RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON

Transkript

1 RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON 2017 Dokumenthåndtering, journalføring og Offentlighet PORSANGER KOMMUNE

2

3 INNHOLDSFORTEGNELSE 0. SAMMENDRAG FORMÅLET MED PROSJEKTET REVISORS VURDERINGER OG KONKLUSJONER ANBEFALINGER INNLEDNING PROSJEKTETS BAKGRUNN OG FORMÅL Bakgrunn Formål PROBLEMSTILLINGER REVISJONSKRITERIER Kilder til kriterier Oversikt over revisjonskriteriene Oversikt over hoved- og underproblemstillinger og kilder til kriterier METODE Datainnsamling Avgrensing Dataenes gyldighet og pålitelighet BAKGRUNNSOPPLYSNINGER OM ETABLERINGEN AV OFFENTLIGE SERVICEKONTORER ÅPENHETSINDEKSEN ORGANISERING OG RESULTATMÅL HAR KOMMUNEN ET FORSVARLIG JOURNAL- OG ARKIVSYSTEM? ER ARKIVARBEIDET ORGANISERT I TRÅD MED KRAVENE I ARKIVFORSKRIFTEN? Revisjonskriterier Data Vurderinger Delkonklusjon BLIR JOURNALFØRINGEN UTFØRT I TRÅD MED KRAVENE I LOV OG FORSKRIFT? Revisjonskriterier Data Vurderinger Delkonklusjon ER KOMMUNENS FORHÅNDSKLASSIFISERING AV DOKUMENTER I TRÅD MED KRAV I LOV OG FORSKRIFT? Revisjonskriterier Data Vurderinger Delkonklusjon KONKLUSJON HAR KOMMUNEN ET TILFREDSSTILLENDE SYSTEM FOR BEHANDLING AV SØKNADER OM INNSYN I DOKUMENTER

4 4.1 HAR KOMMUNEN FORMALISERTE RUTINER OG RETNINGSLINJER FOR BEHANDLING AV INNSYNSSAKER I TRÅD MED KRAV I LOV OG FORSKRIFT? Revisjonskriterier Data Vurderinger Delkonklusjon SKJER KOMMUNENS SAKSBEHANDLING AV INNSYNSBEGJÆRINGER I TRÅD MED BESTEMMELSENE I OFFENTLEGLOVA? Revisjonskriterier Data Vurderinger Delkonklusjon JOURNALFØRER OG ARKIVERER KOMMUNEN DOKUMENTENE I INNSYNSSAKER I TRÅD MED KRAVENE I ARKIVFORSKRIFTEN? Revisjonskriterier Data Vurderinger Delkonklusjon KONKLUSJON KONKLUSJONER HAR KOMMUNEN ET FORSVARLIG JOURNAL- OG ARKIVSYSTEM? HAR KOMMUNEN TILFREDSSTILLENDE RUTINER FOR BEHANDLING AV SØKNADER OM INNSYN I DOKUMENTER? ANBEFALINGER LITTERATURLISTE VEDLEGG 1: RÅDMANNENS KOMMENTARER VEDELEGG 2: UTLEDNING AV REVISJONSKRITERIER VEDLEGG 3: METODE OG GJENNOMFØRING VEDLEGG 4: ORGANISASJONSKART FIGUROVERSIKT Figur 1: Organisasjonsstruktur i Porsanger kommune Figur 2: Organiasjonskart administrasjonsavdelingen...70 TABELLOVERSIKT Tabell 1: Kobling mellom hoved- og underproblemstilling og kilder til kriterier..8 Tabell 2: Forhåndsklassifisering i offentlig postliste Tabell 3: Bruk av lovhjemmel ved forhåndsklassifisering i offentlig postliste...31

5 0. SAMMENDRAG 0.1 Formålet med prosjektet Bakgrunnen for dette forvaltningsrevisjonsprosjektet er Plan for forvaltningsrevisjon , vedtatt av kommunestyret i Porsanger den 18. oktober 2012 (sak 85/12). Det framgår av planen at det skal utføres en forvaltningsrevisjon vedrørende kommunens dokumenthåndtering, journalføring og offentlighet. Formålet med prosjektet var todelt. For det første ville vi undersøke om kommunen har et forsvarlig journal- og arkivsystem. Her undersøkte vi om kommunen har et system for sitt journal- og arkivarbeid som er i tråd med lov og forskrift. Fokuset var på organiseringen av arkivarbeidet, arkivordning, journalsystem og rutiner for journalføring. I denne forbindelse undersøkte vi også kommunens praksis rundt forhåndsklassifisering av dokumenter i offentlig journal. Videre undersøkte vi om kommunen har tilfredsstillende rutiner som sikrer en forsvarlig saksbehandling av begjæringer (søknader) om innsyn i dokumenter. 0.2 Revisors vurderinger og konklusjoner Har kommunen har et forsvarlig journal- og arkivsystem? Det er revisjonens vurdering at kommunen bare delvis har forsvarlige rutiner for arkivering og journalføring. Det kan være tvil om hvordan ansvarsforholdene i forbindelse med sektorenes fagarkiver er delegert. Revisjonen anser det som et avvik at det ikke foreligger skriftlig delegasjon fra rådmannen som klargjør ansvarsforholdene i forbindelse med organisering av hele arkivtjenesten. Det er en svakhet ved arkivtjenesten i Porsanger kommune at det ikke foreligger en arkivplan. Revisjonen vurderer dette som et klart avvik. Revisjonen vil bemerke at kunnskapen om - og kjennskapen til kommunens rutiner, retningslinjer og instrukser ved avdelingene er svak og bør bli bedre. Samlet sett vurderer revisjonen det slik at arkivarbeidet bare delvis er organisert i tråd med kravene i arkivforskriften. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 1

6 Har kommunen har tilfredsstillende rutiner for behandling av søknader om innsyn i dokumenter? Etter en samlet vurdering er revisjonen av den oppfatning at Porsanger kommune ikke har tilfredsstillende rutiner for behandling av søknader om innsyn i dokumenter. Til tross for søk på kommunens portal for einnsyn og henvendelser til kommunen har vi ikke lykkes å få fullstendig innsyn i alle relevante dokumenter angående de innsynsbegjæringer vi ønsket. Servicekontoret har svart samvittighetsfullt på våre henvendelser, men det har ikke hjulpet. I henhold til arkivforskriften må arkivtjenesten sørge for at nye saksdokument knyttes til eventuelle tidligere dokument i samme sak og blir arkivert sammen med disse. I våre undersøkelser har vi gjort funn som tyder på at dette ikke alltid er tilfelle. At innsynsbegjæringen ikke er arkivert sammen med de øvrige dokumenter i saken kan skyldes at innsynsbegjæringen ikke er besvart. Det kan også skyldes at begjæringen er besvart, men at dokumentet ikke er bilagt de øvrige dokumenter i saken. En slik praksis er ikke i samsvar med forskriften eller kommunens interne rutiner når det gjelder å journalføre og arkivere dokumenter i innsynssaker. 0.3 Anbefalinger Basert på våre funn vil vi anbefale kommunen følgende: Foreta delegasjon av fullmakter for tjenesten som tydeliggjør ansvaret for arkivarbeidet. Skjerpe inn rutinen for journalføring av e-poster, SMS èr og lignende. Samle og mangfoldiggjøre beskrevne rutiner, reglementer og forordninger innenfor tjenesten for derigjennom å styrke kompetansen blant alle i kommunen som arbeider med arkivtjenesten. Forsere arbeidet med arkivplanen. Iverksette en prosess som har til hensikt å sikre at alle innkomne innsynsbegjæringer, vedtak om og svar på begjæringer om innsyn arkiveres sammen med øvrige dokumenter i saken i samsvar med arkivforskrifta 3-6. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 2

7 1. INNLEDNING 1.1 Prosjektets bakgrunn og formål Bakgrunn Bakgrunnen for dette forvaltningsrevisjonsprosjektet er Plan for forvaltningsrevisjon , vedtatt av kommunestyret i Porsanger den 18. oktober 2012 (sak 85/12). Det framgår av planen at det skal utføres en forvaltningsrevisjon vedrørende kommunens dokumenthåndtering, journalføring og offentlighet. I kommunens plan for forvaltningsrevisjon heter det at: «Kommunens post og saksdokumenter skal behandles og oppbevares i tråd med bestemmelsene i offentlighetsloven og bestemmelsene i forskrift om offentlige arkiv. Kommunen skal også behandle krav om innsyn i saksdokumenter på en forsvarlig og effektiv måte. I kommunens økonomiplan er det fastsatt konkrete resultatmål for kommunens dokumenthåndtering. Her heter det blant annet at innkommet post skal journalføres innen tre virkedager og at postlister skal være tilgjengelig på internett med minimum tre dagers forsinkelse. 1 I Porsanger kommune sin årsmelding 2011 rapporteres det om en økning i antall registreringer i Årsmeldingen bærer videre preg av at det finnes store utfordringer i kommunens arbeid med journal- og arkivsystemer. Porsanger kommune er med i Interkommunalt Arkiv Finnmark (IKAF). Selskapet skal fungere som arkivdepot for eierkommunene. I Porsanger kommunes årsmelding 2011 framgår det at kommunen begynte arbeidet med å avlevere eldre arkiv til depot hos IKAF i I Åpenhetsindeksen for 2011 (Norsk Presseforbund) får Porsanger kommune 5 av 18 mulige poeng, noe som betyr at kommunen var under gjennomsnittet for kommunene i Finnmark. Indeksen viser også at det kun var fire kommuner i Finnmark som hadde dårligere skår enn Porsanger. Området er svært vesentlig fra et bruker-/borgerperspektiv og for kommunens legitimitet og troverdighet. Det er ikke utført forvaltningsrevisjon på dette området tidligere. I oktober 2015 gjennomførte Statsarkivet i Tromsø «Tilsyn med arkivforhold i Porsanger kommune» hvor det ble påpekt en del avvik i forhold til «Arkivforskrifta». 1 De samme resultatmålene er å finne i Porsanger kommunes økonomiplan Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 3

8 1.1.2 Formål Formålet med prosjektet var todelt. For det første ville vi undersøke om kommunen har et forsvarlig journal- og arkivsystem. Her undersøkte vi om kommunen har et system for sitt journal- og arkivarbeid som er i tråd med lov og forskrift. Fokuset var på organiseringen av arkivarbeidet, arkivordning, journalsystem og rutiner for journalføring. I denne forbindelse undersøkte vi også kommunens praksis rundt forhåndsklassifisering av dokumenter i offentlig journal. Videre undersøkte vi om kommunen har tilfredsstillende rutiner som sikrer en forsvarlig saksbehandling av begjæringer (søknader) om innsyn i dokumenter. 1.2 Problemstillinger Undersøkelsens hovedproblemstillinger er vedtatt av kontrollutvalget i Porsanger kommune den 13. mai 2015 (sak 3/15). Revisjonen har i tillegg utarbeidet underproblemstillinger tilhørende disse. Undersøkelsen har hatt følgende hoved- og underproblemstillinger: 1. Har kommunen et forsvarlig journal- og arkivsystem? - Er arkivarbeidet organisert i tråd med kravene i arkivforskriften? - Blir journalføringen utført i tråd med kravene i lov og forskrift? - Er kommunens forhåndsklassifisering av dokumenter i tråd med krav i lov og forskrift? Her har vi undersøkt hvorvidt kommunen har etablert et system for å sikre at krav i lov og forskrift blir fulgt. 2. Har kommunen tilfredsstillende rutiner for behandling av søknader om innsyn i dokumenter? - Har kommunen formaliserte rutiner og retningslinjer for behandling av innsynssaker i tråd med krav i lov og forskrift? - Skjer kommunens saksbehandling av innsynsbegjæringer i tråd med bestemmelsene i offentleglova? - Journalfører og arkiverer kommunen dokumentene i innsynssaker i tråd med kravene i arkivforskriften? Her har vi undersøkt hvorvidt kommunen har etablert et system for å sikre en forsvarlig saksbehandling av søknader om innsyn i saksdokumenter i tråd med gjeldende regelverk. 1.3 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er samlebetegnelsen på de krav og forventninger som brukes i den enkelte forvaltningsrevisjon for å vurdere den reviderte virksomhet. Kriteriene holdes opp mot Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 4

9 faktagrunnlaget, og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes Kilder til kriterier Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen er utledet fra følgende kilder: Lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova offl.) Lov 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv (arkivlova arkl.) Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven fvl.) Forskrift 17. oktober 2008 nr til offentleglova (offentlegforskrifta) Forskrift 11. desember 1998 nr om offentlege arkiv (arkivforskrifta) Ot.prp.nr. 102 ( ) om lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) St.meld. nr.32 ( ) om offentlighetsprinsippet i forvaltningen Rettleiar til offentleglova (G ) Oversikt over revisjonskriteriene Revisjonskriteriene som legges til grunn i vår vurdering av kommunens virksomhet er som følger: Krav til organiseringen av arkivarbeidet: I kommunen er arkivansvaret en del av det overordnede administrative ansvaret som er tillagt rådmannen. Dette innebærer at rådmannen skal: o legge forholdene til rette slik at arkivarbeidet blir oppfylt i tråd med de krav som stilles i gjeldende regelverk o foreta nødvendig oppfølging for å sikre at arkivarbeidet blir utført på en tilfredsstillende måte o oppnevne en arkivansvarlig med ansvar for det daglige arkivarbeidet Arkivarbeidet skal som hovedregel utføres av en arkivtjeneste, under daglig ledelse av en arkivansvarlig. Arkivtjenesten skal være felles for organet. Dersom ikke særlige hensyn tilsier noe annet, skal arkivtjenesten være underlagt den administrasjonsenheten som har ansvaret for organets fellessaker. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 5

10 Det skal sørges for at også underliggende organer får nødvendig veiledning, råd og instrukser for arkivarbeidet. Det skal være utarbeidet en til enhver tid ajourført samleplan, en arkivplan. Arkivplanen skal vise hva arkivet omfatter og hvordan arkivet er organisert. Videre skal den vise hvilke instrukser, regler, planer mv. som gjelder for arkivarbeidet. Kommunen skal ha et klassifikasjonssystem, en arkivnøkkel, som omfatter alle de saksområdene som organet har ansvar for. I arkivnøkkelen bør det skilles mellom egenforvaltning og fagsaker. Kommunen skal ha et daglig arkiv (aktivt arkiv), bortsettingsarkiv (fjernarkiv) og et arkivdepot. Det daglige arkivet skal være sentralisert så langt dette er praktisk tjenlig. I dette arkivet inngår: o sakarkivet (som omfatter alle saksdokumenter) med tilhørende register og databaser, som journaler, journalregister og kopibøker mv. o møtebøker, fagsystem, databaser og andre arkivserier og dokument som blir mottatt eller skapt i tilknytning til den virksomhet som kommunen driver. Krav til journalsystem og journalføring: Kommunen skal ha en eller flere journaler for registrering av dokumenter i de sakene kommunen oppretter. Kommunen skal registrere alle inngående og utgående dokument som er å regne som saksdokument for kommunen, som er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Dette gjelder blant annet brev, telefaks, e-post og tekstmeldinger. Innføring i journalen skal skje på en måte som gjør det mulig å identifisere dokumentet, så langt dette kan gjøres uten å røpe opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt eller som ellers kan unntas fra offentlig innsyn. Offentlig journal skal til enhver tid være ajour og journalføring må derfor skje fortløpende. Publisering av offentlig journal skal skje i henhold til gjeldende regelverk. Dersom dokumenter blir klassifisert som unntatt offentlighet i journalen skal dette være hjemlet i lov. Forhåndsklassifisering bør bare finne sted for dokumenter og opplysninger der det er klart at det foreligger taushetsplikt eller der det er på det rene at det kan gjøres unntak, og det ikke er aktuelt med merinnsyn. Inngående post til kommunen skal leveres til og åpnes av arkivtjenesten, og behandles i tråd med bestemmelsene i arkivforskriften kap. III A. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 6

11 Krav til saksbehandlingen av innsynsbegjæringer: Saksdokument, journaler og liknende register for kommunen skal være åpne for innsyn dersom ikke annet følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov. Alle kan kreve innsyn i kommunens saksdokument, journaler og liknende register hos kommunen. Kommunen må gjennom intern organisering og rutiner sikre en forsvarlig saksbehandling av innsynskrav. Kommunen skal vurdere innsynskrav konkret og selvstendig. Innsynskrav skal avgjøres uten ugrunnet opphold. Dersom saksbehandlingstiden blir svært lang bør kommunen sende et foreløpig svar, hvor det redegjøres for årsaken til den lange saksbehandlingstiden. Ved helt eller delvis avslag på et innsynskrav, skal avgjørelsen være skriftlig og inneholde en presis hjemmelshenvisning, opplysninger om klagerett og opplysninger om klagefrist. Kommunen skal journalføre og arkivere innsynskrav, avgjørelsen på innsynskravet og andre dokumenter knyttet til behandlingen av innsynssaker i tråd med gjeldende regelverk. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 7

12 1.3.3 Oversikt over hoved- og underproblemstillinger og kilder til kriterier I tabellen under presenteres denne undersøkelsens hoved- og underproblemstillinger, samt kilder til kriterier som legges til grunn for å vurdere kommunens virksomhet. Tabell 1: Kobling mellom hoved- og underproblemstilling og kilder til kriterier Hovedproblemstillinger Underproblemstillinger Kilder til kriterier Har kommunen et forsvarlig journal- og arkivsystem? Har kommunen tilfredsstillende rutiner for behandling av søknader om krav på innsyn i dokumenter? Er arkivarbeidet organisert i tråd med kravene i arkivforskriften? Blir journalføringen utført i tråd med kravene i lov og forskrift? Er kommunens forhåndsklassifisering av dokumenter i tråd med krav i lov og forskrift? Har kommunen formaliserte rutiner og retningslinjer for behandling av innsynssaker i tråd med krav i lov og forskrift? Arkivforskriften 1-1, kapittel II A ( 2-1 til 2-5) og 5-1 Arkivforskrifta kapittel II B ( 2-6 til 2-10) og kapittel III A ( 3-1 til 3-11) Offentleglova 10 og offentlegforskrifta 6 og 7 Offentleglova, Arkivforskrifta Rettleiar til offentleglova Uttalelser: Somb (sak ), Somb s Offentleglova Arkivforskriften Skjer kommunens saksbehandling av innsynsbegjæringer i tråd med bestemmelsene i offentleglova? Journalfører og arkiverer kommunen dokumentene i innsynssaker i tråd med kravene i arkivforskriften? Offentleglova kapittel 4 ( 28 til 32) Arkivforskriften 2-6 og 2-7 Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 8

