Rapport fra selskapskontroll. AtB AS. Sør-Trøndelag Fylkeskommune. Mars TITTEL - 1

Transkript

1 Rapport fra selskapskontroll AtB AS Sør-Trøndelag Fylkeskommune Mars TITTEL - 1

2

3 Forord Denne selskapskontrollen er gjennomført på oppdrag fra kontrollutvalget i Sør-Trøndelag fylkeskommune i perioden september 2012 til mars Revisjon Midt-Norge vil takke alle som har bidratt med informasjon til undersøkelsen. Trondheim, Frode Singstad /s/ Ansvarlig revisor Espen Langseth /s/ Prosjektmedarbeider 3

4 Sammendrag Denne undersøkelsen er bestilt av KU i sakene 40/12 og 53/12. KU har bedt oss undersøke om STFK utøver sitt eierskap i AtB på en god måte, om AtB følger opp bestillingene fra STFK, om driften i AtB er kostnadseffektiv og om AtB følger regelverket for offentlige anskaffelser. Undersøkelsen er gjennomført ved intervju med ledelse og ansatte i AtB og STFK og ved gjennomgang av økonomidata, avtaler, protokoller og annen dokumentasjon. Kriteriene for å vurdere praksis er i hovedsak hentet fra aktuelt lovverk, fylkeskommunale vedtak, normer for god eierstyring og anerkjent økonomisk teori. Undersøkelsen viser at STFK fremstår som en bevisst og aktiv eier i AtB, og at STFK per i dag utfører eierskapet på en ryddig måte, i tråd med aksjelovens prinsipper og prinsipper for god eierstyring. Et eksempel på det er at STFK ved bruk av valgnemnd og rekrutteringsbyrå har sikret et profesjonelt, kompetent styre for selskapet. (Se kapittel 3.) Undersøkelsen viser videre at AtB fremstår som en fleksibel utfører, som i all hovedsak følger opp bestillingene fra STFK. Forholdet mellom STFK og AtB betegnes som «myk kontraktstyring». Vår vurdering er at mange av forutsetningene for at denne styringsformen skal kunne fungere, er på plass. Aktørene må likevel jobbe videre med å utvikle avtalene, rapporteringen og med å avklare fordeling av roller og ansvar. En sentral utfordring er at AtB har ambisiøse mål om å utgjøre fylkeskommunens kompetanse på kollektivområdet, samtidig som STFK vil ha behov for å beholde noe kompetanse for å kunne ivareta sin bestillerrolle. Det kan medføre risiko for dobbeltarbeid og kompetansekonflikter, og intervju med aktørene tyder på at det er elementer av slike forhold i samarbeidet i dag. (Se kapittel 4.) KU ba oss vurdere om driften i AtB er kostnadseffektiv. For å svare på det har vi innhentet data fra to sammenlignbare selskaper: Skyss(Hordaland) og Kolumbus(Rogaland). En sammenligning mellom de tre selskapene gir ikke grunnlag for noen entydig konklusjon på spørsmålet om driften i AtB er kostnadseffektiv. Undersøkelsen gir likevel noen indikasjoner på hvordan driften i AtB er i forhold til de andre selskapene. Se nærmere om dette i rapportens kap. 5. STFK har i vedtektene til AtB nedfelt et krav om kostnadseffektivitet, men det finnes ingen krav til hvordan AtB skal rapportere på det. STFK har dermed ikke nok innsikt i driften i AtB til å kunne vurdere om den er effektiv. Hvis STFK skal styre AtB gjennom denne type myk 4

5 kontraktstyring, bør de sørge for at AtB har fornuftige og formålstjenlige incentiver til effektiv drift. Da bør målet om kostnadseffektivitet konkretiseres i form av resultatkrav, effektiviseringsavtaler eller lignende, og STFK bør vurdere å sikre seg mer styringsinformasjon om produksjon og drift i AtB. (Se kapittel 5.) Endelig har vi vurdert om AtB følger regelverket for offentlige anskaffelser. Vår vurdering er for det første at AtB har gode rutiner for å håndtere anskaffelsesprosessene, med gjennomgående krav til kvalitetssikring. For det andre tyder våre kontroller av utvalgte anskaffelser på at AtB i all hovedsak overholder regelverket. (Se kapittel 6.) Både STFK og AtB er for tiden inne i strategiprosesser som vil få betydning både for utviklingen av selskapet, og for forholdet mellom aktørene. I den sammenheng anbefaler vi aktørene også å revidere avtalene, og å: - være særlig oppmerksom på behovet for at roller og ansvar er tydelig avklart, - forankre i rammeavtalen at STFK kan bestille oppdrag utenfor de årlige leveranseavtalene, - operasjonalisere vedtektenes krav til effektiv drift, på en måte som gjør det mulig for STFK å følge det opp på en systematisk måte. 5

6 Innholdsfortegnelse Forord... 3 Sammendrag... 4 Innholdsfortegnelse Innledning Bestilling Om selskapskontroll og eierskapskontroll Om AtB AS Undersøkelsesopplegget Avgrensning Problemstillinger Revisjonskriterier Metode for datainnsamling og analyse Eierstyring Revisjonskriterier Data Revisors vurdering Bestillinger Revisjonskriterier Data Revisors vurdering Kostnadseffektivitet Revisjonskriterier Data Revisors vurdering Offentlige anskaffelser Revisjonskriterier Data Revisors vurdering Høring Konklusjoner og anbefalinger Konklusjoner Anbefalinger...49 Kilder...50 Vedlegg 1: sammenlignbare selskap

7 1 Innledning I dette kapitlet redegjør vi for bestillingen, rammene for selskapskontrollen og kort om selskapet AtB. 1.1 Bestilling Denne selskapskontrollen er gjennomført i tråd med bestilling fra kontrollutvalget i Sør- Trøndelag fylkeskommune. Kontrollutvalget ba opprinnelig om følgende innretning: 1 Kontrollutvalget bestiller selskapskontroll med fokus på eierstyring i AtB og selskapets oppfyllelse av formålsparagrafens kriterier om kostnadseffektivitet og anbudsregler. På denne bakgrunnen utarbeidet Revisjon Midt-Norge en prosjektplan, som ble lagt fram for kontrollutvalget. I den forbindelse fattet kontrollutvalget følgende vedtak: 2 Kontrollutvalget ber om at prosjektet utvides til også å inkludere en kontroll med gjennomføring av samferdselspolitiske prioriteringer. Etter dette utarbeidet Revisjon Midt-Norge en revidert prosjektplan, som av kontrollutvalgets sekretariat er bekreftet å være i tråd med KUs bestilling. Selskapskontrollen er utarbeidet i tråd med det skisserte opplegget i denne prosjektplanen (se nærmere om innretningen i kap. 2). 1.2 Om selskapskontroll og eierskapskontroll Selskapskontrollen er en obligatorisk oppgave for kontrollutvalget, jf. kommuneloven 77 nr. 5. En selskapskontroll kan bestå av eierskapskontroll eller forvaltningsrevisjon. I en eierskapskontroll kontrollerer vi forvaltningen av fylkeskommunens interesser i selskaper, herunder om den som utøver fylkeskommunens eierinteresser i selskaper gjør dette i samsvar med fylkestingets vedtak og forutsetninger. En forvaltningsrevisjon innebærer å gjøre systematiske vurderinger av produktivitet, måloppnåelse og virkninger i selskapet ut fra de målene eierne har satt for det og andre forutsetninger for driften. Denne selskapskontrollen inneholder begge disse elementene. Kontrollen er utført i tråd med kommuneloven, forskrift om revisjon og standard for forvaltningsrevisjon RSK KU-sak 40/12 2 KU-sak 53/12 7

8 1.3 Om AtB AS AtB AS ble opprettet i 2009, da som Trøndelag kollektivtrafikk AS. AtB er heleid av STFK, og generalforsamlingen består av fylkesordføreren. AtB skal være STFKs fremste virkemiddel for utvikling av kollektivtrafikken i Sør- Trøndelag. Selskapet overtok fra 2010 ansvaret for busstrafikken i Trondheim, og fra årsskiftet 2011/2012 all rutetrafikk med buss og trikk i hele fylket. Fra ble selskapet fusjonert med Trafikanten Midt-Norge AS. Selskapet er også i ferd med å overta ansvaret for all båttrafikk i fylket (hurtigbåt og ferger). Styret i AtB består av: Styreleder Johan Arnt Vatnan Elisabeth Høstflot Klæbu, Byhaven Målfrid Vik Sønstabø, Skyss Hellik Hoff, ruter Heidi Fossland, NTNU Christiane Solheim, LO Bjarne Wist, CargoNet Group Thor Eggen, ansattes representant Daglig leder er Ada Myhren. I perioden for gjennomføringen av denne kontrollen var Knut Aspås konstituert som daglig leder, og det er han som i det følgende betegnes som daglig leder. Figur 1: Organisasjonskart for AtB 8

9 AtB har i dag 50 ansatte og organisasjonen består av fire kjerneområder/avdelinger: marked, plan og drift, IKT og økonomi/administrasjon. Disse dekker områdene ruteplanlegging innenfor buss og båt, økonomi, marked, salg og kundeservice, IKT, jus og administrasjon. 2 Undersøkelsesopplegget I dette kapittelet redegjør vi for undersøkelsesopplegget for denne selskapskontrollen: avgrensing, problemstillinger, revisjonskriterier og metode for datainnsamling og analyse. 2.1 Avgrensning Bestillingen skisserer en tydelig, firedelt innretning. Vi har gjort noen avgrensninger innenfor disse rammene. Revisjon Midt-Norge IKS har i tidligere undersøkelser gjort grundig rede for det arbeidet STFK har gjort med å profesjonalisere sin eierfunksjon. 3 Dette arbeidet har resultert i en del rutiner for hvordan STFKs eierrepresentanter skal opptre i forbindelse med møter i eierorgan. AtB er heleid av STFK, og fylkesordfører utgjør generalforsamlingen. Dette gjør at disse rutinene ikke er like relevante for oppfølgingen av AtB, som for oppfølgingen av selskap der STFK er en av flere eiere. Vi har derfor gitt bruken av disse rutinene en mindre fremtredende plass i denne kontrollen. For undersøkelsen av om AtB gjennomfører samferdselspolitiske prioriteringer, har vi i utgangspunktet begrenset kontrollen til de prioriteringene/oppdragene som kommer fra STFK, i tråd med den prosjektplanen som KU har gitt sin tilslutning. AtB får også oppdrag fra Miljøpakken 4. Et eksempel på slike oppdrag er tiltak for å kunne åpne midtdører på bybussene. Vi har ikke kontrollert om disse er fulgt opp av AtB. For undersøkelsen av om AtBs drift er kostnadseffektiv, har vi gjort følgende avgrensinger: Drøftingen har en økonomifaglig tilnærming, og vurderer kostnadseffektivitet ut fra dette perspektivet. En organisasjon som AtB har til dels komplekse og sammensatte mål, varierte oppgaver som svært ofte inneholder mange ulike dimensjoner, og må forholde seg til ulike oppdragsgivere og interessenter. De organisasjonsspesifikke tiltakene som eventuelt må gjennomføres for at organisasjonen skal anses for å være 3 Se særlig rapporten Eierskapsforvaltning i STFK fra Revisjon Midt-Norge, Miljøpakken er et samarbeid mellom Trondheim kommune, STFK og Statens vegvesen. Miljøpakken 2 ble vedtatt i fylkestinget og i kommunestyret i Trondheim kommune i

10 kostnadseffektiv, er ikke et tema her. Heller ikke hvordan man rent konkret skal måle dette. Vi forutsetter at anbudsprosessene sikrer kostnadseffektivitet i det ytre ledd (hos operatørene) slik at vår vurdering knytter seg til driften av AtBs administrasjon. Ved kontrollen av anskaffelser, har vi gjort følgende avgrensninger: Vi har kun sett på avsluttede anskaffelser fra de to siste årene(2011 og 2012). Med avsluttede anskaffelser mener vi der konkurransen enten er avlyst eller det er inngått kontrakt. 5 Vi har ikke kontrollert alle deler av regelverket for alle anskaffelser. Regelverket er komplekst og inneholder en rekke detaljerte prosedyrebeskrivelser, i tillegg at det det i praksis utpenslet nyanserte grenser oppdragsgivers håndtering av prosessen. En fullstendig kontroll av alle kjøp vil derfor ikke la seg gjøre innenfor rammene av denne kontrollen. Vi har derfor valgt ut noen faste, prosedyre-relaterte kontrollpunkter som vi har målt alle anskaffelsene opp mot. Dette innebærer at vi ikke kan garantere at de kontrollerte anskaffelsene er utført fullstendig i tråd med regelverket, selv om ikke våre kontroller avslører mangler. Våre kontroller gir likevel en god pekepinn på om AtBs praksis er i tråd med regelverket, gjennom å belyse hvordan selskapet ivaretar sentrale krav til konkurranse, forretningsmessighet, likebehandling og dokumentasjon. 2.2 Problemstillinger Med bakgrunn i bestillingen og de avgrensningene som er gjort over, har vi definert følgende problemstillinger: Problemstilling 1: Forvalter STFK sitt eierskap i AtB i tråd med fylkestingets vedtak, selskapslovgivningen og normer for eierstyring? Problemstilling 2: I hvilken grad følger AtB opp de samferdselspolitiske bestillingene fra STFK? Problemstilling 3: Er driften av AtB kostnadseffektiv? Problemstilling 4: Følger AtB regelverket om offentlige anskaffelser? 5 Vinteren 2013 var det noe mediaomtale om en tvist mellom AtB og en leverandør som anså seg forbigått i forbindelse med konkurranse om kjøp av båtruter. Vi bemerker derfor konkret at denne anskaffelsen ikke er omtalt i vår kontroll. Det er ikke avsagt rettskraftig dom i løpet av prosjektperioden, og vi omtaler derfor ikke tvisten i denne rapporten. 10

