Habilitet i programforvaltningen. Bestemmelser og retningslinjer for ansatte, programstyrer og fageksperter under SIU Formål SIUs bestemmelser for habilitet skal bidra til å sikre at SIUs programmer forvaltes på en måte som er i samsvar med lovgivning og som omgivelsene oppfatter som habil og tillitvekkende. Bestemmelsene er utformet på grunnlag av Forvaltningsloven. 1. Forvaltningsloven og SIUs habilitetsbestemmelser Ansatte, medlemmer i styrer oppnevnt av SIU styret og eksterne eksperter SIU benytter seg av, er underlagt Forvaltningslovens kapittel II, Om ugildhet (vedlegg 1). For å gjøre det enklere for ansatte, styremedlemmer og eksterne eksperter å etterleve Forvaltningsloven har SIU utarbeidet egne bestemmelser for habilitet, tilpasset SIU sine oppgaver og virkefelt. 2.1 Automatisk inhabilitet Ansatt, styremedlem eller ekstern ekspert er inhabil når: a) når vedkommende er part i saken b) når vedkommende er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken c) når vedkommende er eller har vært gift, forlovet, samboer eller partner med, eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part d) når vedkommende er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte e) når vedkommende leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styringsorgan eller bedriftsforsamling for offentlig eller privat virksomhet som er part i saken, eller er overordnet en som er part i saken f) når vedkommende er, eller for mindre enn tre år siden har vært veileder for en part med sikte på master eller doktorgrad g) vedkommende er part i annen sak som står i et direkte konkurranseforhold til saken som er oppe til behandling 2.2 Inhabilitet etter skjønn Ansatt, styremedlem eller fagekspert er inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse i en sak eller treffe avgjørelse i en sak når det foreligger særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til vedkommendes upartiskhet. 1
Kommentarer til punkt 2.1 og 2.2 Punktene a-e i 2.1 svarer til Forvaltningslovens 6 med følgende endringer: Formuleringene er gjort kjønnsnøytrale Punktet c) presiserer at samboerskap og partnerskap likestilles med ekteskap Punktet e) likestiller offentlige med private virksomheter slik at reglene omfatter hele universitets- og høgskolesektoren Punktet f) er lagt til for å fange opp det særegne i SIUs virkefelt Punktet g) er føyd til med tanke på at SIUs programstyrer oftest består av representanter for universitets- og høgskolesektoren og det derfor ofte oppstår situasjoner der medlemmer er involvert i søknader som konkurrerer med søknader som er til behandling. Punktet skiller seg ut fra de øvrige punktene a) - f) ved at det er et vurderingsspørsmål hvorvidt direkte konkurranseforhold foreligger. I Vedlegg 2 gis eksempler til hjelp for vurderingen av habilitetsspørsmål, blant annet eksempler som gjelder konkurransespørsmål. For SIU vil habilitetsspørsmålet typisk aktualiseres i forbindelse med enkeltvedtak som gjelder søknader om tildeling av støtte fra programmer. Programstyrer fatter imidlertid i visse tilfeller også vedtak av mer strategisk karakter, for eksempel vedtak som gjelder prioriteringer i et program, og som dermed vil ha følger for senere enkeltvedtak. Reglene i 2.1 og 2.2 gjelder for begge disse former for vedtak. Et programstyremedlem som selv har søkt støtte fra programmet, blir inhabil som part i saken etter 2.1 bokstav a), men vil også kunne være inhabil ved strategiske vedtak i samme program som følge av 2.2. Både automatisk inhabilitet og inhabilitet etter skjønn skal vurderes i alle situasjoner. Ved vurdering av hvorvidt det foreligger særegne forhold (pkt. 2.2) må man spørre i hvilken grad det sett utenfra kan sies å foreligge forhold som kan svekke tilliten til vedtaket. Til grunn for avgjørelsen skal ligge en vurdering av de objektive forhold og hvordan disse vil kunne vurderes av omgivelsene. Slike særegne forhold kan være for eksempel kollega-relasjoner eller andre former for tilknytning til en part i en sak. Vedlegg 2 viser eksempler på situasjoner og vurderinger. 