Boring og produksjon på Balder og Ringhorne

Transkript

1 ExxonMobil Exploration and Production Norway AS Postboks STAVANGER Att: Sveinung Birkeland Oslo, Deres ref.: S Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2016/510 Saksbehandler: Mathilde Juel Lind Boring og produksjon på Balder og Ringhorne Vedtak om endret tillatelse etter forurensningsloven Miljødirektoratet har behandlet søknad fra ExxonMobil om tillatelse til virksomhet etter forurensningsloven og fattet vedtak om tillatelse. Endringer i oppdatert tillatelse omfatter bruk og utslipp av hydraulikkvæske, Oceanic HW 443 ND, på Balder og natriumhypokloritt som biosid i kjemikaliet EC6198A på Ringhorne. Vi stiller krav om at ExxonMobil vurderer muligheten for å stanse lekkasje, av hydraulikkvæske fra nedihullsventilen (PSCSSV) på brønn B-28, dersom det skal utføres annet arbeid i brønnen. Vi stiller også krav om at ExxonMobil, om to år, skal gjøre en ny vurdering av tiltak for å stoppe lekkasjen. Redegjørelsen skal sendes til Miljødirektoratet innen 1. februar Tillatelse for boring og produksjon med tilhørende vilkår følger vedlagt. Vi viser til søknad fra ExxonMobil Exploration and Production Norway AS (ExxonMobil) datert 14. november 2016 og 12. desember 2016 om tillatelse til virksomhet etter forurensningsloven. Miljødirektoratet gir med dette endret tillatelse til produksjon og drift. Tillatelsen er endret med hjemmel i forurensningsloven 18. Utslipp som ikke er uttrykkelig regulert gjennom spesifikke vilkår er omfattet av tillatelsen hvis opplysninger om slike utslipp ble fremlagt i forbindelse med saksbehandlingen eller må anses å ha vært kjent på annen måte da vedtaket ble truffet. Selv om utslippene holdes innenfor de fastsatte utslippsgrensene, plikter operatøren å redusere utslippene så langt det er mulig uten urimelige kostnader. Det samme gjelder utslipp av komponenter Miljødirektoratet ikke uttrykkelig har satt grenser for gjennom vilkårene. Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/ Faks: E-post: post@miljodir.no Internett: Organisasjonsnummer: Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Grensesvingen 7, 0661 Oslo Besøksadresser Statens naturoppsyns lokalkontorer: Se 1

2 En eventuell søknad om endringer i tillatelsen må foreligge i god tid før endring ønskes gjennomført. Miljødirektoratet kan foreta endringer i denne tillatelsen på eget initiativ, i medhold av forurensningsloven 18. Endringer skal være basert på skriftlig saksbehandling og en forsvarlig utredning av saken. Når en tillatelse er mer enn 10 år har Miljødirektoratet adgang til å foreta en full revisjon av tillatelsen i henhold til forurensningsloven 18, tredje ledd. Utgangspunktet for beregning av tillatelsens alder er datoen som fremkommer i feltet "Tillatelse gitt/totalrevidert" på side 1 i tillatelsen. For å kunne foreta en total revisjon av tillatelsen må Miljødirektoratet innhente nødvendige opplysninger og dokumentasjon fra operatøren. Operatøren har også et selvstendig ansvar for å påse at tillatelsen til enhver tid er dekkende for den aktiviteten som drives på feltet. At forurensningen er tillatt utelukker ikke erstatningsansvar for skade, ulemper eller tap som er forårsaket av forurensningen, jf. forurensningsloven 56. I tillegg til de kravene som følger av tillatelsen plikter operatøren å overholde forurensningsloven, produktkontrolloven og forskrifter som er fastsatt i medhold av disse lovene, herunder HMS-forskriftene for petroleumsvirksomheten. Brudd på tillatelsen er straffbart etter forurensningsloven 78 og 79. Brudd på krav som følger direkte av forurensningsloven, produktkontrolloven og forskrifter fastsatt i medhold av disse lovene er også straffbart. 