Endelig kontrollrapport

Transkript

1 Saksnummer: 13/00941 Dato for kontroll: Foreløpig rapport: Endelig rapport: Innledning Endelig kontrollrapport Kontrollobjekt: Bergen kommune, Møhlenpris skole Sted: Bergen Utarbeidet av: Martha Eike Eirin Oda Lauvset Datatilsynet gjennomførte kontroll hos Bergen kommune ved Møhlenpris skole den 3. desember Kontrollen ble utført med hjemmel i personopplysningsloven 44, jf. 42, tredje ledd. Temaet for kontrollen var å se om kommunenes og skolens behandling av personopplysninger om elevene er i tråd med kravene som stilles i personopplysningsloven med forskrift. Mer spesifikt ønsker vi å undersøke kommunens håndtering av elevopplysninger, som registreres i forbindelse med bruk av SWIS. Valg av skole er gjort på bakgrunn av opplysninger om at denne skolen bruker SWIS som en del av sitt arbeid med å sørge for et godt psykososialt miljø. I kontrollrapporten beskriver Datatilsynet de faktiske forhold som ble avdekket under kontrollen. Rapporten danner grunnlag for Datatilsynets vurderinger og eventuelle pålegg. 2 Tilstede under kontrollen 2.1 Fra virksomheten: - Hildegunn Jørs, avdelingsleder Møhlenpris skole - Camilla Blokhus Svensson, rådgiver/lærer Møhlenpris skole - Kjetil Damm, rektor Møhlenpris skole - Gøran F. Breivik, informasjonssikkerhetsansvarlig Bergen kommune - Jarle Kandal, IKT-koordinator Bergen kommune 2.2 Fra Datatilsynet: - Martha Eike, overingeniør - Eirin Oda Lauvset, seniorrådgiver 1 av 19

2 3 Oversendelse av informasjon Datatilsynet ba i varselet om at Bergen kommune skulle oversende følgende dokumentasjon: Styrende dokumenter for internkontroll, jf. personopplysningsloven 14 og forskriften kapittel 3 (herunder oversikt over behandlinger av personopplysninger, inkl i SWIS, rettslig grunnlag for behandlingene, oversikt over etablerte rutiner, beskrivelse av hvordan disse rutinene følges opp og ansvarsplassering) Rutine for informasjon til foresatte/elever og hvilken informasjon som lagres i SWIS. Rutine for innsyn i SWIS. Styrende dokumenter for informasjonssikkerhet, jf. personopplysningsloven 13 og forskriften kapittel 2 Risikovurdering av SWIS, jf. personopplysningsloven 13 og forskriften 2-4 Oversikt over informasjonssystemenes utforming a) Konfigurasjons- eller systemkart hvor SWIS er inntegnet b) Beskrivelse av SWIS c) Beskrivelse av tilgangsstyring i SWIS Databehandleravtale med Atferdssenteret eller tilsvarende tjenesteleverandør for bruk av SWIS. Følgende dokumenter ble sendt Datatilsynet i e-post datert 26. november 2013: Avtale om SWIS Databehandler SWIS Strategisk plan for Møhlenpris skole SWIS brosjyre utarbeidet av Atferdssenteret Utdrag fra skolens HMS håndbok Dokumenter mottatt under kontrollen: Overordnet retningslinje for behandling av personopplysninger i Bergen kommune Velkommen til grunnskolen i Bergen (brosjyre) Årets infohefte fra Møhlenpris skole Etter kontrollen ble følgende dokumenter sendt Datatilsynet i e-post datert 4. desember 2013: Organisasjonskart Bergen kommune Rutine for innsyn personopplysninger Skolens beskrivelse av problematferd og konsekvenser av slik atferd En detaljert agenda ble oversendt Bergen kommune på e-post før kontrollen. 2 av 19