11 2.3 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er hentet fra autoritative kilder. Her presenterer vi kort de kildene kriteriene er utledet fra. De konkrete kriteriene (hva vi måler fylkeskommunen eller selskapet mot) blir presentert innledningsvis i hvert datakapittel (kapitlene 3-6). Eierstyring Kriteriene for å vurdere STFKs eierskap i AtB, er hentet fra aksjelovens regler om organisering av aksjeselskap, fylkeskommunale vedtak om utøvelse av eierskap i selskap, og KS retningslinjer for aktivt eierskap i kommunesektoren. Bestillinger Kriteriene for å vurdere om AtB følger opp de politiske bestillingene, er de politiske vedtakene som inneholder konkrete oppdrag for AtB. I tillegg vil vi vurdere om bestillingsdialogen (kontakten mellom STFK og AtB i forbindelse med bestillingene og gjennomføringen av oppdragene) er hensiktsmessig. Dette vurderer vi med bakgrunn i kommunelovens 23 nr. 2 (rådmannens ansvar for å iverksette politiske vedtak) og anerkjent teori om bestiller-utfører-relasjoner. Kostnadseffektivitet Vurderingen av om driften i AtB er kostnadseffektiv tar utgangspunkt i kravet i vedtektene om kostnadseffektiv drift. Vi utleder videre kriterier fra anerkjent teori, og vi sammenligner AtB med Skyss og Kolombus (benchmarking). Offentlige anskaffelser AtB er et offentligrettslig organ etter lov om offentlige anskaffelser. Loven med forskrifter gir derfor føringer for alle kjøp AtB gjør. Disse danner grunnlaget for revisjonskriteriene. 2.4 Metode for datainnsamling og analyse Selskapskontrollen er basert på gjennomgang av dokumenter fra fylkeskommunen og AtB, og på intervju med relevante personer i begge organer. Vi har intervjuet følgende representanter fra STFK Fylkesordfører Økonomidirektøren Samferdselssjefen To saksbehandlere fra samferdsel 11

12 Vi har intervjuet følgende representanter fra AtB: Styreleder Konstituert daglig leder Plan- og driftssjef Kommunikasjons- og markedssjef Juridisk rådgiver Intervjuene gir relevant informasjon om hvordan STFKs og AtBs praksis er på de områdene vi har kontrollert. For å besvare problemstillingen om eierstyring har vi i tillegg gått gjennom selskapets vedtekter, protokoller fra generalforsamling ( ), protokoller fra styremøter ( ) og fylkestingsvedtak om eierstyring (49/11, 78/10, 25/09 og 5/08). For å besvare problemstillingen om politiske bestillinger har vi gått gjennom rammeavtalen og de leveranseavtalene som utgjøre STFKS bestilling til AtB, i tillegg til politiske vedtak som innebærer oppdrag til AtB. Vi har også gått gjennom referat fra kontaktmøter mellom STFK og AtB, og rapporteringer fra AtB til STFK. Kombinert med intervjuene ga dette et godt grunnlag for å vurdere hvordan AtB følger opp bestillingene. For å besvare problemstillingen om kostnadseffektivitet har vi samlet inn og analysert budsjett- og regnskapstall fra AtB, Skyss og Kolumbus. Vi har videre gått gjennom ulike strategidokumenter, leveranseplaner og lignende som berører driften av administrasjonsselskapene. Vi har besøkt Skyss i Bergen og Kolumbus i Stavanger, og hatt samtaler med økonomisjef og andre relevante ressurspersoner om problemstillingen vedrørende kostnadseffektivitet og hvordan få til å sammenligne selskapene. En foreløpig oppstilling av sammenligningen er sent til uttalelse til alle tre selskapene. Kontrollen av anskaffelser har skjedd ved at vi har forespurt AtB om dokumentasjon for alle kjøp med verdi over kr. Vi har ut fra dokumentasjonen vurdert om kravet til konkurranse er overholdt for disse kjøpene, og videre om de er gjennomført i tråd med regelverkets prosedyrekrav. 12

13 3 Eierstyring Problemstilling: Forvalter STFK sitt eierskap i AtB i tråd med fylkestingets vedtak, selskapslovgivningen og normer for eierstyring? 3.1 Revisjonskriterier I det følgende blir det gjort rede for hvilke dokumenter kontrollkriteriene for undersøkelsen av STFKs eierskap hentes fra Fylkeskommunens vedtak STFK har fattet en rekke vedtak om hvordan de skal utøve sitt eierskap i alle selskap de har eierandeler i. 6 Vi vil i noen grad undersøke om disse vedtakene følges, men som nevnt i avgrensningen gis de ikke noen fremtredende plass. STFK har gjennom disse sakene bestemt at det skal utarbeides en konkret eierskapsstrategi for hvert enkelt selskap. STFK har også vedtatt retningslinjer for deltagelse i generalforsamling, som gir aktuelle føringer for kontakten med det enkelte selskap. Blant de sentrale punktene i retningslinjene er: Krav til møtende representant Fullmaktsforhold STFKs krav til selskapet i generalforsamling, herunder krav til styret, kapitalstruktur og utbyttepolitikk Rutiner for tilbakerapportering fra generalforsamling Aksjeloven I følge aksjeloven utøver aksjeeierne den øverste myndigheten i selskapet gjennom generalforsamlingen ( 5-1). Det innebærer at eierne ikke utøver sin myndighet gjennom andre myndighetslinjer, for eksempel ved direkte påvirkning av daglig leder. Aksjeloven bestemmer at det skal gjennomføres årlig generalforsamling innen 30. juni. Aksjeloven stiller krav til hvilke saker generalforsamlingen skal behandle. 6 FT-sakene 5/08, 25/09, 78/10, 49/11 og 47/12. 13

14 Forvaltningen av selskapet ligger til styret, og medlemmene blir valgt av generalforsamlingen ( 6-3). Styret skal føre tilsyn med den daglige ledelsen av selskapet ( 6-13). Selskapet skal ha vedtekter som oppfyller aksjelovens minstekrav til innhold ( 2-2). Aksjeselskapsformen er en fleksibel organisasjonsform. Innenfor de faste rammene loven setter, har en eier av et heleid aksjeselskap stor frihet til å definere hvordan selskapet skal fungere og hvordan kontakten mellom eier og selskapet skal være. Dette innebærer at en eier kan forskyve kompetanseforholdet mellom eier og selskapets ledelse for å sikre seg større innflytelse over selskapet, så lenge det forankres i selskapets vedtekter. 7 For offentlige eiere er det likevel normalt å stille noen krav til hvordan de utøver sin eierrolle KS anbefalinger KS har utarbeidet en rekke anbefalinger for aktivt eierskap i kommunesektoren. Anbefalingene har relevans som kriterier for å vurdere fylkeskommunens utøvelse av eierskap i selskapet. KS omtaler 19 tema med tilhørende anbefalinger. Det dreier seg om anbefalinger til kommunens folkevalgte og administrasjon, til kommunens eierrepresentanter, og til hvilke krav kommunen bør stille til selskapene. De mest sentrale anbefalingene for denne undersøkelsen er: Eier bør ha tydelige målsettinger med sitt eierskap i selskapet Eier bør etablere en klar og presis eierstrategi for selskapet, der forventningene til selskapet kommer tydelig fram Eier oppnevner politisk ledelse til eierorganet Det er klar og forutsigbar kommunikasjon mellom fylkestinget og eierorganet Eierutøvelsen skal speile fylkestingets samlede/flertallsbeslutning Eier stiller krav om et profesjonelt styre med komplementær kompetanse Eier stiller krav om at generalforsamlingen nedsetter valgkomite Eierne etablerer rutiner for styrets egenvurdering av kompetanse Eier har et bevisst forhold til styregodtgjørelse En utfordring ved den kommunale eierstyringen er at folkevalgte ofte vil ha tett oppfølging av selskapene, på samme linje som de har ovenfor administrasjonen i kommunen. Realiteten er at når de folkevalgte velger å skille virksomhet ut i et eget selskap, velger de bort den formen for styring. For å utøve påvirkning på selskapene, må de folkevalgte forholde seg til de 7 Se bla. Ot.prp. nr. 57 ( ) kap kommunens styringsmuligheter 14

15 styringsrammene som gjelder for den aktuelle selskapsformen. Det vil i hovedsak si at styring skal skje gjennom eierorganet (generalforsamling). Samtidig kan det være en utfordring at folkevalgte i eierorganet vil ha tett kontroll med forvaltningen i selskapet. Et eierorgans rolle er å sette klare mål og kreve resultater, men overlate driften til et kompetent styre. I en eierskapskontroll er det derfor sentralt å vurdere om: eierrepresentantene er kjent med styringssystemene for den aktuelle selskapsformen eierrepresentantene har forståelse for sin rolle som eier eierrepresentantene utøver eierskap gjennom eierorgan, og overlater driften til styret 3.2 Data AtBs vedtekter er vedtatt av fylkestinget ved etableringen av selskapet. Vedtektene inneholder alle punktene som er omtalt i aksjeloven 2-2 (minstekrav til vedtektene). Ifølge vedtektene utgjør fylkesordfører generalforsamlingen i selskapet. Det er avholdt generalforsamling innen 30. juni i 2010, 2011 og Generalforsamlingen har behandlet de faste sakene etter aksjeloven. I tillegg til den årlige generalforsmalingen avholder selskapet omtrent to årlige eiermøter. Selv om fylkesordfører utgjør generalforsamling er det fylkestinget, som øverste organ i fylkeskommunen, som er eier. Det er derfor sentralt at fylkestinget blir involvert i de prosessene som STFK håndterer som eier. Fylkesordføreren sier at når han tar stilling til konkrete spørsmål i eiermøter, er det som utøver av fylkestingets vedtatte politikk. Det ser ut til at STFKs vedtatte skjema for tilbakerapportering fra generalforsamling ikke er brukt for generalforsamlingene i AtB, men ifølge fylkesordføreren fungerer protokollen som rapportering. STFK har ikke vedtatt en egen eierstrategi for AtB, men STFK gir føringer for selskapet gjennom rammeavtalen og de årlige leveranseavtalene. AtB har fram til nå ikke utarbeidet strategier for sin egen virksomhet, men har i 2012 innledet en strategiprosess. Prosessen skal koordineres med utvikling av regional transportplan i STFK. Ifølge styreleder er det i den sammenheng et mål for styret å få forankret at AtBs er fylkeskommunens kompetanse på kollektivområdet, som skal bidra til strategisk utvikling innen kollektivtrafikken i Sør- Trøndelag. STFK har ikke nedfelt faste kriterier for valg til styre. Ved valg til styre har STFK lagt vekt på å rekruttere et profesjonelt styre med en kombinasjon av anbudskompetanse, markedskompetanse, politisk forståelse og kjennskap til byen. Det ble valgt nytt styre i 2012, 15

16 og da ble det i tillegg lagt vekt på å rekruttere styremedlemmer med relevant kompetanse innenfor hurtigbåt/ferge-drift, som er et nytt område for AtB. Ved nyvalg i 2012 nedsatte fylkestinget en valgkomite bestående av tre folkevalgte. Valgkomiteen definerte et sett kriterier, og et rekrutteringsfirma fant kandidater på grunnlag av dem. Valgkomiteen innstilte deretter til generalforsamlingen. Fylkesordføreren og styreleder uttrykker at STFK som eier har et bevisst forhold til nivået på styregodtgjørelse. Godtgjørelsen ble oppjustert første gang i STFK har ikke etablert rutiner for å evaluere styret. Fylkesordføreren sier at STFK bør gjennomføre styreevalueringer for de store selskapene. Samtidig forventer han at styrene gjennomfører egenevaluering. Styreleder sier at de har planlagt styreevaluering i løpet av våren. Fylkesordføreren uttrykker at valgkomiteen og STFK som eier er veldig godt fornøyd med styret i AtB. Vi har i intervju med AtB spurt om deres syn på hvordan STFK utøver sitt eierskap i selskapet. Alle uttrykker at fylkesordføreren er en aktiv eierrepresentant, med god kjennskap til selskapets oppgaver og utfordringer. De ser fylkesordførerens engasjement som svært positivt både for selskapet og for kollektivtrafikken i fylket. Ledelsen i AtB gir uttrykk for å ha relativt hyppig kontakt med fylkesordføreren, men at de i veldig liten grad opplever å motta styringssignaler gjennom denne kontakten. Fylkesordføreren tar som oftest kontakt for å innhente informasjon om kollektivtrafikken, til bruk i politisk virksomhet. Styreleder sier at selskapet setter stor pris på å ha en engasjert eier. Han sier videre at fylkesordføreren per i dag opptrer på en ryddig og hensiktsmessig måte, og forholder seg til eiermøtene som rett arena for å gi styringssignaler. De første årene kunne det imidlertid komme uformelle henvendelser som selskapet kunne ha tolket i retning av føringer for selskapet, men uten at det har medført noen store utfordringer for styret. Styret har gitt klar tilbakemelding om at slike føringer må fremmes i eiermøter og på generalforsamling. Flere av AtBs representanter trekker fram enkelte henvendelser fra fylkesordfører i forbindelse med innspill fra fagorganisasjonene. Det gjelder særlig saker ved de første anbudsrundene. Ifølge AtB har fylkesordføreren videresendt henvendelser fra 16