1 Bakgrunn ExxonMobil har i e-post av 8. juni 2016, brev av 15. august 2016 og møte den 20. oktober 2016 informert om en nedihullslekkasje av hydraulikkvæsken Oceanic HW 443 ND i brønn B- 28 på Balderfeltet. Lekkasjen ble første gang identifisert 7. juni I søknad av 14. november 2016 skriver ExxonMobil at de ønsker å oppdatere tillatelsen til å inkludere utslipp av hydraulikkvæske til sjø via produsertvann som følge av lekkasjen, i tillegg til det allerede godkjente utslipp av hydraulikkvæske fra brønnhodet ved normal operasjon av undervanns hydraulikkventiler. Ved normal operasjon av undervannshydraulikkventiler slippes hydraulikkvæsken direkte til sjø fra brønnhodet. Når nedihullsventilen PSCSSV (Production surface controlled subsurface safety valve) lekker vil imidlertid hydraulikkvæske ifølge operatøren følge brønnstrømmen til separatorene på Balder FPU. Her vil størstedelen av kjemikalie separeres til vannfasen, siden alle komponentene er vannløselige, og deretter slippes til sjø sammen med produsertvannet. Lekkasjeraten er beregnet til 70 l/døgn. For å stoppe lekkasjen må nedihullsventilen (PSCSSV) på brønn B-28 skiftes. I henhold til ExxonMobil er kostnadsrammen på skifte av ventilen estimert til millioner NOK. På bakgrunn av dette ønsker ExxonMobil å akseptere lekkasjen, men holde den under nøye oppsikt ved å gjennomføre periodisk overvåking av lekkasjeraten og periodiske tester av ventilen. 2

3 Det framkommer av søknaden at hydraulikkvæsken tidligere var svart, men ble substituert med et kjemikalie i gul kategori i juli ExxonMobil informerer om at kjemikaliet som lekker ut inneholder 11,8 % stoff i gul kategori (Y2) og 88,2 % stoff i grønn kategori. De gule stoffene antas å biodegradere til stoffer som ikke er miljøskadelige, eller de brytes ned fullstendig. Alle komponentene er vannløselige. Med en lekkasjerate på 70 l/døgn, vil det bli sluppet ut totalt 27,3 tonn kjemikalie via produsertvann i løpet av ett år. Utslipp av stoff i gul og grønn kategori vil være henholdsvis 3,2 tonn og 24 tonn. ExxonMobil har i dag tillatelse til å slippe ut 198 tonn stoff i gul kategori. De mener at utslippet fra lekkasjen vil ha en neglisjerbar tilleggseffekt på miljøet på Balder- og Ringhorne. Totalt søker ExxonMobil om utslipp av totalt 50 tonn av hydraulikkvæsken Oceanic HW 443 ND 30 i gul kategori. 30 tonn vil gå til utslipp via produsert vann (lekkasje) og 20 tonn vil gå til utslipp når ventilen opereres på feltet. Dette tilsvarer et årlig utslipp av stoff i gul kategori på 5,9 tonn per år. Utslipp av hypokloritt på Ringhorne ExxonMobil hadde tidligere et system for tilsats av hypokloritt til sjøvann- og brannvann løftepumpecaisson. Dette for å unngå marin begroing i anlegget som kan føre til svekkelse av sikkerhetskritiske funksjoner. ExxonMobil informerer om at systemet ikke har fungert optimalt, selv etter en rekke modifikasjoner. Et nytt designkonsept for tilsats av hypokloritt til sjøvann- og brannvannsystemet ble derfor testet i august 2015, med tilfredsstillende resultater. Det nye systemet er implementert på Ringhorne, og forutsetter kontinuerlig injeksjon av hypokloritt til caissonene. Systemet fører til økt forbruk og utslipp av hypokloritt, i form av kjemikaliet EC6198A. Kjemikaliet inneholder 18 % stoff i rød kategori (natriumhypokloritt) og 82 % stoff i grønn kategori. Totalt omsøkt endret forbruk og utslipp av kjemikalie er 45 tonn hvorav 7,5 tonn er stoff i rød kategori og resterende 37,5 tonn er stoff i grønn kategori. For ytterligere beskrivelse viser vi til operatørens søknad, tidligere søknader og årlige utslippsrapporter. 2 Saksgang Miljødirektoratet behandler søknader i henhold til forurensningsforskriften kapittel 36 om behandling av tillatelser etter forurensningsloven. Saken er forhåndsvarslet i henhold til forurensingsforskriften 36-5, og de forhåndsvarslede instansene fikk anledning til å uttale seg om søknaden innen 14. desember En kort oppsummering av uttalelsene og operatørens kommentarer til disse følger nedenfor. Miljødirektoratet har vurdert uttalelsene og operatørens kommentarer i forbindelse med vår behandling av søknaden. 3