3 4 Kort om bruk av personopplysninger samt formålet med behandlingene Hovedtema for kontrollen var ivaretakelsen av plikter til å føre internkontroll samt å sørge for tilfredsstillende informasjonssikkerhet for skoleeiers behandling av personopplysninger ved skolene. Internkontroll danner en viktig basis i behandlingsansvarliges arbeid med å sørge for etterlevelse av gjeldende lover og forskrifter. Internkontroll er et ledelsesansvar. Under kontrollen ble Bergen kommunes internkontrollsystem og sikkerhetsdokumentasjon gjennomgått på overordnet nivå. Vi så særskilt på om kommunen hadde kontroll på følgende: Oversikt over hvilke opplysninger om elevene som registreres i forbindelse med bruk av SWIS, jf. personopplysningsloven 14 og personopplysningsforskriften kapittel 3. Ansvarsavklaringer og bruk av databehandlere i tilknytning til bruk av SWIS, jf. personopplysningsloven 2 nr. 4 og 5, og 15. Kommunikasjon av personopplysninger relatert til atferd mellom barnehage, barneskole, ungdomsskole, og eventuelt andre parter, jf. personopplysningsloven 11, jf. 8 og 9. Sikkerhetsledelse, jf. personopplysningsforskriften 2-3 Risikovurdering, jf. personopplysningsforskriften 2-4 annet ledd 5 Funn og avvik fra lovbestemte krav til behandling av personopplysninger 5.1 Internkontroll Generelt om personopplysningsloven 14 En behandlingsansvarlig har etter personopplysningsloven 14 plikt til å etablere og holde ved like systematiske tiltak som er nødvendige for å oppfylle kravene i personopplysningslovens regelverk gitt i medhold av denne. Bestemmelsen er utdypet i personopplysningsforskriften kapittel 3. Internkontrollen omfatter styrende, gjennomførende og kontrollerende dokumenter Oversikt over behandlinger og behandlingsgrunnlag For at den behandlingsansvarlige skal ha oversikt over omfanget av sitt ansvar må virksomheten ha en oversikt over hvilke behandlinger av personopplysninger som foretas og hvilke opplysninger som inngår i disse. Oversikten er nødvendig for å sikre at grunnvilkårene i personopplysningsloven 11 er oppfylt. Videre danner oversikten grunnlag for utarbeidelse av virksomhetens sikkerhetsmål og sikkerhetsstrategi, og vil være underlag ved virksomhetens risikovurderinger. Kravet til oversikt over behandlinger følger derfor også av personopplysningsforskriften 2-4. Oversikten over behandlinger må blant annet omfatte den enkelte behandlingens behandlingsgrunnlag (personopplysningsloven 8 og 9) samt formålet med behandlingen ( 11). Alternativt må angivelse av behandlingsgrunnlag og formål fremkomme et annet sted i dokumentasjonen. Kravene til oversikt over behandlinger og behandlingsgrunnlag er utdypet i kapittel 3.5 i veilederen Internkontroll og informasjonssikkerhet som Datatilsynet refererte til 3 av 19

4 under kontrollen. Her fremkommer blant annet et eksempel på hvordan oversikten kan utformes. Faktiske forhold Bergen kommune har en oversikt over sine IKT-system som inneholder personopplysninger. SWIS skulle vært en del av denne oversikten, men er det ikke. Bergen kommune er skoleeier, men har ikke hatt kjennskap til at Møhlenpris skole har tatt i bruk kartleggingssystemet SWIS. Kommunen har følgelig heller ikke nødvendig oversikt over hvilke opplysninger som registreres her og dermed ikke mulighet til å sikre at grunnvilkårene i personopplysningsloven 11 er oppfylt. Vurdering Bergen kommune har ikke en oversikt over de enkelte behandlinger av personopplysninger som foretas innenfor kommunens virksomhet. En slik oversikt finnes heller ikke for skolens behandlinger av elevopplysninger. Dette er å anse som et avvik fra personopplysningsloven og personopplysningsforskriftens krav. Vi bemerker at det ikke må være én oversikt som omfatter hele kommunen, men kommunen må etablere et system som sørger for at den behandlingsansvarlige har oversikt over behandlingene, og at detaljer kan hentes inn fra underliggende oversikter. Konklusjon Mangelfull oversikt over behandlinger av personopplysninger som foretas innenfor kommunens virksomhet er et avvik fra personopplysningsloven 11, jf. personopplysningsforskriften Øvrige plikter etter personopplysningsloven 14, jf. personopplysningsforskriften 3-1 Behandlingsansvarlige må i henhold til personopplysningsloven 14 kartlegge relevante plikter i personopplysningsloven. Aktuelle plikter vil blant annet omfatte plikt til å gi innsyn etter 18, informasjonsplikt etter 19 og 20, samt sletteplikt etter 28. Oversikten over plikter vil være en del av den styrende internkontrollen. Etter at kartleggingen er gjennomført må det utarbeides rutiner for ivaretakelse av de kartlagte pliktene. Dette er en del av den gjennomførende internkontrollen. Slike rutiner kan for eksempel omfatte prosedyrer for innhenting av samtykke og retningslinjer for hvordan informasjon til elever og foresatte skal gis. 4 av 19