13 1.4 Metode Datainnsamling Metode er samlebetegnelsen på de framgangsmåtene som benyttes for å samle inn data som kan gi svar på problemstillingen i en undersøkelse. Framgangsmåten i denne undersøkelsen har vært intervju, dokumentanalyse og gjennomgang av journalposter. En kombinasjon av ulike metoder gir et bredere datagrunnlag, og følgelig en sikrere basis for tolkning. Vi mener at kombinasjonen av våre metoder for innsamling av data gir et godt grunnlag for våre konklusjoner. Intervju I forbindelse med datainnsamling har vi foretatt intervju med rådmann Bente Larssen, administrasjonsleder Gunhild Haukenes og medarbeider Grete Utsi ved servicekontoret. Vi har også foretatt intervju med teknisk sjef Victor Gamst og kultur- og oppvekstsjef Irmelin Klementzen. Valget av informanter ble gjort ut fra hensynet om å dekke bredden i forvaltningen. Dokumentanalyse I dokumentanalysen har vi gjennomgått relevante og sentrale dokumenter, herunder årsmeldinger og handlingsplaner. Videre har vi foretatt gjennomgang av prosedyrer, rutinebeskrivelser og retningslinjer. Vi har også foretatt gjennomgang av et utvalg innsynssaker fra en liste vi har fått tilsendt fra administrasjonen. Gjennomgang av journalposter Med utgangspunkt i behovet for å kartlegge påliteligheten og gyldigheten i de registrerte poster i postjournalen har vi foretatt gjennomgang av et utvalg fra kommunens offentlige postjournal og dokumenter knyttet til klassifisering «unntatt offentlighet». Formålet med gjennomgangen var å undersøke kommunens praksis i forbindelse med journalføring og forhåndsklassifisering av dokumenter i offentlig postliste, herunder å foreta en vurdering om det blir foretatt en vurdering av offentlighet og om det var gitt en anvisning av hjemmel for dokumenter som var klassifisert som unntatt offentlighet. Utvalget som ligger til grunn for kartleggingen er gjort med utgangspunkt i registrerte journalposter i to perioder fra 19.mai 2016 til 25.mai 2016 og 20.oktober 2016 til 26.oktober Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 9

14 Populasjonen, det vil si totalt antall poster i denne perioden var 400 journalposter. Av disse har vi gjort et utvalg på 28 poster som er undersøkt nærmere. Vi mener utvalget er representativt for alle journalføringer klassifisert i 2016 da alle poster har like stor sannsynlighet for å bli valgt. Vi mener at vi derav har grunnlag for å uttale oss om hele populasjonen Avgrensing Av både praktiske og ressursmessige grunner har det vært nødvendig å foreta en avgrensning av undersøkelsen. Undersøkelsen har tatt for seg journal- og arkivarbeidet i kommunen på et overordnet nivå (systemnivå). Dette innebærer at vi ikke har undersøkt de tekniske og fysiske forhold knyttet til kommunens ulike arkivlokaler eller de ulike fagsystemer som benyttes på enhetene. I undersøkelsen av kommunens praksis for føring av offentlig journal og praktisering av dokumentinnsyn har vi kun tatt utgangspunkt i utvalgte dokumenter som faktisk er oppført i kommunens hovedpostjournal. Undersøkelsen er avgrenset til kalenderåret Dataenes gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. For å sikre at data som ble samlet inn var gyldige og pålitelige ble de kvalitetssikret. Til intervjuene som ble gjennomført ble det benyttet likelydende intervjuguide. Fakta i rapporten er verifisert av informantene og rapporten er forelagt rådmannen til gjennomlesning og uttalelse. Videre har revisjonens interne rutiner for kvalitetssikring bidratt til å sikre at data som samles inn er gyldige og pålitelige. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 10

15 2. BAKGRUNNSOPPLYSNINGER 2.1 Om etableringen av offentlige servicekontorer På nasjonalt så vel som internasjonalt plan legges det i dag større vekt enn tidligere på å tilby publikum gode og lett tilgjengelige offentlige tjenester. Ett av flere middel for å oppnå dette kan være servicekontorer som samler tjenester som er hyppig etterspurt på ett fysisk sted. I følge en rapport gjort av daværende Statskonsult nå Direktoratet for Forvaltning og IKT (DIFI) - er servicekontorer et viktig tiltak i regjeringens program for modernisering, effektivisering og forenkling i offentlig sektor. Offentlige servicekontorer og elektronisk forvaltning skal fungere som brukerrettede inngangsporter til offentlig forvaltning på tvers av etater og forvaltningsnivåer. 2 Noe av grunntanken med offentlige servicekontorer er at de skal bemannes med personer (generalister) som kan utføre enklere regelstyrt saksbehandling for flere kommunale etater og statlige virksomheter. Tanken er at generalistene har større fleksibilitet enn personer som er spesialister på en type saker, og at publikum dermed får utført de enkle tjenestene raskere enn tidligere. I tillegg kan fagetatenes ansatte bli avlastet slik at de får bedre tid til å konsentrere seg om de mer kompliserte sakene. Dette kan bety raskere saksbehandling også i de mer kompliserte sakene, og bedre utnyttelse av den mest spesialiserte arbeidskraften. 3 I følge rapporten ble det i perioden 1992 til 1996 gjennomført forsøk med etablering og drift av offentlige servicekontorer (OSK) 4 i syv kommuner, med utprøving av ulike samarbeidsmodeller. Prøveprosjektet ble evaluert som vellykket, særlig sett fra publikums ståsted. 5 De fleste kommunene tilbyr i dag kommunale tjenester gjennom kommunale servicekontorer (KSK). 6 Servicekontoret i Porsanger kommune journalførte 2173 saker og gjorde dokumentregistringer i Rapport 2003:12 Servicekontorene 2003 s Rapport 2003:12 Servicekontorene 2003 s Offentlige servicekontor (OSK) er kontorer som utfører tjenester for både kommunale etater og statlige virksomheter. 5 Rapport 2003:12 Servicekontorene 2003 s Lokalt blir servicekontorene ofte kalt servicetorg, servicesenter, kommunetorg og lignende. 7 Årsmelding 2015 Porsanger kommune pkt. 3.5 side 13. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 11

16 2.2 Åpenhetsindeksen 2011 Norsk Presseforbund undersøkte samtlige av Norges kommuner og sammenstilte resultatet i Åpenhetsindeksen Presseforbundet ønsket å undersøke hvilken kommune som er «mest åpen» i Norge. Til grunn for undersøkelsen lå et ønske om at norske kommuner skal åpne seg mot innbyggerne, mediene og omverdenen, åpne seg mot alle som ønsker å ta rede på hva som egentlig foregår i kommunen, og som ønsker å følge eller påvirke beslutningsprosessene. I undersøkelsen ble det sett på om kommunene hadde postjournaler på nett, søkefunksjon for postjournal, informasjon om innsynsretten, politiske dokumenter på nett, kontaktinformasjon, ytringsfrihet for ansatte, taushetsplikt i lukkede møter, åpne/lukkede kontrollutvalg, klikkbare dokumenter i postliste, responstid på innsynskrav og om stillingsutlysninger er i samsvar med offentleglova. Undersøkelsen var delt inn i tre faser. I første fase ble likelydende innsynskrav sendt til alle landets kommuner. 8 Det ble så gitt poeng for responstiden for innsynsbegjæringen, dokumentene ble gjennomgått og det ble gitt poeng etter det som ga svar på undersøkelsens spørsmål. Andre fase bestod av en gjennomgang av samtlige kommuners hjemmesider etter visse kriterier. Til slutt ble poenggivningen sendt på «høring» til den enkelte kommune, som en kvalitetssikring. Undersøkelsen tydet på at et flertall av norske kommuner på vesentlige punkter mislykkes i å legge forholdene til rette for en «åpen og opplyst samtale», slik Grunnloven 100 krever. Det store flertall har regler som pålegger både politikere og ansatte munnkurv om fullt ut offentlige opplysninger. Altfor mange mangler regler som stadfester demokratiets kanskje viktigste menneskerettighet ytringsfriheten for sine ansatte. Faren er dermed overhengende for at allmennheten aldri får kjennskap til opplysninger som klart hører hjemme i den offentlige debatten. Undersøkelsen viste videre at det er store forskjeller på hvor åpne norske kommuner har valgt å være. 9 Undersøkelsen konkluderte med at Finnmark er Norges minst åpne fylke. I snitt fikk kommunene i Finnmark 6,37 poeng i åpenhetsindeksen. Blant de beste kommunene var Karasjok, Loppa og Alta med 10 av 18 poeng. Blant de kommunene som gjorde det dårligst i undersøkelsen var Nesseby, Måsøy og Kvalsund med bare 3 av 18 poeng. 10 Porsanger kommune oppnådde 5 poeng i undersøkelsen og fikk god score om responstid på innsynsbegjæring (4 poeng) samt at det ble gitt informasjon om innsynsretten (1 poeng). 5 poeng er allikevel under snittet for kommunene i Finnmark og det var kun fire kommuner i fylket som kom dårligere ut. 8 Det ble bedt om innsyn i stillingsutlysningene for de tre sist utlyste stillingene, (arbeids)reglement for ansatte, reglement for kommunestyret, reglement for formannskapet, reglement for kontrollutvalg og reglement for saksbehandling i politiske utvalg etter kommunelovens Norsk Presseforbunds Åpenhetsindeks 2011 s Norsk Presseforbunds Åpenhetsindeks 2011 s.35. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 12

17 2.3 Organisering og resultatmål Administrativ organisering i Porsanger kommune går fram av vedlagte organisasjonskart (vedlegg 4). Kommunens administrative leder er rådmannen. Porsanger kommune er videre delt i seks avdelinger med ulike ansvarsområder: Administrasjonsavdelingen, tekniske tjenester, helse og omsorg, næring, kultur og oppvekst og plan og økonomiavdelingen. Kommunens servicekontor er underlagt kommunens administrasjonsavdeling. Økonomiplan for Porsanger kommune 2012 til setter resultatmål for de ulike sektorer og avdelinger. I følge planen er det et resultatmål for servicekontoret at innkommet post skal journalføres innen tre virkedager, post med prioritet skal kunne journalføres samme dag. Videre resultatmål for servicekontoret er at postlister skal være tilgjengelig på internett med minimum tre dagers forsinkelse (bør være maksimum tre dager). Administrasjonsavdelingen er samlebetegnelsen på Porsanger kommunes sentrale stabs- og støttefunksjoner. Administrasjonsavdelingen består av enheter med svært ulike oppgave- og ansvarsområder. Administrasjonsavdelingen består av IT/telefoni, lønn- og personalavdelingen, bibliotek, språk- og kultursenter og offentlig servicekontor (se vedlegg 4). Servicekontoret med admisrasjonsleder som sjef har oppgavene med journalføring og dokumenthåndtering i Porsanger kommune. Det er 3,5 stillingshjemler (hvorav 50 % vakanse i ) ved servicekontoret til arbeidet med arkiv, journalføring og innsynsbegjæringer. Med bakgrunn i at stillingen ar stått vakant over lengere tid er arbeidspresset etter hvert blitt stort. 11 Porsanger kommune; Økonomiplan , side 21. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 13

18 3. HAR KOMMUNEN ET FORSVARLIG JOURNAL- OG ARKIVSYSTEM? 3.1 Er arkivarbeidet organisert i tråd med kravene i arkivforskriften? Revisjonskriterier I kommunen er arkivansvaret en del av det overordnede administrative ansvaret som er tillagt rådmannen. Dette innebærer at rådmannen skal: o legge forholdene til rette slik at arkivarbeidet blir oppfylt i tråd med de krav som stilles i gjeldende regelverk o foreta nødvendig oppfølging for å sikre at arkivarbeidet blir utført på en tilfredsstillende måte o oppnevne en arkivansvarlig med ansvar for det daglige arkivarbeidet Arkivarbeidet skal som hovedregel utføres av en arkivtjeneste, under daglig ledelse av en arkivansvarlig. Arkivtjenesten skal være felles for organet. Dersom ikke særlige hensyn tilsier noe annet, skal arkivtjenesten være underlagt den administrasjonsenheten som har ansvaret for organets fellessaker. Det skal sørges for at også underliggende organer får nødvendig veiledning, råd og instrukser for arkivarbeidet. Det skal være utarbeidet en til enhver tid ajourført samleplan, en arkivplan. Arkivplanen skal vise hva arkivet omfatter og hvordan arkivet er organisert. Videre skal den vise hvilke instrukser, regler, planer mv. som gjelder for arkivarbeidet. Kommunen skal ha et klassifikasjonssystem, en arkivnøkkel, som omfatter alle de saksområdene som organet har ansvar for. I arkivnøkkelen bør det skilles mellom egenforvaltning og fagsaker. Kommunen skal ha et daglig arkiv (aktivt arkiv), bortsettingsarkiv (fjernarkiv) og et arkivdepot. Det daglige arkivet skal være sentralisert så langt dette er praktisk tjenlig. I dette arkivet inngår: o sakarkivet (som omfatter alle saksdokumenter) med tilhørende register og databaser, som journaler, journalregister og kopibøker mv. o møtebøker, fagsystem, databaser og andre arkivserier og dokument som blir mottatt eller skapt i tilknytning til den virksomhet som kommunen driver. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 14

19 3.1.2 Data ANSVAR OG MYNDIGHET Kommunestyret har det formelle ansvaret for arkivtjenesten, og fastsetter rammene for denne tjenesten. Det overordnede ansvaret for kommunens arkiv har rådmannen, jf. kommuneloven 23. Det administrative og faglige ansvaret for journalføring og arkiv er underlagt det offentlige servicekontor ved administrasjonsavdelingen. Arbeidet med dokumenthåndtering, journal og offentlighet hører inn under servicekontorets arbeidsområde og administrasjonsleder har det overordnede ansvar for arkivtjenesten. Det er ikke foretatt skriftlig delegasjon av ansvaret for arkivtjenesten, men vi har fått opplyst i intervju at administrasjonsleder har det overordnede ansvaret for arkivtjenesten. Servicekontoret utfører det daglige arbeidet for arkivtjenesten, men servicekontoret har p.t. ingen ansatt leder. Stillingen var ledig pr oktober 2016, men ble besatt i månedsskiftet november/desember. Det er utarbeidet reglementer, instrukser og retningslinjer for journalføring og arkivering 12 som gir en beskrivelse av arbeidets gang i ulike faser når det gjelder elektronisk arkiv. Porsanger kommune innførte elektronisk arkiv pr I den anledning ble det utarbeidet retningslinjer for elektronisk arkiv som fortsatt gjelder. Retningslinjene legger Riksarkivets bestemmelser til grunn for hvilke saker som skal arkiveres elektronisk, retningslinjer for scanning og interne ansvarsforhold og rutiner. Under de interne forhold hører systemrettigheter for avdelingsledere og saksbehandlere samt ansvarsforhold og prosedyrer registrering, kvalitetssikring og arkivering. Porsanger kommune har et sentralt postmottak og arkivtjenesten har ansvar for å registrere all inngående post (også e-post). Dersom saksbehandleren mottar e-post direkte skal den sendes arkivtjenesten for riktig registrering. Når det gjelder utgående post er saksbehandleren selv ansvarlig for å journalføre posten før utsendelse. Arkivtjenesten har ansvar for å kvalitetssikre alle registreringer som blir gjort i journalen. I tillegg til sentralarkiv har Porsanger kommune har ulike fagsystemer på andre områder; herunder NAV/sosialtjeneste, skole, helse og barnevern mv. Ansvaret for de ulike fagsystemer ligger under den enkelte avdeling og saksbehandler, dette gjelder også inn-/ og utgående post. I tillegg har rektorene på skolene ansvaret for arkiv/journal på sine skoler. 12 Retningslinjer for elektronisk arkiv ved Porsanger kommune. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 15

20 ARKIVSYSTEM En kommunes arkiv vil bestå av sakarkiv, journaler, møtebøker, fagsystemer mv. Porsanger kommunes arkiv er ordnet etter ulike prinsipper. Sakarkivet er ordnet etter K-koder mens andre deler av arkivet er ordnet etter objekt (f.eks. eiendommer). Sakarkivet regnes å være fullelektronisk mens andre deler regnes som papirbaserte eller en kombinasjon av disse. Kommunen har fagsystemer innenfor ulike områder. Noen av disse regnes som fullelektroniske for registrering og arkivering av dokumenter, andre deler av kommunens arkiver regnes som papirbaserte. Nærmere om arkivorganisering og arkivbeskrivelse går fram av statsarkivets rapport «Tilsyn med arkivforhold i Porsanger kommune» av Porsanger kommune anvender det elektroniske arkiv- og saksbehandlingssystemet ephorte4, men står ovenfor utfordringer knyttet til gammel versjon av systemet. Dette gjelder særlig i forbindelse med integrering av saksdokumenter sendt eller mottatt som e-post eller SMS. Kommunen har også utfordringer knyttet til analogt (papir-) arkiv og sikrere lagringsforhold. Det benyttes egne fagsystemer på følgende områder: - NAV/sosialtjeneste - Gårds- og bruksarkiv - elev - personalarkiv - barnevern, - pleie og omsorg - m.v ARKIVORGANISERING OG ORDNING Generelt Av Riksarkivarens årlige spørreundersøkelse til kommunal sektor (kommuneundersøkelse for 2014) framgår det at områder hvor kommunene har størst etterslep er arbeidsoppgaver knyttet til klargjøring av eldre og avsluttede arkiver for avlevering til depot, samt utarbeidelse og oppdatering av arkivplan. De fleste kommunene rapporterer mangel på ressurser som begrunnelse for etterslepet innen kommunenes arkivarbeid. Det er både for lite bemanning og det er satt av for lite tid til arkivarbeid generelt. Dette medfører at arkivpersonalet må foreta prioriteringer, og arbeidet med eldre arkiv og arkivplan er det som først må vike. Oppgaver knyttet til den daglige driften prioriteres først. Porsanger kommune har et sentralarkiv som er lokalisert på servicekontoret og et fjernarkiv i kjelleren på rådhuset. Fra 2009 har sakarkivet vært elektronisk. Kommunen har også delarkiv, Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 16