4 Søknad om oppdatering av tillatelse etter forurensningsloven for produksjon på Ringhorne er ikke forhåndsvarslet i henhold til forurensningsforskriften 36-5 fordi omgjøring av eksisterende tillatelse vil være av mindre miljømessig betydning, jf b. 2.1 Uttalelser Fiskeridirektoratet påpeker at Balder befinner seg på Utsiragrunnen i vestre del av norsk sokkel i Nordsjøen. I dette område foregår det fiske gjennom hele året etter hvitfisk og flatfisk til konsum (torsk, hyse, sei, diverse flyndrearter). Det drives også sporadisk garnfiske etter de samme artene. Vår, sommer og høst foregår det ringnotfiske etter Nordsjøsild. Spesielt i perioden mai til juli kan det ventes til dels intensivt sesongfiske etter Matjessild. Det foregår også fiske etter henholdsvis makrell og hestmakrell i området. Annen fiskeriaktivitet som f.eks. fiske med industritrål, samt fangst av vågehval på vår/sommer, kan heller ikke utelukkes. På bakgrunn av ovenstående anmoder Fiskeridirektoratet Miljødirektoratet om å være restriktiv til omsøkte utslipp. Fiskeridirektoratet ber om at den lekke ventilen bør skiftes ut på bakgrunn av fiskeriinteressene og hensynet til konsum av fisk som fanges i området. Havforskningsinstituttet (HI) påpeker at det ikke er nevnt i søknaden hvor mange år dette utslippet vil vare dersom Miljødirektoratet aksepterer utslippet. Videre skriver HI at siden de ikke har tilgang til NEMS databasen, har de ikke detaljert kunnskap om disse stoffene og kan heller ikke uttale seg om effekten på miljøet. Kunnskapen om den samlede effekten fra de ulike kjemikaliene som går til utslipp fra olje- og gassvirksomhet er mangelfull. HI mener derfor at utslipp må minimeres så langt det lar seg gjøre. Greenpeace skriver at de ikke kan se at feil på utstyr skal være grunn til å fravike utslippsbegrensninger som er satt. Dette vil i henhold til Greenpeace skape farlig presedens. Operatøren har ansvar for å holde seg innenfor tillatelsen og vedlikeholde utstyret sitt. 2.2 Operatørens kommentarer til uttalelsene Som svar på alle uttalelsene skriver ExxonMobil at de har vurdert kostnadene ved å gjennomføre en subsea-operasjon, for å bytte ut ventilen som lekker, som meget høy sammenlignet med miljøgevinsten dette vil medføre. Kjemikaliet som tilføres miljøet via produsertvannet på Balder FPU er klassifisert som et kjemikalie i gul kategori, men består hovedsakelig av vann og PLONOR forbindelser (82%). Kjemikalier kategorisert som PLONOR er vurdert av OSPAR kommisjonen å føre til liten eller ingen miljørisiko ved et utslipp til sjø. Kjemikaliet inneholder 12 % stoff i gul kategori. Disse antas å bryte ned til forbindelser som ikke er miljøskadelige. ExxonMobil ønsker å presisere at brønnen som den aktuelle ventilen står i ble satt i produksjon i mai Lekkasjen fra ventilen har dermed ingen direkte sammenheng med vedlikeholdet. ExxonMobil har stort fokus på vedlikehold av utstyr og gjennomfører kontinuerlig vedlikeholdsoperasjoner og integritetstesting og overvåking. Til HIs uttalelse skriver ExxonMobil at de vil overvåke utslippet gjennom resterende levetid på Balder FPU, eventuelt levetiden til den aktuelle brønnen. 4