5 Rett til innsyn Det følger av personopplysningsloven 18, første ledd at enhver som ber om det skal få vite hva slags behandling av opplysninger behandlingsansvarlig foretar. Den registrertes rett til innsyn følger også av bestemmelsens andre ledd. Virksomheten skal etter personopplysningsforskriften 3-1, tredje ledd bokstav d) ha rutiner for å sikre at innsyn foretas i samsvar med bestemmelsene i loven. Unntak fra retten til innsyn følger av personopplysningsloven 18 siste ledd og 23. Faktiske forhold: Bergen kommune har en generell rutine for innsynsbegjæringer som er utarbeidet fra sentralt hold. Denne rutinen er sist revidert Ansvaret for å gjøre denne rutinen kjent tilligger systemeier i det enkelte system. For eksempel har den enkelte skole ansvar for å informere foresatte om hvilke opplysninger som registreres i Extens. Møhlenpris skole har ikke kjennskap til rutinen for innsynsbegjæringer som er utarbeidet fra sentralt hold. Siden skoleeier ikke har kjennskap til skolens bruk av SWIS er det heller ikke kommunisert noe om hvem som har systemansvar for SWIS, og dermed heller ikke noe om hvem som har ansvar for å gi innsyn i systemet. Møhlenpris skole opplyser at de ved begjæring om innsyn vil ta ut rapport fra SWIS med informasjon om hvilke opplysninger som er registrert på det enkelte barn. Vurdering Regelverket krever at det finnes skriftlige rutiner for innsyn i hvilke personopplysninger som lagres. Ledelsen ved Møhlenpris skole har vist til at de har gjort seg noen tanker om hvordan innsyn i SWIS bør foregå, men disse vurderingene er ikke skriftliggjort. Vi mener derfor at kommunens og skolens praksis er et avvik fra det som kreves etter personopplysningsloven og personopplysningsforskriften. Delkonklusjon Mangelfullt dokumenterte rutiner for å gi den registrerte innsyn i SWIS er et avvik, jf. personopplysningsloven 14, jf. personopplysningsforskriften 3-1 bokstav d Informasjonsplikt når det samles inn opplysninger fra den registrerte selv, eller fra andre enn den registrerte Det følger av personopplysningsloven 19 første ledd at når det samles inn opplysninger fra den registrerte selv skal den behandlingsansvarlige av eget tiltak først informere den registrerte om a) navn og adresse på den behandlingsansvarlige og dennes eventuelle representant, b) formålet med behandlingen, c) opplysningene vil bli utlevert, og eventuelt hvem som er mottaker, d) det er frivillig å gi fra seg opplysningene, og 5 av 19

6 e) annet som gjør den registrerte i stand til å bruke sine rettigheter etter loven her på en best mulig måte, som for eksempel informasjon om retten til å kreve innsyn, jf 18, og retten til å kreve retting, jf. 27 og 28. Det følger av personopplysningsloven 20 at en behandlingsansvarlig som samler inn personopplysninger fra andre enn den registrerte selv, av eget tiltak skal gi informasjon som nevnt i 19. Virksomheten skal etter personopplysningsforskriften 3-1, tredje ledd bokstav d ha rutiner for å sikre at informasjonsplikten foretas i samsvar med bestemmelsene i loven. Unntak fra informasjonsplikten følger av personopplysningsloven 19 siste ledd og personopplysningsloven 23. Faktiske forhold Bergen kommune og Møhlenpris skole gjør følgende informasjon tilgjengelig for elever og foresatte: Navn på informasjon Beskrivelse Innhold relatert til informasjonsplikten i personopplysningsloven Velkommen til grunnskolen i Bergen Brosjyre om skolene i Bergen Ingen informasjon om hvordan kommunen behandler personopplysninger. Møhlenpris skole 2013/14 Infohefte fra skolen SFO foreldresamarbeid -tilbud om samtale med kontaktperson -foreldrekaffe 2 ganger i året -nyheter på hjemmeside -en del informasjon som e-post og ranselpost (ikke definert) Skolen kommunikasjon -mål om at foresatte og elever skal kunne hente mye av den informasjonen de trenger i skolehverdagen på skolens hjemmesider Skolemiljø PALS Flere kontaktpunkter, men ingen konkret informasjon om hvordan skolen/sfo behandler opplysninger om elevene. Heller ingen spesifisering av hvilken informasjon som kan postes på hjemmesiden, hvilke som sendes pr. e-post eller sendes som ranselpost. Ingen konkrete opplysninger om hvilken informasjon som skal finnes på hjemmesidene. Et naturlig skille ville vært å si noe om hvordan konfidensielle opplysninger kommuniseres. PALS beskrives kort. SWIS er ikke nevnt som en del av PALS 6 av 19