17 fagorganisasjonene, der de uttrykker misnøye med AtBs planer. Blant annet gjelder det sakene om særrettigheter for ansatte i Team Trafikk, men også detaljerte spørsmål som praktisering av frikort-ordning. Intervjuene tyder på at AtB i noen sammenhenger har oppfattet slike henvendelser som signaler om hvordan eier forventer at de skal håndtere de konkrete sakene. 3.3 Revisors vurdering Fylkeskommunen har en tydelig målsetning med sitt eierskap i Atb. Denne kommer blant annet fram i selskapets vedtekter, men også i andre fylkeskommunale planer med betydning for samferdselsområdet. Det er ikke utviklet egne strategier for selskapet, men aktørene har heller ikke sett behovet for det i den fasen selskapet har vært i med oppbygging og stadig nye oppgaver. Selskapet er etter vår vurdering etablert i tråd med aksjelovens krav til vedtekter og styrende organer, og generalforsmaling avholdes i tråd med loven. AtB er et sentralt samferdselspolitisk verktøy for fylkeskommunen, og saker som angår selskapet er regelmessig til behandling i fylkestinget, fylkesutvalget og samferdselskomiteen. STFK har ikke vedtatt egen eierstrategi for AtB, men legger føringer for selskapet gjennom andre dokumenter. AtB gir uttrykk for at fylkesordfører er veldig engasjert i selskapet. I sum er det etter vårt syn ingen tvil om at STFK er en aktiv eier i AtB. Aktivt eierskap er bra, men bare så lenge det utøves på en ryddig og bevisst måte. Derfor er det sentralt at eier opptrer i tråd med prinsipper for god eierstyring. STFK har som eier vært bevisst hva slags kompetanse de har ønsket for selskapet. Det har resultert i et profesjonelt, eksternt styre, som ser ut til å ha relevant og sammensatt kompetanse. Ved siste valg har det skjedd ved bruk av en valgkomite, i tråd med KS anbefalinger for valg av profesjonelle styrer. Fylkeskommunen har ikke etablert rutiner for styreevaluering, men fylkesordføreren gir uttrykk for at det er noe de bør gjøre. Prinsipper for god eierstyring tilsier videre at eier i størst mulig grad forholder seg til de formelle organene (generalforsamling), og at eier gir sine styringssignaler til selskapets styre ikke til administrasjonen. Intervjudataene gir etter vårt syn grunn til å tro at STFK og fylkesordføreren per i dag utøver eierskapet på en ryddig måte. Fylkesordføreren uttrykker 17

18 en god forståelse for sin rolle som eier, og god oversikt over generalforsamlingens rolle og oppgaver. Det er likevel noen potensielle utfordringer i forholdet mellom STFK som eier og AtB. Det ene er at fylkesordføreren har tett kontakt med AtBs administrasjon for å dra nytte av deres kompetanse i den politiske virksomheten. Intervjuene tyder på at AtB, i alle fall i de første årene, kunne oppfatte uformelle styringssignaler i slike sammenhenger. Det andre er at STFK ikke bare er eier, de er også bestiller av tjenester fra AtB. I bestillingsdialogen vil AtB kunne oppfatte signaler fra STFK (som oftest ved fylkesrådmannen) og intervjuene tyder på at disse i noen grad kan oppfattes som styringssignaler fra en eier. Begge disse utfordringene er håndterlige, hvis aktørene er bevisst sine roller, og forholder seg til de rette foraene for de ulike typene kontakt. STFK som eier skal gi tydelige styringssignaler til styret i eiermøter og generalforsmaling, og ledelsen i AtB må være trygge på at det er denne veien styringssignalene skal komme. Dialogen mellom fylkesadministrasjonen og AtBs administrasjon skal være en dialog om oppdraget ikke om styringen av selskapet. Men i et 100 % eid fylkeskommunalt selskap, som i tillegg er et sentralt politisk verktøy for fylkeskommunen, er det ingen tvil om at det vil være uklare grenser mellom disse rollene. Per i dag er vårt inntrykk at eierkontakten håndteres på en god måte, og at STFK opptrer i tråd med prinsipper for god eierstyring. 18

19 4 Bestillinger Problemstilling 2: I hvilken grad følger AtB opp de samferdselspolitiske bestillingene fra STFK? 4.1 Revisjonskriterier Forholdet mellom STFK som bestiller og AtB som utfører reguleres av en overordnet rammeavtale. Rammeavtalen henviser videre til en leveranseavtale, som inngås årlig. Leveranseavtalen utgjør STFKs bestilling til AtB for det aktuelle året, basert på årets rammetilskudd. Vi undersøker her om AtB har oppfylt leveranseavtalene for 2011 og I tillegg fatter STFK politiske vedtak som blir effektuert som bestillinger til AtB. Fylkesrådmannen har etter kommuneloven 23 nr. 2 ansvar for å påse at bestillingen blir effektuert. Vi vil undersøke om og hvordan fylkesrådmannen effektuerer disse bestillingene, og om AtB følger dem opp. Vi vil videre se på den kontakten AtB og STFK har i forbindelse med avtalene og bestillingene (bestillingsdialogen). Gjennom dette har STFK mulighet til å styre de samferdselspolitiske prioriteringene gjennom avtalene. Forholdet mellom STFK og AtB betegnes som myk kontraktstyring 8, der man legger vekt på utfyllende fagkompetanse, fleksibel rolleforståelse og felles møtearenaer. Både teorien og erfaringer fra andre fylkeskommuner viser at det er noen utfordringer med denne type relasjoner: Informasjonsasymmetri (bestiller har ikke nok informasjon til ivareta sin rolle) 9 Oppsplitting og manglende helhetsansvar Unødvendig dobling av kompetanse Unødig byråkratisering av en relasjon, som egentlig bør fungere fleksibelt For å unngå dette er det sentralt at bestillerenheten har tilstrekkelig fagkompetanse til å vite hva de skal bestille, og at de har ressurser til å følge opp bestillingene. Det er også sentralt med gode rapporteringsrutiner. Teorien viser også at det er vesentlig at det er tillitt mellom aktørene, og at deling av roller og ansvar er tydelig og avklart Jf. fylkestingsvedtak 90/2009 (forslag til rammeavtale m.m.) 9 Informasjonssymmetrien er ifølge flere teorier ansett å være den store utfordringen ved denne type relasjoner, det gjelder både prinsipal-agent-teorien og Niskanens byråkratteori 10 Busch og Vanebo (2001), Nesheim og Vathne (2000) og TØI-rapport 990/

20 Ut fra dette har vi utledet følgende kriterier for å vurdere kontakten mellom STFK og AtB: Fordeling av ansvar og oppgaver mellom STFK og AtB er tydelig definert, og aktørene har forståelse for sin egen rolle Det er opprettet felles møtearenaer AtB har tilstrekkelig rapportering til STFK STFK har tilstrekkelig kompetanse til å kunne ivareta sin bestillerrolle STFK har ressurser til å følge opp bestillingene 4.2 Data Bestillingene Rammeavtalen mellom STFK og AtB bestemmer blant annet at AtB skal forholde seg til STFKs strategiplaner, og den beskriver i tillegg følgende forhold: - Ansvar for ulike oppgaver - Finansiering - Generelle krav til AtBs virksomhet - Oppfølging og rapportering, herunder plikt for AtB til periodisk rapportering, deltagelse på oppfølgingsmøter og plikt til gjennomføring av brukerundersøkelser. I følge rammeavtalens punkt 2 styring av leveranser skal det årlig inngås en leveranseavtale, som skal gi AtB den konkrete bestillingen og fastlegge det årlige rammetilskuddet. Det heter videre at leveranseavtalen forutsettes behandlet i tilknytning til fylkeskommunens budsjettbehandling. Utarbeidelse av leveranseavtalen Slike leveranseavtaler er inngått for 2010, 2011 og Avtalene har som hovedregel blitt inngått på begynnelsen av det året de skal gjelde for. AtB gir uttrykk for at de gjerne skulle hatt leveranseavtalene i løpet av høsten, slik at de fikk bedre mulighet til å planlegge aktivitetene for neste år før det begynte. Ifølge styreleder har de ikke fått tilstrekkelig gehør for dette hos fylkesrådmannen. Også STFKs representanter erkjenner at avtalen har blitt ferdig for sent flere år. De ser det likevel som krevende å fullføre avtalen på høsten, fordi den i følge dem er avhengig av politiske prosesser som kan gå fram mot jul. 11 Avtalen for 2013 var under utarbeidelse da denne kontrollen ble gjennomført 20

21 Ifølge intervjuene har AtB i varierende grad vært involvert i utarbeidelsen av leveranseavtalene. AtB uttrykker at STFK er lydhøre for deres innspill, slik at avtalene blir tilpasset AtBs oppgaver, ressurser og behov for personelldisponering. Flere sier likevel at AtB skulle ha blitt involvert i enda større grad. Budsjett Intervjuene viser at AtB og STFK er uenig om sammenhengen mellom budsjettet og avtalene. Dagens praksis er at AtB leverer budsjettforslag til STFK før fylkeskommunens budsjettbehandling (oktober), og at leveranseavtalen dermed utarbeides på grunnlag av denne fram mot og etter årsskiftet. AtB mener at denne rekkefølgen er feil, og at STFK heller må definere oppdraget først (leveranseavtalen) og at AtB deretter kan bruke sin erfaring og kompetanse til å si hva dette vil koste. Som kjent kuttet STFK i 2011 i budsjettet etter AtBs forslag. Da var ikke AtB forberedt på det før det ble vedtatt politisk, og intervjuene tyder på at det var krevende for AtB å håndtere det reduserte budsjettet. I 2012 fikk AtB et forvarsel før det ble vedtatt å kutte i budsjettet. AtB uttrykker forståelse for at de ikke alltid kan få akkurat det budsjettet de forventer, men de forventer en bedre prosess før STFK fatter budsjettvedtak i strid med det budsjettet styret har vedtatt, som er et resultat av grundige og gjennomarbeidede interne prosesser. Avtalenes innhold I intervjuene gir begge aktører uttrykk for at innholdet i leveranseavtalene ikke er godt nok per i dag. Begge aktørene uttrykker et ønske om at avtalene skal gi tydeligere signal om hvilke oppgaver AtB konkret skal utføre i perioden, og samtidig i større grad gi strategiske føringer for selskapet på lengre sikt. Etterbestillinger Fylkestinget og fylkesutvalget har i tillegg fattet en del vedtak som er effektuert som bestillinger til AtB. Disse bestillingene er ikke omtalt i rammeavtalen. Intervjuene tyder på at verken STFK eller AtB ved opprettelsen av selskapet var klar over at STFK skulle sende den type bestillinger - i det omfanget de har gjort. Prosessen ved disse bestillingene er som følger: I det politiske vedtaket ber fylkestinget eller fylkesutvalget rådmannen effektuere en bestilling til AtB. Fylkesrådmannen må i den forbindelse gjøre eventuelle konkretiseringer som er nødvendige for at oppdraget skal være tydelig nok, før han sender bestillingen til AtB. AtB forholder seg ikke til vedtakene før de har 21

