvensutredningen. 7 Framskrivingene for 2020 og 2030 bygger på de nasjonale framskrivingene av utslipp til luft som ble publisert i forbindelse med nasjonalbudsjettet for 2015. Fordelingen på utslippskilder og framskrivingen for 2050 som presenteres her er Miljødirektoratets ansvar. 11.03.2015 7

Figur 1: Utslippsutvikling (1990-2012) og framskrivinger (2012-2050) for byggsektoren. Utslippene knyttet til olje- og parafinfyring er estimert og fordelt på undergrupper. 2.2 Dagens omfang av oljefyring 2.2.1 Forbruk av olje og parafin Forbruket av fyringsolje til bygningsoppvarming har vært fallene de siste tiårene. Figur 2 viser at bruken av fossile brensler til bygningsoppvarming har blitt kraftig redusert samtidig som det generelle energiforbruk i bygg har steget. Total energibruk i boliger og yrkesbygg var stigende fram mot år 2000 for deretter å flate noe ut (med unntak av 2010 hvor det var to svært kalde perioder). Veksten i etterspørsel har blitt dekket med elektrisitet, fjernvarme og bioenergi i tillegg til omgivelsesvarme via varmepumper. Det er en viss usikkerhet knyttet til statistikk for oljeforbruk bygninger. I følge SSB var forbruket av fyringsolje i yrkesbygg 2,3 TWh i 2012. Forbruket av fyringsolje og parafin i boliger var samme år 1,1 TWh (SSB, 2014). 11.03.2015 8

Figur 2: Energibruk etter vare i boliger og yrkesbygg (NVE 2012) 2.2.2 Installert kapasitet Innspill fra NVE (NVE, 2013) tilsier at beholdningen av oljekjeler og parafinkaminer er synkende, og at utfasingstakten er raskere i boliger enn i yrkesbygg 8. Oljekjeler som står i eneboliger og som går ut av drift, blir ofte stående ubrukt og ikke skrotet. Rundt halvparten av installerte oljekjeler og parafinkaminer i boliger står passive. Oljefyringsanlegg i yrkesbygg beholdes ofte, men bruken endres fra grunnlast til spisslast. Det er knyttet stor usikkerhet til både faktisk beholdning av oljekjeler og parafinkaminer, installert effekt i kjelene og kaminene, samt i hvilken grad man skroter kjelene ved avsluttet bruk. I det følgende omtales installert kapasitet i boliger og yrkesbygg basert på innspill fra NVE (NVE, 2013). Oljekjeler i boliger (småhus) I boligmarkedet har det vært en bevegelse fra ca. 100 000 aktive oljekjeler for ca. 10 år siden, til ca. 80 000 eller færre aktive i dag. Tallene er hentet fra ulike aktører i bransjen og det er knyttet usikkerhet til disse estimatene. Kjelene har typisk effekt fra 20-30 kw, i gjennomsnitt ligger effekten i nedre del av dette intervallet. Det er svært få oljekjeler med mindre effekt enn 20 kw, da det er vanskelig å få til teknisk. I tillegg var det vanlig å overdimensjonere for å ta høyde for effekttopper. Majoriteten av kjelene er fra 50-, 60- og 70-tallet, med utskifting og vedlikehold i etterkant. Etter 1973 er det installert veldig få oljekjeler i småhus. Boligeiere med oljekjeler har i utgangspunktet et vannbasert oppvarmingssystem, der vannet blir varmet opp av oljekjelen og distribuert via radiatorer. De siste årene kan det se ut som om noen eneboligeiere har latt kjelene gå på elektrisitet, og kobler olje på bare når det er kaldest. Inntrykket er likevel at hovedtyngden av kjelene fortsatt bruker fyringsolje. Så mange som 20 000 oljekjeler kan være tatt ut av drift siden 2004. Oljekjelene som ikke er i bruk er ikke nødvendigvis kassert, men står passive. En 8 NVE har inndelt i yrkesbygg og boliger med utgangspunkt i NS3031 og ikke utfra SSBs inndeling som er utgangspunktet for øvrig i denne utredningen. Dette har liten praktisk betydning da de hovedsakelig omfatter det samme. 11.03.2015 9

kartlegging i 2012 viste at rundt halvparten av oljekjeler og parafinkaminer i boliger står passive (Prognosesenteret, 2012). Hvorvidt disse utgjør en kald reserve og kan settes raskt i drift er usikkert. Det er ikke kjent hvor mange av de 20 000 oljekjelene som fortsatt eksisterer, og hvor mange som er skrotet. Representanter fra bransjen mener de passive kjelene lett kan settes i drift. Det krever at en fyringstekniker går over kjelen og starter den, noe som forutsetter tilstrekkelig tilgang på fyringsteknikere, og at det ikke er store feil ved kjelen. Enkelte boligeiere kan også gjøre dette selv dersom det ikke er snakk om mye justeringer. Oljekjeler i yrkesbygg og boligblokker Kjelene i yrkesbygg er generelt større enn kjelene i boliger, og har et mye større spenn i installert effekt. De varierer fra små kjeler til store anlegg på flere MW. Anleggene i yrkesbygg er nyere og bedre vedlikeholdt enn anleggene i eneboliger. Ved kartleggingen utført av Multiconsult i 2004 (Multiconsult, 