7 Definisjon av alvorlig og mindre alvorlig problematferd Muntlig informasjon førskoledag SWIS brosjyre Definisjonslisten er tilsendt Datatilsynet. Kommunen opplyser om at listen skal være tilgjengelig fra kommunes hjemmesider Ikke skriftliggjort hva som informeres om her Brosjyre utarbeidet av Atferdssenteret. Utleveres til alle foresatte. Vi har forsøkt å søke etter dette dokumentet på kommunens nettsider uten hell. Ikke grunnlag for å si noe om den muntlige informasjonen er relevant siden det ikke er skriftliggjort hva som skal informeres om. Brosjyren gir noe informasjon om hvilken type informasjon som registreres om elevene, hvem som har tilgang og når opplysningene skal slettes. Foresatte får ikke utlevert eksempel på hendelsesrapport som brukes, og som angir konkret hvilken type atferd som rapporteres. Vurdering Bergen kommune har noen generelle informasjonstiltak som er rettet mot foresatte, men ingen dokumenterte rutiner for informasjon om hvordan elevopplysninger behandles av kommunen og skolen. Det er heller ikke gjort vurderinger om hvorvidt unntakene fra informasjonsplikten kommer til anvendelse. Skolen gir noe muntlig informasjon, men det er ikke skriftliggjort hva som skal informeres om. Skolen har et informasjonshefte som blant annet omhandler PALS. Vi finner det naturlig at dette informasjonsheftet også gav mer utfyllende informasjon om SWIS og hvilke opplysninger om elevene som registreres her. Skolen leverer ut en brosjyre om SWIS som er utarbeidet av Atferdssenteret. Denne gir noe informasjon, men vi mener den er mangelfull hva gjelder hvilke konkrete opplysninger som registreres om elevene. Bergen kommune har definert typer av atferd som de mener er alvorlig og mindre alvorlig atferd. Disse definisjonene har vi fått opplyst ligger tilgjengelig fra kommunens nettsider. Vi har imidlertid ikke vært i stand til å finne dem, så tilgjengeligheten må bli bedre. 7 av 19

8 Vi har fått tilsendt kommunens definisjoner av alvorlig og mindre alvorlig atferd, og sammenlignet dem med Atferdssentererts definisjoner av hva de mener er eksempler på mindre problematferd og større problematferd. Det er ikke samsvar mellom hva Bergen kommune definerer som problematferd og det Atferdssenteret definerer som problematferd. Dette er problematisk i lys av informasjonsplikten til elever og foresatte. Slik vi ser det gir den informasjonen som pr. i dag kommuniseres til foresatte og elever om innholdet i SWIS ingen mulighet til å danne seg et korrekt bilde av hvilke opplysninger som registreres. Dette fordi Bergen kommunes definisjoner av hva som er problematferd for det første er lite tilgjengelig. For det andre er disse definisjonene uansett ikke i samsvar med det som fremgår som problematferd av hendelsesrapportene som brukes for rapportering i SWIS. Når kommunen og skolen har gjort en vurdering av hvilke regler om atferd de vil håndheve for å ivareta et godt psykososialt miljø, må det være samsvar mellom disse og det som faktisk registreres om avvik fra regler om atferd. Samlet sett er den informasjonen som gis for mangelfull til at den oppfyller kravene som stilles i personopplysningsloven og personopplysningsforskriften. Delkonklusjon Mangelfullt dokumenterte rutiner for informasjon til den registrerte/foresatte er et avvik, jf. personopplysningsloven 14, jf. personopplysningsforskriften 3-1 bokstav d Sletting I henhold til personopplysningsloven 11 e, jf 28, skal personopplysninger slettes når de ikke lenger er nødvendige for formålet med behandlingen. 1 Virksomheten skal etter personopplysningsforskriften 3-1, bokstav c ha rutiner for å sikre at sletting foretas i samsvar med bestemmelsene i loven. Faktiske forhold Som det er redegjort for ovenfor har Bergen kommune ikke hatt kjennskap til bruken av SWIS, og har følgelig heller ikke rutiner for sletting av personopplysninger i dette systemet. Skolen har heller ingen skriftlig rutine for sletting i SWIS. Ledelsen opplyser imidlertid at koblingen mellom elevens navn og den unike tallkoden som identifiserer en elev i SWIS blir slettet når eleven slutter på skolen. Selve tallkoden og historikken blir fortsatt lagret i SWIS (klassetrinn, skole, hendelse, dato, sted, motiv, konsekvens, lærer/ansatt som har skrevet rapporten osv.). Skolen mener at de gjenværende opplysningene ikke skal kunne knyttes til en enkeltelev. 1 Personopplysningsloven 11 bokstav e krever at den behandlingsansvarlige skal rette eller slette, ufullstendige eller overflødige opplysninger. Bestemmelsen presiserer at disse pliktene ikke bare er rettigheter som tilkommer den registrerte, men selvstendige plikter som påhviler den behandlingsansvarlige uavhengig av om den registrete krever det. Det vises i den sammenheng også til Ot.prp. nr. 92 ( ) side av 19