21 det vi si skattearkiv, personalarkiv, gårds- og bruksarkiv og arkiv for innfordring: Det er hver enkelt avdeling og saksbehandler som har ansvaret for disse. Fagarkivet styres av sektorene selv (helse/omsorg, skole og teknisk mv.). Her er kontorpersonalet på de ulike enhetene ansvarlig for arkiv og journal. I tillegg har rektorene på skolene ansvaret for arkiv/journal på sine skoler. Kommunen arbeider med å få på plass en arkivplan etter pålegg fra statsarkivet. Det er også gitt pålegg om å få på plass bedre arkivlokaler. Dagligarkiv Sentralarkivet ved servicekontoret er hovedarkiv for Porsanger kommune og er lokalisert på servicekontoret. I ephorte er kommunens saksarkiv og alle saksbehandlere foretar saksbehandling i ephorte. Servicekontoret tar seg ikke av arkivmaterialet til de ulike fagområder for eksempel NAV, barnevern og elevarkiv (som er eget delarkiv i ephorte). I tillegg har skolene eget fagsystem for elevmapper. Sektorene håndterer sitt arkivmateriale selv og har egne elektroniske fagsystem. Det er ikke kommet tydelig fram av intervju eller av rutinebeskrivelser om dette hører inn under administrasjonslederens ansvarsområde. Fjernarkiv (Bortsettingsarkiv) Per dags dato har Porsanger kommune både elektronisk og fysisk bortsettingsarkiv. Det er meningen at kommunen på sikt skal gå bort fra å ha fysiske arkiver slik at alt arkivverdig materiale skal lagres elektronisk, men det er et stykke igjen før man er kommet dit. Kommunens fysiske bortsettingsarkiv for papirdokumenter er på Rådhuset. Etter bestemmelsene 13 skal «Saksarkiv og den tilhørende journalen deles inn i perioder. Det går videre fram at arkivperiodene bør være på 4-5 år og følge kalenderåret. Dersom journalen er elektronisk kan man velge mellom to typer periodisering, skarpt skille eller overlappingsperiode. Hovedregelen ved skarpt skille er at ingen saker flyttes med til ny periode. Saker som var under behandling må opprettes «på nytt» i den aktive perioden og det anbefales med henvisning på tvers av periodene. Alle saker avsluttes og alle restanser skal avskrives. Dersom man bruker overlappingsperiode må man avklare hvilke saker som er aktive og skal gå videre i ny arkivperiode og hvilke saker som er avsluttet og derfor skal tilhøre den avsluttede perioden. En overlappingsperiode kan vare mellom 1 2 år. Det er 13 Arkivforskrifta Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 17

22 mulig å periodisere en eller flere arkivdeler. En arkivdel kan være emneordnet eller objektordnet (personalarkiv, elevarkiv etc.). 14 Det ble satt et skarpt periodeskille i jornal og arkiv ved innføring av ephorte i Ved overgang til fullelektronisk arkiv ble det opprettet en ny fullelektronisk arkivdel. Det er ikke foretatt noen periodiseringer etter dette. 15 Arkivdepot Porsanger kommune har vært medlem av Interkommunalt Arkiv Finnmark (IKA Finnmark IKS, tidligere IKAF) siden virksomheten kom i gang i IKA Finnmark er interkommunalt arkiv for kommuner i Finnmark, og bistår sine medlemmer med ulike tjenester for å sikre dokumentasjon av saksbehandlingen i kommunene. De gir blant annet råd om arkivdanning, arkivrutiner og arkivplaner gjennom opplæring og veiledning. IKA Finnmark tar imot kommunenes eldre og avsluttede arkiver, og de er arkivdepot for eiernes papirbaserte og elektroniske arkiv. IKA Finnmark tilbyr også ulike kurs innenfor området arkiv for sine eierkommuner. 16 Kommunens eldre arkiv avleveres med jevne mellomrom til arkivdepot. Dette gjelder også kommunens elektroniske arkiv. Kommunen benytter seg av ordningen med arkivdepot som IKA Finnmark IKS tilbyr sine medlemmer. Kommunens eldre arkiv avleveres med jevne mellomrom til arkivdepot. Dette gjelder også kommunens elektroniske arkiv. IKA Finnmark arrangerer to faste kurs i året. På vårhalvåret arrangerer de arkivdagene, og på høsten kjøres det kurs som i hovedsak er beregnet for arkivlederne, hvor man blant annet får tilbud om å jobbe med arkivplan. I tillegg kan eierkommunene melde ifra til IKA Finnmark dersom de har ønsker om kurs innenfor ulike temaer tilknyttet arkivarbeidet. ARKIVNØKKEL Kommunen benytter KS 17 og Kommuneforlagets arkivnøkkel (Kommunens arkivnøkkel K- koder) i sitt arkivarbeid. Emnene i «Kommunens arkivnøkkel K-koder» dekker kommuneforvaltningens oppgaver og saksområder og er inndelt i ulike forhåndsdefinerte klasser. Det er fellesklasser som har numerisk inndeling og går fra 0 6. Disse klassene er i hovedsak reservert saksområder som 14 sak-og-portal-2015-til-den-elektroniske-mappen.pdf 15 Statsarkivets rapport datert 21/ ; Tilsyn med arkivforhold i Porsanger kommune kap. 5.3 s KS er kommunenes arbeidsgiver-, interesse- og medlemsorganisasjon. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 18

23 angår egenforvaltningen og driften av kommuner og fylkeskommuner. Fellesklassene omfatter følgende: 0 Organisasjon og administrasjon 1 Plan og budsjett 2 Regnskap og finansforvaltning 4 Personalpolitikk, -forvaltning 5 Lønn, godtgjøring, trygd og pensjon 6 Eiendoms- og materiellforvaltning. Videre er det klassene som benevnes som fagklasser og som er forbeholdt de utadrettede fagområdene (samfunnsoppgavene). Disse klassene er inndelt alfabetisk fra A X og omfatter følgende: A Opplæring (de enkelte områder) B Opplærings- og elevforhold (alle skoler og områder) C Kultur og fritid D Kulturbygg og -anlegg F Sosial- og omsorgstjenester G Helsetjenester H Institusjoner og institusjonsliknende boformer J Miljørettet helsevern og hygiene K Natur- og miljøforvaltning L Arealdisponering, utbygging, bolig M Vann, avløp, renovasjon, brann- og feietjenester N Samferdsel og kommunikasjon P Havner og farvann Q Samferdselsanlegg og terminaler S Energiforsyning og produksjon T Energifordeling og drift U Næringsliv og produksjon Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 19

24 V Landbruk X Spesielle samfunnsoppgaver Vår gjennomgang av utvalgte journalposter viser korrekt registrering av fellesklasser og fagklasser i ephorte. ARKIVPLAN Kommunen har for tiden ingen arkivplan. Arkivplanen er under utarbeidelse etter pålegg fra statsarkivet. Frist for ferdigstillelse er satt til mai KAPASITET, FAGLIG KVALITET OG KOMPETANSE Alle saksbehandlere ved de ulike sektorer i Porsanger kommune arbeider med dokumenthåndtering og arkivering gjennom bruk av ephorte, totalt kan det dreie seg om ansatte. Det er tre ansatte sekretærer ved servicekontoret som arbeider med arkivering, i tillegg er det en 1/2 stilling ved fravær og vakanser. De ansatte ved servicekontoret bistår de ulike sektorer med oppfølging og rettleiing i arkivfaglige spørsmål. Under intervju ble det gitt uttrykk for at kapasiteten er for liten. Kurs og kompetanse Kapasitet og kompetanse ansees for å være en nøkkelfaktor for å sikre kvalitet i all tjenesteproduksjon. Med kapasitet mener vi tilstrekkelige ressurser for å utføre det løpende arbeid i tjenesten og med kompetanse mener vi den kunnskap og de ferdigheter som kreves av de som har sin virksomhet innenfor området. De ansatte ved servicekontoret har gjennomført «arkivskolen på nett». I tillegg legger man opp til deltakelse på årlige fagsamlinger i regi av IKA Finnmark og Evry (ephorte). Kommunen har også et faglig samarbeid med Karasjok og Kautokeino kommuner innenfor arkivområdet. Det er uklart hvilken arkivfaglig kompetanse som finnes ute ved avdelingene, under intervju ble skolesektoren nevnt særskilt. Det er etablert en funksjon med superbruker for ephorte. I utgangspunktet skal det være tre superbrukere, men nå er to av disse borte. I intervju ble personalmøtene trukket fram som en arena for drøfting av ulike arkivfaglige tema, herunder drøfting av status, eventuelle behov og oppdateringer innenfor arkivområdet. Her ble det også foretatt gjennomgang av restanselister ved sektorene. Gjennom intervjuene ble det også nevnt at relevant informasjon og eventuelle oppdateringer blir videreformidlet til kommunens ansatte blant annet per e-post. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 20

25 Når det gjelder kurs og kompetanseheving kom det fram at IKA Finnmark to ganger i året kjører kurs som personalet ved servicekontoret deltar på. På vårhalvåret arrangeres arkivdagene, og på høsten kjøres det et kurs som i hovedsak er beregnet for arkivlederne, hvor de blant annet får tilbud om å jobbe med arkivplan. De kan også melde fra til IKA Finnmark dersom de har ønsker om kurs innenfor spesielle områder. For øvrig er det kjent at IKA Finnmark er kommunens rådgiver i arkivfaglige spørsmål, og at kommunen har anledning til å kontakte IKA Finnmark. På spørsmål om kommunen har noe system for kompetansekartlegging og kompetanseheving ble det fra servicekontoret gitt informasjon at kommunen hadde en plan for kompetansekartlegging og kompetanseheving blant de ansatte. Det kom imidlertid fram at denne var ukjent for de øvrige informantene. Internkontroll og kvalitetssikring Av kommuneloven 23.2 ledd går det fram at det er rådmannens ansvar å påse at det er etablert tilfredsstillende rutiner for intern kontroll. Formålet med den interne kontroll er å sikre at kommunen etterlever lover, forskrifter og interne vedtak. Internkontroll i praksis innebærer rutiner, instrukser, prosedyrer, arbeidsformer med tanke på å sikre kvalitet i tjenesteproduksjon og å ivareta innbyggernes rettsikkerhet. At en kommune har gode systemer, skriftlige rutiner og instrukser ansees for å være avgjørende for å levere gode tjenester over tid. I Porsanger kommune anvender man ephorte som er et elektronisk system for dokumenthåndtering og arkiv. I ephorte er det innebygget prosedyrer og manualer for arkivering og for behandling av postjournaler og møtebøker. I intervju er det kommet fram at man i kommunen ikke har en oppdatert versjon av systemet. For øvrig har kommunen utarbeidet skriftlige rutiner for behandling av inn- og utgående post, for offentlig postliste på nett, for publisering av dokumenter på nett, for behandling av e-post, telefaks, telefon og SMS. Det er også utarbeidet felles postrutiner for skoler, retningslinjer for fullført saksbehandling og for godkjenning av offentlig postliste. Rutiner og retningslinjer er lagret på felles område på kommunens server. Under intervju er det kommet fram at disse retningslinjene er vanskelig tilgjengelig for saksbehandlere ved avdelingene. I intervju er det kommet fram at det foretas risikovurderinger ved behov. Formålet med risikovurdering er å identifisere områder og objekter hvor det er sannsynlighet for at det kan oppstå feil og mangler som kan ha negative konsekvenser for organisasjonen. I henhold til anerkjente prinsipper for god internkontroll bør det foretas regelmessig og systematiske risikovurderinger for å redusere sannsynligheten for at feil og mangler kan oppstå og forbli uopprettet. Det kan være ulike oppfatninger hva som regnes som avvik. Feil bruk av koder for klassifisering av saker og dokumenter kan oppfattes som avvik, det samme kan man si i Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 21

26 forbindelse med klassifisering av dokumenter. Det er under intervju kommet fram at man i Porsanger kommune har utfordringer i forbindelse med journalføring av e-poster direktesendt til saksbehandler som ikke registreres på den enkelte sak. Risikoen blir da at journalen ikke gir tilfredsstillende fullstendig oversikt over dokumentene i enkeltsaker. Det er etablert rutine med at det foretas daglig gjennomgang av postliste og dokumenter for e- innsyn for å sikre at det ikke legges ut dokumenter eller informasjon som skulle vært unntatt offentlighet. Feilaktig publisering av informasjon unndratt offentlighet blir rettet opp umiddelbart. Det er etablert formelle rutiner for rapportering i forbindelse med budsjett og økonomiplan og i forbindelse årsregnskap og årsmelding hvor servicekontoret rapporterer på budsjett/regnskap og på resultatmål. For øvrig rapporteres restanselisten fire ganger i året til avdelingsledere på saker som er «glemt» eller kan avsluttes. Problemer søkes løst på laveste mulig nivå dersom det er mulig i forbindelse med personalmøter og ledermøter Vurderinger Det «overordna ansvaret for arkivarbeidet» i et offentlig organ lagt til den øverste ledelsen i organet 18. Dette betyr at det overordnede ansvaret for arkivarbeidet i kommunene ligger hos kommunens administrasjonssjef (rådmannen). Det overordnede ansvaret for arkivarbeidet innebærer at rådmannen skal legge forholdene til rette slik at arkivarbeidet blir oppfylt i tråd med kravene i gjeldende regelverk, foreta nødvendig oppfølging for å sikre at arkivarbeidet blir utført på en tilfredsstillende måte, samt oppnevne en arkivansvarlig med ansvar for det daglige arkivarbeidet. Videre skal det sørges for at også underliggende organer, for eksempel skoler eller andre virksomheter som har egne arkiv basert på egne fagsystem, får nødvendig rettledning, råd og instrukser for arkivarbeidet. Arkivtjenesten skal være felles for organet. I Porsanger kommune er ansvaret for arkivtjenesten lagt til administrasjonsavdelingen som er underlagt administrasjonslederens ansvar. I det daglig utføres arbeidet med arkivtjenesten, dokumenthåndtering og journalføring av kommunens offentlige servicekontor (heretter servicekontoret). Servicekontoret har 3 stillingshjemler i tillegg til lederstillingen som p.t. ikke er besatt. Det foreligger ingen skriftlig delegasjon fra rådmannen til administrasjonslederen eller fra administrasjonslederen til servicekontoret. Det foreligger heller ikke stillingsbeskrivelser for de ansatte ved servicekontoret eller de som arbeider med arkiv og dokumenthåndtering ved sektorene. Kommunens sentraladministrasjon anvender et sentralt system for dokumenthåndtering og saksbehandling, det føres egne journaler ved sektorene (skole, helse). 18 Arkivforskrifta 1-1. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 22

27 Gjennom de etablerte systemer og rutiner har servicekontoret en rimelig god oversikt over postjournal, sakarkiv og møtebok. Det er imidlertid en svakhet ved arkivtjenesten at det ikke foreligger skriftlige delegasjoner og at det ikke fremgår tydelig hvordan ansvarsforholdene i forbindelse med sektorenes fagarkiver er delegert. Det ansees også for å være en svakhet ved dokumenthåndteringen i kommunen at det ikke er et enhetlig gjennomarbeidet system for dokumenthåndtering i hele kommunen. Det daglige arkivet skal være sentralisert så langt dette er praktisk tjenlig, det foreligger en egne postrutiner for skolene i Porsanger kommune. Arkivarbeidet skal som hovedregel utføres av en arkivtjeneste under daglig ledelse av en arkivansvarlig og arkivtjenesten skal være felles for organet. 19 Dersom ikke særlige hensyn tilsier noe annet, skal arkivtjenesten være underlagt den administrasjonsenheten som har ansvaret for fellessaker. I forhold til revisjonen har ikke representantene for Porsanger kommune vært tydelig og samkjørt når det gjelder ansvarsforholdene i forbindelse med del- /fagarkiv ved avdelingene. Sakarkiv og den tilhørende journalen skal deles inn i perioder. Det skal være samsvar mellom periodeinndelinga i journalen og sakarkivet, men en periode i elektronisk journal kan omfatte flere perioder i sakarkivet. Arkivperiodene bør være på minst 4-5 år og følge kalenderåret. 20 Det er en svakhet med arkivtjenesten at det ikke har vært foretatt periodiseringer av arkiv etter overgang til fullelektronisk arkiv i Kommunen bør etablere retningslinjer for periodisering og inkludere disse i arkivplanen. Det skal til enhver tid være utarbeidet en ajourført arkivplan 21 som skal vise hva arkivet omfatter og hvordan det er organisert. Videre skal planen vise hvilke instrukser, regler, planer med videre som gjelder for arkivarbeidet. Kommunen har satt i verk et arbeid med å utforme en arkivplan som etter planen skal være ferdig på sommeren Det er imidlertid en svakhet ved arkivtjenesten i Porsanger kommune at det ikke foreligger en arkivplan. Av arkivforskrifta 2-4 går det fram at et offentlig organ skal ha «dagligarkiv» (aktivt arkiv) og «bortsettingsarkiv». Videre går det fram av 5-1 at kommunen skal avlevere eldre arkiv og avslutta arkiv til «arkivdepot» (fjernarkiv). Revisjonens er av den oppfatning at Porsanger kommune har ordnet og organisert sine arkiver med utgangspunkt i denne tredelingen. Det må bli lagt til rette for at underliggende organer får nødvendig veiledning, råd og instrukser for arkivarbeidet. Gjennom systematisk tilrettelegging av opplæring i arkivarbeid og bruk av systemer sammen med instrukser og reglementer vil det være lagt et godt grunnlag for en gjennomgående ferdighet i forhold til arkivtjenesten i organisasjonen. 19 Arkivforskrifta Arkivforskrifta Arkivforskrifta 2-2. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 23

28 I Porsanger kommune har servicekontoret en viktig rolle i forbindelse med rådgivning og veiledning i arkivfaglige spørsmål. Det er imidlertid kommet fram at kunnskapen om og kjennskapen til rutiner og retningslinjer i forbindelse med arkivarbeidet er varierende hos de som arbeider med arkivtjenesten, særlig gjelder dette avdelingene. Kommunen skal normalt ha et klassifikasjonssystem 22, en arkivnøkkel, som omfatter alle de saksområdene som organet driver med. Arkivforskriften angir ikke noe nærmere hvordan arkivnøkkelen skal bygges opp og hva den skal inneholde, men det framgår at arkivnøkkelen bør skille mellom egenforvaltning og fagsaker. Porsanger kommune bruker en standard arkivnøkkel som er utarbeidet av KS og Kommuneforlaget («Kommunenes arkivnøkkel K- kode»). Det skilles mellom egenforvaltning og fagsaker Delkonklusjon Det kan være tvil om hvordan ansvarsforholdene i forbindelse med sektorenes fagarkiver er delegert. Revisjonen anser det som et avvik at det ikke foreligger skriftlig delegasjon fra rådmannen som klargjør ansvarsforholdene i forbindelse med organisering av hele arkivtjenesten. Det er en svakhet ved arkivtjenesten i Porsanger kommune at det ikke foreligger en arkivplan. Revisjonen vurderer dette som et klart avvik. Revisjonen vil bemerke at kunnskapen om - og kjennskapen til kommunens rutiner, retningslinjer og instrukser ved avdelingene er svak og bør bli bedre. Samlet sett vurderer revisjonen det slik at arkivarbeidet bare delvis er organisert i tråd med kravene i arkivforskriften. 3.2 Blir journalføringen utført i tråd med kravene i lov og forskrift? Revisjonskriterier Inngående post til kommunen skal leveres til og åpnes av arkivtjenesten, og behandles i tråd med bestemmelsene i arkivforskriften. 23 Kommunen skal ha en eller flere journaler for registrering av dokumenter i de sakene kommunen oppretter Arkivforskrifta Arkivforskrifta kap III A. 24 Arkivforskrifta 2-6. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 24