3. Prosedyrer og avgjørelse av habilitetsspørsmålet 3.1 Egenerklæring Styremedlemmer skal i forbindelse med oppnevning motta Habilitetsbestemmelser for styrer oppnevnt av SIU, og bekrefte at de er kjent med disse. Også eksterne eksperter SIU bruker skal gjøres kjent med og bekrefte at de er orientert om bestemmelsene. 3.2 Avgjørelse av habilitetsspørsmål 3.2.1 Ansatte Den ansatte avgjør selv om han eller hun er habil. I særskilte tilfeller, som det går fram av Forvaltningslovens 8, skal den ansatte legge spørsmålet fram for den nærmeste overordnede for avgjørelse. 2
3.2.2 Programstyrer I et programstyre avgjøres habilitetsspørsmålet i samsvar med bestemmelsene om kollegiale organ i Forvaltningslovens 8. I tilknytning til ethvert styremøte skal habilitet være et fast punkt på dagsorden. Det er viktig at styremedlemmer i god tid varsler om eventuelle habilitetsproblemer med tanke på bruk av varamedlemmer eller andre tiltak. Under dette punktet i møtet skal det kortfattet protokolleres at spørsmålet om inhabilitet har stått på dagsorden, hvilke forhold som har vært drøftet, samt styrets beslutning. Det er styret selv som avgjør spørsmålet om medlemmenes habilitet. Eventuelle tvilstilfeller kan tas opp med administrasjonen. Medlemmer som har erklært inhabilitet, fratrer ved programstyrets beslutning om egen eller andre medlemmers habilitet. Dersom dette rammer så mange medlemmer av styret, at styret mister sin beslutningsdyktighet, skal alle møtende medlemmer delta. 3
Forvaltningslovens Kapittel II. Om ugildhet Vedlegg 1 Overskriften endret ved lov 27. mai 1977 nr. 40. 6 (habilitetskrav) En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak a) når han selv er part i saken; b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken; c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part; d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte; e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for, et selskap som er part i saken og ikke helt ut eies av stat eller kommune, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken. Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part. Er den overordnede tjenestemann ugild, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan. Ugildhetsreglene får ikke anvendelse dersom det er åpenbart at tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken offentlige eller private interesser tilsier at han viker sete. Rekkevidden av annet og fjerde ledd kan fastlegges nærmere ved forskrifter som gis av Kongen. Endret ved lover 19. juni 1969 nr. 54, 27. mai 1977 nr. 40. 7 (foreløpig avgjørelse) Uansett om en tjenestemann er ugild, kan han behandle eller treffe foreløpig avgjørelse i en sak dersom utsettelse ikke kan skje uten vesentlig ulempe eller skadevirkning. 8. (avgjørelse av habilitetsspørsmålet) Tjenestemannen avgjør selv om han er ugild. Dersom en part krever det og det kan gjøres uten vesentlig tidsspille, eller tjenestemannen ellers selv finner grunn til det, skal han forelegge spørsmålet for sin nærmeste overordnede til avgjørelse. 4