22 mottatt en bestilling. Avhengig av oppdragets art og omfang, utarbeider AtB dermed en plan for gjennomføring, inkludert eventuelt behov for de ekstra ressursene som er nødvendig for å gjennomføre oppdraget. Denne planen vedtas som regel politisk. Et eksempel på et omfattende oppdrag er pilotprosjekt for BussTaxi (Bestillingstransport i Oppdal og Rennebu). Et eksempel på et mindre omfattende oppdrag er vedtak om økt frekvens på nattbuss, høsten Styret har gitt tydelig uttrykk for at nye oppgaver skal medføre flere ressurser, og vi oppfatter fylkesordføreren slik at STFK som eier har akseptert det. Flere av de ansatte i fylkesadministrasjonen uttrykker imidlertid at de mener at AtB bør kunne håndtere flere av denne type oppdrag innenfor den årlige ressursrammen. AtB gir utrykk for at det kan være krevende for organisasjonen å forholde seg til disse etterbestillingene, fordi de i utgangspunktet planlegger sin virksomhet ut fra de kjente oppgavene i de årlige avtalene. Hoveddelen av bestillingene kommer etter saksframlegg fra fylkesrådmannen. I de tilfellene er AtB som hovedregel involvert i forarbeidet, og kan gjennom det forberede organisasjonen noe på at det kommer nye oppdrag. Andre ganger kan slike bestillinger komme etter vedtak som følge av benkeforslag eller interpellasjoner, og i de tilfellene er ikke AtBs organisasjon forberedt på oppdraget. Styreleder gir uttrykk for at han ser denne praksisen som uheldig, men uttrykker samtidig at styret og ledelsen legger stor vekt på at organisasjonen skal være så fleksibel og tilpasningsdyktig at den er i stand til å håndtere denne type oppdrag AtBs oppfølging For å vurdere om AtB følger opp oppdragene fra STFK, har vi gått gjennom alle leveranseavtalene, og de etterbestillingene vi har funnet. Leveranseavtalene beskriver de store, omfattende oppgavene som AtB har fått ansvar for, som overtakelse og konkurranseutsetting av buss, trikk, skoleskyss, ferge og hurtigbåt. Både dokumentasjon på anbudskonkurranser og intervjuene bekrefter på at AtB har utført disse oppdragene. Vi har ikke innhentet dokumentasjon på at alle de mindre oppdragene i leveranseavtalene og etterbestillinger er gjennomført, men intervjuene med begge parter tyder på at de i all hovedsak er det. Begge aktørene peker likevel på et unntak: Plassering av STFK-logo på alle AtBs busser. 22

23 Fylkestinget behandlet forslag til avtaler med AtB i Avtalene hadde på forhånd vært til behandling i AtBs styre. Ved fylkestingets behandling ble det lagt til følgende punkt: 12 En forutsetter at Fylkesmerket til STFK plasseres tydelig på hvert enkelt kjøretøy og i profileringen av selskapet. Vedtaket ble tatt inn i leveranseavtalen for Det ble ikke gjennomført i 2010, og ble dermed videreført i leveranseavtalene for både 2011 og Intervjuene tyder på at det lå markedsmessige vurderinger bak det forhold at AtB ikke gjennomførte vedtaket. Daglig leder sier at AtB de første årene ville sikre en god markedsposisjon og tilstrekkelig gjenkjennelse i markedet. Styreleder bekrefter at han ikke ser det som noen god markedsmessig strategi å merke bussene med andre logoer enn AtBs. Fylkesordfører sier at han som eier har et ansvar for å påse at selskapet følger opp de oppdragene det får, men at han ikke ville instruere styret når det begrunnet sitt valg i markedsmessige vurderinger. Ved generalforsamlingen i 2012 orienterte AtB om at de var i ferd med å gjennomføre oppdraget. Ifølge daglig leder anså de på dette tidspunktet AtBs markedsposisjon som god nok, slik at det var akseptabelt å merke bussene med STFK-logo. Alle bussene er merket med STFK-logo over inngangsdøra foran fra høstrutene i Styreleder bemerker at styret verken har behov eller interesse av å motsi eier i en sak av såpass liten betydning Møtearenaer og rapportering Ifølge rammeavtalen skal det legges opp til fortløpende samhandling mellom aktørene, og begge parter har ansvar for gjensidig informasjon og samarbeid. De formaliserte rapporterings- og møtepunktene er: Årsrapportering senest ved utgangen av februar Periodiske rapporter per mai og september, i tillegg til halvårsrapport Rapportering fra AtB av KOSTRA-data Månedlig rapportering på trafikkdata m.m. Periodiske oppfølgingsmøter o Månedlige møter i perioden (STFK har ansvar for innkalling) 12 FT-sak 90/

24 Årlige brukerundersøkelser Intervjuene tyder på at AtB rapporterer i tråd med disse bestemmelsene. De gjennomfører også årlige brukerundersøkelser. Nivået på rapporteringen har også betydning for om STFK har mulighet til å følge opp målet om at AtB skal drive effektivt. Se mer om dette i kap «Incentiver til kostnadseffektiv drift». Aktørene møtes også i månedlige kontaktmøter, der fylkesrådmannen med stab representerer STFK. Der drøfter de aktuelle saker for AtB: kommende politiske bestillinger, problemstillinger som AtB allerede jobber med eller innspill fra politikere eller kommuner. Fylkesrådmannen tar gjerne opp henvendelser de har fått fra ulikt hold om forhold som vedrører AtBs ansvarsområde, som rutetider. AtB opplever i liten grad å få direkte styringssignaler i disse møtene, men de får ofte i oppdrag å jobbe videre med sakene de diskuterer. Fylkesrådmannen presiserer at dette ikke er en arena der fylkesrådmannen gir styringssignaler eller ordrer til AtB, men et forum for diskusjoner mellom to aktører. Begge aktørene sier at 2011 var preget av en del uenigheter. Noen betegner samarbeidsklimaet i løpet av 2011 som konfliktfylt. Det skyldes ifølge disse at AtB fikk mange uforutsette oppdrag, uten at det var avklart hvilke økonomiske konsekvenser det skulle få, samtidig som budsjettprosessen i 2011 var en belastning for samarbeidsklimaet. Per i dag betegner begge aktørene samarbeidsklimaet som godt. Aktørene legger vekt på å involvere hverandre i pågående prosesser, selv om det finnes eksempler på at prosesser der en av aktørene ikke har blitt nok involvert. Representanter for begge aktører uttrykker at daglig leder legger stor vekt på å ha en fleksibel innstilling til de signalene STFK gir, og at dette bidrar til et bedre samarbeidsklima enn hva de har hatt i perioder tidligere STFKs bestillerrolle Fylkesrådmannen har etter kommuneloven ansvar for å effektuere fylkestingets vedtak. For oppdragene til AtBs, innebærer det at de skal effektuere som bestillinger, som beskrevet i kap over. Intervjuene tyder på at fylkesrådmannen ivaretar dette ansvaret. AtB sier likevel at de ved noen anledninger har måttet etterlyse disse bestillingene fra fylkesrådmannen, når de er kjent med at det er fattet politisk vedtak. Teorien tilsier at en forutsetning for at kontraktstyringen skal fungere, er at STFK har tilstrekkelig kompetanse og ressurser til å ivareta sin bestillerrolle. I dag ivaretas denne rollen av økonomidirektøren på rådmannsnivå, samt samferdselssjefen og to saksbehandlere. 24

25 Disse har også andre oppgaver, så det er vanskelig å anslå hvor mye ressurser STFK bruker på å ivareta sin bestillerrolle. STFKs representanter gir i intervju uttrykk for at de i hovedsak besitter den rette kompetansen: kjennskap til fagområdet, økonomikompetanse og erfaring og overblikk til å kunne ivareta en strategisk tilnærming til området. Noen mener likevel at de har potensial for å utvikle sin kompetanse på å styre gjennom bestillinger, og noen stiller spørsmål ved om de har den rette kompetansen til å involveres i forarbeidet til anbudsprosessene i den grad de til dels har blitt. Noen av AtBs representanter gir uttrykk for at den kompetansen STFK besitter i dag med fagspesifikk kompetanse på enkelte områder gjør at STFKs involvering på disse områdene blir veldig detaljert, i motsetning til andre områder som de forholder seg til på et mer overordnet nivå. Dermed blir nivået på STFKs involvering tilfeldig, snarere enn resultat av en systematisk tilnærming til samarbeidet Er roller og ansvar tydelig og avklart? Som nevnt er rammeavtalen ment å regulere ansvarsdelingen mellom STFK og AtB. Rammeavtalen bestemmer at STFKs ansvar er: Det overordna ansvaret for kollektivtrafikken i fylket Fastlegge mål og strategier for utviklingen av kollektivtrafikken Fastlegge de overordnede premisser for drift av kollektivtrafikken, herunder omfang, kvalitet, miljøkrav og takstpolitikk AtBs ansvar er: Gjennomføre fylkestingets politikk for kollektivtrafikken Ha det daglige ansvaret for levering av tjenester og utvikling av tilbudet Ha fokus på brukerne og utvikling av helhetlige, effektive kollektivtransportløsninger, og skal innenfor de rammebetingelser og retningslinjer som Fylkestinget/Fylkesutvalget fastsetter gjennomføre oppgaver som beskrevet i vedlegg 1 til denne rammeavtalen. I vedlegg til rammeavtalen ligger en matrise som viser oversikt over aktørenes oppgaver og ansvar på et relativt detaljert nivå. Begge aktørene gir uttrykk for at det per i dag ikke er tilstrekkelig klart hvor grensene for aktørenes ansvar går. Flere i AtB er kritisk til at fylkesadministrasjonen involverer seg i til dels detaljerte spørsmål som etter AtBs syn skal ligge til AtBs ansvarsområde. De ser også 25

26 eksempler på at fylkesadministrasjonen gjør samme jobb som det AtB er satt til, for eksempel innenfor takstområdet eller rutetider. Noen av de ansatte i AtB ser dette i sammenheng med at disse områdene tidligere var STFKs ansvar. Generelt oppfatter vi at aktørene i noen grad er uenig i hvordan AtBs rolle som kompetanseorgan skal utnyttes. Som rammeavtalen sier, er det STFK som skal legge mål og strategier for kollektivtrafikken, og definere premissene for driften. Spørsmålet er hvordan og i hvilken grad AtB skal involveres i forarbeidet til de beslutningene som STFK må ta i den sammenheng. Fylkesrådmannen uttrykker at AtB fungerer som rådgivere for STFK, og at de begynner å få god kompetanse som STFK drar nytte av for eksempel ved behov for utredninger. Samtidig gjennomfører fylkesadministrasjonen selv en del utredninger, men da involverer de AtB når det er behov for deres kompetanse. Fylkesrådmannen sier at det er krevende å definere hvor mye av dette ansvaret som skal overlates til AtB. AtB uttrykker på sin side at de ønsker å bli anerkjent som STFKs kompetanse innenfor kollektivtrafikk, dermed i enda større grad være rådgivere for politikerne. AtB vil bidra i strategiske diskusjoner, og i større grad involveres i prosessene før politiske vedtak blir fattet. Et forhold som flere trekker fram som eksempel på at rollene ikke er helt klare, er prosessen rundt kontraktstrategi for anbudsprosesser. AtB stiller spørsmål ved STFK involvering i slike prosesser i to sammenhenger: Det ene er fylkesadministrasjonens involvering ved saksforberedelse til politisk behandling, og det andre er detaljeringsgraden på de politiske vedtakene. Ved forberedelsene til kjøp av fergetjenester, utarbeidet AtB etter bestilling fra STFK en kontraktstrategi. Den ble behandlet i styret i AtB før det ble sendt til STFK for politisk vedtak. Ved saksforberedelsen til den politiske behandlingen, foreslo fylkesadministrasjonen endringer i den strategien AtB har vedtatt. Styreleder gir uttrykk for at styret gjerne hadde sett at STFK ikke gjorde endringer i de kontraktstrategiene som styret har vedtatt, samtidig som de ser at dette er en del av fylkesrådmannens rolle ved den politiske behandlingen. STFK ser på dette som naturlig del av fylkesadministrasjonens rolle. Fylkesrådmannen har plikt til å sørge for at saker til politisk behandling er forsvarlig utredet, og i tråd med de overordna kravene fylkestinget tidligere har satt. Ifølge fylkesadministrasjonen er det i første rekke i tilfeller AtBs vedtak ikke har stemt overens med fylkestingets forutsetninger, at de foreslår endringer. Enkelte ansatte i STFK stiller likevel spørsmål ved om STFK i dag har den rette kompetansen til å legge den type premisser på anbudene som de har gjort ved båt- og fergeanbudene. 26