2004) ble det anslått at det var ca. 25 000 aktive oljekjeler i det profesjonelle markedet. Representanter fra bransjen mener det er grunn til å anta at dette nå er lavere, ca. 20 000 eller færre. Det er grunn til å anta at mange av oljekjelene som ikke lengre brukes, ikke er skrotet, men står passive. Det kan være store kostnader forbundet med å få kjelene fjernet, og dersom det er plass kastes ikke kjelen ut, men brukes gjerne som spisslast. Noen kunder har konvertert kjelen til bruk av andre brensler. De store kundene har vanligvis egen kompetanse slik at de passive oljekjelene raskt kan settes i drift, men dette avhenger av at ikke brenneren eller andre deler er defekte. Det er dermed grunn til å tro at en del av de 5 000 kjelene som er tatt ut av bruk siden 2004 fortsatt eksisterer som passive kjeler. De som fortsatt eksisterer vil kunne utgjøre en kald reserve. Det er vanskelig å anslå det eksakte antallet, da en del av disse vil være skrotet i forbindelse med overgang til andre energivarer. Oljekjelene i yrkesbygg brukes både til grunnlast og spisslast, der det av bransjen anslås en fordeling på kanskje 50 50 %. Eldre anlegg består gjerne av enten to oljekjeler og én elkjel, én oljekjel og én elkjel, eller to oljekjeler uten el-reserve. Det ble installert mye el-kjeler på 70-tallet og de fleste anlegg i dag har kombinasjon olje og elektrisitet. Tidligere var det vanlig med en kombinasjon av olje og elektrisitet, der elektrisitet utgjorde 60 % av installert effekt, noe som ville dekke 80-90 % av oppvarmingsbehovet i et normalt år (grunnlast). Mange varierer bruken av elektrisitet og olje, avhengig av strømpris. Dette gjelder både kunder med avtale om uprioritert tariff og kunder med vanlige kraftavtaler. Det understrekes at tallene det refereres til over i hovedsak er anslag, og at det er svært vanskelig å angi nøyaktige tall. Tabell 1 nedenfor oppsummerer anslagene fra NVE på installert kapasitet i boliger og yrkesbygg. 11.03.2015 10

Tabell 1: Anslag på antall oljekjeler/kaminer og installert effekt basert på innspill fra NVE (2013). Småhus Boligblokker Yrkesbygg Aktive oljekjeler Ca. 60 80 000 >20 000 Aktive parafinkaminer Ca. 75 000 - - Installert effekt, aktive oljekjeler 1 700 MW 4 700 MW Installert effekt, aktive parafinkaminer 400 MW - 3. Eksisterende virkemidler Det finnes i dag en rekke nasjonale virkemidler for å redusere klimagassutslipp fra byggsektoren. Nedenfor gjennomgås de som særlig berører oljefyring. Det vises for øvrig til Miljødirektoratets rapport «Kunnskapsgrunnlag for lavutslippsutvikling» kapittel 4.7 for en beskrivelse av dagens virkemidler for å redusere klimagassutslipp fra byggsektoren. Byggteknisk forskrift Installering av oljefyr er regulert i byggteknisk forskrift. Denne kommer til anvendelse for nybygg og bygg som gjennomgår større rehabiliteringer. TEK gir ikke føringer for installasjoner i eksisterende bygg eller hvordan installert utstyr faktisk brukes. Ifølge kapittel 14 i gjeldende TEK kan ikke oljekjel for fossilt brensel installeres som grunnlast. Videre skal bygning over 500 m² BRA prosjekteres og utføres slik at 60 % av netto varmebehov dekkes av fornybar energiforsyning. For bygning inntil 500 m² BRA er kravet til fornybarandel 40 %. Fritidsboliger under 150 m 2 BRA er unntatt forbudet mot å installere oljekjel, og fritidsboliger under 50 m 2 BRA er unntatt alle energikravene i kapittel 14. Energikravene i TEK er foreslått endret og et nytt forslag er på høring med høringsfrist 18. mai 2015. I høringsforslaget foreslås det blant annet et generelt forbud mot «varmeinstallasjon for fossilt brensel» med et alternativt forslag som tillater gass som spisslast. Det vil si et forbud mot å installere oljekjel også som spisslast. Grensen for unntak fra energikravene for fritidsboliger foreslås hevet fra 50 m 2 BRA til 70 m 2 BRA. Energimerkeforskriften Etter energimerkeforskriften fra 2010 er eier av kjel for fossilt brensel med effekt over 20 kw forpliktet til å gjennomføre en uavhengig energivurdering. Dette skal gjøres hvert fjerde år for anlegg over 20 kw, og hvert andre år for anlegg over 100 kw. For anlegg som er eldre en 15 år skal det gjøres en engangsvurdering. Hensikten med ordningen er å avdekke uheldige driftsforhold og sikre effektiv bruk av brenselet. Forbud mot fyring med tungolje og grenseverdier for svovelinnhold Forurensningsforskriften kapittel 8 fastsetter grenseverdier for svovelinnhold i fyringsolje av hensyn til å begrense forurensende utslipp, med et særlig forbud mot forbrenning av tung fyringsolje i Oslo og Drammen. Det er krav om utslippstillatelse etter forurensingsloven 11 for visse virksomheter, jf. 8-5. Videre kan det i tillatelse gis unntak fra forbudet mot å fyre med tung fyringsolje i Oslo og Drammen, jf. 8-4. Den ansvarlige for at bestemmelsene i kapittelet overholdes er eier av fyringsanlegg, jf. 8-8. Fylkesmannen og Miljødirektoratet er myndighet etter kapittelet. 11.03.2015 11