I kollegiale organ treffes avgjørelsen av organet selv, uten at vedkommende medlem deltar. Dersom det i en og samme sak oppstår spørsmål om ugildhet for flere medlemmer, kan ingen av dem delta ved avgjørelsen av sin egen eller et annet medlems habilitet, med mindre organet ellers ikke ville være vedtaksført i spørsmålet. I sistnevnte tilfelle skal alle møtende medlemmer delta. Medlem skal i god tid si fra om forhold som gjør eller kan gjøre ham ugild. Før spørsmålet avgjøres, bør varamann eller annen stedfortreder innkalles til å møte og delta ved avgjørelsen dersom det kan gjøres uten vesentlig tidsspille eller kostnad. Endret ved lov 27. mai 1977 nr. 40. 9 (oppnevning av stedfortreder) Når en tjenestemann er ugild, skal om nødvendig oppnevnes eller velges stedfortreder for vedkommende. Dersom det er forbundet med særlig ulempe å få oppnevnt stedfortreder, kan Kongen for det enkelte tilfelle beslutte at saken skal overføres til sideordnet eller overordnet forvaltningsorgan. Endret ved lov 19. juni 1969 nr. 54. 10 (hvem habilitetsbestemmelsene gjelder for) Foruten for offentlige tjenestemenn gjelder bestemmelsene i kapitlet her tilsvarende for enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan. Bestemmelsene gjelder ikke statsråd i egenskap av regjeringsmedlem. Endret ved lover 19. juni 1969 nr. 54, 12 jan 1995 nr. 4 (i kraft 1. april 1995). 5
Momenter og eksempler til hjelp i vurderingen av habilitetsspørsmål Eksemplene som gis her, skal ikke forstås som regler, de skal tjene som hjelpemiddel i arbeidet med å avgjøre habilitetsspørsmål. Vedlegg 2 A. Se det utenfra - kan dømmekraften trekkes i tvil? Spørsmålet om habilitet handler i første rekke om omgivelsenes tillit til beslutninger. Den som vurderer sin habilitet, må derfor spørre seg: Er det noe i saken som tilsier at din profesjonelle dømmekraft eller en upartisk opptreden kan svekkes? Er det noen forhold i saken som kan antas å svekke din profesjonelle dømmekraft sett utenfra? Er din opptreden egnet til å svekke tilliten til beslutningen? Det må legges særlig vekt på hvorvidt situasjonen vil kunne oppfattes slik av omgivelsene. De følgende punktene tar opp noen sentrale momenter for vurdering av habilitet: B. Kollegiale relasjoner Programstyremedlemmer under SIU er ofte involvert i søknadsbehandling der kollegaer er søkere. Betydningen av kollegarelasjoner må derfor ofte vurderes under pkt. 2.2 ovenfor ( inhabilitet etter skjønn ). Et styremedlem kan, men behøver ikke være inhabil når det skal fattes vedtak som omfatter søknad fra egen institusjon: I universitets- og høgskolesktoren vil normalt søknad fra den grunnenhet (institutt, seksjon el.l.) der styremedlemmet selv er ansatt, utløse inhabilitet. Tilhørighet til overordnede enheter (fakultet, institusjon) utløser ikke i seg selv inhabilitet. Her må det enkelte styremedlem selv ta stilling til om kollegiale bånd likevel kan utgjøre eller oppfattes som hindre for upartisk opptreden. Dette kan for eksempel tenkes der et medlem har hatt nært samarbeid på tvers av institusjonens administrative inndeling. Hvis derimot styremedlemmet har en ledende stilling på overordnet nivå eller på annen måte er overordnet søker (f.eks fakultetsdirektør, rektor), inntreffer automatisk inhabilitet (jfr. pkt 2.1, bokstav e). Eksempel 1: Et styremedlem er ansatt ved Tysk institutt på et universitet. Programmet har mottatt en søknad fra Engelsk institutt ved samme fakultet. Styremedlemmet har nær faglig og annen kontakt med søkerne, og melder om inhabilitet. Vedkommende trer ut fra søknadsbehandlingen. (Hvorvidt vedkommende trer ut fra hele søknadsbehandlingen avhenger av vurderingen av konkurranseforholdene, se nedenfor, pkt. C) Eksempel 2: Et universitetsansatt styremedlem er ansatt ved samme fakultet men annet institutt enn en av søkerne. Medlemmet har imidlertid ingen nær faglig eller annen relasjon til søkeren, og erklærer seg habil. Medlemmet blir med i søknadsbehandlingen, også behandlingen av søknaden fra samme fakultet. 6
