Samferdselsdepartementet. Oslo, 18. mai 2015 REVISJON AV HAVNE- OG FARVANNSLOVEN. 1. Innledning

Transkript

1 Samferdselsdepartementet Oslo, 18. mai 2015 REVISJON AV HAVNE- OG FARVANNSLOVEN 1. Innledning Vi viser til pågående arbeid med revisjon av havne- og farvannsloven, der det er nedsatt en arbeidsgruppe i Samferdselsdepartementet og Kystverket. NHO Sjøfart vil med dette brevet gi et foreløpig innspill til revisjonsarbeidet. På bakgrunn av føringer i regjeringens havnestrategi og innspill som er kommet under departementets møter med interessenter, vil vi her avgrense våre kommentarer til følgende tema: Anløpsavgift Vederlag Havnekapital Tilsyn Mottaksplikt Innledningsvis nevner vi at behovet for strukturering av havner er stort. Vi har for mange og for små havner, som i liten grad er spesialisert. Som vi påpeker nedenfor er havnesektoren preget av dysfunksjonelle markeder. Med mulig unntak for Oslofjorden og noen enkeltstående regioner i Sør-Norge, vil ikke markedet selv regulere havnene slik at strukturen blir hensiktsmessig. Det er behov for gjennomgang av det samlede virkemiddelapparatet, ikke bare havne- og farvannsloven. Liberalisering av havnenes inntektsregime har vist seg å ha negative konsekvenser ved at rederiene ikke er gitt effektiv beskyttelse mot overfakturering. På dette området bør man derfor vurdere regulering i stedet for ytterligere liberalisering. 2. Det faktiske grunnlaget for lovrevisjonen Det er dokumentert at avgifter er et av de viktigste virkemidlene for å stimulere til økt sjøtransport. En av de største endringene i havne- og farvannsloven fra 2009 var endringen i avgifts- og vederlagssystemet til havnene. For å vurdere effektene av loven er det vesentlig å kunne sammenligne sammensetningen av havnenes inntekter over tid, fordelt på ulike typer havner i forskjellige regioner, ulike avgiftsog vederlagskategorier og ulike segmenter av fartøyer, rederier og last. NHO Sjøfart vil derfor bemerke at det foreløpig mangler dokumentasjon som er nødvendig for å evaluere loven på en tilfredsstillende måte. 3. Anløpsavgift hfl. 25 Rederienes erfaring med hfl. 25 er at mange havner evner ikke å følge bestemmelsen. Som eksempel kan det nevnes Stranda-saken, der det under saken for tingretten og lagmannsretten ble dokumentert at havnene hadde tatt