Enova Til husholdningene tilbyr Enova støtte til ulike oppvarmingsløsninger basert på ikke-fossil energi, og til fjerning av oljetank og kjel. Støtteordningene for fjerning av oljekjel eller oljekamin og tank forutsetter at det erstattes av et fornybart alternativ. Støttebeløpet er 25 % og oppad begrenset til 10 000 kr for fjerning av oljekjel og tank og 5 000 kr for fjerning av oljekamin og tank. Oppvarmingsløsningene som støttes er solfanger, luft/vann varmepumpe, væske/vann varmepumpe, pelletskamin og pelletskjel. For næringsbygg/offentlige bygg/borettslag og sameier har Enova ulike støtteordninger under programmene varmesentral forenklet og varmesentral utvidet. Virkemidler i regi av kommuner og andre Oslo kommune tilbyr via sitt klima- og energifond støtte for småhus og større bygg ved omlegging til fornybare oppvarmingsløsninger. Oljefri.no er en nettside som gir informasjon om klima- og energitiltak i bygg og boliger samt støtteordninger og en oversikt over leverandører. Nettsiden drives av Naturvernforbundet og støttes av en rekke kommuner og fylkeskommuner. 4. Tiltak/virkemiddelanalyse 4.1 Vurdering av aktuelle tiltak og virkemidler Stortinget har bedt regjeringen innføre et forbud mot fyring med fossil olje i husholdninger og til grunnlast i øvrige bygg i 2020. På basis av dette har Miljødirektoratet fått i oppdrag å utforme et forslag til forskrift med hjemmel i forurensningsloven. Oppdraget angir også at alternative virkemidler skal vurderes. Når man skal gjennomføre en tiltak- og virkemiddelanalyse er det helt sentralt å vurdere disse opp mot en konkret målsetting. Formålet med en slik analyse er å finne fram til hvordan den angitte målsettingen kan oppnås mest mulig effektivt og til lavest mulig kostnad. Det framgår ikke eksplisitt av oppdraget fra KLD hva målsettingen for arbeidet er, men Miljødirektoratet oppfatter det slik at målsettingen er å redusere klimagassutslippene som skyldes fyring med fossil olje i husholdninger og til grunnlast i øvrige bygg mest mulig fra 2020. Oppdraget angir hvilket virkemiddel som skal benyttes, et forbud mot fyring med fossil olje i husholdninger og til grunnlast i øvrige bygg i 2020. Et slikt forbud gir sterke føringer for hvilke tiltak som er aktuelle for aktørene. De vil måtte erstatte dagens energibærer med en annen. Dette vil kunne medføre større eller mindre behov for ombygging eller erstatning av det fyringsanlegget som har vært benyttet. I kapitlene under gir vi en kortfattet beskrivelse av de mest aktuelle tiltakene og en vurdering av hvordan virkemiddelet kan utformes. 4.1.1 Aktuelle tiltak Det eksisterer mange alternativer til bruk av fyringsolje og fyringsparafin på markedet i dag. Kostnader ved investering og drift av de ulike alternativene varierer sterkt. Alternative oppvarmingsløsninger basert på vannbårent system De fleste bygg som i dag har oljefyr har antakelig allerede installert et vannbårent system for varmedistribusjon. Dette vil i mange tilfeller fortsatt kunne brukes, og det vil trolig være mest aktuelt for de som skifter ut oljekjeler å skifte til et annet vannbårent system. Forskjellige slike alternativer er presentert under. 11.03.2015 12

Konvertering av oljekjel Dersom oljefyringsanlegget er gammelt og nedslitt, vil det som regel lønne seg å kjøpe et nytt anlegg, men konvertering til pellets, bioolje eller gass vil være et gunstig alternativ for nyere anlegg og anlegg som er i god stand. Ikke alle anlegg kan enkelt bygges om. Konvertering til biogass ble identifisert som det mest lønnsomme tiltaket for konvertering av oppvarmingsløsning i Klimakur 2020, men tiltaket begrenses trolig av tilgjengeligheten av biogass. Det samme gjelder til en viss grad bioolje, som i dag er lett tilgjengelig i de største byene. Bioolje De som har en fungerende oljekjel kan forholdsvis enkelt konvertere denne slik at den kan bruke bioolje. Dette krever normalt at en servicetekniker gjennomgår tank, rørsystem og brenner. Bioolje finnes i ulike kuldekvaliteter. Type bioolje som kan benyttes avhenger blant annet av om tanken er plassert innendørs eller utendørs og om den isolert eller oppvarmet. Bioolje til bygningsoppvarming er i dag ikke omfattet av bærekraftskriteriene (se