27 Styreleder gir videre uttrykk for at det etter styrets synspunkt fattes politiske vedtak som går i overkant langt i å detaljregulere for eksempel kontraktstrategiene. Etter AtBs syn er detaljene i en kontraktstrategi forhold som må ligge til AtBs rolle som utfører å bestemme. Styreleder ser dette som et uttrykk for at politisk nivå i STFK kunne ha trengt mer kunnskap om hvordan man forholder seg til et ekstern AS. Styreleder sier likevel at styrets holdning har vært å forholde seg pragmatisk til STFKs involveringer, selv om de på noen områder har vært i grenseland for hva styrets medlemmer har villet akseptere. Styreleder gir likevel uttrykk for at de gir klar beskjed når de synes STFK går for langt i å involvere seg på feil område. 4.3 Revisors vurdering Vår gjennomgang av avtaler og andre bestillinger, rapporteringer, øvrig dokumentasjon og intervju med sentrale aktører i AtB og STFK tyder på at AtB i all hovedsak utfører sine oppdrag i tråd med bestillingene. Etter vår vurdering framstår AtB som en god og fleksibel utfører av de oppdragene STFK bestiller. Det er et oppdrag som skiller seg ut fordi det tydelig ikke er gjennomført i tråd med bestillingen: merking av busser med STFK-logo. Intervjuene tyder på at AtB ved styret relativt bevisst har unnlatt å gjennomføre dette oppdraget før de anså det forsvarlig ut fra egne, forretningsmessige vurderinger. Det innebærer at de unnlot å oppfylle et punkt i en avtale som de selv hadde inngått. Det er ikke heldig, selv om det kan oppfattes som oppdrag av mindre betydning i det store bildet. Samtidig kan man hevde at denne type forretningsmessige vurderinger ligger i kjernen av hva som bør ligge til den autonome kompetansen til et styre i et aksjeselskap. I dette tilfellet kom i tillegg punktet til etter at styret i første omgang hadde tatt stilling til avtalen. Saken står derfor som et godt eksempel på de utfordringene som ligger i forholdet mellom STFK og AtB: STFK har som eier, gjennom vedtektene, gitt styret i AtB et relativt vidt handlingsrom til å forvalte virksomheten. Men som bestiller går de til dels langt i å gi oppdrag som innebærer at de definerer rammene for AtBs virksomhet. Det gjør at styret i AtB havner i en krevende posisjon, som stiller store krav til fleksibilitet både hos styret og administrasjonen. Begge aktørene gir uttrykk for at de gjeldende avtalene har potensiale for å utvikles videre, og vi legger derfor til grunn at dette er et arbeid som aktørene bør jobbe videre med. Etter vårt syn er det lite ved rammeavtalen som tilsier at STFK skulle definere andre oppdrag for AtB enn de som framgår av de årlige leveranseavtalene. Intervjuene tyder også på at aktørene neppe var forberedt på dette ved etableringen av selskapet. Særlig i 2011 fattet 27

28 STFK mange vedtak som medførte nye oppgaver for AtB utover de som var nedfelt i avtalene. Vi ser grunn til å minne om at når fylkestinget vedtar å opprette et aksjeselskap og flytte oppgaver som tidligere har ligget i fylkesadministrasjonen ut i det, bør det få konsekvenser for hvordan fylkestinget kan styre disse oppgavene. Ryddig eierstyring er å sette tydelige mål for virksomheten gjennom generalforsamlingen. Så kan STFK i tillegg forholde seg til AtB som en bestiller. I denne sammenheng bør kontakten være preget av profesjonalitet og etterprøvbarhet. Etter vårt syn innebærer det i det minste at rammeavtalen bør oppdateres til å forankre disse bestillingene, og gjerne med krav til prosess og håndtering av økonomiske konsekvenser for selskapet. I praksis tyder intervjuene på at etterbestillingene iallfall den siste tiden har blitt håndtert på en god og ryddig måte hos begge parter. Og selv om AtB gir uttrykk for at det til dels har vært krevende å håndtere dem, ser det ut til at de har klart å gjennomføre oppdragene. Dette skyldes at både styret og dagens ledelse legger vekt på at organisasjonen skal være fleksibel og i stand til å håndtere det som kan oppfattes som noe manglende forutsigbarhet for virksomheten. Det er utvilsomt positivt for en eier som STFK - som både har store politiske målsettinger for den virksomheten AtB håndterer, og som er utålmodig etter å sette vedtak ut i live. STFK og AtB har gjennom avtalene lagt opp til et rapporteringsregime som legger til rette for at STFK skal kunne følge med på utviklingen i kollektivtrafikken og gjennom det styre tilbudet. Vi presiserer at vi ikke har vurdert om innholdet i rapporteringen er tilfredsstillende i så måte. Teorien viser til at STFK bør ha en viss kapasitet og kompetanse på fagfeltet for å kunne styre tilbudet gjennom den type myk kontraktstyring som er lagt til grunn for forholdet mellom STFK og AtB. Intervjuene tyder på at fylkesrådmannen i all hovedsak ivaretar sin bestillerrolle på en grei måte. Det er likevel ingen tvil om at aktørene har litt forskjellig syn på sine roller, også innad i fylkesadministrasjonen. AtB har ambisiøse mål om å få befestet sin posisjon som kompetansesenter, og utnytte kompetansen i de strategiske prosessene i fylket. Så langt har AtB vært i en oppstarts- og oppbyggingsfase, og det er liten tvil om at kompetansen i AtB vil fortsette å utvikle seg ettersom de høster nye erfaringer med driftssituasjonen. Samtidig foregår det nå viktige strategiprosesser hos begge aktørene. En sentral del av disse prosessene bør være å utpensle tydelige mål for hvordan rollefordelingen mellom AtB og fylkesadministrasjonen skal utvikle seg i tråd med at AtB som selskap utvikler sin kompetanse innenfor kollektivtrafikken videre. 28

29 5 Kostnadseffektivitet Problemstilling: er driften i AtB kostnadseffektiv? Utgangspunktet for dette kapittelet er kravet i AtBs vedtekter om at driften i selskapet skal være kostnadseffektiv. Begrepet kostnadseffektivitet handler om å minimere ressursbruken for å nå et gitt mål. I teorien er det antatt at en forutsetning for kostnadseffektiv drift er at selskap har incentiver til å drive kostnadseffektivt. For et selskap som styres gjennom myk kontraktstyring, kan slike incentiver være at det er knyttet klare styringssignaler og prioriteringer til bruk av ressursene i selskapet, at målet om kostnadseffektivitet i vedtektene er presisert og konkretisert i form av hensiktsmessige resultatkrav, eller at det finnes effektiviseringsavtaler. Vi undersøker derfor om slike incentiver er til stede for AtB, se kap Kostnadseffektivitet innebærer rent konket at tjenestene produseres så billig som mulig for et gitt omfang og kvalitet på tjenestetilbudet. Vi skal her undersøke om AtB driver kostnadseffektivt ved å sammenligne AtB med andre aktører i markedet, se kap Det hjelper likevel ikke å drive effektivt, om man ikke også gjør de rette tingene (allokeringseffektivitet). Vi ser nærmere på det i kap Revisjonskriterier Incentiver til effektiv drift Selskaper som har kontrakter som gir incentiver til kostnadseffektivisering, vil ifølge teorien drive mer kostnadseffektivt enn selskaper som ikke har slike incentiver. Vi vil derfor vurdere om STFK gjennom valg av styringsmodell og kontraktsform har gitt AtB incentiver til kostnadseffektiv drift. Som vi beskriver i kap 4.1 viser teorien at en utfordring ved den type relasjoner som det er mellom STFK og AtB, er at bestilleren (STFK) kan sitte med for lite informasjon til å kunne styre på en hensiktsmessig måte. En bestiller som vil sikre kostnadseffektiv drift, må ha nok informasjon til at han kan påse at ikke utføreren forfølger sin egen agenda 13, eller utnytter sin 13 Prinsipal-agent-teorien 29

30 kjennskap til produksjonen som et forhandlingsfortrinn for å skaffe seg bedre økonomiske rammer. 14 Derfor er det sentralt at STFK får tilstrekkelig rapportering. Teorien viser videre at en bestiller (her STFK) i slike relasjoner må stille resultatkrav. I dette tilfellet innebærer det at kravet om kostnadseffektivitet i vedtektene bør være operasjonalisert. Følgende forhold har betydning for om det foreligger incentiver til kostnadseffektiv drift: Kontraktstyper som lar selskapene beholde en del av eventuelle kostnadsreduksjoner, vil gi sterkere incentiver til å gjøre disse reduksjonene enn om gevinsten bare kommer oppdragsgiver til gode. Harde budsjettskranker: Hvis svak kostnadseffektivitet utløser tilleggsbevilgninger, vil dette svekke incentivene til å drive kostnadseffektivt. Mothakeeffekter: Hvis aktørene frykter at oppnådde effektiviseringsgevinster skal trekkes inn ved senere budsjettrunder, vil det dempe effektiviseringsincentivene. Det vil dempe incentivene til kostnadseffektivitet om finansieringen er frikoplet fra aktivitetene. Mangel på resultatkrav vil kunne føre til såkalt slakk i organisasjonen Hvordan måle kostnadseffektivitet En hensiktsmessig metode for å måle kostnadseffektivitet, er å sammenligne mot andre aktører med samme mål. Vi har valgt ut to andre administrasjonsselskap som har likhetstrekk med AtB i rammebetingelser og organisering: 15 Kolumbus (Rogaland Kollektivtrafikk FKF(fylkeskommunalt foretak)) Skyss (en enhet i Hordaland Fylkeskommune). Målet er å finne det selskapet som bruker minst ressurser til å løse oppgavene (produksjon av tjenester), og vurdere hvor mye innsatsfaktorer de andre selskapene bruker i forhold til dette. For å måle kostnadseffektivitet må vi ha kunnskap om prisene på innsatsfaktorene. I tjenesteytende bedrifter er det beste målet på innsatsfaktorer antall årsverk. Derfor tar vi utgangspunkt i antall årsverk i selskapene når vi sammenligner dem. Sammenligningen 14 Niskanens byråkratteori 15 Se nærmere beskrivelser av disse aktørene i vedlegg 1. Vi omtaler for enkelhets skyld alle tre aktørene for selskap. 30

31 kompliseres av at det er ulikheter i hvordan aktørene er organisert, og i noen grad i hvilke oppgaver de utfører. Vi har derfor forsøkt å kontrollere for slike ulikheter, så langt det lar seg gjøre. Dette er tydelig beskrevet i kap Enkelte av innsatsfaktorene vil likevel avhenge av politiske prioriteringer, valg av teknologi osv. Det er også vanskelig å identifisere gode mål på produksjonen (output), og her er det en stor forskjell mellom markedsøkonomisk profittmaksimering og regionalpolitiske mål og prioriteringer. På overordnet nivå kunne man ha sagt at output er å levere et komplett kollektivtilbud - en helhetlig, rasjonell og effektiv innretting av kollektivtrafikken i fylket. Det vil likevel ikke være en dekkende beskrivelse, for det er flere forhold som har stor betydning for nivået på produksjonen, som politiske målsettinger (krav til tilbudet), etterspørsel og andre forskjeller mellom fylkene, som forskjellige rammevilkår eller by/distrikt-problematikk. I sum innebærer dette at sammenligningsgrunnlaget er såpass svakt at sammenligningene ikke kan gi noe mer enn indikasjoner på eventuelle forskjeller mellom selskapene Brukervurdering Det hjelper ikke å drive effektivt, om man ikke gjør de rette tingene. Spørsmålet om omfanget, sammensetningen og standarden på de tjenestene som produseres er tilpasset befolkningens preferanser, kan omtales som allokeringseffektivitet. Brukerundersøkelser kan gi indikasjoner på allokeringseffektiviteten. AtB har gjennom rammeavtalen forpliktet seg til å gjennomføre brukerundersøkelser (kundetilfredshetsundersøkelser, KTI). 5.2 Data Her følger først data om hvorvidt AtB har incentiver til effektiv drift. Deretter kommer en sammenligning mellom AtB og Skyss og Kolombus. Til slutt kommer data fra en brukervurdering, som kan gi en indikasjon på om AtB gjør de rette tingene Incentiver til effektiv drift Fylkeskommunen bevilger den totale økonomiske rammen til AtB. Hvordan selskapet velger å organisere seg innenfor denne rammen, er i stor grad opp til styret. Rammeoverføringen er basert på en årlig leveranseavtale, som skal inneholde AtBs oppgaver for det aktuelle året. I tillegg mottar altså AtB bestillinger som ikke er del av leveranseavtalen. Ved slike bestillinger legger AtB fram en prosjektplan for STFK, med oversikt over aktiviteter og ressursbehov. Når denne godkjennes av STFK, bevilges de ekstra midlene som er nødvendig for å gjennomføre bestillingen. Verdien av slike bestillinger utgjør en relativt liten del av AtBs totale inntekter. 31