Eksempel 3: Et programstyremedlem er ansatt ved Høgskolen i Buskerud. En av søknadene programstyret mottar kommer fra Universitetet i Stavanger. Det viser seg at programstyremedlemmet har nært faglig samarbeid med søkeren fra UiS. Styremedlemmet erklærer seg derfor inhabil, og trer ut ved behandlingen av søknaden. (Hvorvidt vedkommende trer ut fra hele søknadsbehandlingen avhenger av vurderingen av konkurranseforholdene, se nedenfor, pkt. C) C. Inhabilitet ved konkurranse Et viktig spørsmål ved inhabilitet er hvorvidt styremedlemmet må fratre ved behandlingen av hele søknadsbunken, eller om det er tilstrekkelig å fratre ved den eller de søknadene som utløser inhabiliteten. Det avgjørende her er en vurdering av karakteren av konkurranseforholdet mellom søknaden som utløser inhabilitet, og de andre søknadene som er til behandling. dvs. kan det sies å være et direkte konkurranseforhold? Dette er ikke alltid en enkel vurdering, og det er viktig at man tar hensyn til hvordan omgivelsene vil kunne oppfatte søknadsbehandlingen. Det vil kunne svekke tilliten til behandlingen om styremedlemmer som selv er søkere, eller som er nært knyttet til søker, er med og behandler konkurrerende søknader og på den måten kan tenkes å påvirke utfallet for en søknad vedkommende er knyttet til. Et sentralt kriterium for vurderingen konkurranseinhabilitet er hvorvidt avslag for en eller et lite antall konkurrerende søknader i vesentlig grad vil øke sannsynligheten for at søknaden det er knyttet inhabilitet til, får tilslag. I slike tilfeller har det inhabile medlemmet en objektiv interesse i at andre bestemte søknader får avslag. Er dette tilfellet, må medlemmet tre ut ved behandlingen av alle søknader. Dette vil kunne være tilfelle for eksempel: hvis de tilgjengelige midlene bare rekker til noen få søknader og puljen også omfatter få søknader. En slik situasjon taler for inhabilitet i forhold til hele puljen. Det motsatte vil være tilfellet dersom puljen omfatter mange søknader. hvis det er en eller flere store konkurrerende søknader som vil blokkere for mange andre mindre. I en slik situasjon vil inhabilitet lettere inntre ved behandling av konkurrerende søknader enn ellers. hvis de tilgjengelige midlene rekker til de fleste søknadene, med unntak av noen få. I en slik situasjon blir det kritisk hvilke prosjekter som får avslag, i det de øvrige dermed er sikret finansiering. i en situasjon med få søknader innen et programs deltema. Her vil det innen deler av søknadsbehandlingen kunne oppstå konkrete interessekonflikter. Følgende to eksempler kan illustrere betydningen av ulike konkurranseforhold 1 : Eksempel 1: Et organ har ti jevnstore søknader til behandling. Det er på forhånd klart at bare to av dem vil kunne nå frem. I så fall vil deltagelse i vurderingen av hver av de ti sakene kunne bli avgjørende for behandlingen av hver av de andre sakene. Resultatet blir altså at et medlem 1 Eksemplene er gitt i vedlegg til Smith-utvalgets innstilling. 7