faktaboks om bærekraftskriteriene). Det bør vurderes om det er hensiktsmessig å innføre ordninger som gjøre at bioolje brukt til bygningsoppvarming også blir omfattet av bærekraftskriteriene. Bærekraftskriterier for biodrivstoff og flytende biobrensel Krav om bærekraftig produksjon av biodrivstoff og flytende biobrensel trådte i kraft i Norge 1. januar 2014. Kravene er en del av EUs fornybardirektiv og skal fremme bærekraftig produksjon av biodrivstoff og flytende biobrensel, samt sikre at produksjonen og bruken gir reduksjon i klimagassutslipp. Reglene er tatt inn i produktforskriften kapittel 3. Hovedelementene i kriteriene er: Krav til reduksjon av klimagassutslipp: Klimagassutslipp fra biodrivstoff og flytende biobrensel skal gi en reduksjon på minst 35 % sammenliknet med fossil drivstoff. Dette kravet økes til 50 % fra 2017 og deretter til 60 % fra 2018. Arealkriterier: Hovedinnholdet i disse er at områder som er viktige for biodiversitet og områder som lagrer mye karbon ikke kan brukes til produksjon av bærekraftig biodrivstoff og flytende biobrensel. Biodrivstoff og flytende biobrensel som regnes med i oppfyllelsen av forpliktelser om fornybar energi, eller er omfattet av økonomiske støtteordninger skal, uavhengig av råstoffets opprinnelsesland, oppfylle bærekraftskriteriene. De viktigste gruppene aktører som er omfattet av kravene i dag er: Selskap som omsetter biodrivstoff (flytende og gass) og som skal oppfylle omsetningskravet i forskriftens 3 3 Selskap som omsetter biodiesel og som betaler redusert veibruksavgift for biodiesel. Kvotepliktige virksomheter som benytter flytende biobrensler eller som benytter biodrivstoff til luftfart og som ønsker å nulltelle dette utslippet i sin rapportering. 11.03.2015 13

Biogass Biogasskjeler kan være aktuelt dersom man har tilgang på biogass. Kjelene fungerer i prinsippet likt som naturgasskjeler. Pellets og flis En fliskjel eller pelletskjel blir ofte brukt til å dekke grunnlast, siden anleggene har relativt høy investeringskostnad og en begrenset mulighet til å reguleres. Flis brukes lite i boliger, men i yrkesbygg særlig blant større anlegg er flis mye brukt. Pelletskjel er relativt vanlig i boliger. Fliskjel og pelletskjel krever mer oppfølging enn med varmepumper, olje-, gass- og elkjeler. Fliskjel og pelletskjel krever også en større lagringsplass for brenselet som er brannsikker. Forbrenning av flis og pellets vil bidra noe til lokal forurensning. Varmepumper Varmepumper for vannbårne anlegg egner seg hovedsakelig som grunnlast, og vil normalt være avhengig av en spisslastløsning i tillegg. Mange varmepumper har elektriske varmeelementer bygget inn til dette formålet. Et skifte fra oljefyring til varmepumpe vil gi økt belasting på elnettet. To typer varmepumper er aktuelle for vannbårne systemer; luft/vann-varmepumper og væske/vann-varmepumper. Væske/vann varmepumper kan være basert på for eksempel bergvarme eller sjøvann. Elkjel Elkjel er en enkel løsning som trolig vil velges av mange. Elkjeler er billige, tar lite plass og krever lite vedlikehold. Energikostnaden vil typisk være høyere enn for de fornybare løsningene. Elkjeler vil belaste nettet mer enn de andre alternativene. Gasskjel Gitt at fossil gass ikke blir omfattet av forbudet, vil trolig gasskjeler kunne være et alternativ for en del større energisentraler og næringsbygg. Gasskjeler kan ha vesentlig høyere virkningsgrad enn oljefyringsanlegg, og bidrar mindre til lokal forurensing. Rørgass er lite utbygd og det er trolig lite aktuelt at dette blir utbygd i stor skala. Fjernvarme Fjernvarme vil være et godt alternativ der dette er tilgjengelig. Mange av de meste attraktive områdene er allerede utbygd. Fjernvarme har lav investeringskostnad for kundene og krever lite vedlikehold. Solfanger Det finnes i hovedsak to typer solfangere som passer til boliger i Norge: Plane solfangere og vakuumrør. Tappevannsoppvarming, eventuelt i kombinasjon med romoppvarming, vil være mest aktuelt i Norge. Slike løsninger kan dekke opp til 50 % av det totale varmebehovet. Solfangere er relativt lite utbredt i Norge, og det kan være vanskelig å få tak i ekspertise til installasjon og reparasjon. Alternativer ved utskifting av parfinkamin (punktoppvarming) Punktoppvarmingskilder som er basert på fossilt brensel kan erstattes med luft/luftvarmepumpe, vedovn, pelletskamin, gasspeis, panelovner eller lignende. 11.03.2015 14