29 Kommunen skal registrere alle inngående og utgående dokument som er å regne som saksdokument for kommunen, som er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Dette gjelder blant annet brev, telefaks, e-post og tekstmeldinger. Innføring i journalen skal skje på en måte som gjør det mulig å identifisere dokumentet, så langt dette kan gjøres uten å røpe opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt eller som ellers kan unntas fra offentlig innsyn. Offentlig journal skal til enhver tid være ajour og journalføring må derfor skje fortløpende. Publisering av offentlig journal skal skje i henhold til gjeldende regelverk Data POSTHÅNDTERING Elektronisk arkiv ble innført i Porsanger kommune 1.januar Det legges til grunn at kommunen anvender Riksarkivets bestemmelser for elektronisk arkiv. Retningslinjene inneholder også bestemmelser om blandet arkivering av elektroniske dokumenter og papirdokumenter. Her går det fram hvilke dokumenter som skal arkiveres elektronisk og hvilke som skal arkiveres på papir. Inngående post som kommer i form av papirdokumenter skal registreres, føres og skannes av arkivtjenesten ved sentralarkivet. Kommunen har sentralt e-postmottak som all arkivverdig e-post skal sendes til. All annen arkiv-verdig e-post som mottas av saksbehandlere skal oversendes og registreres av arkivtjenesten. Saksdokumenter som blir mottatt eller sendt via e-post eller SMS skal behandles i henhold til retningslinjene i denne forskriften. 26 Under intervju er det kommet fram at det er en utfordring å fange opp alle e-poster som sendes direkte til saksbehandler og som skal arkiveres på de enkelte saker. I slike tilfeller blir saksjournalen mangelfull ved at saksdokumenter ikke blir registrert på den aktuelle sak. Arkivtjenesten skal i første instans foreta en vurdering om et dokument skal forhåndsklassifiseres som unndratt offentlighet, men det er saksbehandlers ansvar å ta stilling til om et dokument skal unntas offentlighet Retningslinjer for elektronisk arkiv ved Porsanger kommune. 26 Arkivforskrifta Retningslinjer for elektronisk arkiv ved Porsanger kommune pkt Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 25

30 Den enkelte saksbehandler behandler krav om innsyn når det foreligger en begjæring. Servicekontoret journalfører innsynskravet på den aktuelle saken. Alle relevante dokumenter tilknyttet innsynsbegjæringen blir journalført og arkivert på saken. Saksbehandlingstiden for innsynsbegjæringer anslås stort sett å være 2-5 dager, men det kan imidlertid ta lengere tid avhengig av sakens omfang og kompleksitet og om saksbehandler er på jobb og tilgjengelig i det aktuelle tidsrom. Retningslinjene for elektronisk arkiv i Porsanger kommune regulerer også administrasjon og ajourhold av brukerrettigheter av systemet i henhold til riksantikvarens bestemmelser om elektronisk arkivering. Når det gjelder inn- og utgående post til skolene i kommunen gjelder egne rutiner. 28 Det føres egen postjournal ved skolene for inngående- og utgående post (papir) på egne maler for skolene. Kopi av inn-/utgående korrespondanse arkiveres i egne mapper ved sektoren. JOURNALFØRING OG JOURNAL (OFFENTLIG POSTLISTE) Innføring i journalen skal skje på en måte som gjør det mulig å identifisere dokumentet. Ved registrering av dokument i journalen skal en føre inn dato for journalføring, saks- og dokumentnummer, avsende/mottaker, opplysning om sak, innhold eller emne og dato. I tillegg skal dokumentet inneholde arkivkode og ekspedisjonsdato. 29 Dersom det ikke er mulig å registrere et dokument uten å røpe opplysninger som kommer inn under lovbestemt taushetsplikt, kan det benyttes nøytrale kjennetegn eller overstrykninger i offentlig postliste. Ansvaret for riktig registrering av innkommet post ligger hos arkivtjenesten mens primæransvaret for riktig registrering av utgående post ligger hos den aktuelle saksbehandler. Arkivtjenesten har ansvar for å kvalitetssikre alle registreringer som blir gjort i journalen. Det foretas daglig føring av inngående og utgående post. Av «Økonomiplan for » og av «Rutiner for offentlig postliste på nett» går det fram at journalen skal være tilgjengelig inne tre arbeidsdager etter at inn- og utgående brev er registrert. I intervju har vi fått opplyst at journalen offentliggjøres med 5 dagers forsinkelse. To ansatte ved servicekontoret foretar daglig gjennomgang av postlisten for å sikre at det ikke blir offentliggjort opplysninger eller informasjon som burde vært unntatt offentlighet. 28 Felles post- og arkivrutiner for skolene i Porsanger. 29 Arkivforskrifta 2-7. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 26

31 Opplysninger i journalen I arkivforskrifta 30 framgår det at opplysninger om dokumentet som skal registreres i journalen er dokumenttype, journalføringsdato, sender/mottaker, sakstittel/dokumenttittel datering og avskrivningsdato/-måte. Kommunens offentlige journal (postliste) inneholder felt for følgende opplysninger; Innhold, sakstittel Dokumenttype (inngående, utgående) Sak- og dokumentnummer Løpenummer Journaldato Dokumentdato Saksansvarlig (enhet/initialer) Tilgangskode Gradering/hjemmel Arkivkode/klassering Avsender og mottaker Journalen inneholder i tillegg felt for avskrivningsdato, avskrivningsmåte og avskrevet på linjenummer. Revisjonen har undersøkt om opplysningene nevnt ovenfor faktisk blir oppgitt i kommunens offentlige postjournal ved en gjennomgang av et utvalg journalposter. Undersøkelsen er gjort med utgangspunkt i journalposter i to tilfeldig valgte tidsperioder til og til som inneholder en samlet populasjon på ca 400 poster. Det er lagt til grunn moderat utvalgsrisiko/konfidensnivå. De utvalgte poster er valgt ved tilfeldig strukturert utvalg. I undersøkelsen har vi sett om kommunen i sin postjournal har fylt ut informasjon i samsvar med arkivforskrifta. Vi har ikke foretatt en bedømming av om innholdet i dokumentet er i samsvar med registreringer i journalen. Vår gjennomgang av journalposter avdekker ingen avvik mellom registreringene i kommunens postjournal og kravene i arkivforskriften. Journalføringstid (etterslep i journalføringen) Servicekontoret er kommunens postmottak og all arkivverdig inngående post skal journalføres servicekontoret. Etter at dagens post er sortert, føres og skannes de arkivverdige dokumentene inn omgående. 31 Når skanningen er ferdig registrerer arkivtjenesten innkommet post i 30 Arkivforskrifta Retningslinjer for elektronisk arkiv ved Porsanger kommune pkt. 4. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 27

32 arkivsystemet. Det foretas daglig journalføring av innkommet post. I intervju har vi fått opplyst at postlisten offentliggjøres med 5 dagers forsinkelse. E-post, manuelle brev, SMS mv. som blir vurdert som arkivverdig blir registrert som dokument ved servicekontoret. I ephorte blir inngående dokumenter påført journaldato (for innføring i journal) og dokument dato (for opprettelse). I vår undersøkelse har vi også sett på journaldato opp mot dokumentdato. Formålet har vært å se om det har vært et etterslep mellom mottak av dokumenter og innføring i journalen på mer enn 3 og 5 dager som er det etterslep kommunen har pålagt seg selv. Vår gjennomgang av postjournalen viser 8 tilfeller hvor det er mer enn 5 dager forskjell mellom journaldato og dokumentdato. I tillegg kommer 3 tilfeller hvor det er mer enn 3 dagers forskjell mellom journaldato og dokumentdato, til sammen 11 tilfeller. Offentlig postliste på nett Porsanger kommune publiserer offentlig postliste på nett og bruker i tillegg en løsning kalt e- Innsyn slik at publikum på den måten har dokumentinnsyn. Postlisten finner man blant annet ved å gjøre et søk på kommunens hjemmeside. Gjennom e-innsyn kan publikum få innsyn i dokumenter ved selvbetjening på kommunens hjemmeside. I følge rutine for «offentlig postliste på nett» skal offentlig journal være tilgjengelig på nett innen tre arbeidsdager Vurderinger Dokument som blir mottatt eller sendt i e-format eller annet format regnes som saksdokument og skal arkivmessig behandles som andre dokument. Organ som benytter muligheten skal ha et sentralt e-post mottak, i Porsanger kommune skal servicekontoret stå for åpning av e-post til kommunen. 32 Det er kommet fram at det er en utfordring i Porsanger kommune at e-post sendt direkte til/fra saksbehandler ikke alltid blir oversendt servicekontoret for korrekt registrering og arkivering. Det er en svakhet ved post- og arkivtjenesten i kommunen at e-poster ikke blir riktig registrert og arkivert på den aktuelle sak. En risikerer derfor at saksjournalen på enkelte saker er ufullstendig med de negative konsekvenser det kan medføre. Det stilles 33 helt spesifikke krav til hva et offentlig organ sin journal (postliste) skal inneholde av opplysninger vedrørende hvert enkelt oppført dokument. For å vurdere om kommunen etterlever kravene som stilles i bestemmelsen har revisjonen foretatt en nærmere undersøkelse av innholdet i kommunens offentlige postliste. Av undersøkelsen går det fram at kommunen i all hovedsak oppgir nevnte opplysninger i de gjennomgåtte journalpostene i samsvar med 32 Arkivforskrifta Arkivforskrifta 2-7. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 28

33 forskriften. Revisor er av den oppfatning at postjournalen inneholder informasjon i henhold til arkivforskriften for hver enkelt registrering. Det finnes ikke noen bestemmelser i lov eller forskrift som regulerer tidspunktet for når journalføring av et dokument skal finne sted, etter at det er mottatt. Det samme gjelder tidspunktet for når en journal skal gjøres tilgjengelig (offentliggjøring). Sivilombudsmannen har imidlertid uttalt at postjournaler i utgangspunktet må gjøres tilgjengelig for innsyn så raskt som mulig. 34 Av sivilombudsmannens uttalelse framgår det at en gjennomsnittstid på ca. 3-4 dager kan tjene som et veiledende utgangspunkt. Videre framgår det at forsinkelser på opptil flere uker vanskelig kan aksepteres. I vår undersøkelse var det et etterslep på mer enn 5 dager mellom journaldato og dokumentdato i en del av journalpostene og i noen av tilfellene var etterslepet på flere uker. Det kan være naturlige forklaringer på etterslepet og på bakgrunn av undersøkelsen framstår det som om journalføringen foregår fortløpende. Det skaper imidlertid usikkerhet når det kommer frem avvik mellom det vi har fått opplyst i intervju og det som fremgår av rutinebeskrivelser og økonomiplan Delkonklusjon Det er revisjonens vurdering at journalføringen i kommunen er delvis i samsvar med lov og forskrift. Kommunen har en utfordring knyttet til journalføring og arkivering av e-poster, SMS m.v. og man kan risikere at journalen ikke blir fullstendig på de saker det måtte angå. Det er også en utfordring knyttet til offentliggjøring av postjournalen. Av kommunens dokumenter går det fram at postjournalen skal offentliggjøres med tre dagers forsinkelse mens det av intervju går fram at det legges en frist på opp til fem dager til grunn. 34 Somb (Sak ). Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 29

34 3.3 Er kommunens forhåndsklassifisering av dokumenter i tråd med krav i lov og forskrift? Revisjonskriterier Dersom dokumenter blir klassifisert som unntatt offentlighet i journalen skal dette være hjemlet i lov. Forhåndsklassifisering bør bare finne sted for dokumenter og opplysninger der det er klart at det foreligger taushetsplikt eller der det er på det rene at det kan gjøres unntak, og det ikke er aktuelt med merinnsyn Data Med forhåndsklassifisering menes det at det tas stilling til spørsmålet om innsyn uten at det har kommet noe krav om innsyn. Forhåndsklassifisering, dvs påføring av «unntatt offentlighet» skal bare benyttes når det på forhånd er klart at det ikke vil være aktuelt å gi innsyn i det konkrete dokument. 35 En forhåndsklassifisering er ikke rettslig bindende, og representerer bare et synspunkt fra den som oppretter dokumentet. Et krav om innsyn skal alltid vurderes ut i fra situasjonen på det tidspunktet kravet fremsettes. Offentleglova skiller mellom innsyn i dokumenter og innsyn i opplysninger. Når det bare er aktuelt å nekte innsyn i enkelte opplysninger, blir det feil å forhåndsklassifisere hele dokumentet. Når det gjelder forhåndsklassifisering av dokumenter framgår det av «Retningslinjer for elektronisk arkiv ved Porsanger kommune» at vurderingen om et dokument skal være unntatt offentlighet først foretas av arkivtjenesten, men det er saksbehandlers ansvar å vurdere om et dokument skal klassifiseres unntatt offentlighet. Dersom det er tvil skal den enkelte administrative enhet kontaktes, der rådmannen, etatslederen eller den som har fullmakt til det avgjør spørsmålet om offentlighet. 36 De saksdokumenter som skal unntas fra offentlig innsyn, blir registrert i ephorte med lovhjemmel, samtidig som det gis korrekt tilgangskode i systemet. Vurdering av innsyn foretas når det foreligger en begjæring. 35 Justisdepartementets rundskriv G69/ Retningslinjer for elektronisk arkiv ved Porsanger kommune pkt Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 30

35 Tabell 2: Forhåndsklassifisering offentlig postliste Antall % Registrerte journalposter i utvalget Forhåndsklassifiseringer 13 46,4 Som det går fram av tabellen ovenfor har vi undersøkt 28 journalposter av en populasjon på om lag 400 poster. Av utvalget på 28 journalposter var 13 av postene forhåndsklassifisert unntatt offentlighet. Tabell 3: Bruk av lovhjemmel ved forhåndsklassifisering i offentlig postliste Antall % Off. l 13 jfr FVL 13 første ledd nr ,5 Off. l 13 jfr FVL 13 første ledd nr ,4 Off. l 23, første ledd 3 23,1 Off. l ,1 Som det framgår av tabellen ovenfor var det oppgitt lovhjemmel for alle dokumentene som var forhåndsklassifisert som unntatt offentlighet i det gjennomgåtte utvalget. I tillegg viser gjennomgangen at hjemmelshenvisningene er nøyaktige, ved at det vises til bestemmelsens ledd, nummer og/eller bokstav i de tilfeller hvor det er aktuelt. De fleste av dokumentene som er unntatt offentlighet gjelder taushetsplikt for opplysninger man får adgang eller kjennskap til [ ] om noens personlige forhold. I 2 tilfeller gjelder forholdet konkurransemessige hensyn. De øvrige gjelder hensynet til en forsvarlig gjennomføring av økonomi-, lønns- eller personalforvaltningen i kommunen og innsyn i sak om ansettelse eller forfremmelse i tjenesten Vurderinger Forhåndsklassifisering innebærer at kommunen vurderer om et dokument skal unntas offentlighet selv om det ikke er begjært innsyn i dokumentet. Slike forhåndsklassifiseringer blir normalt gjort i forbindelse med utarbeidelsen av den offentlige journalen (postlisten). Forhåndsklassifisering bør bare finne sted for dokumenter og opplysninger der det er klart at det foreligger taushetsplikt eller der det er på det rene at det kan gjøres unntak, og det ikke er aktuelt med merinnsyn. Videre framgår det at i de tilfeller hvor det er sannsynlig at Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 31

36 omstendighetene vil endre seg innen rimelig tid, slik at unntaksbehovet vil bi mindre, bør forhåndsklassifisering ikke skje. Dersom dokumenter blir klassifisert som unntatt offentlighet i journalen så skal dette være hjemlet i lov. Sivilombudsmannen har i en uttalelse fastslått at offentlighetslovens krav til hjemmelshenvisning ved avslag på konkrete innsynsanmodninger også bør legges til grunn ved forhåndsklassifiseringer i journalen. I vår undersøkelse har vi kontrollert om kommunen har rutiner for forhåndsklassifisering av dokumenter. Vi har ikke undersøkt det enkelte dokument med tanke på å ha en oppfatning om klassifiseringen er gjort på et riktig grunnlag. Undersøkelsen viser at kommunen har velfungerende rutiner i forbindelse med forhåndsklassifisering Delkonklusjon Revisjonen vurderer Porsanger kommunes praksis ved forhåndsklassifisering av dokumenter å være i tråd med krav i lov og forskrift. 3.4 Konklusjon Hovedproblemstillingen i dette kapittel er hvorvidt Porsanger kommune har et forsvarlig journal- og arkivsystem. Det er revisjonens vurdering at kommunen bare delvis har et forsvarlig system for arkivering og journalføring. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 32

37 4. HAR KOMMUNEN ET TILFREDSSTILLENDE SYSTEM FOR BEHANDLING AV SØKNADER OM INNSYN I DOKUMENTER. Retten til innsyn i forvaltningens saksdokumenter er et grunnleggende demokratisk prinsipp. I tillegg til demokratihensynet kommer kontrollhensynet og hensynet til innbyggernes rettssikkerhet. Innsynsretten er med på å sikre en åpen forvaltning og vil styrke innbyggernes sin innsikt i samfunnsdebatten og deltakelse i politiske debatter og prosesser. Bestemmelsene om innsyn i offentlige dokumenter går fram av i offentleglova. 37 I det følgende har revisjonen sett på hvorvidt Porsanger kommune har etablert et system for å sikre en forsvarlig saksbehandling av søknader om innsyn i saksdokumenter i tråd med gjeldende regelverk. I dette ligger det å undersøke hvorvidt kommunen har formaliserte rutiner og retningslinjer for behandling av innsynssaker i tråd med krav i lov og forskrift. Videre om kommunens saksbehandling av innsynsbegjæringer skjer i tråd med bestemmelsene i offentleglova, samt om kommunen journalfører og arkiverer saksdokumentene i innsynssaker i tråd med kravene i arkivforskriften. 4.1 Har kommunen formaliserte rutiner og retningslinjer for behandling av innsynssaker i tråd med krav i lov og forskrift? Revisjonskriterier Saksdokument, journaler og liknende register for kommunen skal være åpne for innsyn dersom ikke annet følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov. Alle kan kreve innsyn i kommunens saksdokument, journaler og liknende register hos kommunen. Kommunen må gjennom intern organisering og rutiner sikre en forsvarlig saksbehandling av innsynskrav Data Krav om innsyn vil omfatte både enkle saker og saker som er forhåndsklassifisert som unntatt offentlighet. I Porsanger kommune er det bestemt at kommunen skal publisere inngående- og 37 Off.l 28. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 33