9 Det er åpne tekstfelt i SWIS hvor den som registrerer kan fylle på med opplysninger utover det som krysses av i avkrysningsboksene. Hendelsesrapportene har også et felt hvor det kan fylles ut «ekstra informasjon». Vurdering Regelverket krever at det finnes skriftlige rutiner for sletting av personopplysninger. Ledelsen ved Møhlenpris skole viser til at praksis er at koblingen mellom elevens navn og tallkoden som identifiserer en elev i SWIS blir slettet når eleven slutter på skolen, men denne praksisen er ikke skriftliggjort. I SWIS-brosjyren står det at «informasjon i SWIS knyttet til enkeltelever slettes når elevene slutter på skolen». Dette er noe misvisende når det kun er koblingsnøkkelen som slettes. I den grad hendelsesmønster sammen med annen informasjon (klassetrinn, dato, sted, motiv, konsekvens, lærer/ansatt som har skrevet rapporten osv) kan identifisere eleven er dette ikke tilstrekkelig anonymisert til at kravet om sletting er oppfylt. Åpne tekstfelt i SWIS kan også bidra til at det er registrert opplysninger som identifiserer personer. Vi er ikke blitt gjort kjent med at det finnes rutiner for å gjennomgå og slette disse «ekstraopplysningene». Kontrollen avdekket dessuten at det er et relativt lite antall hendelser som registreres i løpet av et år i tillegg til at det gjerne er et fåtall elever som er overrepresenterte. Dette er også momenter som gjør det utfordrende å sikre anonymitet ved bare å slette en koblingsnøkkel. Vi mener at kommunens og skolens rutiner med hensyn til sletting i SWIS, er mangelfulle fordi de ikke er skriftliggjort, og fordi det ikke er gjort en vurdering av om opplysningene reelt sett er anonyme når det bare er koblingsnøkkelen mellom elevenes navn og tallkode slettes. Delkonklusjon Mangelfullt dokumenterte rutiner for sletting av personopplysninger er avvik fra personopplysningsloven 14, jf. personopplysningsforskriften 3-1 bokstav c Konklusjon Mangelfullt dokumenterte rutiner for innsyn, informasjon til den registrerte og sletting, er avvik fra personopplysningsloven 14, jf. personopplysningsforskriften 3-1 bokstav d og c. 5.2 Krav om informasjonssikkerhet I henhold til personopplysningsloven 13 skal virksomheten gjennom planlagte og systematiske tiltak sørge for tilfredsstillende informasjonssikkerhet med hensyn til konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet ved behandling av personopplysninger. Tiltakene skal være dokumenterte. Kravene til informasjonssikkerhet er utdypet i personopplysningsforskriften kapittel 2. For øvrig vises det til Datatilsynets hjemmeside, 9 av 19