32 STFK har ansvaret for å ivareta eierrollen og styringsrollen, og det innebærer et ansvar for økonomien og de overordnede rammene for kollektivtilbudet. En forutsetning for at STFK skal kunne ivareta sin eier- og bestillerolle er imidlertid at de har tilstrekkelig innsikt i hva AtB kan klare å utføre innenfor den gjeldende økonomiske rammen. AtB rapporterer hver måned på passasjerstatistikk, billettinntekter og driftsavvik mm. Videre er det halvårs- og årsrapportering innenfor økonomi. Fra fylkesadministrasjonens side fremheves det likevel at de har liten innsikt i driften og økonomien til AtB. Budsjett for AtBs administrasjon fastsettes gjennom en dialog mellom fylkeskommunens administrasjon og AtB, og som en del av denne dialogen kommer AtB med et estimat på forventet ressursbehov på de oppgavene som skal gjennomføres. Budsjettet for 2013 ble sendt fra AtB før 1. september 2012, AtB fikk deretter en leveranseavtale overlevert ved starten av Det kommenteres fra partene at innholdet i leveranseavtalen i hovedsak er kjent fra før, og at elementene i leveranseavtalen stort sett har vært drøftet på kontaktmøtene. Hvis det skulle dukke opp forhold i leveranseavtalen for det aktuelle året som ikke var kjent for AtB, kan dette tas opp med bevilger. Kravet til effektiv drift i vedtektene er ikke operasjonalisert. Rammeavtalen inneholder ikke krav til kostnadseffektivitet. I utarbeidelse av rammeavtalen til AtB hadde for øvrig styret i AtB et innspill til fylkeskommunen om at avtalen burde inneholde slike mål/krav for økonomisk effektivitet Sammenligning med andre selskap For å kunne framstille mest mulig sammenlignbare tall for administrasjonsselskapene, har vi forsøkt å fremskaffe en detaljert oversikt over ansvar og arbeidsoppgaver for hvert administrasjonsselskap Om selskapene Administrasjonsselskapene har det operative ansvaret for kollektivtrafikken i sine fylkeskommuner. De skal planlegge, bestille og markedsføre kollektivtrafikken, og gi et best mulig kollektivtilbud innenfor de økonomiske rammene som eier gir. I tillegg skal administrasjonsselskapene være fylkenes kompetanseorgan for kollektivtrafikken. Dette betyr at de deltar i saksforberedelser og saksbehandling, samt utredninger og analyser for å utvikle kollektivtrafikken, både på oppdrag fra fylkeskommunene og i egen regi. 32

33 Kolumbus og Skyss har utviklet egne strategier, det har ikke AtB prioritert. Ingen av selskapene har for øvrig noe mål om økonomisk profitt. Skyss og Kolumbus har i likhet med AtB et mål om at det skal sørge for at fylkeskommunene når sine samferdselspolitiske mål. Driftssituasjonen AtB ble etablert i 2009 og har siden det vokst til et selskap på ca. 50 ansatte, med stadig nye oppgaver. AtB overtar fremdeles nye oppgaver, som skal iverksettes fram mot Per i dag har AtB kun ansvar for operativ drift i Trondheim og omegnskommunene. Med utvidelse til hele regionen, etter hvert inkludert hurtigbåt og ferge, er det grunn til å tro at utgiftsbehovet vil øke. AtB sier i intervju at de er i en fase der de fremdeles oppdager hvor kostbar driftssituasjonen er, og de er usikre på hvordan kostnadene vil utvikle seg når de iverksetter nye ruteområder. Det er likevel grunn til å tro at disse kostnadene først og fremst er knyttet til behov for økte budsjetter til for eksempel markedsføring, slik at betydningen for antall årsverk vil være mindre. Skyss ble etablert i 2007, Kolumbus i 2002, og begge gir uttrykk for å være i en relativt normal driftssituasjon. Oppsummert anser vi driftssituasjonen til å være såpass lik at den gir et greit grunnlag for å sammenligne antall årsverk. Bemanningssituasjonen Antall ansatte er en relativt robust målevariabel for å sammenligne likeverdige tjenester mellom aktørene. Derfor måler vi ressursbruken i korrigerte årsverk, ikke korrigerte budsjettall. Det kan være verdt å nevne at AtB ble pålagt (av STFK) å overta ansatte fra Team Trafikk og Trafikanten Midt-Norge gjennom reglene om virksomhetsoverdragelse, slik at de selv har hatt noe innskrenket handlingsrom i oppbemanningen av selskapet. Tabell 1 antall årsverk pr (ikke kontrollert for ulikheter) AtB Kolumbus Skyss Ledelse/administrasjon Marked 3,5 4 8,8 Økonomi 3-8 Kontrakt & utvikling Billettkontroll 3,5 0 0 Driftsavdeling 13 6,5 10 IKT-avdeling TOTALT 35 27,5 49,8 16 Kundesentrene er ikke med i oversikten. Totalt har AtB 47 årsverk i 50 stillinger per

34 De ulike avdelingene innenfor administrasjonsselskapene er ulikt organisert og har til dels ulike oppgaver, og vil derfor ikke være sammenlignbare. For eksempel har ikke Kolumbus noen egen økonomiavdeling, og de som arbeider med økonomi hører til avdelingen Ledelse/administrasjon. Driftsavdelingen hos AtB med 13 ansatte har et annet og større ansvarsområde enn tilsvarende avdelinger i Skyss og Kolumbus. Totalt sett ser det ut som om administrasjonsselskapene i hovedsak utfører de samme oppgavene, og det gir et brukbart grunnlag for våre videre sammenligninger Kontroll for ulikheter i organisasjon/oppgaver Her redegjør vi for ulikheter i organisasjonene som vi må kontrollere for før vi foretar sammenligninger. Vurderingene her er basert på våre analyser av de ulike selskapene og drøftelser med ledelsen i alle selskapene. Likevel vil det være et visst element av skjønn i disse vurderingene, og de kan på ingen måte anses som en fasit kun et forsøk på å tallfeste de ulikhetene vi har identifisert. Administrasjonsselskapene har noe ulikt syn på i hvilken grad det er lønnsomt eller effektivt å bruke eksterne leverandører, i motsetning til å ansette eller utvikle den aktuelle type kompetanse selv. Dette påvirker både antall ansatte/årsverk og de tilgjengelige budsjett- og regnskapstallene. Vi må korrigere for dette for å få et sammenlignbart tallmateriale. Her har vi prøvd å estimere hvor mye ressurser selskapet ville ha brukt dersom man ikke hadde leid inn ekstern kompetanse, men istedenfor ansatte denne type kompetanse selv. IKT Vi forutsetter at ressursbehovet til IKT er relativt likt hos selskapene. Skyss håndterer IKT selv, mens AtB og Kolumbus har eksterne service- og driftsavtaler. Ut fra dette anslår vi at AtB og Kolumbus måtte hatt ytterligere 2 årsverk dersom service- og driftsavtalene skulle ha blitt utført med interne ressurser. For å korrigere for dette reduseres antall årsverk i Skyss med 2. Økonomiavdelingen: Økonomifunksjonen i AtB og Kolumbus er likt bemannet. Både AtB og Kolumbus bruker ressurser fra fylkeskommunen til lønn og regnskap. Vi antar at de måtte hatt ytterligere 1 årsverk hvis dette arbeidet skulle ha blitt utført internt. Antall årsverk i Skyss reduseres derfor med 1. 34

35 Billettkontroll og kontroll av operatørene Skyss og Kolombus kontrollerer operatørene selv, men bruker eksterne ressurser for å gjennomføre billettkontroller. AtB håndterer alle kontroller selv. Vi antar at dette representerer 2 årsverk, og trekker fra 2 årsverk fra driftsavdelingen til AtB. Andre, mindre ulikheter Følgende ulikheter er ikke ansett å ha så stor betydning at de har medført korrigeringer i sammenligningen: Fylkesadministrasjonen i Rogaland fylkeskommune utfører en del arbeid innenfor ruteplanlegging. Skyss betjener et større område, noe som medfører mer ruteplanlegging. AtB bruker noe konsulenttjenester i forbindelse med kvalitetssikring av anbudsprosesser. Skyss og Kolumbus brukte konsulenter til denne oppgaven i en oppstartsfase, men har etter hvert utviklet så gode maler for dette at det ikke synes nødvendig. 17 Også AtB bruker slike tjenester i mindre grad nå enn tidligere, slik at utviklingen synes å være lignende som for de to andre selskapene. Kolumbus ser ut til å utføre mindre av det overordnede strategiarbeidet enn hva som er tilfellet for Skyss og AtB Sammenligning: antall årsverk Etter å ha tatt høyde for de nødvendige korrigeringene på grunn av ulikheter i oppgaver og organisering, får vi følgende sammenligning: 17 I budsjett for 2013 har AtB 2.8 mill. til konsulenttjenester, mot 0.6 mill i Kolumbus (2012) og 2 mill i Skyss. Dette er konsulenttjenester totalt: Ikke bare kvalitetssikring. 35

36 Tabell 2 Antall årsverk pr , korrigert. AtB Kolumbus Skyss Ledelse/administrasjon Marked 3,5 4 8,8 Økonomi 3 7 (-1) Kontrakt & utvikling Billettkontroll 3,5 (-2) 0 0 Driftsavdeling 13 6,5 10 IKT-avdeling (-2) TOTALT 33 27,5 46,8 Tabellen viser at også etter å ha utført disse korrigeringene, er det ulikt antall årsverk i de tre selskapene. Skyss har klart flest, AtB har noe flere enn Kolumbus Sammenligning: produksjon Antall årsverk(innsatsfaktoren) gir ikke noe godt mål på kostnadseffektiviteten uten at man samtidig ser nærmere på hva selskapene produserer med disse årsverkene(output). Nedenfor følger en oversikt over noen sentrale mål på kollektivselskapenes produksjon. Tabell 3: produksjon av kollektivtrafikk, 2012 AtB Kolumbus 2011 Skyss Årsverk ansatte 33,0 27,5 46,8 Befolkningsgrunnlag , , ,0 Antall passasjerer , , ,0 Antall rutekilometer , , ,0 Netto driftsutgifter buss , , ,0 Antall busser 400,0 539,0 762,0 Tallmaterialet sier i utgangspunktet mer om utviklingen innenfor kollektivtransporten enn hvilke resultater administrasjonsselskapene i seg selv oppnår. Materialet tyder likevel grovt sett på at AtB og Kolumbus har relativt lik produksjon, men antall passasjerer er noe større for AtB enn for Kolumbus. Antall rutekilometer og antall passasjerer hos Skyss er vesentlig større. Det gjør Skyss mindre egnet til sammenligning med AtB enn Kolumbus. 18 Ekskl. adm., men ikke fratrukket billettinntekter 36

37 Basert på disse tallene har vi laget følgende forholdstall: Tabell 4 nøkkeltall for kollektivtrafikken 2012 AtB Kolumbus 2011 Skyss 1000 passasjerer pr årsverk 902,9 796, , innbyggere pr årsverk 9,0 16,1 10, rutekilometer pr årsverk 626,2 739,8 693,1 Rutekilometer pr innbygger 69,4 45,9 66,1 Driftsutgifter pr innbygger 1 926, , ,1 Driftsutgifter pr passasjer 19,3 27,1 25,5 Pris pr rutekilometer BUDSJETT 27,8 29,1 37,4 Reiser pr 1000 innbygger , , ,0 Tabellen viser at AtB frakter flere passasjerer per årsverk enn Kolumbus, men færre enn Skyss. Kolumbus har en noe høyere produksjon av antall rutekilometer per årsverk enn de andre administrasjonsselskapene Brukervurdering Spørsmålet her er om omfanget, sammensetningen og standarden på de tjenestene som produseres er tilpasset befolkningens preferanser. Høy kundetilfredshet kan være en indikasjon på om dette er tilfellet. AtB gjennomfører kundetilfredshetsundersøkelser (KTI) 2 ganger årlig, i tråd med rammeavtalen. Denne undersøkelsen gir en oversikt over hvordan brukerne opplever den totale leveransen fra AtB. Kundetilfredshetsundersøkelsen brukes internt i AtB for å forbedre eller holde på samme nivå ut i fra de ulike punktene. De elementene som går på sjåførene (kjørestil, service osv.) brukes i bonusordning opp mot operatører for å opprettholde kvaliteten i «felten». Disse spørsmålene stilles en gang pr kvartal. Brukernes opplevelse av tilbudet er en del av grunnlaget for å vurdere produksjonen (output). Skyss og Kolumbus har tilsvarende undersøkelser, men de er av ulik i form og oppbygning, så vi kan ikke bruke dem til å sammenligne med den som gjennomføres av AtB. 37

38 Tabell 5: AtB kundetilfredshet i 2011 og 2012 Total kundetilfredshet Trygt å reise med buss Tilfredshet på kjørestil Sjåførens væremåte Tilgang på informasjon Renhold Kan busse på de fleste daglige reiser Rutetidene passer mine behov Tilfredshet ift. kontakt med AtB kundesenter Kilde: AtB Tabellen viser at AtB får en relativt sett høy skår på de fleste punktene i brukerundersøkelsen. Det er noe lavere tilfredshet med kundesenteret enn de andre punktene. 5.3 Revisors vurdering Vårt teoretiske utgangspunkt har vært at valg av styrings- og kontraktsform vil ha betydning for om AtB har incentiver for kostnadseffektiv drift. Slik budsjettprosessen fungerer i dag, er den største utfordringen etter vår vurdering at STFK ikke har nok oversikt over AtBs ressursbruk til å kunne avgjøre hvilke oppgaver de bør kunne utføre innenfor rammetilskuddet. Det medfører at de i stor grad må forholde seg til informasjon fra AtB om dette. Det ser med andre ord ut til å være en viss informasjonsasymmetri mellom aktørene, som gjør det krevende for STFK å følge opp kostnadseffektiviteten på en systematisk måte. De to siste årene har STFK bevilget mindre rammetilskudd til AtB enn det AtB har bedt om i sine budsjetter. Dette kan ses på som konkrete incentiver å gi til et selskap. En utfordring med å bruke denne type kutt som incentiver, er at det kan medføre at produksjonen eller aktiviteten også reduseres. I så fall er det ikke snakk om kostnadseffektivisering, men om kostnadsreduksjon. Denne risikoen er til stede også selv om STFK sikrer store deler av aktiviteten gjennom avtaler. Spørsmålet er om STFK, ved å sikre seg en tettere oppfølging av ressurssituasjonen i selskapet, kunne ha skaffet seg et mer fullstendig grunnlag for å ta stilling til om driften bør effektiviseres, og i så fall hvor mye. 38