2 2 nesten fem ganger så mye i avgift enn det var rettslig grunnlag for. I Vågan har kommunerevisjonen påvist at det siden 2011 er innkrevd tre ganger så mye anløpsavgift enn det har vært rettslig grunnlag for. Skatt og avgift er legalitetsprinsippets kjerneområde, og det er sterkt beklagelig at offentlige myndigheter, uten risiko for sanksjoner, innkrever avgifter uten hjemmel. Med de mange eksemplene som nå finnes, forutsetter NHO Sjøfart at arbeidsgruppen har innhentet, eller vil innhente dokumentasjon på hvordan ulike havner praktiserer hfl. 25. En revisjon av avgifts- og vederlagssystemet i havneog farvannsloven blir meningsløs uten grunnleggende dokumentasjon på hvordan regelverket faktisk praktiseres ute i havnene. I den forbindelse bør det også tas en gjennomgang og vurdering av om det er skipsfarten gjennom anløpsavgifter som reelt dekker større deler av utgiftene til kommunenes forurensningsberedskap. Kommunen har en generell beredskapsplikt etter forurensningsloven 43. Verken beredskapsplikten eller aksjonsplikten er begrenset til forurensning fra skip, og det er ikke rimelig at skipsfarten skal betale for generell forurensningsberedskap i kommunene. De kommunale avgiftsregulativene er innrettet slik at rederier med hyppige og korte anløp betaler en relativt stor andel av avgiftene til havnen. Som eksempel viser vi til avgiftsregulativet til Ålesund havn: 2.3 ANLØPSAVGIFTEN ERLEGGES ETTER FØLGENDE KRITERIER Anløpsavgiften erlegges pr. anløp i avgiftsområdet. Ved gjentatte anløp innenfor ett og samme døgn, erlegges avgiften dog kun en gang pr. døgn (kalenderdøgn). Ferger og hurtigbåter i fast rute innrømmes 10 % rabatt på oppførte satser over minstepris for anløpsavgift (iht. pkt 2.2). Henliggende fartøyer innenfor havnedistriktets grenser betaler en fast årlig avgift: Under 100 BT kr pr. år Over 101 BT kr pr. år Det skjelnes mellom fartøyer i stadig fart og henliggende fartøyer. I tillegg kan det oppkreves kaivederlag dersom de ligger ved offentlig kai. Fiskefartøyer med største lengde over 15 meter, betaler anløpsavgift i henhold til de satser som er nevnt i pkt Det betales allikevel ikke avgift for mer enn 6 anløp i kalendermåneden. Med dette regulativet vil et fartøy som ligger for anker i havnen i to uker betale avgift én gang. Kaivederlag enten til den kommunale havnen eller til privat kaieier vil ikke utløses før fartøyet går til kai. Gitt samme tonnasje, vil en hurtigrute eller et frakteskip betale den samme avgiften for et halvtimes anløp i havnen som fartøyet som ligger to uker for anker. Et cruiseskip som ligger to døgn betaler samme anløpsavgift som et hurtigruteskip eller et frakteskip med et kort stopp. Avgiftsregulativet tar heller ikke hensyn til risiko knyttet til fartøyet, eksempelvis hvilken type last eller bunkers som er om bord. Det er påfallende at nyttetrafikken som bidrar til forutsigbar grunnfinansiering for havnene gjennom hyppige og regelmessige anløp skal subsidiere annen trafikk, herunder cruiseskip og andre fartøyer med lengre opphold som bare utløser avgift én gang. I eksempelet ovenfor har også fiskefartøyer egne rabatter. De uheldige

3 3 utslagene forsterkes ved at kaivederlaget i eksempelet beregnes etter samme modell som anløpsavgiften. NHO Sjøfart mener at en innretning av avgiftsregulativene der rederier med hyppige og regelmessige anløp gis rabatt kan bidra til å flytte gods fra vei til sjø. Havnene må i så fall pålegges å gi slik rabatt, og det er derfor nødvendig å endre forskrift om beregning og innkreving av anløpsavgift. I begge tilfellene bør det kunne gis rabatter knyttet til rederi, ikke bare fartøy. Avgiftsregulativet bør også ta hensyn til den risiko fartøyet representerer. Det er viktig å opprettholde prinsippet om at anløpsavgift skal dekke havnenes kostnader knyttet til de spesifikke kostnadsbærerne som er nevnt i hfl. 25. Videre må selvkostprinsippet videreføres. Havnene bør pålegges å gi egne rabatter for passasjerfartøyer som går i konsesjonsruter. Disse fartøyene har langsiktige avtaler og konsesjoner med offentlig myndighet, ofte opp til 8-10 år. Havnenes inntekter og kostnader knyttet til disse anløpene er forutsigbare. Disse rederiene og fartøyene er godkjent av offentlig myndighet gjennom konsesjonsbehandlingen, og representerer således en mindre økonomisk risiko for havnene, sammenlignet med mer tilfeldige anløp. Anløp av kjente fartøyer til kjente tider og med kjent rederi representerer også vesentlig mindre administrasjon for havnene enn tilfeldige anløp. På grunn av anbuds- og konsesjonsperiodenes lengde er det også av vesentlig betydning for rederiene at avgiftene er forutsigbare. På de fleste konsesjonsrutene mottar rederiene kontraktvederlag fra det offentlige i tillegg til billettinntekter fra passasjerer. Dersom avgiftene blir uforutsigbare må rederiene prise inn usikkerhet i anbudene. Dette kan igjen føre til dyrere anbud og større utgifter for det offentlige til konsesjonsrutene. Fartøy i konsesjonsruter kan heller ikke velge å bytte havn dersom havnene tar overpris. Disse forholdene tilsier at forskrift om beregning og innkreving av anløpsavgift endres slik at havnene pålegges å gi rabatt til konsesjonsfartøyer/rederier, eventuelt i kombinasjon med en maksimalsats for avgift. 4. Vederlag hfl. 42 De generelle synspunktene knyttet til avgifter ovenfor gjør seg også gjeldende for vederlag. Eksempelvis vil beregning av kaivederlag per 24 timer føre til urimelige utslag for fartøyer med korte stopp sammenlignet med fartøyer som ligger tett opp mot 24 timer. I Stranda-saken, som behandles av Høyesterett i juni, argumenterer havnen med at det ikke foreligger noen forvaltningsrettslige bindinger på havnenes fastsettelse av vederlag. I diskusjonene som Hurtigruten har hatt med mange havner angående avgift og vederlag har det falt uttalelser i media fra enkelte havnefogder, og nå for et par uker siden også fra Norsk Havneforening, der det gjøres koblinger mellom betaling fra det offentlige til rederiet og rederiets betaling til havnene som tilsier at havnene oppriktig mener at det nærmest skal være fritt fram å fakturere rederier som mottar vederlag for det offentlige.