38 utgående dokumenter gjennom muligheten som ligger i einnsyn i ephorte. 38 Dette gjelder ikke dokumenter som er forhåndsklassifisert som unntatt offentlighet. E-Innsyn i ephorte er kommunens ordning hvor publikum kan søke innsyn i dokumenter via kommunens nettportal gjennom enkel selvbetjening, men det fritar imidlertid ikke kommunen fra å etterkomme søknader om innsyn i vanlig papirformat. Dokumenter legges ut på publikumsportal einnsyn med 2-5 dagers forsinkelse. Her blir dokumentene liggende i tre måneder. Anmodninger om innsyn i dokumenter eldre enn tre måneder må sendes til administrasjonen for ekspedisjon. Loven gir mulighet for å fremme krav om innsyn i kommunens saksdokumenter. 39 Alle søknader om innsyn kommer til servicekontoret. I samsvar med den informasjon revisjonen har innhentet gjennom rutinebeskrivelser 40 og intervju blir innsynsbegjæringer behandlet og journalført av saksbehandler på servicekontoret. Alle inngående, utgående- og andre relevante dokumenter tilknyttet innsynsbegjæringen blir journalført og arkivert på saken. Om saken er komplisert blir den oversendt saksbehandler som vurderer offentlighet og eventuelt gir begrunnelse for avslag. Saksbehandlingstiden for innsynsbegjæringer anslås stort sett å være 2-5 dager. Det kan imidlertid ta lengere tid avhengig av sakens kompleksitet og omfang. Det vil også være avhengig av om saksbehandler er på jobb og tilgjengelig i det aktuelle tidsrom 41. Innsynet gjennomføres på den måten som er ønskelig elektronisk eller på papir. Følgende arkiv deler publiseres på nett: Elektronisk arkiv fra , landbruksarkiv og gårds- og bruksnummer. Følgende sakstyper publiseres ikke på nett: 42 - Startlån - Fritak kommunale avgifter - Byggesøknad - Elevarkiv - Personalarkiv - Produksjonstilskudd - Skatteyterarkiv - Pelias rapporter - Vannprøver - Rapport, vedlegg til arbeidstilsynets tilsyn - Innfordringsarkiv 38 Internt notat av Off.l Rutiner for postmottak pkt Jfr. Intervju. 42 Notat Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 34

39 Begjæring om innsyn kan gjøres både skriftlig og muntlig. Ved begjæring om innsyn i forhåndsklassifiserte dokumenter må det foretas en selvstendig vurdering av grunnlaget for forhåndsklassifiseringen uavhengig av tidligere vurderinger. Det må da foretas en vurdering av om dokumentet som helhet skal graderes i forhold til innsyn eller om deler av dokumentet skal undras offentlighet ved at sensitiv informasjon blir sladdet Vurderinger Saksdokument, journaler og liknende register for kommunen skal være åpne for innsyn dersom ikke annet følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov. Alle kan kreve innsyn i kommunens saksdokument, journaler og liknende register hos kommunen. Videre må kommunen gjennom intern organisering og rutiner sikre en forsvarlig saksbehandling av innsynskrav. Publikum kan søke innsyn i kommunens dokumenter gjennom kommunens web-portal einnsyn eller ved henvendelse på annen måte. Innsynsbegjæringer behandles løpende av servicekontoret og/eller saksbehandler. Revisjonens undersøkelse viser at kommunes saksdokument, journaler og liknende register er åpne for innsyn gjennom løsningen einnsyn. Videre viser undersøkelsen at fordeling av ansvar og hvordan innsynsbestillinger skal behandles er klart definert gjennom ulike retningslinjer, prosedyrer og interne instrukser Delkonklusjon Det er revisjonens vurdering at kommunen har tilfredsstillende formaliserte systemer, rutiner og retningslinjer for behandling av innsynssaker som er i tråd med lov og forskrift. 4.2 Skjer kommunens saksbehandling av innsynsbegjæringer i tråd med bestemmelsene i offentleglova? Revisjonskriterier Innsynskrav skal avgjøres uten ugrunnet opphold. Dersom saksbehandlingstiden blir svært lang bør kommunen sende et foreløpig svar, hvor det redegjøres for årsaken til den lange saksbehandlingstiden. Kommunen skal vurdere innsynskrav konkret og selvstendig. Ved helt eller delvis avslag på et innsynskrav, skal avgjørelsen være skriftlig og inneholde en presis hjemmelshenvisning, opplysninger om klagerett og opplysninger om klagefrist Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 35

40 4.2.2 Data Gjennom kommunens nettportal er det lagt til rette for en forsvarlig behandling av enkle innsynskrav. Her er kommunens postliste lagt ut og ved enkel selvbetjening kan publikum søke opp de dokumenter som man måtte ønske. Ved å gå inn via sak-/journalnummer kan publikum få innsyn i inn- og utgående dokumenter samt andre relevante dokumenter i saken. Innsynsbegjæringer i dokumenter som er unntatt offentlighet blir oversendt saksbehandler som fatter vedtak om avslag eller innsyn i saken. Innsynsbegjæringen, vedtaket og svaret lagres på samme mappe (saksnummer) som de øvrige dokumenter i saken. Med tanke på å få innsikt i rutinen slik den fungerer fra publikums perspektiv har vi foretatt et forsøk på å foreta en nærmere gjennomgang av et utvalg konkrete saker ved søk på einnsyn. Formålet har vært å undersøke svartid, kommunens vurdering av innsynsbegjæringen og eventuelt begrunnelsen for avslag. For å fremskaffe et grunnlag for en uttalelse om problemstillingen har revisjonen foretatt en undersøkelse av et utvalg hentet fra en liste bestående av 35 begjæringer om innsyn som ble tilsendt revisjonen etter forespørsel. Blant disse saker har vi valgt ut 8 begjæringer om innsyn for nærmere vurdering. Blant de utvalgte saker fant vi tre svar på begjæringer om innsyn. Et av svarene som lot seg identifisere var besvart innen 5-dagers fristen, en begjæring var besvart i løpet av 7 dager og den siste ble besvart i løpet av 36 dager. Blant de svarene på innsynsbegjæringene vi vurderte ble to av innsynsbegjæringene innvilget uten merknader og den tredje fikk delvis avslag (personsensitiv informasjon sladdes). Etter revisjonens vurdering var dette avslaget godt begrunnet. Informasjon om klageadgang og klagefrist var imidlertid utelatt Vurderinger Saksdokument, journaler og liknende register for kommunen er åpne for innsyn dersom ikke annet går fram av lov eller forskrift med hjemmel i lov. Alle kan kreve innsyn i kommunens saksdokument, journaler og liknende register hos kommunen. Begjæring om innsyn etter 29 første ledd skal avgjøres uten ugrunnet opphold. I dette ligger det at saken skal avgjøres «så snart som praktisk mulig» noe som innebærer at saken må tas «under behandling umiddelbart og at avgjørelsen tas uten noen form for stopp eller pause i saksbehandlingen». At saksbehandleren som er ansvarlig for saken innsynskravet gjelder, er bortreist, syk eller på ferie når kravet kommer inn, gir ikke grunnlag for å utsette behandlingen av innsynskravet. Det enkelte organ må sørge for rutiner som gjør at Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 36

41 innsynskrav kan behandles uten at en er avhengig av at enkeltpersoner er tilstede. Sivilombudsmannen har uttalt at «.. en innsynsbegjæring bør kunne behandles samme dag, eller i alle fall i løpet av tre virkedager.» 43 De fleste innsynskrav er så enkle at de bør avgjøres samme dag som de blir mottatt. Dersom det er arbeidskrevende eller reiser vanskelige spørsmål kan organet bruke mer tid. Rent praktisk bør systemet være at man at man har en særlig utpekt saksbehandler som kan ta slike saker under behandling. 44 Kommunen har tilrettelagte rutiner for dokumentinnsyn ved kommunens web-portal og rutinen for einnsyn. Dette forutsetter at det lar seg gjøre å finne frem til sakens dokumenter ved søk på nett eller på annen måte. Det er imidlertid revisjonens erfaring av at det kan være krevende å finne det man søker etter når det gjelder begjæringer om innsyn. I vår undersøkelse har vi avdekket tilfeller hvor det har tatt lengere tid enn Sivilombudsmannens anbefaling på å besvare begjæringer om innsyn. Vi har også avdekket et tilfelle hvor det har tatt uforholdsmessig lang tid å besvare begjæringer om innsyn. Våre observasjoner bygger imidlertid på så tynt grunnlag at vi har problemer med å trekke en konklusjon i saken. Organet som mottar et krav om innsyn i dokumenter som er «untatt offentlighet» skal vurdere kravet konkret og selvstendig. Dersom det blir gitt helt eller delvis avslag på et innsynskrav skal avslaget være skriftlig 45 Det skal alltid vises til den bestemmelsen som gir grunnlag for avslaget, og hjemmelshenvisningen skal være presis. Dersom grunnlaget for avslaget er lovbestemt taushetsplikt etter offentleglova 13, skal organet også vise til relevante særbestemmelser (i vedkommende lov eller forskrift) som pålegger taushetsplikt. Videre skal avslaget opplyse om retten til å klage og om klagefristen. I vårt utvalg har vi kun funnet fram til et avslag på begjæring om innsyn. Dette avslaget var presist begrunnet, men det manglet informasjon om klagefrist og klageadgang. Denne ene saken gir ikke revisor grunnlag for å ha en oppfatning om kommunens rutiner ved avslag på begjæringer om innsyn, men det oppfyller lovens krav med tanke på at saken er gitt en selvstendig vurdering. 43 SOMB årsmelding for 1998, side Off.l kommentarutgave; Bernt og Hove 2009, s Off.l 31 første ledd, andre punktum. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 37

42 4.2.4 Delkonklusjon Gjennom kommunens portal for einnsyn får publikum på en enkel måte innsyn i kommunens dokumenter som ikke er mer enn tre måneder gammel. Revisjonen har avdekket et tilfelle med uforholdsmessig lang saksbehandlingstid i sakene som var med i vår undersøkelse. Når det gjelder begrunnelse for avslag har vi funnet at det er gitt en begrunnelse i et enkelt tilfelle, det er imidlertid funnet mangler ved informasjon om klagefrist og klageadgang. Til tross for flere henvendelser har det har ikke latt seg gjøre å frembringe alle dokumentene i saker angående begjæringer om innsyn som har vært med i vår undersøkelse. Vi har derfor ikke grunnlag for å uttale oss om kommunens saksbehandling av innsynsbegjæringer skjer i tråd med bestemmelsene i offentleglova. 4.3 Journalfører og arkiverer kommunen dokumentene i innsynssaker i tråd med kravene i arkivforskriften? Revisjonskriterier Kommunen skal journalføre og arkivere innsynskrav, avgjørelsen på innsynskravet og andre dokumenter knyttet til behandlingen av innsynssaker i tråd med gjeldende regelverk Data Alle begjæringer om innsyn i saker «unntatt offentlighet» kommer inn til servicekontoret som journalfører henvendelsen. 46 Begjæringen videresendes saksbehandler som skal ta stilling til innsynsbegjæringen. Saksbehandleren kan da fatte vedtak om å innvilge søknaden eller om å gi avslag. Det kan være tilfeller hvor deler av dokumentet kan offentliggjøres mens andre deler av informasjonen i dokumentet ikke kan offentliggjøres, saksbehandleren fatter da vedtak om «delvis» avslag. I vanskelige saker skal saksbehandleren kontakte rådmannen eller enhetslederen for avgjørelse Jfr. Intervju. 47 Retningslinjer for elektronisk arkiv pkt Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 38

43 Ved begjæringer om innsyn skal denne føres på «aktuell sak». 48 Det gjelder også kommunens vedtak, svar på søknaden og dokumenter i forbindelse med saksbehandlingen av søknaden. For å fremskaffe et grunnlag for en uttalelse om problemstillingen har revisjonen foretatt en undersøkelse av et utvalg på 8 saker som er hentet fra en liste bestående av 35 begjæringer om innsyn som ble tilsendt revisjonen på forespørsel. Vi har i hver av disse sakene sett etter at det foreligger en begjæring om innsyn, et vedtak, et svar og eventuelt andre dokumenter som underbygger kommunens avgjørelse. Vår undersøkelse avdekket mangler ved arkivering av dokumenter i forbindelse med innsynskrav. Blant de sakene vi undersøkte fant vi ingen saker hvor søknad om innsyn og vedtaket var arkivert sammen med de øvrige dokumenter i saken. På forespørsel fra revisjonen har administrasjonen heller ikke brakt fram de aktuelle dokumenter Vurderinger Hovedregelen om forvaltningsorganers journalføringsplikt er: «I journalen skal ein registrere alle inngåande- og utgåande dokument som etter offentlegheitslova 2 og 3 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon.» 49 Som «saksdokument for organet» regnes «dokumenter som er kommet inn til eller lagt frem for et slikt organ». 50 Verken ordlyden i eller forarbeidene til lovbestemmelsen tilsier at en innkommet begjæring om dokumentinnsyn som er fremsatt per brev eller e-post faller utenfor offentlighetslovens saksdokumentbegrep. 51 Så lenge et dokument ikke anses som et privat dokument, vil dokumentet i all hovedsak måtte anses som forvaltningens saksdokumenter dersom det finnes i et forvaltningsorgan.» Alle dokumenter som hører til samme sak skal arkiveres samlet under samme saksnummer (bilegging). 52 I arkivforskrifta er saksbehandler utpekt som ansvarlig for at saksdokumentene blir holdt samlet så lenge saken er til behandling. En innsynsbegjæring som er fremsatt per brev, e-post eller på annen måte er dekket av dokumentbegrepet er å anse som «saksdokument for organet». Det samme gjelder for organets utgående avgjørelse i innsynssaken. Det må legges til grunn at et innsynskrav skal være gjenstand for saksbehandling hos organet. Det må videre legges til grunn at et 48 Arkivforskrifta 3-6 og Rutiner for postmottak pkt Arkivforskrifta Off.l 4 andre ledd første punktum. 51 Veileder i off.l. (2003) s Arkivforskrifta 3-6. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 39

44 innsynskrav, organets avgjørelse og andre dokumenter knyttet til behandlingen av innsynssaken har verdi som dokumentasjon. Slike dokumenter vil kunne ha betydning for å dokumentere organets praksis i saker om dokumentoffentlighet eller ved en eventuell klage til Sivilombudsmannen. 53 Det sentrale er at forvaltningsorganet må påse at journalføringen av dokumenter i innsynssaker skjer på en måte som er forenlig med arkivforskriften og øvrig relevant regelverk. Kommunen skal journalføre og arkivere søknad om innsyn, vedtaket og andre dokumenter tilknyttet behandlingen av innsynskravet i tråd med gjeldende regelverk. Etter arkivforskriften skal søknader om dokumentinnsyn føres på aktuell sak. 54 Vi legger til grunn at det samme gjelder kommunens svar på søknaden. Revisjonens undersøkelse har avdekket avvik fra kravene i arkivforskriften og interne rutiner når det gjelder journalføring og arkivering av dokumenter tilknyttet innsynsbegjæringer i forhåndsklassifiserte dokumenter Delkonklusjon Til tross for forespørsler til kommunen har vi ikke lykkes å få fullstendig innsyn i alle relevante dokumenter angående de innsynsbegjæringer vi ønsket. Servicekontoret har svart samvittighetsfullt på våre henvendelser, men det har ikke hjulpet. Av arkivforskrifta går det fram at nye saksdokument skal tilknyttes tidligere dokument i den samme sak og arkiveres sammen med disse. I henhold kommunens egne retningslinjer skal forespørsler om dokumentinnsyn journalføres på aktuell sak. Våre undersøkelser viser at dette ikke er tilfelle. At vi ikke har lykkes i å finne alle dokumentene på samme sak kan skyldes at innsynsbegjæringen ikke er besvart. Det kan også skyldes at begjæringen er besvart, men at dokumentet ikke er registrert under aktuell sak. En slik praksis er ikke i samsvar med forskriften eller egne interne rutiner når det gjelder å journalføre og arkivere dokumenter i innsynssaker. Kommunens rutiner i forbindelse med journalføring og arkivering av dokumentene i innsynssaker er ikke i samsvar med interne retningslinjer eller kravene i arkivforskrifta. 53 Se uttalelse i SOMB (Sak 2008/171) som omhandler arkivering og journalføring i saker om dokumentinnsyn, og hvor Sivilombudsmannen redegjør for kravene. 54 Rutiner for postmottak pkt. 6. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 40

45 4.4 Konklusjon Problemstillingen under dette kapitelet har vært om kommunen har et tilfredsstillende system for behandling av søknader om innsyn i dokumenter. Etter en samlet vurdering er revisjonen av den oppfatning at Porsanger kommune ikke har tilfredsstillende systemer og rutiner for behandling av søknader om innsyn i dokumenter. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 41

46 5. KONKLUSJONER 5.1 Har kommunen et forsvarlig journal- og arkivsystem? Hovedproblemstillingen i dette kapittel er hvorvidt Porsanger kommune har et forsvarlig journal- og arkivsystem. Det er revisjonens vurdering at kommunen bare delvis har et forsvarlig system for arkivering og journalføring. 5.2 Har kommunen tilfredsstillende rutiner for behandling av søknader om innsyn i dokumenter? Problemstillingen under dette kapittel har vært om kommunen har et tilfredsstillende system for behandling av søknader om innsyn i dokumenter. Etter en samlet vurdering er revisjonen av den oppfatning at Porsanger kommune har et forbedringspotensiale når det gjelder rutiner og systemer for behandling av søknader om innsyn i dokumenter. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 42

47 6. ANBEFALINGER Basert på våre funn vil vi anbefale kommunen følgende: Foreta delegasjon av fullmakter for tjenesten som tydeliggjør ansvaret for arkivarbeidet, dette gjelder også fagsektorene. Skjerpe inn rutinen for journalføring av e-poster, SMS èr og lignende. Samle og mangfoldiggjøre beskrevne rutiner, reglementer og forordninger innenfor tjenesten for derigjennom å styrke kompetansen blant alle i kommunen som arbeider med arkivtjenesten. Forsere arbeidet med arkivplanen. Iverksette en prosess som har til hensikt å sikre at alle innkomne innsynsbegjæringer, vedtak om og svar på begjæringer om innsyn arkiveres sammen med øvrige dokumenter i saken i samsvar med arkivforskrifta 3-6. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 43