4.1.2 Aktuelle virkemidler De vanligste virkemidlene kan grovt deles inn i flg. kategorier: Juridiske virkemidler (forbud, påbud og lignende) Økonomiske virkemidler (avgifter, subsidier, kvoter og lignende) Annet (bl.a. informasjon) Gitt at målsettingen er å redusere utslippene så mye som mulig vil ikke bruk av informasjon til aktørene som virkemiddel være spesielt velegnet. Dette virkemiddelet vil i de aller fleste tilfeller ha relativt lav styringseffektivitet fordi det er basert på frivillighet fra aktørenes side. Myndighetene vil dermed ha liten kontroll på hvor stor effekt man vil få. Det er allerede i bruk økonomiske virkemidler på området, bl.a. i form av en CO 2 -avgift. På basis av det foreliggende oppdraget oppfatter vi det slik at dette ikke har gitt den ønskede effekten i form av utslippsreduksjoner (selv om utslippene har blitt kraftig redusert de senere årene). Et alternativ kunne da være å øke denne avgiften. Dette ville utvilsomt bidra til å redusere utslippene ytterligere. Hvor mye vil i stor grad avhenge av avgiftsøkningen og kostnadene knyttet til alternativene. Økonomiske virkemidler scorer høyt på kostnadseffektivitet mens styringseffektiviteten oftest er noe lavere. Dette innebærer at denne typen virkemidler gjerne benyttes når man er villig til å akseptere et visst restutslipp for å redusere kostnadene ved reguleringen. Gitt at målsettingen med innføringen av virkemiddelet er å redusere utslippene mest mulig fra de kildene som er omfattet vil derfor heller ikke de økonomiske virkemidlene være spesielt velegnet. Vi sitter da igjen med de juridiske virkemidlene. Dette valget styrkes av at både Stortinget og Klima- og miljødepartementet har angitt at de ønsker et juridisk virkemiddel. Miljødirektoratet anser det derfor ikke som formålstjenlig å gå dypere inn i drøfting av andre typer virkemidler enn det som er gjort over. Vi har derfor i det påfølgende valgt å ha hovedfokus på juridiske virkemidler og hvordan et eventuelt forbud kan innrettes. Disse er vurdert i forhold til kostnadseffektivitet, dvs. om virkemiddelet kan forventes å medføre høyere eller lavere kostnader enn de andre virkemidlene, og styringseffektivitet, dvs. om virkemiddelet vil gi høyere eller lavere sikkerhet for at målsettingen blir oppnådd enn de andre virkemidlene. Etter vår oppfatning vil de mest relevante utformingene av et forbud vil være: 1. Forbud mot bruk av fossil olje til oppvarming 2. Forbud mot å installere eller erstatte anlegg som skal benyttes til oppvarming med fossil olje 3. Forbud mot omsetning av fossil olje til oppvarming Alle disse alternativene vil kunne modereres ved hjelp av unntak og avgrensninger. De mest aktuelle er forsøkt tatt hensyn til i drøftingen. Alternativ 1: Forbud mot bruk av fossil olje til oppvarming Et forbud er i utgangspunktet styringseffektivt fordi det setter en klar grense for hvor fossil olje kan benyttes fra en gitt dato. Det vil være relativt greit for forvaltningen å håndheve og føre kontroll med et slikt absolutt forbud. Dersom forbudet ikke omfatter spisslast og det gis anledning til unntak for områder med dårlig utbygd strømnett vil dette redusere styringseffektiviteten, men vi antar at forbudet fremdeles vil være relativt enkelt å håndheve. Effekten av virkemiddelet vil imidlertid bli redusert. Hvor mye vil avhenge av omfanget av unntak. 11.03.2015 15

I forhold til kostnadseffektivitet så vil et slikt totalt forbud være relativt kostbart fordi det i utgangspunktet forbyr all bruk, uavhengig av hvor store kostnader den enkelte aktør blir påført. Et slikt forbud vil medføre at aktører som har investert i relativt nytt utstyr ikke lenger kan benytte dette. Aktørene kan derfor bli tvunget til å bygge om eller kassere relativt nye fyringsanlegg. Et absolutt forbud kan også medføre betydelige kostnader knyttet til opprusting av eksisterende strømnett i områder der det ikke har stor nok kapasitet til å dekke etterspørselen ved overgang fra fossil olje til strøm i perioder med stort strømforbruk. Unntaksordninger for slike områder vil redusere kostnadene knyttet til opprusting av strømnettet. Alternativ 2: Forbud mot å installere eller erstatte anlegg som skal benyttes til oppvarming med fossil olje Det finnes allerede et forbud mot å installere ny oljefyr for fossil brensel til grunnlast i byggteknisk forskrift (TEK). Denne forskriften regulerer prosjektering og utførelse av nye bygninger og bygninger der det blir gjennomført en omfattende rehabilitering. I praksis medfører dette at det kun er lovlig å installere eller erstatte eksisterende anlegg, som benytter fossil olje til grunnlast, hvis oppgraderingen av bygget er avgrenset til fyringsanlegget. Dette alternativet vil derfor kun medfører en mindre utvidelse av dagens regulering i