4 4 Vi registrerer at enkelthavner har kommet med trusler om å øke priser eller nekte å yte tjenester til Hurtigruten som følge av at rederiet har stilt spørsmål ved fakturering. Uttalelser fra havner indikerer også at det er koordinerte aksjoner på havnesiden knyttet til prisforhandlinger med Hurtigruten. Vurderingen av regimet knyttet til havnenes vederlag bør derfor starte med en erkjennelse av det ikke foreligger virksom konkurranse mellom mange havner, og at flere rederier er prisgitt de vilkår havnene setter. I havnepolitikken er konkurranse ment å være et virkemiddel for å nå sektorpolitiske mål eksempelvis å flytte gods fra vei til sjø. Når premissene om fri konkurranse svikter i deler av sektoren, er det behov for en grundig gjennomgang både av faktiske premisser og av mulige reguleringer som kan bidra til å avhjelpe situasjoner der havnene har faktisk monopol. I Stranda-saken har både tingretten og lagmannsretten slått fast at det er forvaltningsrettslige skranker for havnenes fastsettelse av vederlag. Det pekes også på at havnen ikke kan dokumentere økonomiske vurderinger, og at prisingen også av den grunn framstår som vilkårlig. Når mange havner ikke klarer å forholde seg til avgiftsbestemmelsen i hfl. 25, er det kanskje for mye for langt at de samme havnene skal klare å forholde seg til domstolskapte forvaltningsrettslige regler, som er mer utilgjengelig. Vi anmoder derfor om at arbeidsgruppen vurderer å forskriftsfeste kriterier for fastsettelse av vederlag i havnene, slik hfl. 42 åpner for. Reguleringen kan begrenses til ytelser der havnen er i en faktisk monopolsituasjon. Det vil være naturlig at vederlagene tar utgangspunkt i dokumenterte kostnader pluss rimelig fortjenestemargin. Vederlagene bør knyttes til spesifiserte kostnadsbærere. Dette vil bidra til forutsigbarhet ikke bare for rederiene, men også for havnene selv. Forutsigbarhet vil også bidra til færre konflikter mellom havnene og rederiene. Kystverket bør ha kompetanse til å fastsette korrekt avgift og vederlag etter klage eller tilsyn. 5. Havnekapitalen hfl NHO Sjøfart mener at reglene om beskyttelse av havnekapitalen må opprettholdes som i dag. Vi har registrert at havnene på innspillsmøtene har vært av samme oppfatning. En liberalisering er således bare ønsket av kommunene som eier havnene. Liberalisering vil åpenbart medføre risiko for at skipsfarten må betale mer til alle "gode" formål i kommunene. Dette kan umulig bidra til å flytte mer gods fra vei til sjø. Dagens regelverk er forholdsvis fleksibelt. Det er en viss adgang for departementet til å dispensere fra hovedreglene. Vi ser likevel ikke bort fra at det kan være behov for å justere loven og praksis f.eks. knyttet til hva som anses som havneformål. Det sentrale må her være at rederiene som del av en lang logistikkjede har direkte nytte av havnens investeringer, ikke nødvendigvis at investeringene skjer på kaikanten.