10 5.2.2 Sikkerhetsledelse I henhold til personopplysningsforskriften 2-3 skal formålet med behandling av personopplysninger og overordnede føringer for bruk av informasjonsteknologi beskrives i sikkerhetsmål. Valg og prioriteringer skal beskrives i en sikkerhetsstrategi. Bruk av informasjonssystemet skal jevnlig, eksempelvis årlig, gjennomgås for å kartlegge om den er hensiktsmessig for virksomhetens behov og om sikkerhetsstrategien gir tilfredsstillende informasjonssikkerhet som resultat. Sikkerhetsstrategier vil omfatte grunnleggende beslutninger om organisering og gjennomføring av sikkerhetsarbeidet i virksomheten. Faktiske forhold Bergen kommune hadde på kontrolltidspunktet ikke kunnskap om at SWIS var tatt i bruk av Møhlenpris skole. Vurdering En fungerende sikkerhetsledelse forutsetter som et minimum kjennskap til de informasjonssystemer som er tatt i bruk innenfor virksomheten. Personopplysningsforskriften åpner for delegering av ansvar, men også delegering forutsetter kjennskap til at et informasjonssystem skal tas i bruk. At Bergen kommune ikke hadde kunnskap om at Møhlenpris skole hadde tatt i bruk SWIS, er å anse som et avvik fra personopplysningslovens og personopplysningsforskriftens krav. Konklusjon Mangelfull sikkerhetsledelse i forbindelse med bruk av kartleggingsverktøyet SWIS, er et avvik fra personopplysningsloven 13, jf. personopplysningsforskriften Risikovurdering I henhold til personopplysningsforskriften 2-4 skal det føres en oversikt over hvilke personopplysninger som behandles. Det skal fastsettes kriterier for akseptabel risiko forbundet med behandlingen av personopplysninger. På bakgrunn av dette skal den behandlingsansvarlige foreta risikovurderinger for å kartlegge sannsynligheten for og konsekvenser av sikkerhetsbrudd. Ny risikovurdering skal gjennomføres ved endringer som har betydning for informasjonssikkerheten. Resultatet av risikovurderingen skal sammenlignes med de fastlagte kriterier for akseptabel risiko. Resultatet av risikovurderingen skal dokumenteres. Faktiske forhold Bergen kommune hadde på kontrolltidspunktet ikke kunnskap om at SWIS var tatt i bruk av Møhlenpris skole, og hadde følgelig heller ikke gjennomført risikovurdering av systemet. Skolen hadde heller ikke foretatt en risikovurdering av systemet før det ble tatt i bruk. Rektor mener at de bør kunne forutsette at systemet er forsvarlig når det blir introdusert fra statlig hold (Statped Vest / Atferdssenteret). 10 av 19

11 Vurdering Det er behandlingsansvarliges ansvar å forsikre seg om at de informasjonssystemer som tas i bruk, og som inneholder personopplysninger, er risikovurdert. At et informasjonssystem tilbys fra en statlig aktør er ikke tilstrekkelig for å oppfylle dette kravet. Konklusjon Manglende gjennomføring og dokumentasjon av risikovurdering av SWIS er et avvik, jf. personopplysningsloven 13, jf. personopplysningsforskriften 2-4 og Sikkerhetsrevisjon Virksomheten plikter i henhold til personopplysningsforskriften 2-5 å gjennomføre sikkerhetsrevisjon jevnlig, eksempelvis årlig. Sikkerhetsrevisjon skal omfatte vurdering av organisering og at sikkerhetstiltak som er besluttet etablert faktisk er iverksatt og fungerer etter sin hensikt. Resultatet av sikkerhetsrevisjon skal dokumenteres. Sikkerhetsrevisjon er et viktig grunnlag for kontinuerlig forbedring av informasjonssikkerhet i virksomheten. Resultatet fra sikkerhetsrevisjonen vil være en del av grunnlaget for ledelsens gjennomgang, jf. personopplysningsforskriften 2-3. Faktiske forhold Bergen kommune hadde på kontrolltidspunktet ikke kunnskap om at SWIS var tatt i bruk av Møhlenpris skole, og har følgelig heller ikke hatt mulighet til å revidere bruken med hensyn til sikkerhet. Skolen hadde heller ikke foretatt sikkerhetsrevisjon av SWIS. Det følger av databehandleravtalen med Atferdssenteret at databehandlers underleverandør jevnlig gjennomfører sikkerhetsrevisjon av informasjonssystemet. Verken Bergen kommune eller skoleledelsen har imidlertid etterspurt rapport fra slik sikkerhetsrevisjon gjennomført av databehandlers underleverandør USIT. Vurdering At det er avtalefestet at underleverandør skal gjennomføre sikkerhetsrevisjon er et godt utgangspunkt, men all den tid verken Bergen kommune eller skolen har bedt om rapport fra slik sikkerhetsrevisjon er ikke dette tilstrekkelig til å kunne fastslå at plikten etter personopplysningsforskriften 2-5 er oppfylt. Kommunen er uansett forpliktet til å i tillegg å ha en egen, skriftlig rutine for sikkerhetsrevisjon. Konklusjon Manglende rutiner for sikkerhetsrevisjon av SWIS er et avvik fra personopplysningsloven 13, jf. personopplysningsforskriften av 19