5 Til Norges Fiskarlags kommentarer skriver ExxonMobil at vedrørende sikkerhetsrisiko ved økende lekkasjerate vil subsea-anlegget ikke klare å opprettholde det nødvendige hydraulikktrykket hvis lekkasjen blir for stor. Ved redusert hydraulikktrykk vil, som en sikkerhetsfunksjon, brønnventiler automatisk bli stengt og brønnen stenges inne. Til Fiskeridirektoratets kommentar skriver ExxonMobil at det ikke er noen grunn til å tro at den ekstra mengden av kjemikalier i gul kategori som de søker om å slippe ut i forbindelse med lekkasjen, vil ha noen påvirkning på fiskebestanden eller fiskeriet i området. De kjemiske komponentene i kjemikaliet vil enten brytes helt ned eller antas å blir brutt ned til forbindelser som ikke er miljøskadelige. Alle komponentene er løselige i vann og antas ikke å bioakkumulere. ExxonMobil har et kontinuerlig fokus på å minimalisere utslipp av kjemikalier til miljøet samt substitusjon av kjemikalier til alternativer som er mer miljøvennlig. 3 Miljødirektoratets vurderinger og begrunnelse for fastsatte krav Ved avgjørelsen av om tillatelse skal gis og ved fastsetting av vilkår har Miljødirektoratet lagt vekt på å vurdere de forurensningsmessige ulempene ved tiltaket opp mot de fordelene og ulempene som tiltaket for øvrig vil medføre, slik forurensningsloven krever. Ved fastsettingen av vilkårene har vi lagt til grunn hva som kan oppnås ved innføring av beste tilgjengelige teknikker (BAT). Miljødirektoratet har i tillegg lagt HMS-forskriftene for petroleumsvirksomheten til grunn for behandlingen av søknaden. Vi har videre vektlagt de overordnede rammene gitt i stortingsmeldinger om regjeringens miljøvernpolitikk og om petroleumsvirksomhet. Forskrift om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten og på enkelte landanlegg (rammeforskriften) 11, omhandler prinsippene for risikoreduksjon. Paragrafen spesifiser at skade eller fare for skade på det ytre miljøet skal forhindres eller begrenses i tråd med lovgivingen, og at risikoen deretter skal reduseres ytterligere så langt det er teknisk og økonomisk mulig. Forskriften presiserer kravet til bruk av beste tekniske, operasjonelle eller organisatoriske løsninger, at føre-var-prinsippet skal følges, og at operatørene har en generell substitusjonsplikt når det gjelder faktorer som kan volde skade eller ulempe for miljøet. Operatøren har ikke identifisert arter eller naturtyper av stor forvaltningsmessig interesse i aktivitetens influensområde. Miljødirektoratet har heller ikke funnet data i havmiljø.no som tilsier en annen konklusjon. I henhold til Fiskeridirektoratet foregår det fiske gjennom hele året i området. Fiskeridirektoratet ber derfor om at den lekke ventilen skiftes ut på bakgrunn av fiskeriinteressene og hensynet til konsum av fisk som fanges i området. 5

6 Miljødirektoratet vurderer kunnskapsgrunnlaget til å være tilstrekkelig. Vi finner også at aktiviteten ikke påvirker naturmangfold i nevneverdig grad, jf. naturmangfoldloven 8. Det foretas derfor ingen vurdering av naturmangfoldloven Vurderingene er basert på opplysninger i operatørens søknad og opplysninger fremkommet skriftlig under saksbehandlingen. I det følgende gir vi en omtale av de viktigste kravene som stilles i tillatelsen og en begrunnelse for fastsettelsen av disse. 