48 LITTERATURLISTE Lovverk Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova offl.) av 19. mai 2006 nr. 16 Lov om arkiv (arkivlova arkl.) av 4. desember 1992 nr. 126 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven fvl.) av 10. februar 1967 Forskrift til offentleglova (offentlegforskrifta) av 17. oktober 2008 nr Forskrift om offentlege arkiv (arkivforskriften) av 11. desember 1998 nr Lovforarbeider Ot.prp.nr. 102 ( ) om lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) Stortingsmeldinger St.meld. nr.32 ( ) Offentlighetsprinsippet i forvaltningen Dokumenter fra regjering og departement Justisdepartementets lovavdeling; Sak 98/11840; Taushetsplikt og organisering av post- og arkivtjenesten i kommunene (JDLOV ) Justis departementets lovavdeling; Rundskriv G69/98; Innskjerpng av praktiseringen av offentlighetsloven. Uttalelser fra Sivilombudsmannen Sivilombudsmannen; Årsmelding 2009 på side 41; Sak 2008/2591; Journalføring av tekstmeldinger (SMS-er) (Somb ) Sivilombudsmannen; Årsmelding 2008 på side 79; Sak 2008/171; Arkivering og journalføring i saker om dokumentinnsyn (Somb ) Sivilombudsmannen; Årsmelding 1994 på side 64; Sak ; Utenriksdepartementets postjournaler (Somb ) Sivilombudsmannen; 7. mars 2013 (sak 2012/1807); Sen saksbehandling og manglende behandling av innsynsbegjæringer. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 44

49 Rapporter og veiledere Veileder Justis- og politidepartementet: Veileder til offentleglova (G ) Rapport Direktoratet for Forvaltning og IKT (tidligere Statskonsult): Rapport 2003:12: Servicekontorene 2003 Rapport Norsk Presseforbunds offentlighetsutvalg: Åpenhetsindeksen 2011 Litteratur Ivar Fonnes, Arkivhåndboken for offentlig forvaltning, Oslo 2009 Kommuneforlaget, K-koder Kommunenes arkivnøkkel, Hovednøkkel bokmål Bernt & Hove: Offentleglova med kommentarer (2009) Internett Organisasjonskart for Porsanger kommune Arkivverket: Om NOARK 5 standarden Se: Se: Arkivverket: Riksarkivarens undersøkelse for Finnmark fylke for 2014 Se: Se også: Arkivverket: Riksarkivaren sin mal for arkivplan Se: Arkivverket: Om journalføring Se: Interkommunalt Arkiv Finnmark (IKA Finnmark IKS): Tjenester Se: Evry: om sak- og arkivsystemet ephorte Se: Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 45

50 Evry: om periodisering i ESA og ephorte Se: Evry: om ephorte Outlook Se: Rutinebeskrivelser, instrukser, reglementer, retningslinjer og årsmeldinger m.v. i Porsanger kommune. Delegasjonsreglement Porsanger kommune av 26. september 2013 Rådmannens administrative delegasjon for perioden av 8. januar 2013 Retningslinjer for elektronisk arkiv ved Porsanger kommune av 1/ Retningslinjer for fullført saksbehandling av 1/ Rutiner for publisering av dokumenter på Internett for Porsanger kommune Instruks for hvordan saksbehandlere skal forholde seg til kommunens dokumenter Årsmelding 2015 Økonomiplan og Instruks postmottak Rutinebeskrivelse for godkjenning av offentlig postliste Rutine for offentlig postliste på nett Rutiner e-post, telefaks, telefon, SMS m.v. Postlister - felles for skoler Lønnsplan for Porsanger kommune Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 46

51 VEDLEGG 1: RÅDMANNENS KOMMENTARER Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 47

52 VEDELEGG 2: UTLEDNING AV REVISJONSKRITERIER Generelt Kravene til arkiv- og journalsystem i offentlige organer finner man i arkivlova, offentleglova, arkivforskriften og offentlegforskrifta. Av arkivlova 1 framgår det at «Føremålet med denne lova er å tryggja arkiv som har monaleg kulturelt eller forskingsmessig verde eller som inneheld rettsleg eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon, slik at desse kan verta tekne vare på og gjorde tilgjengelege for ettertida». Formålet med arkivlova er altså bevaring og tilgjengeliggjøring for ettertiden. Loven skal på den ene siden sikre bevaring av de verdier som er knyttet til kulturarv og forskning, og på den andre siden dokumentasjonsverdi av rettslig og forvaltningsmessig art. Bestemmelsene i akivlova gjelder for alle offentlige organer, og alle offentlige organer plikter å ha et arkiv, jf. 5 og 6. Som offentlig organ regnes statlig, fylkeskommunal eller kommunal institusjon eller enhet, jf. 2 bokstav g. Krav til organiseringen av arkivarbeidet Arkivansvaret i offentlige organ Av forskrift om offentlege arkiv (heretter arkivforskriften) 1-1 andre ledd framgår det at «Det overordna ansvaret for arkivarbeidet i eit offentleg organ tilligg den øvste leiinga i organet. I kommunar ( ) er arkivansvaret ein del av det overordna administrative ansvaret som er tillagt administrasjonssjefen, jf. kommunelova 23». Det overordnede ansvaret for arkivarbeidet innebærer at ledelsen må legge forholdene til rette for at de krav til arkivarbeidet som stilles i gjeldende regelverk blir oppfylt og at det blir foretatt nødvendig oppfølging for å sikre at arkivarbeidet blir utført på en tilfredsstillende måte. 55 Videre har et offentlig organ «ansvaret for at underliggjande organ 56 får nødvendige rettleiingar, råd og instruksar for arkivarbeidet i samsvar med føresegner gitt i eller i medhald av arkivlova. Organet har det overordna arkivansvaret for offentlege utval som 55 Ivar Fonnes, Arkivhåndboken for offentlig forvaltning, Oslo 2009 s Med underliggende organ forstås her blant annet skole, jf. Ivar Fonnes, Arkivhåndboken for offentlig forvaltning, Oslo 2009 s Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 48

53 organet har nedsett», jf. arkivforskriften 1-1 tredje ledd. Av bestemmelsen kommer det ikke tydelig fram hva dette ansvaret i praksis innebærer. Men det synes å framgå at det både dreier seg om skriftlige veiledninger og instrukser og om muntlige råd på forespørsel fra et underliggende organ. I arkivhåndboken 57 trekkes følgende elementer fram: Skriftlig materiale av betydning for arkivarbeidet bør formidles underliggende organer. Eventuelt bør arkivansvarlig forsikre seg om at det underliggende organ har mottatt materialet på en annen måte. Vurdere om instrukser og veiledninger som utarbeides for kommunen selv bør videreformidles, eventuelt i modifisert form. Spørsmål fra underliggende organ bør formidles til andre kompetente instanser dersom organet selv ikke kan gi svar. Oppgaver knyttet til arkivarbeidet kan delegeres. Likevel er det rådmannen som står som den øverste ansvarlige for arkivarbeidet, herunder blant annet å ansette eller oppnevne en arkivansvarlig som har det daglige ansvaret for arkivarbeidet. Arkivorganisering og arkivsystem Arkivforskriften kapittel II inneholder regler om organisering og ordning av et arkiv. Av arkivforskriften 2-1 framgår det at «Arkivarbeidet i eit offentleg organ skal som hovudregel utførast av ei eiga eining, ei arkivteneste, under dagleg leiing av ein arkivansvarleg. Arkivtenesta skal være felles for organet. Dersom ikkje særlege omsyn tilseier noko anna, skal ho vere underlagd den administrasjonseininga som har ansvaret for organets fellessaker». Ifølge arkivforskriften 2-2 skal et offentlig organ til enhver tid ha en ajourført samleplan, en arkivplan, som viser hva arkivet omfatter og hvordan arkivet er organisert. Arkivplanen skal også vise hvilke instrukser, regler, planer mv. som gjelder for arkivarbeidet. En arkivplan øker kvaliteten på arkivet og tilliten til arkivtjenesten ved at ansvar og rutiner er godt dokumenterte og gjort lett tilgjengelige. Riksarkivaren har utarbeidet en mal for arkivplan, som viser hvordan den bør være oppbygd og hva den bør inneholde. Arkivplanen bør blant annet inneholde opplysninger om bakgrunn og formål, oversikt over egen organisasjon, hvor arkivansvaret ligger i organisasjonen, organiseringen av arkivarbeidet, oversikt over lover, forskrifter, retningslinjer og instrukser som regulerer arkivarbeidet, kommunens egne retningslinjer, instrukser og rutiner for arkivarbeidet, opplysninger om sikkerhet (dokumentsikring og datasikkerhet), organisering og behandling av arkiv, samt vedlegg til arkivplanen (arkivnøkler, delegasjoner, instrukser med mer) Ivar Fonnes, Arkivhåndboken for offentlig forvaltning, Oslo 2009 s Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 49

54 Offentlige organ skal normalt ha et klassifikasjonssystem, en arkivnøkkel, som omfatter alle de saksområder organet har, jf. arkivforskriften 2-3 første ledd. I arkivnøkkelen bør det skilles mellom egenforvaltning og fagsaker, jf. bestemmelsens annet ledd. Utover dette angir ikke arkivforskriften noe nærmere hvordan arkivnøkkelen skal bygges opp og hva den skal inneholde. KS og kommuneforlaget har imidlertid utarbeidet en felles standard arkivnøkkel for kommuner, fylkeskommuner og interkommunale organer for arkivering av saksdokumenter. Denne kalles for Kommunens arkivnøkkel K-koder. Ifølge arkivforskriften 2-4 skal kommunen ha et dagligarkiv (aktivt arkiv) og et bortsettingsarkiv. Dagligarkivet skal være sentralisert så langt dette er praktisk tjenlig. I dagligarkivet inngår sakarkivet (som omfatter alle saksdokumenter) med tilhørende register og databaser, som journaler, journalregister og kopibøker mv. I dagligarkivet inngår også møtebøker, fagsystem, databaser og andre arkivserier og dokument som blir mottatt eller skapt i tilknytning til den virksomhet som kommunen driver. Sakarkivet fra avsluttede journalperioder og andre arkivserier som ikke lenger er i aktiv bruk, skal skilles ut fra dagligarkivet og plasseres i bortsettingsarkiv, jf. 2-4 tredje ledd. Arkiv som ikke lengre er i bruk for administrative formål (eldre arkiv), og arkiv etter organ som er nedlagt eller har avsluttet sin virksomhet (avsluttet arkiv), skal avleveres til arkivdepot, jf. 5-1 først ledd. Kommuner skal opprette egne ordninger for arkivdepot. Som et minimum skal slike ordninger innebære at det løpende ansvaret for eldre og avsluttet arkiv blir plassert et sted og at man har til rådighet nødvendige lokaler for å oppbevare arkivene, jf. 5-1 tredje ledd. Kommuner kan overføre depotoppgaver til en interkommunal depotordning, jf. 5-1 fjerde ledd. Krav til journalsystem og journalføring Journalsystem og journalføring Av arkivforskriften 2-6 framgår det at «Eit offentleg organ skal ha ein eller fleire journalar for registrering av dokument i dei sakene organet opprettar. I journalen skal ein registrere alle inngåande og utgåande dokument som etter offenleglova 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon». Dokument gjelder blant annet tradisjonelle brev, telefaks, e-post og tekstmeldinger (sms). 59 I arkivsammenheng er journal et register over saksdokumenter i et organ. En journal eller en postliste skal gi periodiske og/eller kronologiske oversikter over inngående og utgående dokumenter i et organ. Journalføring er den systematiske og fortløpende registreringen av 59 Se arkivforskriften 3-2 og uttalelser fra Sivilombudsmannen (Somb og Somb ). Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 50

55 opplysninger i en journal. For at organet skal ha kontroll over egen saksbehandling er journalføring viktig. Journalføring handler om å være ryddig når det gjelder håndtering, oppbevaring og gjenfinning av dokumenter. Videre er journalen et viktig verktøy for å kontrollere hvordan saker blir fulgt opp, behandlet og arkivert. 60 Et dokument er journalføringspliktig når følgende kriterier er oppfylt: dokumentet må regnes som saksdokument for organet etter offentleglova 4 61 dokumentet er gjenstand for saksbehandling dokumentet har verdi som dokumentasjon Det finnes videre en gruppe dokumenter som kalles «organinterne dokumenter». Organinterne dokumenter er dokumenter som organet har utarbeidet for egen saksforberedelse, jf. offl. 14. Begrepet omfatter for eksempel interne beskjeder, meldinger og rapporter, arbeidsnotater, budsjettnotater og andre notater og dokumenter som utveksles internt i et organ. 62 Av arkivforskriften 2-6 framgår det at «organinterne dokument ( ) registrerer organet i journalen så langt organet finn det tenleg». Selv om det i utgangspunktet er valgfritt å journalføre organinterne dokumenter, framgår det videre av 2-6 første ledd at det for noen typer organinterne dokumenter likevel er journalføringsplikt. Dette gjelder for dokumenter som er omtalt i offentleglova 14 andre ledd, 16 første ledd bokstav a-d, 16 andre ledd, 16 tredje ledd første punktum og 8. Journaler skal føres elektronisk eller på papir. Dersom journalen inngår i et elektronisk arkiveller saksbehandlingssystem, skal man på en enkel måte kunne hente ut og gjøre tilgjengelig de journalopplysningene som allmennheten har krav på å få innsyn i etter 2-7, jf. arkivforskriften 2-6 andre ledd. Videre skal arkivplanen inneholde en fullstendig og ajourført oversikt over de systemene som blir benyttet til journalføring og eventuelle andre former for registrering av saksdokument. Elektroniske system skal være fullgodt dokumenterte, jf. 2-6 tredje ledd. Innføring i journalen skal skje på en måte som gjør det mulig å identifisere dokumentet, så langt dette kan gjøres uten å røpe opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt eller som ellers kan unntas fra offentlig innsyn. Ved registrering av dokumenter i journalen skal det påføres journalføringsdato, saks- og dokumentnummer, sender og/eller mottaker, opplysninger om saken, innhold eller emne og datering på dokumentet. I tillegg skal journalen inneholde arkivkode (etter arkivnøkkelen), ekspedisjons- eller avskrivingsdato og avskrivingsmåte, jf. arkivforskriften 2-7 første ledd «Saksdokument for organet er et dokument som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet», jf. offl. 4 andre ledd. 62 Ivar Fonnes, Arkivhåndboken for offentlig forvaltning, Oslo 2009 s.159. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 51

56 Tidspunkt for journalføring (offentlig journal) Ifølge offl. 10 første ledd skal organet føre journal etter reglene i arkivlova med forskrifter. Med hjemmel i 10 andre og tredje ledd er det gitt forskrift til offentleglova (offentlegforskrifta) som blant annet regulerer at organ som fører elektronisk journal, skal gjøre den allment tilgjengelig på internett og hvordan dette skal gjøres, samt at organ omfattet av offentleglova kan gjøre dokument allment tilgjengelig på internett med unntak av enkelte opplysninger. Offentlegforskrifta 6 første ledd regulerer hvilke organ som er pliktig å publisere offentlig elektronisk journal. Av 6 tredje ledd framgår det hvilke opplysninger som skal inngå i en slik journal. Videre framgår det av 6 fjerde ledd at opplysninger som er nevnt i 7 andre ledd, ikke skal gå fram av offentlig elektronisk journal. 63 Slike opplysninger som er nevnt i 7 andre ledd skal heller ikke gå fram av journal eller liknende register som et organ som ikke er omfattet av ordningen etter 6 første ledd gjør tilgjengelig på internett, jf 6 fjerde ledd andre punktum. Kommunene er ikke omfattet av ordningen om offentlig elektronisk journal etter offentlegforskrifta 6 første ledd, men har adgang til å publisere offentlig journal (postliste) på sine hjemmesider. De fleste kommuner har i dag en praksis med å publisere offentlig postliste med oversikt over innkomne/utgående dokumenter på sine hjemmesider. Når kommunen velger å publisere offentlig postjournal på internett er de, på bakgrunn av det som framgår av 6 fjerde ledd andre punktum, pliktig å følge reglene som gjelder for tilgjengeliggjøring av journaler på internett, herunder hvilke opplysninger som skal framgå av en journal, jf. offentlegforskrifta 6 tredje ledd, og hvilke opplysninger som ikke skal gjøres tilgjengelig på internett når et organ velger å publisere dokumenter på internett, jf. offentlegforskrifta 7. For at innsynsretten etter offentleglova skal kunne ivaretas må offentlig journal alltid være ajour. Journalføring må derfor skje kontinuerlig. I stortingsmelding nr. 32 ( ) om offentlighetsprinsippet i forvaltningen har Justis- og politidepartementet tatt for seg gjeldende rett om journalføring etter offentleglova. Om tidspunktet for journalføringa framkommer følgende; «Arkivinstruksen har ikke bestemmelse som uttrykkelig regulerer tidspunktet for når journalføringen skal finne sted. I og med at journalen er hovedredskapet forvaltningen har til å holde orden i og kontroll med sine saker og saksavviklingen, må det imidlertid antas at journalføringen skal skje fortløpende. Også hensynet til offentlighetsprinsippet tilsier dette.» 64 I stortingsmeldingen vises det videre til en uttalelse inntatt i Sivilombudsmannens årsmelding 1995 s. 84 (sak ) hvor det framkommer at: 63 Offentlegforskrifta 7 andre ledd bokstavene a f. 64 St.meld. nr. 32 ( ) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen, avsnitt Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 52

57 «Sett ut fra de hensyn offentlighetsloven skal ivareta, er det åpenbart at normalkravet må være at journalføringen skjer fortløpende. Det er knyttet en vesentlig offentlig interesse til det å følge behandlingen av sakene, mens de behandles. Bare dersom offentligheten fortløpende blir orientert om forvaltningens arbeid selvsagt med de begrensninger som følger av offentlighetsloven selv vil offentligheten ha muligheter for å føre en debatt om og ha innflytelse på forvaltningens arbeid.» 65 I en annen sak som gjaldt tilgjengeliggjøring av postjournaler for innsyn uttalte Sivilombudsmannen at «utgangspunktet må være at postjournalene så raskt som mulig gjøres tilgjengelig for innsyn. I noen grad må det imidlertid etter omstendighetene aksepteres at vedkommende organs eller avdelings arbeidspress etc. gjør at muligheten for innsyn i postjournalen for den sist innkomne/utgående post kan bli noe forsinket.» I uttalelsen sies det at en gjennomsnittstid på ca. 3-4 dager kan tjene som et veiledende utgangspunkt. Videre at forsinkelser på opptil flere uker vanskelig kan aksepteres. 66 Forhåndsklassifisering av dokumenter I følge Rettleiar til offentleglova innebærer forhåndsklassifisering at et dokument blir vurdert og at det fastsettes at det helt eller delvis skal eller kan og bør gjøres unntak fra innsyn i dokumentet, uten at det er begjært innsyn i dokumentet. Dette skjer for eksempel ved at dokumenter som blir sendt ut eller mottatt blir påstemplet at det er gjort unntak fra innsyn etter en eller annen unntaksbestemmelse i loven. I en uttalelse fra Sivilombudsmannen sies følgende om hjemmelshenvisning ved forhåndsklassifisering: «Mye kan tale for at lovens krav til forvaltningens hjemmelshenvisning ved avslag på konkrete innsynsanmodninger også bør legges til grunn ved forhåndsklassifiseringer i journalen. Selv om forvaltningen har plikt til å vurdere spørsmålet om offentlighet på selvstendig grunnlag når en anmodning om innsyn mottas, må det antas at den vurdering som i tilfelle ble foretatt da dokumentet ble mottatt eller sendt ut, i betydelig grad også vil kunne legge føringer for fremtiden. Når dokumenter blir forhåndsunntatt offentlighet, vil det også kunne føre til at interesserte avholder seg fra å fremme en innsynsbegjæring. Det er derfor viktig at forvaltningen også ved forhåndsklassifiseringen tenker igjennom problemstillingen. Kravet om presisering av hjemmelsgrunnlaget for unntak ved forhåndsklassifiseringen vil kunne bidra til å sikre dette. Informasjonsverdien av journalen vil også bli betraktelig forbedret ved en presis angivelse av hjemmelen for å unnta dokumentet offentlighet.» Uttalelsen gjelder forvaltningsorganets eksterne korrespondanse, og kan ikke legges til grunn i forhold til organinterne dokumenter. 66 Somb (Sak ). 67 Somb s Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 53