5 5 6. Tilsyn Sakene med overfakturering i havnene ville ikke vært mulig å avdekke uten at et rederi som Hurtigruten gjorde det for egen regning og risiko. For mindre rederier vil det være umulig å gjennomføre tilsvarende kontroll. Dette er en alvorlig systemsvikt som må løses ved at staten tar på seg flere kontrolloppgaver i havnene. Arbeidsgruppen bør vurdere opprettelse av tilsynsorgan i medhold av hfl. 52, som gis vide fullmakter til kontroll av havnenes økonomiforvaltning. Vi antar at det er mest hensiktsmessig at Kystverket tillegges slik tilsynsfunksjon. Rene konkurranserettslige spørsmål håndteres antakelig best av Konkurransetilsynet. Vi oppfordrer uansett arbeidsgruppen til å foreta en gjennomgang av de konkurranserettslige aspektene i dagens regulering sammen med Konkurransetilsynet. I den forbindelse vil vi peke på at pristiltaksloven i praksis er sovende, noe som også tilsier at vederlagsfastsettelse bør reguleres særskilt i havne- og farvannsloven eller i egen forskrift. En slik gjennomgang bør også belyse det forhold at flere havner synes å ha koordinerte aksjoner mot Hurtigruten. Når det gjelder avgifter, har Kystverket i dag myndighet både til å kreve opplysninger og til å iverksette forvaltningssanksjoner overfor havnene. Regelverket på dette punktet burde i utgangspunktet være tilfredsstillende, forutsatt at det faktisk ble gjennomført tilsyn. Kystverket har noen ganger henvist saker til kommunenes egne kontrollorganer. Flere kommuner som har fått slike henstillinger fra Kystverket har avvist å gjennomføre kontroll med egen havn. Status er at det per i dag ikke foreligger et effektivt tilsyn med havnene, selv der Kystverket har klar hjemmel og særskilt oppfordring fra brukerne til å føre tilsyn. I dag er det altså i praksis rederiene som skal føre kontroll med havnene. Det viser seg at det er meget vanskelig å få innsyn i havnenes regnskaper. Arbeidsgruppen bør derfor vurdere å innføre en ny hjemmel som pålegger havnene å publisere relevante deler av regnskapene sine, herunder selvkostregnskaper. Når det gjelder vederlag, er det sterkt behov for tilsyn der havnene reelt sett har monopol. Ved å forskriftsfeste prinsipper for vederlagsfastsettelse, kan det knyttes tilsynsmyndighet til disse bestemmelsene tilsvarende tilsyn med avgifter. 7. Mottaksplikt - hfl. 39 I forholdet mellom konkurrerende rederier, antar vi at konkurranseloven ivaretar konkurranserettslige hensyn. Vi har imidlertid sett at noen havner har truet med å nekte mottak etter at Hurtigruten holdt tilbake betaling midlertidig som beføyelse mot overfakturering i enkelte havner. Tilbakehold av betaling er det eneste mottiltaket rederiene har ved overfakturering, med mindre de går til søksmål. Som beskyttelse mot monopolister som ensidig fastsetter sine vilkår, er det derfor nødvendig å beholde hfl. 39. Det bør også vurderes å innta en egen bestemmelse om at fartøyer i konsesjonsruter skal ha prioritet i havnen.

6 6 *** Vi stiller oss til disposisjon dersom arbeidsgruppen vil diskutere ovenstående eller andre forhold knyttet til lovrevisjonen. Vennlig hilsen NHO Sjøfart Frode Sund næringspolitisk rådgiver Kopi: Kystverket