TEK. Et slikt installasjonsforbud kunne skille mellom husholdninger og øvrige bygg på samme måte som et bruksforbud ved å tillate oljefyr installert som spisslast i øvrige bygg. Ved innføring av en slik regulering vil det være naturlig at det også blir tillatt å bygge om eksisterende anlegg til bruk av bioolje og lignende. En slik utforming av forbudet vil være mindre styringseffektivt enn et rent forbud mot bruk av fossil olje til oppvarming. Dette skyldes at man i større grad overlater til aktørene selv å avgjøre når de skal ta eksisterende anlegg ut av bruk. Man vil også ved dette alternativet oppnå at fyringsanlegg basert på fossilt drivstoff blir utfaset men det må forventes at dette tar lengre tid enn ved et forbud fra en gitt dato. I forhold til håndheving kan det også oppstå problemer knyttet til å skille mellom hva som er vedlikehold og hva som er nyinstallering av anlegg. Vi antar imidlertid at dette i praksis ikke vil medføre et betydelig problem fordi det i de fleste tilfeller vil være lønnsomt for aktørene å fase ut fossil oppvarming når eksisterende anlegg uansett må byttes. Det vil også være nødvendig å unnta anlegg som benyttes til spisslast og anlegg i områder uten tilstrekkelig kapasitet i strømnettet fra et slikt forbud. Dette vil være et kompliserende moment, men vi antar at det ikke vil være mer komplisert å håndheve enn under alternativ 1. Samtidig vil dette alternativet være mer kostnadseffektivt enn alternativ 1 (og 3) fordi det overlater til aktørene selv å fase ut fyringsanlegget basert på fossil olje når dette er mest økonomisk fordelaktig for dem. Alternativ 3: Forbud mot omsetning av fyringsolje til oppvarming i bygg Dette alternativet vil ha mange fellestrekk med alternativ 1. En slik utforming av forbudet er i utgangspunktet styringseffektivt fordi det setter en klar grense for hvilke bruksområder det vil være tillatt å selge fossil olje til oppvarming av bygg til fra en gitt dato. Dersom forbudet ikke omfatter spisslast og det gis anledning til unntak for områder med dårlig utbygd strømnett vil det også i dette tilfellet redusere styringseffektiviteten. Hvis bruk til spisslast fortsatt skal være tillatt må det nødvendigvis være tillatt å omsette fyringsolje til dette formålet. En omsetter vil ha store vanskeligheter med å kontrollere hvordan fyringsoljen faktisk blir brukt. Dermed blir det også vanskelig å håndheve forbudet. Den samme problemstillingen gjelder ved unntakssituasjoner. Unntak for spisslast og områder med svakt strømnett vil føre til at effekten av virkemiddelet også her bli redusert. Hvor mye vil avhenge av omfanget av unntak. Kostnadseffektiviteten vil også bli den samme som for alternativ 1. 11.03.2015 16

Den store forskjellen mellom alternativ 1 og 3 er at i dette tilfellet vil omsetterne av fossilt drivstoff og ikke bare brukerne får ansvar for at forskriften etterleves. Dette alternativet vil innebære at myndighetene får betydelig færre aktører å forholde seg til ved kontroll av om reglene i forskriften blir fulgt enn i alternativ 1. Dette vil derfor kunne effektivisere arbeidet for myndighetene. Samtidig vil imidlertid omsetterne bli pålagt et ansvar de i praksis ikke har mulighet og heller ikke myndighet til å følge opp. Vår oppfatning er derfor at dette ikke er et realistisk alternativ. 4.2 Valg av virkemiddel Kort oppsummert kan vi si at alternativ 1 vil være mest styringseffektivt mens alternativ 2 vil ha de laveste samfunnsøkonomiske kostnadene. Hvilket av disse alternativene man velger avhenger da av hvor viktig det er å oppnå målsettingen fra en gitt dato (2020) og hvor store ekstrakostnader man er villig til å akseptere for å oppnå dette. På basis av Stortingets anmodningsvedtak velger Miljødirektoratet i den videre vurderingen å legge til grunn et forbud mot bruk av fossil olje til oppvarming (alternativ 1). Dette virkemiddelet er mer utførlig beskrevet i høringsnotatet. 