58 Det framgår videre av Rettleiar til offentleglova at forhåndsklassifisering av dokumenter skal som den klare hovedregel ikke forekomme. Bakgrunnen for dette er at slik klassifisering kan binde opp vurderingene hos organet eller hos andre organer som mottar klassifiserte dokumenter, når det på et senere tidspunkt kommer et krav om innsyn i dokumentet. Forhåndsklassifisering vil dermed kunne motvirke regelen om at et organ som får et innsynskrav skal gjøre en konkret og selvstendig vurdering av kravet, og at innsynsspørsmålet skal avgjøres ut fra situasjonen på det tidspunktet da innsynskravet blir avgjort. 68 Forhåndsklassifisering bør bare finne sted for dokumenter og opplysninger der det er klart at det foreligger taushetsplikt eller der det er på det rene at det kan gjøres unntak, og det ikke er aktuelt med merinnsyn. 69 I de tilfeller hvor det er sannsynlig at omstendighetene vil endre seg innen rimelig tid, slik at unntaksbehovet vil bli mindre, bør forhåndsklassifisering ikke skje. 70 Posthåndtering Når det gjelder arkivrutiner ved behandling av post og saksdokumenter er dette regulert i arkivforskriften kap. III A ( 3-1 til 3-11). I arkivforskriften 3-1 framgår det at inngående post skal leveres til arkivtjenesten. Dersom arkivfunksjonene er desentraliserte, i delarkiv eller egne journalførende enheter må det fastsettes hvilken enhet av arkivtjenesten som skal motta post som er adressert til organet uten nærmer spesifikasjon. Videre framgår det av bestemmelsen at post til organet skal åpnes av arkivtjenesten. Rekommandert post og verdipost må behandles etter særskilte regler. Det samme gjelder annen post dersom det er «nødvendig av tryggingsgrunnar, jf. tryggingslova og verneinstruksen, eller for å ivareta lovbestemd teieplikt», jf. 3-1 tredje ledd. Krav til saksbehandlingen av innsynsbegjæringer Generelt om offentlighet og innsyn Prinsippet om offentlighet i forvaltningen er blant annet nedfelt i Grunnloven 100 femte ledd. Her framgår det at: «Enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter og til å følge forhandlingene i rettsmøter og folkevalgte organer. Det kan i lov fastsettes begrensninger i denne rett ut fra hensyn til personvern og av andre tungtveiende grunner.» Offentleglova regulerer retten til innsyn i dokumenter i offentlig virksomhet. Formålet med offentleglova er å legge til rette for at offentlig virksomhet er åpen og gjennomsiktig. Dette 68 «Rettleiar til offentleglova» (G ) avsnitt 5.4 s «Når det er høve til å gjere unntak frå innsyn, skal organet likevel vurdere å gi heilt eller delvis innsyn. Organet bør gi innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak», jf. offl «Rettleiar til offentleglova» (G ) avsnitt 5.4 s. 72. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 54

59 for å styrke informasjons- og ytringsfriheten, den demokratiske deltakelsen, rettssikkerheten for den enkelte, tilliten til det offentlige og kontrollen fra allmennheten. Loven skal også legge til rette for viderebruk av offentlig informasjon, jf. offl. 1. Hvilke organer og virksomheter offentleglova gjelder for framkommer av 2. Loven gjelder blant annet for staten, fylkeskommunene og kommunene, og andre rettssubjekt i saker der de gjør enkeltvedtak eller utferdiger forskrift, jf. 2 bokstavene a og b. Hovedregelen er at saksdokument, journaler og liknende register for organet er åpne for innsyn dersom ikke annet følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov. Videre kan alle kreve innsyn i saksdokument, journaler og liknende register til organet hos vedkommende organ, jf. offl. 3. I hvilke tilfeller det skal og kan gjøres unntak fra innsynsretten er regulert i offentleglova kap. 3, 13 til 27. I de tilfeller det er mulig for organet å gjøre unntak fra innsyn («kan» gjøre unntak fra innsyn), skal organet likevel vurdere å gi helt eller delvis innsyn (merinnsyn). I vurderingen skal organet legge vekt på om hensynet til offentlig innsyn veier tyngre enn behovet for unntak, jf. 11. I de tilfeller der det foreligger opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt (jf. offl. 13) er merinnsyn utelukket. Opplysninger som er underlagt taushetsplikt i lov eller medhold av lov, er unntatt fra innsyn. Avgjørelser som gjelder begjæring om innsyn i dokumenter etter offentleglova er ikke å regne som enkeltvedtak. Forvaltningslovens regler om saksbehandling av enkeltvedtak kommer derfor ikke til anvendelse for disse avgjørelsene. 71 Hvordan begjæringer om innsyn skal behandles er regulert i offentleglova kapittel 4. Innsynskravets form og innhold Den som vil bruke innsynsretten etter offentleglova må sette fram krav om innsyn. Etter offl. 28 første ledd kan et innsynskrav framsettes skriftlig eller muntlig. Det stilles ikke noe formkrav til hvordan en innsynsbegjæring skal være. Man kan derfor møte opp personlig for å be om innsyn, sende brev, e-post, ringe eller sette frem kravet på annen måte. Det stilles heller ikke noe krav om at den som krever innsyn må identifisere seg. Innsynskravet må imidlertid gjelde en bestemt sak eller i rimelig utstrekning saker av en bestemt art, jf. offl. 28 andre ledd første punktum. Dette innebærer i praksis at den som krever innsyn må gi en tilstrekkelig beskrivelse av saken vedkommende ønsker innsyn i, slik at organet kan finne frem til saken uten at det blir urimelig arbeidskrevende Ot.prp.nr.102 ( ) s «Rettleiar til offentleglova» (G ) s Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 55

60 I 28 andre ledd andre punktum er det slått fast at kravet til identifikasjon ikke gjelder når det blir begjært innsyn i journaler eller liknende register, som enkle postlister. Journaler og liknende register vil jo nettopp være oversikter over dokumenter fra flere saker, og identifikasjon av den enkelte saken er da ikke aktuelt. Hvilket organ som skal avgjøre innsynskravet og hvordan avgjørelsen skal skje Offentleglova 29 første ledd første punktum slår fast at det organet som mottar et innsynskrav skal vurdere kravet konkret og selvstendig. Dette innebærer at organet på selvstendig grunnlag må avgjøre om det skal eller kan nektes innsyn i dokumentet. Dette gjelder både når organet selv har utarbeidet dokumentet og når det er mottatt utenfra. Organet er ikke bundet av avsenderorganet sitt eventuelle standpunkt til innsynsspørsmålet, men må legge sin egen vurdering til grunn for avgjørelsen. Vurderingen skal skje konkret for det aktuelle dokumentet på det tidspunktet innsynsspørsmålet blir avgjort. 73 Organet kan med andre ord ikke avslå et innsynskrav med henvisning til at andre organer (eksempelvis avsenderorganet) har unntatt dokumentet fra offentlighet, eller fordi organet selv har klassifisert det som unntatt offentlighet på et tidligere tidspunkt. Når det gjelder hvem som innenfor et organ skal kunne treffe avgjørelser i saker om dokumentinnsyn har departementet i forarbeidene uttalt at det bør være opp til det enkelte organ å organisere behandlingen av innsynskrav. Samtidig blir det understreket at allerede det allmenne kravet til forsvarlig saksbehandling innebærer at det gjelder visse minimumskrav med hensyn til hvordan saksbehandlingen blir organisert. 74 Av Rettleiar til offentleglova framgår det at hvem som avgjør innsynsspørsmålet innenfor organet vil avhenge av den interne organiseringen, som er ulik innenfor ulike organ, og hvem som har fått tildelt myndighet til å gjøre dette. Ved den interne organiseringen av hvem som skal ta stilling til innsynskrav må det sikres at det blir lagt opp til rutiner og saksbehandling som gjør at innsynssakene blir forsvarlig behandlet, jf. prinsippet i forvaltningsloven Saksbehandlingstid Offentleglova 29 første ledd andre punktum slår fast at et innsynskrav skal avgjøres «utan ugrunna opphald». Hva som anses som «utan ugrunna opphald», avgjøres på grunnlag av en konkret vurdering der man ser hen til sakens vanskelighetsgrad, kravets omfang og organets arbeidsbyrde for øvrig. 76 Innsynskravet skal avgjøres så snart det er praktisk mulig. Vanlige krav bør avgjøres samme dag som de er mottatt, eller i hvert fall innen en til tre virkedager. Dersom det derimot må 73 Ot.prp.nr.102 ( ) s Ot.prp.nr.102 ( ) s «Rettleiar til offentleglova» (G ) s Ot.prp.nr.102 ( ) s Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 56

61 gjøres undersøkelser, kravet reiser vanskelige og tvilsomme spørsmål, eller gjelder store eller mange dokument, og saken derfor medfører mye arbeid, kan det brukes mer tid til saksbehandlingen. I slike unntakstilfeller er det lagt til grunn at saksbehandlingstiden etter omstendigheten kan være på mellom fire til seks virkedager. En saksbehandlingstid som overstiger åtte virkedager vil normalt måtte regnes som uakseptabel lang. Så lang saksbehandlingstid kan man vanskelig aksepterer annet enn i helt ekstraordinære tilfeller. 77 I denne sammenheng er det grunn til å påpeke at dersom den som har krevd innsyn ikke har fått svar innen fem arbeidsdager etter at organet mottok kravet, skal dette regnes som et avslag som kan påklages etter offl. 32 første ledd, jf. offl. 32 andre ledd første punktum. Denne bestemmelsen medfører ikke at det er en maksimumsfrist på fem dager for å avgjøre et innsynskrav, men innebærer at klagerett kan inntreffe lenge før fristen til å avgjøre et innsynskrav er ute. 78 Dersom saksbehandlingstiden blir svært lang bør forvaltningsorganet, i samsvar med forvaltningsloven 11 a andre ledd og prinsippet om god forvaltningsskikk, sende et foreløpig svar, hvor det redegjøres for årsaken til den lange saksbehandlingstiden. 79 Ved å sende foreløpig svar i saker hvor saksbehandlingstiden blir svært lang, vil man også kunne motvirke at det blir sendt klage før saken er avgjort i forvaltningsorganet. Foreløpig svar bør derfor sendes før fristen på fem dager etter 32 andre ledd er ute. Det er i denne sammenheng viktig å understreke at foreløpig svar ikke påvirker klageretten som gjelder etter fem dager. Dette på grunn av at i «svar» etter 32 andre ledd ligger det et krav om endelig avgjørelse av innsynskravet og man kan ikke få utsatt dette gjennom et foreløpig svar. 80 Avslag og begrunnelse Dersom det blir gitt avslag (helt eller delvis) på et innsynskrav, skal avslaget være skriftlig, jf. offl. 31 første ledd første punktum. Det skal alltid vises til den bestemmelsen som gir grunnlag for avslaget. Avslaget skal inneholde en helt presis hjemmelshenvisning, ved at det skal vises til hvilket ledd, punktum, bokstav eller nummer i bestemmelsen som er brukt, jf. 31 første ledd andre punktum. Dersom grunnlaget for avslaget er lovbestemt taushetsplikt etter offentleglova 13, skal organet også vise til relevante særbestemmelser (i vedkommende lov eller forskrift) som pålegger taushetsplikt. Videre skal avslaget opplyse om retten til å klage og om klagefristen. Klagefristen er tre uker fra det tidspunktet underretning om avslaget har kommet fram til den som har krevd innsyn, jf. forvaltningsloven 29 første ledd første punktum, jf. offentleglova 32 tredje ledd andre punktum. 77 Ot.prp.nr.102 ( ) s «Rettleiar til offentleglova» (G ) s «Rettleiar til offentleglova» (G ) s «Rettleiar til offentleglova» (G ) s Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 57

62 Hvordan organet skal gi innsyn Organet fastsetter ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling hvordan et dokument skal gjøres kjent. Det kan kreves papirkopi eller elektronisk kopi av dokumentet, jf. offl. 30. Den som har krav på innsyn vil så langt det er praktisk mulig ha krav på papirkopi eller elektronisk kopi, uten avgrensning med hensyn til omfang når det gjelder størrelsen på dokumentene eller tallet på dokumenter. 81 Journalføring og arkivering av dokumenter i innsynssaker En innsynsbegjæring som er fremsatt per brev, e-post eller på annen måte er dekket av dokumentbegrepet i offl. 4 andre ledd, og er å anse som «saksdokument for organet» i relasjon til arkivforskriften 2-6 første ledd. Det samme gjelder for organets utgående avgjørelse i innsynssaken. For at journalføringsplikten etter arkivforskriften 2-6 skal inntre, må det aktuelle dokumentet også være «gjenstand for saksbehandling» og ha «verdi som dokumentasjon». Innsynskrav, organets avgjørelse og andre dokumenter knyttet til behandlingen av innsynssaken har verdi som dokumentasjon, da slike dokumenter for eksempel vil kunne ha betydning for å dokumentere organets praksis i saker om dokumentoffentlighet. 82 Dokumenter i samband med begjæring om innsyn skal av den grunn legges ved tidligere dokumenter i saken. Saksbehandling og klage Etter offentleglova 29 skal et organ som mottar et innsynskrav vurdere kravet konkret og selvstendig. Videre skal kravet avgjøres uten ugrunnet opphold. Det må på denne bakgrunn legges til grunn at et innsynskrav skal være gjenstand for saksbehandling hos organet. Det må videre legges til grunn at et innsynskrav, organets avgjørelse og andre dokumenter knyttet til behandlingen av innsynssaken har verdi som dokumentasjon, da slike dokumenter for eksempel vil kunne ha betydning for å dokumentere organets praksis i saker om dokumentoffentlighet eller ved en eventuell klage til Sivilombudsmannen. 83 På denne bakgrunn skal inngående og utgående korrespondanse (dokumenter) journalføres og arkiveres i tråd med arkivforskriftens bestemmelser. 81 Ot.prp. nr. 102 ( ) s. 151 og «Rettleiar til offentleglova» (G ) s Arkivforskrifta Se uttalelse i SOMB (Sak 2008/171) som omhandler arkivering og journalføring i saker om dokumentinnsyn, og hvor Sivilombudsmannen redegjør for kravene. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 58

63 VEDLEGG 3: METODE OG GJENNOMFØRING Generelt om forvaltningsrevisjon Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av kommunens/fylkeskommunens økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger. Herunder om: a) forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger, b) forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til målene som er satt på området, c) regelverket etterleves, d) forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige, e) beslutningsgrunnlaget fra administrasjonen til de politiske organer samsvarer med offentlige utredningskrav, f) resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets eller fylkestingets forutsetninger og/ eller om resultatene for virksomheten er nådd. Formålet med forvaltningsrevisjon er å bidra til: økt produktivitet, effektivitet og måloppnåelse at kommunal virksomhet drives i samsvar med regelverket å skaffe fram informasjon som gir grunnlag for kommunestyrets/fylkestingets tilsyn med forvaltningen Det er kontrollutvalget i den enkelte kommune/fylkeskommune som skal påse at kommunens/fylkeskommunens virksomhet årlig blir gjenstand for forvaltningsrevisjon. Kontrollutvalget skal minst en gang i valgperioden utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon, som skal vedtas av kommunestyret/fylkestinget. Det er kommunens/fylkeskommunens revisor som gjennomfører selve forvaltningsrevisjonen. Utførelsen skal skje i tråd med god kommunal revisjonsskikk, herunder RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon (vedtatt av styret i Norges kommunerevisorforbund). Sluttproduktet i hver forvaltningsrevisjon er en rapport som oversendes til behandling i kommunens/fylkeskommunens kontrollutvalg. Kontrollutvalget rapporterer videre til kommunestyret/fylkestinget om de gjennomførte prosjektene. Bestilling fra kontrollutvalget Bakgrunnen for dette forvaltningsrevisjonsprosjektet er Plan for forvaltningsrevisjon , vedtatt av kommunestyret i Porsanger den 18. oktober 2012 (sak 85/12). Det framgår av Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 59

64 planen at det skal utføres en forvaltningsrevisjon vedrørende kommunens dokumenthåndtering, journalføring og offentlighet. Saken ble behandlet i kontrollutvalget i sak 3/2015. Kontrollutvalget sluttet seg til følgende problemstillinger: Har kommunen et forsvarlig journal- og arkivsystem? - Er arkivarbeidet organisert i tråd med kravene i arkivforskriften? - Blir journalføringen utført i tråd med kravene i lov og forskrift? - Er kommunens forhåndsklassifisering av dokumenter i tråd med krav i lov og forskrift? Her har vi undersøkt hvorvidt kommunen har etablert et system for å sikre at krav i lov og forskrift blir fulgt. Har kommunen tilfredsstillende rutiner for behandling av søknader om innsyn i dokumenter? - Har kommunen formaliserte rutiner og retningslinjer for behandling av innsynssaker i tråd med krav i lov og forskrift? - Skjer kommunens saksbehandling av innsynsbegjæringer i tråd med bestemmelsene i offentleglova? - Journalfører og arkiverer kommunen dokumentene i innsynssaker i tråd med kravene i arkivforskriften? Her har vi undersøkt hvorvidt kommunen har etablert et system for å sikre en forsvarlig saksbehandling av søknader om innsyn i saksdokumenter i tråd med gjeldende regelverk. Oppstart Revisor skal sende oppstartsbrev til administrasjonssjefen så tidlig som mulig i prosjektet. 84 Oppstartbrev ble oversendt kommunen fra revisjonen den 14.april Oppstartbrev ble oversendt kommunen på nytt den 2. august 2017 med anmodning om oppnevning av kontaktperson i kommunen. Oppstartmøte ble avhold i samband med intervju 11. og 12. oktober Datainnsamling/metode Metode er en systematisk framgangsmåte for å samle inn informasjon i forbindelse med løsning av en forvaltningsrevisjon. Den metodiske tilnærmingen skal knyttes opp til 84 RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon, pkt. 13. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 60