39 STFK kan skaffe seg mer styringsinformasjon om produksjonen og hva som produseres gjennom de allerede etablerte rapporteringsrutinene. Det kan utvikles resultatindikatorer som beskriver hva som forventes levert med de til enhver tid tilgjengelige ressursene, og disse bør i så fall være en sentral del i budsjettdialogen og sentrale styringsdokumenter. Etter vår vurdering bør målet om kostnadseffektivitet i vedtektene konkretiseres i form av resultatkrav, effektiviseringsavtaler eller lignende og inkluderes i rammeavtalen. Er driften kostnadseffektiv? Skyss har et langt større område å håndtere enn de to andre, og det er derfor først og fremst Kolumbus det er interessant å sammenligne AtB med. Tallmaterialet viser at når vi har kontrollert for ulikheter i rammebetingelser og oppgaver så godt det lar seg gjøre, bruker AtB noe mer ressurser enn Kolombus, og Kolumbus produserer noe mer trafikk (rutekm) per årsverk enn AtB. Dette gir likevel ikke noe komplett bilde av effektiviteten hos administrasjonsselskapene, og det skyldes særlig at det ikke er mulig å kontrollere fullt ut for ulik forståelse av definisjoner, variasjoner i oppgavene og ulike rammebetingelser. Undersøkelsen gir derfor etter vår vurdering ikke grunnlag for å fastslå om driften i AtB er mer eller mindre effektiv enn i de andre selskapene. Tallmaterialet gir likevel en indikasjon på at Kolumbus klarer å levere tilsynelatende sammenlignbare kollektivtjenester til sitt fylke med mindre ressurser enn AtB. Det bør AtB finne årsakene til. Kundetilfredshetsundersøkelsen viser relativt sett positive resultater for AtB. En del av indikatorene omtaler forhold som det i ytterste ledd er operatørene (busselskapene) som har ansvar for. Det er likevel AtB som gjennom anbudsprosesser, avtaleregulering og oppfølging skal sikre at disse forholdene blir ivaretatt av operatørene. Derfor kan resultatene være en indikasjon på at AtB synes å ha en god allokering av ressurser at de gjør rette tingene. 39

40 6 Offentlige anskaffelser Problemstilling: følger AtB regelverket for offentlige anskaffelser? 6.1 Revisjonskriterier AtB er et offentligrettslig organ etter lov om offentlige anskaffelser 2. Det innebærer at regelverket gjelder for alle kjøp AtB gjør. Anskaffelsesregelverket er komplisert og til dels krevende å forholde seg til, og det kan få store konsekvenser for et selskap om konkurransene er beheftet med feil. Derfor er det relevant å undersøke om AtB har rutiner for å sikre at anskaffelsene skjer i tråd med regelverkets krav til prosedyrer, likebehandling og etterprøvbarhet. AtBs virksomhet er av en slik art at den til dels vil være omfattet av forsyningsforskriften 19, og til dels forskrift om offentlige anskaffelser (FOA/ klassisk forskrift ). Hvilket regelsett som kommer til anvendelse på den enkelte anskaffelse, avhenger av hvilken del av AtBs virksomhet kjøpet gjelder. Hvis en anskaffelse består både av kjøp innen klassisk sektor og kjøp innen forsyningssektoren, må det ifølge KOFA-praksis gjøres en vurdering av hvilken del av anskaffelsen som utgjør den største delen Dette må gjøres ved planleggingen av anskaffelsen, slik at oppdragsgiver kan vite hvilke regelsett anskaffelsen skal følge. Det relevante skillet mellom forsyningsforskriftens og klassisk forskrifts virkeområde for AtBs del, er at forsyningsforskriften gjelder for landbasert transport(jernbane, sporvei, buss osv.), men ikke for båt-transport. 22 Forsyningsforskriftens del I inneholder generelle krav og gjelder for alle anskaffelser som omfattes av forskriften. Forsyningsforskriftens del II implementerer prosedyrereglene i EUs forsyningsdirektiv 23, og gjelder derfor kun anskaffelser med verdi som overstiger EØSterskelverdien, p.t. kr 3.2 mill. 24 Det er verdt å merke seg at terskelverdien er vesentlig høyere 19 Forskrift om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vannenergiforsyning, transport og telekommunikasjon 20 KOFA-sak 2006/33, jf. forskriftens Tilsvarende er lagt til grunn i juridisk litteratur, jf. Dragsten og Lindalen, Offentlige anskaffelser Kommentarutgave I (2005) s Forskriftens Direktiv 2004/17/EØF 24 Jf. forsyningsforskriften. 2-1(2), jf

41 enn for klassisk sektor. I tillegg er både krav til konkurranse og prosedyre eter forsyningsforskriften langt mer lempeligere enn etter klassisk forskrift. Vi har utledet følgende kriterier for kontroll av anskaffelser som følger LOA og forsyningsforskriften del I: 25 (under 3.2. mill) En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse, på en måte som i forhold til anskaffelsen Leverandører skal kunne gjøre seg kjent med de forholdene som vektlegges ved tildeling av kontrakt Konkurransen skal gjennomføres i tråd med god forretningsskikk. Når kontraktsverdien er over en viss størrelse, bør blant annet tilbydere få beskjed om hvem som har fått tildelt oppdraget. Konkurransen skal dokumenteres skriftlig Offentligrettslige organer skal under planleggingen av den enkelte anskaffelse ta hensyn til livssykluskostnader, universell utforming og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen Vi har utledet følgende kriterier for kontroll av anskaffelser som også følger forsyningsforskriften del II (over 3.2 mill): Kvalifikasjonskravene skal være tilgjengelige for alle interesserte ( 7-9) Anskaffelsen skal som hovedregel kunngjøres i Doffin/TED ( 8-1) Kontraktstildelingen skal kunngjøres i Doffin/TED ( 8-6) Tildelingskriterier skal ha tilknytning til kontraktens gjenstand ( 11-1) Tildelingskriterier skal oppgis, med relativ vekting, i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget ( 11-1) Tildelingsbeslutningen skal meddeles skriftlig alle berørte leverandører ( 11-4) Meddelelsen skal begrunnelse, opplyse om hvem som har fått kontrakt og redegjøre for det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler ( 11-4, jf. 11-3) 25 Utledet fra Lov om offentlige anskaffelser 5 og forsyningsforskriften

42 6.2 Data Prosedyrer og rutiner for anskaffelsesarbeidet AtB har ikke skriftlige retningslinjer eller prosedyrebeskrivelser for anskaffelser, og de forholder seg ifølge intervjuene ikke til STFKs innkjøpsreglement. I intervju beskrives prosessen ved de store ruteanbudene slik: Forberedelse/planlegging De store ruteanbudene gjennomføres som konkurranse med forhandling. Forberedelse og gjennomføring av anbudsprosessen organiseres som prosjekt med egen prosjektleder. Prosjektet bemannes for øvrig av juristen, og flere fra plan og driftsavdelingen med relevant kompetanse innen materiell og ruteplanlegging. Prosjektgruppa utarbeider konkurransedokumenter i fellesskap, gjennom mange runder med nye forslag og diskusjoner. Spørsmål og svar Alle spørsmål besvares og publiseres på atb.no. Plan og driftssjefen har eneansvar for å publisere svarene, men flere deltar i arbeidet med å svare. Tilbudsåpning og første evaluering Når tilbudene kommer, tas alle prisskjema ut og låses vekk så de ikke skal påvirke gjennomgangen av resten av tilbudene. Juristen går gjennom dokumentasjonen og sjekker om noe mangler og må etterspørres og leverandørene. På forhånd har prosjektgruppa utarbeidet et evalueringsskjema, basert på tildelingskriteriene. En evalueringsgruppe på 4-5 personer fra prosjektet samles i et møterom og leser gjennom tilbudene. Medlemmene danner hver for seg score på det enkelte underkriterium, og prosjektteamet blir gjennom diskusjon enig om rangering og score på det enkelte underkriterium på kvalitetsdelen. Like før det første forhandlingsmøtet setter økonomisjefen inn prisene fra tilbudene i evalueringsmodellen. Juristen og plan-/driftssjefen lager deretter en første samlet evaluering av tilbudene. AtBs modell for å evaluere tilbudene (excel-ark med beregningsmodell) er kvalitetssikret av PwC. 42

43 Forhandling AtB gjennomfører som regel to runder med forhandlingsmøter. Det skrives referat fra møtene, som signeres av begge parter. Referatet legges senere ved kontrakten som en del av kontraktsdokumentasjonen. Tildeling og kvalitetssikring Når de reviderte tilbudene kommer etter forhandlingene, gjør vurderingsgruppa en ny gjennomgang med evaluering og diskusjoner. Det er særlig de forholdene som er underlagt oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn som medfører diskusjon. Evalueringen og tildelingsbeslutningen blir fattet i fellesskap i gruppa. Deretter utformer juristen tildelingsbrev, som sendes til advokatkontoret Thommesen for kvalitetssikring, før resultatet meddeles leverandørene. Tildelingsbeslutningen alltid blir forelagt styret i AtB. Styret fatter vedtak, og gir administrasjonen fullmakt til å inngå kontrakt med de valgte leverandørene. Ved mindre kjøp (under terskelverdi), bruker AtB en enklere prosess. Ledergruppa forestår i utgangspunktet selv de innkjøpene som hører til deres ansvarsområde. Ifølge intervjuene har ledergruppa i AtB god kompetanse på innkjøp. Juristen bistår ledergruppa ved å kvalitetssikre de ulike delene av prosessen, og ser som regel gjennom alle dokumenter før utsendelse Vurdering av hvilken forskrift som gjelder Ifølge intervju gjør AtB ved hver anskaffelse en vurdering av hvilken forskrift den skal følge. AtB bruker forsyningsforskriften når den dominerende delen av anskaffelsen er tilknyttet forsyningssektoren. 43

44 6.2.3 Kontroll av anskaffelser De to tabellene under framstiller resultatet av vår kontroll av syv anskaffelser, fire under terskelverdi og tre over terskelverdi. Tabell 6: kontroll av anskaffelser utført etter reglene i LOA og forsyningsforskriften del I Beregnet verdi Prosedyre Konkurranse Det er tydelig hva som vektlegges ved tildeling av kontrakt Elektrikertjenester (2012) Lønns- og regnskapssystem Reklame Trykkeritjenester per år 1.4 mill 1.2 mill Ca 2 mill Begrenset Begrenset Begrenset Begrenset anbudskonkurranse anbudskonkurranse anbudskonkurranse anbudskonkurranse Fire virksomheter Sendt invitasjon til Sendt Sendt invitert til å inngi 5 leverandører tilbudsforespørsel tilbudsforespørsel tilbud til 4 leverandører til 4 leverandører Konkurransegrunnl Konkurransegrunnl Konkurransegrunnl Konkurransegrunnl aget inneholder aget inneholder aget inneholder aget inneholder kvalifikasjonskriteri kvalifikasjonskriteri kvalifikasjonskriteri kvalifikasjonskriteri er og opplyser om er og opplyser om er og opplyser om er og opplyser om tildelingskriterier og tildelingskriterier og tildelingskriterier og tildelingskriterier. relativ vekt. relativ vekt. relativ vekt. Resultatet meddeles Dokumentasj on Hensyn til miljømessige konsekvense r m.m. Avlyst pga. manglende interesse AtB sender meddelelse i alle konkurranser AtB sender meddelelse i alle konkurranser AtB sender meddelelse i alle konkurranser Protokoll m.m. Protokoll m.m. Protokoll m.m. Protokoll m.m. Mindre aktuelt Mindre aktuelt Vurdert til å ha minimale miljømessige konsekvenser. Forespurte trykkerier er miljøsertifisert. AtB stiller også miljøkrav til trykkeriprosessene for valgt leverandør. 44