5. Basis for beregning av konsekvenser for utslipp og kostnader 5.1 Modellering av forbud mot oljefyring Institutt for energiteknikk (IFE, 2015) har på oppdrag fra Miljødirektoratet gjennomført modellberegninger av energisystemet i Norge for vise konsekvensene av et forbud mot oljefyring. Disse beregningene ligger til grunn i den videre omtale av kostnader og nytteeffekter. IFE har benyttet energisystemmodellen TIMES-Norway for å analysere konsekvenser av et forbud mot oljefyring. Modellen dekker all landbasert energibruk i Norge, fra energiutvinning, omdanning, overføring og sluttbruk av energi. TIMES-Norway er en optimaliseringsmodell som benyttes for analyser av det norske energisystemet. Det at den er en optimaliseringsmodell vil si at modellen velger de løsningene som minimerer kostnadene. Dette gjelder også med hensyn til valg av oppvarmingsløsninger. Modellen er benyttet til å gjøre analyser innenfor perioden 2010-2050. IFEs framskrivninger for utslipp 9 er basert på et arbeid i regi av CenSES (Centre for Sustainable Energy Studies) der det ble utviklet en energiframskrivning mot 2050. I arbeidet med utvikling av energiframskrivningen, er det først utarbeidet en fremtidig etterspørsel etter energibehov eller energitjenester. Dette energibehovet er benyttet som inndata til TIMES-Norway. CO 2 -utslippene som følger av denne energiframskrivningen danner IFEs referansebane for CO 2 -utslipp, heretter kalt IFE-framskrivningen. IFE-framskrivningen avviker en del fra NB2015-framskrivningen som er beskrevet nærmere i kapittel 2.1. Forskjellen er størst for yrkesbygg, der IFE-framskrivningen gir lavere utslipp fra denne sektoren. I tillegg til framskrivningen av utslipp uten et forbud har IFE gjort en modellering av konsekvenser for utslipp og kostnader dersom man innfører et forbud mot fyring med fossil olje i boliger og til grunnlast i yrkesbygg i 2020 (forbudsscenarioet). 9 Utslippene slik de forventes å være uten et forbud mot fyring med fossil olje. 11.03.2015 17

Differansen mellom framskrivningen og forbudsscenarioet gir et estimat på hva konsekvensene av forbudet er. Se nærmere beskrivelse av henholdsvis utslippsendringer og kostnader i kapittel 0 og 0. Energiprisene i modellen er basert på World Energy Outlook 2013, «Current Policy» scenario, med unntak av råoljeprisen som er basert på prisanslagene i nasjonalbudsjettet for 2015. Kalkulasjonsrenten i modellen er 4 %. TIMES-Norway er beskrevet mer detaljert i følgende IFE-rapport: TIMES-Norway Model Documentation, IFE/KR/E-2013/001. http://www.ife.no/no/publications/2013/ensys/times-norway-model-documentation. 5.2 Mulige endringer i oppvarmingsløsninger som følge av forbud For boliger er det i beregningen til IFE væske/væske-varmepumper, fjernvarme og el-kjel som i hovedsak kommer til erstatning for olje- og parafinfyring ved et forbud. Biobrensel (pellets) gir også et betydelige bidrag. Luft/luft-varmepumper, bioolje og vedfyring blir i liten grad valgt som erstatning for oljefyring i denne beregningen. For yrkesbygg er det som nevnt stor forskjell i IFE-framskrivingen sammenliknet med NB2015- framskrivningen. Hvis IFE-framskrivningen legges til grunn skjer det lite ekstra utfasing som følge av et forbud mot oljefyring. Hvis NB2015-framskrivningen legges til grunn har forbudet en betydelig effekt. Beregningene til IFE viser da at pelletskjeler, varmepumper, el-kjeler og fjernvarme i hovedsak kommer til erstatning for oljekjelene i tillegg til noe bidra fra LPGkjeler. Det understrekes at andre forutsetninger, f.eks. på energipriser, kan gi andre resultater med hensyn til hva som erstatter oljefyring. Lokale forhold som plassbegrensninger innendørs eller utendørs vil også ha betydning for den enkeltes valg av oppvarmingsløsning. Slik forhold er det vanskelig å fange opp i en modellering av det nasjonale energisystemet. Til sammenlikning har Enova (Enova, 2014) informasjon om hva som velges som alternativ av privatpersoner som søker tilskudd for fjerning av oljekjel for sin bolig. For perioden mai 2013 til desember 2014 viser denne informasjonen at søknader om overgang til varmepumper dominerer. Mer enn halvparten søker om støtte til overgang til luft/væske-varmepumpe og omlag 1/3 til væske/væske-varmepumpe. Overgang til biobrensel (ved og pellets) og fjernvarme utgjør mindre enn 10 % av søknadene. Søknadene til Enova gir ikke et fullstendig bilde av hvilke utskiftinger som kan ventes i oppvarmingsmarkedet, blant annet fordi overgang til direkte elektrisk oppvarming og bioolje ikke er omfattet av dette programmet. Tallene gir imidlertid en klar indikasjon på at varmepumper velges av mange ved utfasing av oljefyr i boligbygninger. Enova har også informasjon om hva som blir valgt i næringsbygg inkludert boligsameier og borettslag ved utfasing av oljefyring. Basert på søknader fra 2014 utgjør flisfyring 2/3 av energileveransen ved overgang fra oljefyring. Resterende andel er væske/væske- og luft/væske-varmepumper. 11.03.2015 18