12 5.2.5 Avvikshåndtering/sikkerhetsbrudd Det følger av personopplysningsforskriften 2-6 at virksomheten skal ha rutiner for avvikshåndtering. Resultatet fra avviksbehandling skal dokumenteres. Etter personopplysningsforskriften 2-8, andre ledd skal medarbeidere ha nødvendig kunnskap for å bruke informasjonssystemet i tråd med de rutiner som er fastlagt. Det er således et krav til at de foreliggende rutiner må implementeres i virksomheten. For de tilfeller der avvik har avdekket uautorisert utlevering av personopplysninger hvor konfidensialitet er nødvendig, skal Datatilsynet orienteres. Faktiske forhold Bergen kommune hadde på kontrolltidspunktet ikke kunnskap om at SWIS var tatt i bruk av Møhlenpris skole, og har følgelig heller ikke hatt mulighet til å avdekke avvik eller sikkerhetsbrudd. Skolen har heller ikke noen skriftlig rutine for å avdekke avvik/sikkerhetsbrudd. Det følger av databehandleravtalen med Atferdssenteret at avviksmeldinger vil bli meddelt behandlingsansvarlig fra databehandler (Atferdssenteret). Verken Bergen kommune eller skoleledelsen har imidlertid etterspurt rapportering fra avvikshåndtering hos Atferdssenteret. Vurdering At det er avtalefestet at databehandler skal avdekke avvik/sikkerhetsbrudd og melde disse til skolen er et godt utgangspunkt, men all den tid verken Bergen kommune eller skolen har fulgt opp for å sikre seg at dette faktisk skjer er ikke dette tilstrekkelig til å kunne fastslå at plikten etter personopplysningsforskriften 2-6 er oppfylt. Kommunen er uansett forpliktet til å i tillegg å ha en egen, skriftlig rutine for avvikshåndtering. Konklusjon Manglende rutiner for avvikshåndtering i SWIS, er et avvik fra personopplysningsloven 13, jf. personopplysningsforskriften Sikkerhetstiltak Personopplysningsloven 13, jf. personopplysningsforskriften 2-11, 2-12 og 2-13 stiller som krav til den behandlingsansvarlige at det gjennomføres tiltak som sørger for tilfredsstillende informasjonssikkerhet med hensyn til konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet. Personopplysningsforskriften 2-14 pålegger at det skal innføres sikkerhetstiltak som skal hindre uautorisert bruk av informasjonssystemet og gjøre det mulig å oppdage forsøk på slik 12 av 19

13 bruk. Videre pålegger forskriften 2-8 tredje ledd og 2-14 andre ledd at henholdsvis autorisert og uautorisert bruk av informasjonssystemet skal registreres. Faktiske forhold Bergen kommune hadde på kontrolltidspunktet ikke kunnskap om at SWIS var tatt i bruk av Møhlenpris skole, og har følgelig heller ikke hatt mulighet til å beslutte hvilke sikkerhetstiltak som skal sørge for tilstrekkelig informasjonssikkerhet i SWIS. Skolen følger de anbefalinger som Atferdssenteret har gitt med hensyn til informasjonssikkerhet. Dette består i følgende tiltak: Innlogging genereres fra Atferdssenteret. Innlogging gis til rektor og tre ansatte (PALS-ansvarlige). Alle fire har samme brukernavn, men personlige passord. Representantene fra skolen hadde ingen formening om hvorvidt Atferdssenteret har tilgang til passordene. Det er ingen tekniske begrensninger knyttet til hvilken PC eller nettverk de som er gitt brukernavn og passord kan logge på systemet fra. I prinsippet kan alle fire logge på fra hvor som helst og når som helst. Skolens representanter opplyser imidlertid om at det er intern enighet om at oppgaver knyttet til SWIS utføres kun på skolen. Denne enigheten er ikke skriftliggjort. Bruken av SWIS gir ingen mulighet til å logge hvem som har logget inn når, og hvorfra. Det finnes en loggefunksjon, men denne logger kun tidspunkt for siste innlogging uten at dette er knyttet til noen bruker. Vurdering Å beslutte sikkerhetstiltak er en helt sentral del av informasjonssikkerhetsarbeidet i en virksomhet. Det at Bergen kommune ikke har hatt kjennskap til at SWIS var tatt i bruk av Møhlenpris skole, og følgelig heller ikke har hatt mulighet til å beslutte hvilke sikkerhetstiltak som skal sørge for tilstrekkelig informasjonssikkerhet i SWIS, er i seg selv et avvik fra kravene som stilles i personopplysningsloven og personopplysningsforskriften. For det tilfellet at skolen selv hadde ivaretatt informasjonssikkerheten på en tilfredsstillende måte kunne det likevel tenkes at vi kunne konkludere med at avvik ikke ble konstatert. Slik vi ser det har imidlertid ledelsen ved Møhlenpris skole festet all lit til Atferdssenteret, og avtalen de har som regulerer bruken av SWIS. Dette er en altfor defensiv holdning å innta når det er tale om å ta i bruk et informasjonssystem som skal behandle følsomme og konfidensielle opplysninger om elevene ved skolen. 13 av 19