45 Tabell 7: kontroll av anskaffelser som følger forsyningsforskriften del II (over 3.2 mill) Konsulent, prosjektledelse (2011) Skoleskyss (2011) Regionbuss (2012) Beregnet verdi Over terskelverdi Prosedyre Åpen anbudskonkurranse Åpen anbudskonkurranse Konkurranse med forhandling Kunngjøring i Doffin/TED Doffin/TED Doffin/TED Doffin/TED Kval.krav skal være tilgjengelige for alle interesserte Oppgitt i konkurransegrunnlaget Oppgitt i konkurransegrunnlaget Oppgitt i konkurransegrunnlaget (prosedyreregler) Tilgjengelige tildelingskriterier Oppgitt i konkurransegrunnlaget, med vekting. Oppgitt i konkurransegrunnlaget, med vekting. Oppgitt i konkurransegrunnlaget, med vekting. Tildelingskriterier har Pris, kompetanse og Pris og kvalitet Pris og kvalitet tilknytning til kontraktens gjenstand oppgaveforståelse/met odikk Tildelingsbeslutningen skal meddeles skriftlig Meddelt alle i e-post Meddelt alle i e-post av Meddelt alle i e-post av Innhold i meddelelsen Meddelelsen oppgir valgt tilbyder og begrunner valget i tildelingskriteriene. Meddelelsen oppgir valgt tilbyder og begrunner valget i tildelingskriteriene, for alle ruteområder. Meddelelsen oppgir valgt tilbyder og begrunner valget i tildelingskriteriene, for alle ruteområder. Konkurranseresultater Nei Nei Nei kunngjort i Doffin/TED Konkurransen skal Protokoll m.m. Protokoll m.m. Protokoll m.m. dokumenteres skriftlig Hensyn til miljømessige konsekvenser m.m. Ikke aktuelt Se under Se under. AtB redegjør på følgende måte for hvordan de hensyntar miljømessige konsekvenser m.m. ved planleggingen av de store transport-konkurransene: Dette er gjenstand for grundig diskusjoner i forkant av alle anbudskonkurranser, og vi har valgt ulike løsninger for de forskjellige konkurransene. ( ) Det er en stadig pågående diskusjon i organisasjonen om hvordan man best kan ivareta miljø-hensyn, samtidig som skal lage gode konkurransen som evner å skille mellom tilbudene. 45

46 6.3 Revisors vurdering Etter vårt syn gir beskrivelsen av AtBs rutiner for de store anbudskonkurransene et inntrykk av grundige og veloverveide prosesser, med god kvalitetssikring. Vår vurdering er at disse prosessene er egnet til å sikre kvalitet i anbudsarbeidet, og ivareta hensyn til forretningsmessighet, likebehandling og etterprøvbarhet. For de mindre konkurransene er prosessene naturlig nok enklere, i tråd med prinsippet om at prosessen skal stå i forhold til anskaffelsen. Men også for disse prosessene har AtB en viss kvalitetssikring, kombinert med relevant bruk av kompetanse. Derfor er vår vurdering at AtBs rutiner er egnet til å sikre kvalitet, likebehandling og etterprøvbarhet også for mindre kjøp. Alle de kontrollerte anskaffelsene er gjennomført etter forsyningsforskriften. Skoleskyss og regionbuss er del av forsyningssektoren. De andre anskaffelsene gjelder hele AtBs organisasjon. AtBs virksomhet er i større grad tilknyttet forsyningssektoren enn klassisk sektor, og derfor er det riktig at også disse anskaffelsene går etter forsyningsforskriften. Kontrollen av de syv anskaffelsene viser få mangler. Vi gjentar forbeholdet om at vi kun har vurdert et utvalg av prosedyrereglene etter forsyningsforskriften. Kontrollen tyder likevel på at rutinene fungerer i praksis, og at også mindre kjøp blir gjennomført i tråd med krav til konkurranse, forretningsmessighet og etterprøvbarhet. Kontrollen viser en mindre alvorlig, men gjennomgående mangel for anskaffelser over terskelverdi: at ikke konkurranseresultatet (hvem som har vunnet konkurransen og fått oppdraget) har blitt kunngjort i Doffin/TEDdatabasene. Det er brudd på forsyningsforskriftens 8-6, og selskapet bør sørge for at også dette blir en del av praksis for anskaffelsesprosessene. 46

47 7 Høring En foreløpig versjon av rapporten ble sendt på høring til AtB, ved styreleder og daglig leder, og STFK ved fylkesordfører og fylkesrådmann. Vi mottok e-post fra daglig leder i AtB med en del korrigeringer av datagrunnlaget i den foreløpige rapporten. Vi har korrigert dataene på grunnlag av denne e-posten. 26 Utover dette har vi ikke fått kommentarer til våre vurderinger og konklusjoner fra AtB. STFK har ikke avgitt høringssvar. 26 Dette er snakk om data på et slikt detaljnivå at vi har valgt å ikke legge e-posten ved rapporten. 47

48 8 Konklusjoner og anbefalinger 8.1 Konklusjoner Problemstilling 1: Forvalter STFK sitt eierskap i AtB i tråd med fylkestingets vedtak, selskapslovgivningen og normer for eierstyring? STFK fremstår som en bevisst og aktiv eier i AtB. Denne undersøkelsen tyder på at STFK per i dag utfører eierskapet på en god og ryddig måte, i tråd med aksjelovens prinsipper og prinsipper for god eierstyring. Problemstilling 2: I hvilken grad følger AtB opp de samferdselspolitiske bestillingene fra STFK? Undersøkelsen viser at AtB i all hovedsak følger opp bestillingene fra STFK. Vi har kun funnet et unntak, som ble gjennomført noen år for sent etter en bevisst prioritering fra styret. Forholdet mellom STFK og AtB betegnes som «myk kontraktstyring». Vår vurdering er at mange av forutsetningene for at denne styringsformen skal kunne fungere, er på plass. Aktørene må likevel jobbe videre med å utvikle avtalene, rapporteringen og med å avklare fordeling av roller og ansvar. Problemstilling 3: Er driften av AtB kostnadseffektiv? Våre undersøkelser, basert på sammenligning med andre selskaper, gir ikke grunnlag for noen entydig konklusjon på om driften i AtB er kostnadseffektiv. STFK har i vedtektene til AtB et krav om kostnadseffektivitet, men ikke nedfelt noen krav om hvordan AtB skal rapportere på det. STFK har heller ikke tilstrekkelig innsikt i driften til å kunne si om den er effektiv. De bør derfor vurdere å sikre nødvendige styringsinformasjon om produksjon og drift i AtB. Målet om kostnadseffektivitet bør konkretiseres i form av resultatkrav, effektiviseringsavtaler eller lignende og inkluderes i rammeavtalen mellom STFK og AtB. Problemstilling 4: Følger AtB regelverket om offentlige anskaffelser? AtB har gode rutiner for å håndtere anskaffelsesprosessene, med gjennomgående krav til kvalitetssikring. Vår kontroller tyder på at AtB i all hovedsak overholder regelverket. 48

49 8.2 Anbefalinger Både STFK og AtB er for tiden inne i strategiprosesser som vil få betydning både for utviklingen av selskapet, og for forholdet mellom aktørene. I den sammenheng anbefaler vi aktørene også å revidere avtalene, og å: - være særlig oppmerksom på behovet for at roller og ansvar er tydelig avklart, - forankre i rammeavtalen at STFK kan bestille oppdrag utenfor de årlige leveranseavtalene, - operasjonalisere vedtektenes krav til effektiv drift, på en måte som gjør det mulig for STFK å følge det opp på en systematisk måte. 49

50 Kilder Dragsten og Lindalen, Offentlige anskaffelser Kommentarutgave I (2005) Herre i eige hus? Evaluering av kollektivtrafikken i Telemark, TØI rapport 1234/2012 Fylkeskommunens bestiller- og samordningsrolle i samferdselssaker. TØI-rapport: 990/2008. «Kommunalt eierskap roller, styring og strategi», Vibeke Resch-Knudsen, Kommuneforlaget 2011 Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak, KS Eierforum 2009 Eierskap - Behov og muligheter for politisk styring av selskaper og samarbeid i kommunene, KS 2008 Styrings og eierskap i kommunalt eide bedrifter, Vibeke Resch-Knudsen, Kommuneforlaget 2007 Interkommunalt selskap eller aksjeselskap?, Knut Høivik, Lov og Rett 2005 s.531 Aksjeloven og allmennaksjeloven, kommentarutgave, Aarbakke m.fl., Universitetsforlaget 2012 Kommuneloven med kommentarer, 4. utgave, Overå og Bernt, Kommuneforlaget 2006 «Statens prinsipper for god eierstyring og selskapsledelse», Nærings- og handelsdepartementet «Norsk anbefaling for eierstyring og selskapsledelse», NUES 2012 Niskanen, W Bureaucracy and Representative Government. The Theory of Incentives: The Principal-agent Model (Jean-Jacques Laffont and David Martimort, 2002) Busch, T (1998), Slakk i offentlig sektor: Noen konseptuelle og metodemessige problemstillinger. Førsund og Kittelsen (2001) Empiriske forskningsresultater om effektivitet i offentlig tjenesteproduksjon, Økonomisk Forum nr 6 Finansdepartementet (2003) NOU 2003:6 Hva koster det? Bedre budsjettering og regnskapsføring i staten. Sverre Ruud Kvalvik og Espen Berg-Knutsen (2009), Kostnadseffektiv drift av Forsvaret 50

51 Vedlegg 1: sammenlignbare selskap Rogaland Kollektivtrafikk Rogaland Kollektivtrafikk, med merkenavnet Kolumbus, er et fylkeskommunalt foretak. Foretaket har som oppgave å gi et best mulig kollektivtilbud med buss og båt i Rogaland fylkeskommune. Visjonen er at Kolumbus skal ha Norges mest attraktive kollektivtilbud. Det fylkeskommunale foretaket har ansvaret for de aller fleste buss- og båtrutene i Rogaland. Enkelte buss- og hurtigbåtruter er konkurranseutsatt, men det er likevel Kolumbus som legger opp rutetraseer og kjøretidspunkt. Foretaket trykker også rutehefter og annet informasjonsmateriell. At rutene blir fulgt og at rutehefter og ruteoppslag er tilgjengelig for publikum er operatørenes ansvar. 27 Det er Rogaland fylkeskommune som har det overordnede ansvaret for kollektivtrafikken i fylket. Rogaland Kollektivtrafikk FKF ble etablert i 2002 etter vedtak i fylkestinget året før for å utøve deler av dette ansvaret i henhold til gitte rammer. Fylkestingets rammebetingelser og retningslinjer for samarbeid er nedfelt i en rammeavtale mellom partene. 28 De primære finansieringskildene for foretaket er rammetilskudd fra fylkeskommunen, trafikkinntekter inkl. betaling for grunnskoleskyss fra kommunene og andre inntekter som for eksempel anløpsavgifter og reklameinntekter. Dette følger av inngått rammeavtale mellom Rogaland fylkeskommune og Rogaland Kollektivtrafikk. Rammeavtalen presiserer at det ikke er et mål å maksimere selskapets økonomiske resultat. Om selskapet går med overskudd skal dette benyttes til tiltak innenfor kollektivtrafikken. I tillegg til rammeavtalen inngås det en årlig leveranseavtale. Formålet med leveranseavtalen er å gi foretaket en konkret bestilling og fastlegge det årlige rammetilskuddet. Finansiering av større investeringer skal være innenfor fylkeskommunens økonomiplan og budsjett. Foretaket har imidlertid anledning til å prioritere mindre investeringsselskap innenfor eget driftsbudsjett. Det følger av rammeavtalen at foretaket skal utarbeide årsrapport innen 1. april hvert år for det foregående året. Årsrapporten skal synliggjøre måloppnåelsen i henhold til prioriteringer gitt i leveranseavtalen og inneholde oversikt over passasjerutvikling, samt kostnads- og inntektsutvikling. I tillegg skal det utarbeides tertialrapporter per mai og september som skal synliggjøre status for passasjerstatistikk, kostnads- og inntektsutvikling og gi en prognose for økonomisk resultat ved årets slutt Rammeavtale mellom Rogaland fylkeskommune og Rogaland Kollektivtrafikk 51

52 Skyss Skyss er en enhet i Hordaland fylkeskommune som organiserer nesten all kollektivtransport i fylket. Enheten ble opprettet i november Skyss har ansvar for å sette i verk vedtatte strategier og tiltak for å nå de politiske målene for kollektivtrafikken i Hordaland. I årene som kommer vil det bli en sentral oppgave for Skyss å forbedre og videreutvikle kollektivtilbudet i fylket. Enheten tildeler kontrakter for kjøring av buss, Bybanen, hurtigbåt og ferjer i Hordaland til trafikkselskap etter anbudskonkurranser. Videre har enheten ansvar for å planlegge rutene, måle kvaliteten i tilbudet og følge opp trafikkselskapene. Informasjon om og markedsføring av buss og bybane er også Skyss sitt ansvar. Skyss organiserer kollektivtrafikken innenfor avgrensede økonomiske rammer. Det er fylkestinget som vedtar budsjettet for enheten. Billettinntektene dekker normalt bare deler av de totale utgiftene for å organisere kollektivtrafikken, slik at fylkeskommunen dekker de resterende utgiftene. Et av målene med ruteomlegginger som har blitt gjennomført i busstrafikken de siste årene, er å utnytte de økonomiske midlene på en mest mulig effektiv måte

53 53

54 54

55 55

56 Postadresse: Sandenveien 5, 7300 Orkanger Hovedkontor: Statens hus, Orkanger Tlf