6. Nytteeffekter forbundet med forslaget. 6.1 Reduksjon i klimagassutslippene For å beskrive hvilken effekt et forbud mot oljefyring har på utslipp av klimagasser må vi ha et anslag på hva framtidig utslipp ville blitt uten et forbud. I følge NB2015-framskrivningen 10 vil samlede utslipp fra boliger og yrkesbygg uten et forbud falle noe fram mot 2030 og 2050 (se tabell 2 og figur 1). Det er i hovedsak i boliger at det skjer en utfasing. Utslippsnivået fra yrkesbygg er i denne framskrivingen nærmest konstant fram mot 2050. Framskrivingen av utslipp i referansebanen er basert på en trendframskriving av historisk utvikling. Framskrivinger er i sin natur usikre og usikkerheten øker jo lenger fram mot 2050 vi kommer. Det bemerkes også at Stortingets anmodningsvedtak om forbud mot oljefyring fra 2012 trolig allerede har hatt en virkning på oppvarmingsmarkedet, og at noe av effekten knyttet til forbudet allerede kan ha blir «tatt ut». Tabell 2: NB2015-framskrivingen av CO 2 utslipp fra fyring med fossil olje og parafin i yrkesbygg og boliger. UTEN FORBUD NB2015-framskrivingen - utslipp fra oljeog parafinfyring (1000 tonn CO 2 ) 2020 2030 2050 Boliger 176 66 29 Yrkesbygg 612 607 597 Sum 788 673 626 Som nevnt ovenfor har IFE på oppdrag fra Miljødirektoratet analysert energisystemet mot 2050 med fokus på bygningsoppvarming. Framskrivingen til IFE (uten et forbud) viser at oljefyring til bygningsoppvarming fases ut betydelig raskere for yrkesbygg sammenliknet med NB2015- framskrivingen, se tabell 3 under. For boliger viser de to framskrivingene et mer sammenfallende forløp. Tabell 3: IFE/CenSES framskrivinger av CO 2 -utslipp fra fyring med fossil olje og parafin i yrkesbygg og boliger. UTEN FORBUD IFE--framskrivingen - utslipp fra olje- og parafinfyring (1000 tonn CO 2 ) 2020 2030 2050 Boliger 167 106 4 Yrkesbygg 120 130 132 Sum 287 236 136 10 Framskrivingene for 2020 og 2030 bygger på de nasjonale framskrivingene av utslipp til luft som ble publisert i forbindelse med nasjonalbudsjettet for 2015. Fordelingen på utslippskilder og framskrivingen for 2050 som presenteres her er Miljødirektoratets ansvar. 11.03.2015 19

Framskrivingene bygger på ulike metoder og forskjellene mellom dem kan skyldes flere forhold. Nedenfor pekes det på noen momenter: IFEs TIMES modell forutsetter at alle aktører tar økonomisk optimale valg. Det vil si at den oppvarmingsløsningen som gir lavest kostnader (investering og drift) blir valgt. Med energiprisene som er lagt til grunn blir oppvarming med olje og parafin lite økonomisk attraktivt. Eventuelle andre barrierer som mangel på kunnskap og informasjon om kostnader hos aktørene vil ikke bli tatt hensyn til. NB2015-framskrivingen er en trendframskrivning basert på historisk utvikling over en lengre periode. For eksempel vil endringer i marked eller regelverk som har skjedd mot slutten eller etter denne perioden i liten grad bli fanget opp. Et eksempel er forbud mot installering av oljekjel til grunnlast som ble innført i TEK10. Videre har IFE modellert hva utslippene vil bli ved et total forbud i boliger og et forbud mot grunnlast i yrkesbygg. Tabell 4 nedenfor viser at utslippene i boliger forsvinner, mens de i yrkesbygg holdes på tilnærmet samme nivå som i IFE-framskrivningen uten forbud. Tabell 4: Forbudsscenario - framskrivinger av CO 2 -utslipp fra fyring med fossil olje og parafin i yrkesbygg og boliger. MED FORBUD Framskriving av utslipp fra olje- og parafinfyring (1000 tonn CO 2 ) 2020 2030 2050 Boliger 0 0 0 Yrkesbygg 122 133 133 Sum 122 133 133 Effekten av forbudet er beregnet i tabell 5 nedenfor, både i forhold til NB2015-framskrivingen og i forhold til IFE- framskrivingen. Forskjellen blir betydelig. Det er verdt å merke seg at denne forskjellen handler om hvilken effekt et forbud vil få. Det faktiske utslippsnivået med et forbud vi bli det samme i begge tilfellene. Tabell 5: Differanse i utslipp i forbudsscenario sett i forhold til to ulike framskrivinger. Tallene beskriver endring i utslipp som følge av overgang til andre oppvarmingsformer i yrkesbygg og boliger. Reduksjon i utslipp som følge av forbud (1000 tonn CO 2 ) Akkumulert reduksjon over perioden 2016 til 2050 Gjennomsnittlig årlig reduksjon i perioden I forhold til NB2015-framskrivingen 21 173 605 I forhold til IFE-framskrivingen 1 491 43 6.2 Reduksjon av andre utslipp Forskriftsforslaget vil medføre at utslipp fra forbrenning av fossil olje og parafin vil gå ned, men også at utslipp fra forbrenning av biobrensler vil gå opp. Endringene i utslipp vil bli bestemt av hvilke alternative oppvarmingsløsninger som privatpersoner og virksomheter velger når de skal erstatte sin oljefyring. Ved et forbud viser IFE-framskrivingene at det i stor grad velges direkte elektrisk oppvarming, varmepumper og fjernvarme, mens det også er en økning i bruken av ved og pellets (se 5.2). 11.03.2015 20