3.1 Bruk og utslipp av kjemikalier Operatøren har plikt til å bytte ut helse- og miljøfarlige kjemikalier med mindre farlige alternativer (jf. produktkontrolloven 3a, substitusjonsplikt). Denne plikten gjelder alle kjemikalier. Miljødirektoratet forutsetter at operatøren legger vekt på å redusere behovet for kjemikalier i størst mulig grad i planleggingen av aktivitetene, blant annet gjennom valg av materialer og løsninger for optimal dosering. Kjemikalier skal være kategorisert i fargekategori ut fra stoffenes iboende økotoksikologiske egenskaper i henhold til aktivitetsforskriften 63. Miljødirektoratets regulering baseres i hovedsak på enkeltstoff og ikke på stoffblandinger (kjemikalier). I tillegg til fargekategori legger vi vekt på operatørens vurderinger av mulige miljøeffekter etter utslipp av de ulike kjemikaliene både med hensyn til mengde, tid og sted for utslipp. Operatøren skal vurdere de aktuelle kjemikaliene og velge de som har minst potensial for miljøskade også om dette innebærer forbruk og utslipp av miljøfarlige kjemikalier i rød og svart kategori. Miljødirektoratet setter normalt ikke spesifikke vilkår til bruk og utslipp av kjemikalier som bare inneholder stoff i gul eller grønn kategori. Stoff i rød kategori Kjemikalier som inneholder stoff i rød kategori skal prioriteres spesielt for substitusjon. Stoff i rød kategori brytes sakte ned i marint miljø, viser potensial for bioakkumulering og/eller er akutt giftige. Natriumhypokloritt inngår som biocid i produktet EC6198, som ExxonMobil søker om å bruke for å hindre begroing i sjøvann og brannvannsystemet på Ringhorne. EC6198A består av 18 % stoff i rød kategori (natriumhypokloritt) og 82 % stoff i grønn kategori (PLONOR). ExxonMobil søker om bruk og utslipp av 7,5 tonn stoff i rød kategori. Natriumhypokloritt er klassifisert som meget giftig for vannlevende organismer, men reagerer fort til kloridioner og vann og bioakkumulerer ikke i organismer. Restmengden 6

7 fritt klor i utløpsvannet fortynnes raskt under giftig konsentrasjon og det omsøkte utslippet vil etter Miljødirektoratets vurdering ikke medføre miljøeffekter av betydning. I vurderingen forutsetter vi god styring av doseringen og at restklor i utslippsvannet kontrolleres jevnlig slik at minst mulig aktivt klor går til sjø. Total mengde stoff i rød kategori som tillates brukt og sluppet ut er gitt i den vedlagte tillatelsen. Stoff i gul kategori Stoff som har akseptable miljøegenskaper (gul kategori), brytes relativt raskt ned i marint miljø, og/eller viser lavt potensial for bioakkumulering og/eller er lite akutt giftige. ExxonMobil søker om bruk og utslipp av 50 tonn hydraulikkvæske, Oceanic HW 443 ND, på Balder. Hvorav 5,9 tonn er stoff i gul kategori og 44 tonn er stoff i grønn kategori. 60 % av utslippet slippes ut som følge av en ventil som lekker. Resterende mengder er vanlig operasjonelt utslipp, som slippes ut når ventilen opereres på feltet. Miljødirektoratet anser det som svært uheldig at 30 tonn kjemikalier lekker til sjø hvert år. Dette er mer enn 100 % av hydraulikkvæsken som slippes ut når ventilen opereres på feltet under vanlig operasjonell drift. Ventilen sitter i en brønn fra 2016, og Miljødirektoratet mener at lekkasje i brønnen burde vært unngått. Vi er enig i Greenpeace kommentar om at feil på utstyr ikke bør være grunn til å fravike utslippsbegrensninger. ExxonMobil har vurdert ulike tiltak for å stanse lekkasjen og informert oss om dette i brev av 15. august 2016, i møte 20. oktober 2016 og i søknad av 14. november For å stoppe lekkasjen må de, i henhold til ExxonMobil, skifte ut PSCSSV, kontrollkabel og tubing. Dette forutsetter bruk av borerigg og rekomplettering av brønnen. Den totale kostnaden ved å skifte ventilen har ExxonMobil estimert til millioner kroner. Miljødirektoratet legger vekt på at ExxonMobil har substituert hydraulikkvæsken fra et kjemikalie i svart kategori til et kjemikalie i gul kategori. De kjemiske komponentene i omsøkte