65 revisjonens formål. Det innebærer at målene for revisjonen, problemstillingene som skal besvares, og hvordan revisjonen skal rapporteres, er elementer som skal vurderes i denne sammenheng. I tillegg må revisor vurdere tids- og ressursaspektet hvor han/hun skal søke å benytte de mest egnede og effektive metoder. Det går et hovedskille mellom valg og bruk av metoder for innsamling av data, og for analyse av data. Den metodiske tilnærmingen skal dokumenteres og kunne etterprøves. Anerkjente metoder for revisjon er for eksempel: intervju dokumentanalyse spørreundersøkelse systemanalyse regnskapsanalyse Problemstilling 1: Har kommunen et forsvarlig journal- og arkivsystem? Underproblemstilling 1: Er arkivarbeidet organisert i tråd med kravene i arkivforskriften? Med utgangspunkt i ovennevnte problemstilling vurderes problemstillingen opp mot rådmannens delegasjon, kommunens organisering av tjenesten og de samlede kvalifikasjoner i kommunen i forbindelse med arkivarbeidet. Når det gjelder innsamling av data for å belyse forholdene rundt problemstillingen er dette foretatt gjennom intervju og dokumentanalyse. Vi har foretatt intervju av rådmannen, administrasjonslederen, teknisk sjef, lederen for kultur og oppvekstsektoren og sekretær ved servicekontoret. Vi hadde også lagt opp til intervju med helse- og omsorgsleder Bente Moen, men hun var forhindret fra å møte på avtalt tidspunkt. Vi mener at vi likevel har et tilstrekkelig grunnlag for våre vurderinger. I tillegg til intervju har vi foretatt datainnsamling gjennom dokumentanalyse. Dokumentene som vi her har lagt til grunn er: - Retningslinjer for elektronisk arkiv ved Porsanger kommune Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 61

66 - Årsmelding Utkast til rutiner for postmottak - Instruks til hvordan saksbehandlere skal forholde seg til kommunens dokumenter - Rutiner for publisering av dokumenter på nett - Rutiner for offentlig postliste på nett - E-post, telefaks, telefon, sms - Post- og arkivrutiner felles for skolene - Retningslinjer for fullført saksbehandling - Rutinebeskrivelse for godkjenning av postliste - E-innsyn i ephorte - Statsarkivets tilsynsrapport «Tilsyn med arkivforhold i Porsanger kommune» av (som vi har fått tilsendt fra kommunen). Underproblemstilling nr 2: Blir journalføringen utført i tråd med kravene i lov og forskrift? Formålet under denne problemstillingen har vært å se om registreringene i postjournalen har vært i tråd med bestemmelsene i arkivforskriften med tanke på identifisering av dokumentet og tidspunkt for journalføring. Kontroll av postjournalen er godt egnet for stikkprøve/utvalgsbasert metode. Med utvalgsbasert metode menes «anvendelse av revisjonshandlinger på mindre enn 100 % av enhetene i en populasjon som er relevant for revisjonen. Det er imidlertid en forutsetning for å trekke konklusjoner om hele populasjonen at alle enheter har like store muligheter for å bli valgt ut. Revisjonsstandardene åpner for anvendelse av både statistiske- og ikke-statistiske metoder. Ved bruk av en statistisk angrepsvinkel nytter revisor sannsynlighetsteori for å bestemme utvalgsstørrelse, velge utvalgsenheter og vurdere resultatet av utvalgskontrollen. Dette gir den mest hensiktsmessige utvalgsstørrelsen. Utvalgsrisikoen blir kvantifiserbar. Ved bruk av ikke-statistiske (eller skjønnsmessig) metoder, benytter revisor ikke nødvendigvis statistiske teknikker for å bestemme utvalgs-størrelse eller utvalgsenheter. Utvalgsrisiko kan ikke kvantifiseres. Fordelene med statistisk angrepsvinkel i denne sammenheng vil være at metoden gir muligheter for utforming av et hensiktsmessig utvalg og at det er mulighet for å kvantifisere utvalgsrisiko. Det er tre ulike typer statistiske metoder; attributt-stikkprøve, pengeenhetsstikkprøve og klassisk variabel stikkprøve. Formålet med undersøkelsen her er å teste systemene og rutinene for journalføring i Porsanger kommune. Av den grunn vil vi legge attributt-stikkprøve til grunn for denne undersøkelsen. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 62

67 Ved bruk av utvalgsbaserte metoder vil det alltid være en risiko for at revisors konklusjon kan være en annen enn om hele populasjonen ble kontrollert. Av den grunn bør revisor på forhånd fastsette en utvalgsrisiko. Lavere utvalgsrisiko gir høyere konfidensnivå og omvendt. Ved bruk av statistiske stikkprøver for å teste kommunens rutiner i forbindelse med postjournalen må revisor på en hensiktsmessig måte planlegge, utføre og vurdere stikkprøven og i tilstrekkelig grad dokumentere hver fase i innhentingen av revisjonsbevis. Planlegging av stikkprøven: Formålet med stikkprøven er å fremskaffe et grunnlag for å kunne avgi en uttalelse om registreringene i postjournalen er i samsvar med arkivforskrifta og kommunens egne rutiner. Utvalget skal trekkes fra kommunens offentlige postliste som publiseres på kommunens nettside med fem dagers forsinkelse. Av praktiske årsaker publiseres postlisten ikke i en sammenhengende rekke fra og med 1/1 og utover kalenderåret. Postlisten deles derimot opp i bolker på ca 6 dager som publiseres hver for seg. Vårt utvalg vil bli trukket fra to tilfeldig valgte postlister en postliste fra første halvår og en postliste fra andre halvår. Ut fra vår vurdering vil de to utvalgte bolker inneholde registreringer i postliste som gir et representativt bilde av postlisten for hele året (populasjonen). Formålet med undersøkelsen vil være todelt, på den ene siden å undersøke om registreringene i postlisten er i samsvar med «arkivforskrifta», om det er samsvar blant de utvalgte journalposter mellom dato for opprettelse av dokumentet og journalføring og om et utvalg av journalposter som er forhåndsklassifisert som unntatt offentlighet er begrunnet med utgangspunkt i offentlighetslovens bestemmelser om unntatt offentlighet. Avvik defineres som: i. Avvik fra arkivforskrifta ii. Tidsmessig avstand mellom dato for opprettelse av dokument og journalføring Å foreta en undersøkelse av populasjonen som helhet er ressurskrevende og rammeverket for revisjon gir av den grunn anledning til å bruke utvalgsrevisjon. Det er ikke noen garanti for at utvalget i en attributt undersøkelse har samme profil som populasjonen som helhet, det er derav opp til revisjonsenheten å definere utvalgsrisikoen - eller konfidensnivå om man vil. Det er en direkte sammenheng mellom utvalgsrisiko/konfidensnivå og utvalgsstørrelsen. Lavere utvalgsrisiko/høyere konfidensnivå innebærer økning i antall enheter i utvalget. I motsatt fall innebærer høyere utvalgsrisiko/lavere konfidensnivå reduksjon i antall enheter i utvalget. I dette tilfellet legges det til grunn at konfidensnivå/utvalgsrisiko fastsettes til moderat noe som betyr moderat sikkerhet for at utvalgsresultatet vil understøtte konkusjonen som kommer fram av undersøkelsen. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 63

68 Når det gjelder å fastsette størrelsen på utvalget må revisor også fastsette tolererbar avviksrate. Tolererbar avviksrate er den maksimale avvikshyppighet som revisor er villig til å akseptere. Med en moderat viktighet anslås tolererbar avviksrate til 6-10 %. Forventet avviksrate i populasjonen har direkte utslag på størrelsen på utvalget. Den forventede avvikshyppigheten er hyppigheten på avvik revisor forventer i populasjonen. Her legges liten forventet avvikshyppighet til grunn, det vil si at det er forventninger om å finne lite feil-registreringer i journalen. Utvalgsstørrelsen settes til 28 registreringer i postjournalen. Ved utvelgelsen legges tilfeldig strukturert metode til grunn. Med tilfeldig utvelgelse vil det si at alle enheter i populasjonen har den samme sannsynlighet for å bli valgt ut. Med strukturert utvelgelse vil det si at revisor bestemmer stikkprøveintervall ved å dividere populasjonen på utvalgsstørrelsen. Startnummer velges tilfeldig i første intervall, deretter velges hver n`te enhet. I denne undersøkelsen har vi valgt ut postjournal for to ulike tidsperioder; fra til og fra til som til sammen inneholder ca 400 registreringer i postjournalen. Dette innebærer hver 16ende registrering i postjournalen, startnummer i første intervall settes nr 7. I undersøkelsen fant vi at det forekom ingen registreringer i utvalget som avvik fra arkivforskriften med tanke på registrert informasjon. Vi fant imidlertid 8 registreringer i journalen med avvik på mer enn 5 dager mellom journaldato og dokument dato. I tillegg fant vi tre registreringer i journalen med avvik på mer enn tre dager til sammen 11 registreringer av 28. Underproblemstilling nr 3: Er kommunens forhåndsklassifisering av dokumenter i tråd med kravene i lov og forskrift? Formålet under denne problemstillingen har vært å se om dokumenter klassifisert som unntatt offentlighet blir begrunnet med lovhenvisning i journalen ved registrering. Her har man anvendt de samme registreringer fra journalen som ved underproblemstilling nr. 2. Vi har sett at de registrerte journalposter som har vært registrert med «unntatt offentlighet» også har vært registrert med lovhenvisning. I det materialet vi har undersøkt forekom det 13 av 28 poster som var registrert unntatt offentlighet og som tilsvarer 13,4 % av utvalget. Samtlige var registrert med lovhenvisning. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 64

69 Problemstilling 2 Har kommunen tilfredsstillende rutiner for behandling av søknad om innsyn i dokumenter? Underproblemstilling nr 1: Har kommunen formaliserte rutiner og retningslinjer for behandling av innsynssaker i tråd med krav i lov og forskrift? Krav om innsyn vil omfatte både enkle saker og saker som er forhåndsklassifisert som unntatt offentlighet. I Porsanger kommune er det bestemt at kommunen skal publisere inngående- og utgående dokumenter gjennom muligheten som ligger i einnsyn i ephorte. 85 (Dette gjelder ikke dokumenter som er forhåndsklassifisert som unntatt offentlighet.) E-Innsyn i ephorte er kommunens ordning hvor publikum kan søke innsyn i dokumenter via kommunens nettportal gjennom enkel selvbetjening. Dokumenter legges ut på publikumsportal einnsyn med 2-5 dagers forsinkelse. Her blir dokumentene liggende i tre måneder. Anmodninger om innsyn i dokumenter eldre enn tre måneder må sendes til administrasjonen for ekspedisjon. Formålet under denne problemstillingen har vært å se om kommunen har formaliserte rutiner og retningslinjer for å sikre forsvarlig behandling av søknader om innsyn. For å skaffe en oversikt over systemer, rutiner og retningslinjer har vi foretatt intervju av personell med nøkkelfunksjoner i forholdt til dokumenthåndtering og arkiv. Videre har vi foretatt gjennomgang av kommunens håndbøker, rutinebeskrivelser og retningslinjer i forhold til området. Underproblemstilling nr 2: Skjer kommunens saksbehandling av innsynsbegjæringer i tråd med bestemmelsene i offentleglova? Gjennom kommunens nettportal einnsyn kan publikum på en enkel måte skaffe seg innsyn i kommunens dokumenter. Med denne problemstillingen forstås innsyn i dokumenter som er forhåndsklassifisert eller hvor deler av dokumentet er forhåndsklassifisert. For å fremskaffe et grunnlag for en uttalelse om problemstillingen har revisjonen foretatt en undersøkelse av et tilfeldig utvalg på 8 journalposter hentet fra en liste bestående av 35 saker om begjæringer om innsyn som ble tilsendt revisjonen fra administrasjonen etter forespørsel. 85 Internt notat av Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 65

70 Formålet med undersøkelsen har vært å fremskaffe et grunnlag for å ha en oppfatning om kommunen har rutiner i forbindelse med begjæring om innsyn i dokumenter som er i samsvar med lov, forskrift og interne rutiner. Herunder hører om kravet om innsyn er journalført sammen med saken og om det er gitt en selvstendig vurdering ved avslag. Dersom det foreligger avslag i søknad om innsyn er det viktig at vedtaket er skriftlig begrunnet ovenfor den som har fremmet kravet. Det hører også med å undersøke om det blir henvist til relevant regelverk, om hjemmelshenvisningene er presise og om det er gitt informasjon om klagefrist og klageadgang. Det er revisjonens vurdering at omfanget av saker som er oversendt til revisjonen (35 stk) er så begrenset at det ikke egner seg for statistiske metoder. Av den grunn ble det foretatt en undersøkelse av 8 saker som tilsvarer om lag 20 % av de 35 sakene revisjonen har fått tilsendt, etter skjønnsmessig vurdering. Antallet ansees for å være tilstrekkelig til å danne seg en oppfatning av kommunens rutiner for behandling av søknader med rimelig sannsynlighetsovervekt. Vi har i hver av disse sakene undersøkt om det foreligger en begjæring om innsyn, om det er foretatt en vurdering, at det er fattet et vedtak og at vedtaket er blitt formidlet til den som fremmet begjæringen. Det lot seg ikke gjøre for oss å finne fram til den informasjonen vi søkte. Av den grunn søkte vi velvillig bistand hos servicekontoret, som heller ikke kunne framskaffe den informasjonen vi var avhengig av for å avgi vår uttalelse. I tre av de 8 utvalgte saker lot det seg gjøre å frembringe noe informasjon ved søk på kommunens portal for einnsyn. De øvrige dokumenter lot seg ikke frembringe og ble derav etterspurt pr e-post til administrasjonen. En av innsynsbegjæringene som lot seg identifisere ved søk i einnsyn var besvart innen 5-dagers fristen, en begjæring var besvart i løpet av 7 dager og den siste ble besvart i løpet av 36 dager. To av innsynsbegjæringene ble innvilget uten merknader og den tredje fikk delvis avslag (personsensitiv informasjon sladdes). Underproblemstilling nr 3: Journalfører og arkiverer kommunen dokumentene i innsynssaker i tråd med kravene i arkivforskriften? Formålet for revisjonen har vært å fremskaffe et grunnlag for en uttalelse om problemstillingen om kommunen journalfører og arkiverer dokumentene i innsynssaker i tråd med kravene i arkivforskriften. Grunnlaget for undersøkelsen angående denne problemstillingen er gjort med bakgrunn i det samme materialet som i underproblemstilling nr. 2. Her har revisjonen lagt til grunn det samme utvalg bestående av de 35 sakene ovenfor. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 66

71 Gjennom de 8 søknader om innsyn som omtalt under problemstilling nr. 2 har vi i hver av disse sakene gjennom kommunens portal for einnsyn undersøkt om det foreligger en begjæring om innsyn, et svar og eventuelt andre dokumenter som underbygger kommunens avgjørelse. Vi har på denne måten testet kommunens publikumsportal for einnsyn. Vår undersøkelse avdekket forholdsmessig store mangler når det gjelder journalføring og arkivering av dokumenter i forbindelse med innsynskrav. Både forskriften og interne rutiner stiller krav om at alle dokumenter i samme sak skal arkiveres samlet. I våre undersøkelser fant vi ingen saker hvor alle dokumenter i samme sak var arkivert samlet. Gyldighet og pålitelighet I valg av metode må revisor sikre dataens relevans (gyldighet/validitet) i forhold til problemstillingen(e). 86 Datainnsamlingen må gjennomføres på en måte som sikrer dataens pålitelighet (reliabilitet). I denne forvaltningsrevisjonen har vi gjennomført intervju med fem ulike personer i administrasjonen som vil mener er relevant i forhold til problemstillingen. Vi har også foretatt en gjennomgang av ulike rutiner og retningslinje innenfor området som har gitt oss grundig innsikt i saksbehandlingen. For å etterprøve praksis opp mot rutiner og retningslinjer har vi foretatt gjennomgang av tilfeldig utvalgte journalposter og innsynsbegjæringer uten spesielle egenskaper. Vi mener bredden i vår undersøkelse sikrer dataenes gyldighet, validitet og reliabilitet. Verifisering Data som er innsamlet ved hjelp av intervju skal som hovedregel verifiseres. 87 I praksis innebærer dette at et utkast til rapport blir sendt til informantene i revidert(e) enhet(er) for gjennomlesing. Dette gjøres for å unngå faktafeil, og for å sikre at det materialet som undersøkelsen bygger på blir mest mulig fullstendig og pålitelig. Rapporten ble oversendt våre informanter til verifisering den 26.januar 2017 og svaret forelå den 13.februar I tilbakemeldingen kom det fram informasjon som vi har tatt hensyn til i vår rapport. Tilbakemeldingene var imidlertid ikke av en slik karakter at det fikk betydning for våre konklusjoner. Intern kvalitetssikring Utføring av forvaltningsrevisjon skal kvalitetssikres. 88 Kvalitetssikringen skal sikre at undersøkelsen og rapporten har nødvendig faglig og metodisk kvalitet. Videre må det sikres at det er konsistens mellom bestilling, problemstillinger, revisjonskriterier, data, vurderinger og 86 RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon, pkt RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon, pkt RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon, pkt. 45. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 67

72 konklusjoner. Deltakere i prosjektet: Prosjektleder: Arnt-Bjarne Aronsen Fagansvarlig forvaltningsrevisor Tom Øyvind Heitmann har kvalitetssikret rapporten. Høring Administrasjonssjefen skal gis anledning til å gi uttrykk for sitt syn på de forhold som fremgår av rapporten. 89 Høringssvaret skal vedlegges rapporten som går til behandling i kontrollutvalget. Rapporten ble oversendt administrasjonssjefen på høring den 24.februar 2017 og revisjonen mottok svar den 17 mars. Her går det fram at rådmannen ikke har noen kommentar til rapporten. 89 RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon, pkt. 16. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 68

73 VEDLEGG 4: ORGANISASJONSKART Ledelse Rådmann 100 % Ass. rådmann 100n % Helse & omsorgssjef 100 % Oppvekst & kultursjef 100 % Teknisk sjef 100 % Adm. Leder 100 % Økonomisjef 90 % Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 69

74 Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 70