som selv har en direkte interesse i minst én av de ti, må fratre under behandlingen av samtlige søknader (jfr. kriteriet i forvaltningsloven 6 annet ledd om betydningen av omverdenens tillit til saksbehandlingens upartiskhet). Det spiller ingen rolle om medlemmet selv (og eventuelt hans/hennes kolleger) mener å vite at utilbørlige hensyn ikke vil bli trukket inn. Eksempel 2: Et organ har 200 søknader til behandling. Det er på forhånd klart at bare 20 % av søknadsbeløpet vil kunne bli innvilget. I denne forstand står alle søknader i konkurranse med alle andre. Men det vil som regel ikke kunne pekes på to eller flere enkeltsøknader som i sterkere grad konkurrerer med hverandre enn de andre. I så fall vil det enkelt komitémedlem som utgangspunkt være inhabil bare i forhold til søknader som han eller hun har en direkte interesse i utfallet av (f.eks. som søker). Det sentrale er likevel alltid den faktiske konkurransen mellom søknader, og unntak kan tenkes fra prinsippet i Eksempel 2 ovenfor. Man kan tenke seg at 3 prosjekter blant de 200 representerer en liten faglig spesialitet, og at det er sannsynlig at bare ett av disse vil bli støttet. Styremedlem som er involvert i én av disse søknadene, vil da ikke kunne være med i behandlingen av de to andre på grunn av den direkte konkurransen. Derimot vil vedkommende kunne være med å behandle de resterende 197. D. Søknadsbehandling og strategiske beslutninger I tillegg til å velge ut prosjekter for støtte, fatter programstyrene strategiske vedtak om programmers innretning og om søknads- og saksbehandling. Slike vedtak har konsekvenser for enkeltsøknaders mulighet for å oppnå støtte. Et styremedlem som er inhabil i søknadsbehandlingen vil derfor også kunne være inhabil for deltakelse i slike beslutninger. Det avgjørende kriterium vil være hvorvidt de strategiske beslutningene vil kunne påvirke avgjørelsen for søknad(er) det er knyttet inhabilitet til. Problemstillingen kan også gjelde for vedtak forut for både søknadsbehandling og utlysning: Eksempel 1: Et programstyremedlem er gift med en av søkerne til programmet 2, og dermed inhabil. Programstyret skal i forkant av tildeling vedta prinsipper for saksbehandlingen, som f.eks. vektleggingen av eksterne fagfellevurderinger i tildelingsprosessen. a. Dersom vedtaket gjøres etter at styremedlemmene er gjort kjent med evalueringene, vil det teoretisk være mulig for et styremedlem å opptre på en måte som fremmer interessene til søknaden(e) som forårsaker inhabilitet. Medlemmer som er inhabile i søknadsbehandlingen, blir dermed også inhabile i dette spørsmålet. b. Dersom vedtaket gjøres før evalueringene er kjent for styremedlemmene, vil ingen kunne fremme interessene til noe enkelt prosjekt. Slik unngår man habilitetsproblematikken. 2 Det er her uten betydning hva inhabiliteten skyldes. 8
Eksempel 2: a. Et programstyre skal i forkant av utlysning av en ny programperiode vedta strategiske føringer. Et av spørsmålene gjelder i hvilken grad etablerte prosjekter fra forrige programperiode skal gis mulighet til videreføring, eller om støtten skal forbeholdes nye prosjekter. Vedtaket vil derfor være avgjørende for etablerte prosjekters mulighet for å motta videre støtte. Et styremedlem er koordinator for ett av prosjektene som har fått finansiering i foregående programperiode. Her er det rimelig å si at det foreligger særegne forhold (jfr. pkt 2 over) og naturlig at styremedlemmet erklærer seg inhabil i spørsmålet om fordeling mellom etablerte og nye prosjekter. b. Ett annet medlem i samme styre er ansatt ved et institutt som ikke har hatt prosjektstøtte i forrige periode, men som er innstilt på å konkurrere om støtte i det nye programmet. Også i dette tilfellet kan det hevdes at beslutningen styret fatter, påvirker muligheten til den ventede/mulige søknaden. I denne situasjonen vil imidlertid forbindelsen mellom det strategiske vedtaket og en mulig framtidig tildeling av støtte normalt være så indirekte at det ikke er rimelig å si at vedtaket kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for medlemmet eller noen som han har nær personlig tilknytning til. (jfr. pkt 2 over). Styremedlemmet deltar i saksbehandlingen. 9