kjemikalie vil enten brytes helt ned eller brytes ned til forbindelser som ikke er miljøskadelige. Alle komponentene er løselige i vann og antas ikke å bioakkumulere. Utslipp av omsøkte mengder kjemikalier i gul kategori tilsier at naturmangfoldet i liten grad berøres. Kostnaden ved å skifte ventil er svært høy samtidig som utslippet ikke er forventet å ha betydelige effekter for miljøet. Miljødirektoratet gir på bakgrunn av dette tillatelse til omsøkt bruk og utslipp av hydraulikkvæske, jf. forurensningsloven 11, femte ledd. Vi stiller imidlertid krav om at ExxonMobil vurderer muligheten for å stanse lekkasje, av hydraulikkvæske fra nedihullsventilen (PSCSSV) på brønn B-28, dersom det skal utføres annet arbeid i brønnen. Vi stiller også krav om at ExxonMobil, om to år, skal gjøre en ny vurdering av tiltak for å stoppe lekkasjen. Redegjørelsen skal sendes til Miljødirektoratet innen 1. februar

8 Stoff i grønn kategori Operatøren har søkt om utslipp av om lag 44 tonn stoff i grønn kategori på Balder og 38 tonn stoff i grønn kategori på Ringhorne. Miljødirektoratet fastsetter ikke utslippsgrenser for stoff i grønn kategori, men vi forutsetter at forbruk og utslipp minimeres. Etter Miljødirektoratets vurdering vil utslippet fra de aktivitetene og i det omfang det er søkt om, ikke medføre skade eller ulempe for det marine miljøet. 4 Frister Tabellen nedenfor gir oversikt over frister for gjennomføring av tiltak som tillatelsen krever: Tiltak Frist Henvisning til vilkår Redegjørelse av mulige tiltak for å stoppe lekkasje fra nedihullsventilen (PSCSSV) i brønn B februar Tilsyn Miljødirektoratet vil føre tilsyn med at kravene som er gitt blir overholdt. Dette er blant annet beskrevet i HMS-forskriftene for petroleumsvirksomheten. 6 Gebyr I forurensningsforskriften, kapittel 39 er det fastsatt at operatøren skal betale et gebyr på kr for Miljødirektoratets behandling av søknaden. Behandlingen av søknaden er plassert i sats 3 under Vi vil sende en faktura på beløpet i separat post. Gebyret forfaller til betaling 30 dager etter fakturadato. 7 Klageadgang Vedtaket, herunder plassering i gebyrklasse, kan påklages av sakens parter eller andre med rettslig klageinteresse. Klima- og miljødepartementet er klageinstans. Klagen må sendes innen tre uker fra underretning om vedtak er kommet fram, eller fra klageren fikk eller burde skaffet seg kjennskap til vedtaket. En eventuell klage skal angi hva det klages over og den eller de endringer som ønskes. Klagen bør begrunnes, og andre opplysninger av betydning for saken bør nevnes. Klagen skal sendes til Miljødirektoratet. En eventuell klage fører ikke automatisk til at gjennomføringen av vedtaket utsettes. Miljødirektoratet eller Klima- og miljødepartementet kan etter anmodning eller av eget tiltak beslutte at vedtaket ikke skal gjennomføres før klagefristen er ute eller klagen er avgjort. Avgjørelsen av spørsmålet om gjennomføring kan ikke påklages. 8

9 Med visse begrensninger har partene rett til å se sakens dokumenter. Miljødirektoratet vil gi nærmere opplysninger om dette på forespørsel. Vi vil også kunne gi øvrige opplysninger om saksbehandlingsregler og annet av betydning for saken. Miljødirektoratet vil sende kopi av dette brevet med vedlegg til berørte i saken i henhold til vedlagte adresseliste. Hilsen Miljødirektoratet Ingvild Marthinsen seksjonsleder Mathilde Juel Lind senioringeniør Tenk miljø - velg digital postkasse fra e-boks eller Digipost på Vedlegg: Tillatelse med vilkår Kopi til: Oljedirektoratet Postboks Stavanger Petroleumstilsynet Postboks 599 Sentrum 4003 Stavanger Fiskeridirektoratet Havforskningsinstituttet Greenpeace 9