14 Avtalen med Atferdssenteret er dessuten tydelig på at det er behandlingsansvarlig som må besørge at databehandlingen skjer i samsvar med personopplysningsloven for ivaretagelse av elevenes personvern 2. Verken Bergen kommune eller Møhlenpris skole har foretatt noen risikovurdering av tilgangen til SWIS fra eksterne nettverk. Vi mener det er nødvendig at dette blir gjort og at kommunen i den forbindelse bør vurdere å beslutte at det ikke skal være mulig å logge inn i SWIS utenfor skolens nettverk. Dersom et slikt informasjonssystem skal gjøres tilgjengelig fra utsiden av skolen, er Datatilsynets vurdering at det kreves en sterkere autentisering enn brukernavn og passord. Med sterk autentisering mener vi for eksempel bruk av kodebrikke eller sikkerhetskode tilsendt på SMS. Dette kan også realiseres i en fjernarbeidsløsning med sterk autentisering, og påfølgende tilgang til SWIS. Dette hindrer at noen som får tak i brukernavn og passord klarer å skaffe seg tilgang til systemet. Bergen kommune har en plikt til å ha oversikt over autorisert og uautorisert bruk av SWIS. Ettersom dagens loggefunksjonalitet ikke gir denne oversikten må kommunen etterspørre dette hos leverandøren av systemet (Atferdssenteret). Konklusjon Svak autentisering for pålogging til SWIS over eksterne nett gir ikke tilfredsstillende informasjonssikkerhet. Dette er et avvik fra personopplysningsloven 13, jf. personopplysningsforskriften 2-1, 2-2, 2-11 og Mangelfulle tiltak for registrering av autorisert og uautorisert bruk av informasjonssystemet, er avvik fra personopplysningsloven 13, jf. personopplysningsforskriften 2-8 tredje ledd og 2-14 andre ledd. 5.3 Databehandlere En databehandler er i personopplysningsloven 2 nr 5 definert som den som behandler personopplysninger på vegne av den behandlingsansvarlige. Dersom andre virksomheter behandler personopplysninger på vegne av virksomheten må det inngås en skriftlig databehandleravtale med virksomheten, jf. personopplysningsloven 15. I avtalen skal det fremgå at databehandleren plikter å gjennomføre tiltak for å ivareta tilfredsstillende informasjonssikkerhet, jf. personopplysningsloven 13. Databehandler har et selvstendig ansvar for å ha tilfredsstillende informasjonssikkerhet, for å verne personopplysningene som behandles på vegne av virksomheten, jf. personopplysningsloven 13. Databehandler kan bare behandle opplysninger i henhold til en avtale med virksomheten. Faktiske forhold Atferdssenteret behandler personopplysninger i SWIS på vegne av Bergen kommune. Denne databehandlerrelasjonen er regulert gjennom: 2 Avtale mellom Atferdssenteret og Møhlenpris skole, vedlegg A, første avsnitt 14 av 19

15 1) Databehandleravtale SWIS, datert ) Avtale mellom Møhlenpris skole og Atferdssenteret om tilgang til, opplæring og bruk av SWIS, datert Vurdering Databehandleravtalen med Atferdssenteret ser ut til å inneholde de elementer som kreves etter personopplysningsloven 15, jf. personopplysningsloven 13. Det gjøres oppmerksom på at kommunen som behandlingsansvarlig bør be om rapport fra sikkerhetsrevisjon gjennomført av databehandlers underleverandør USIT i tråd med pkt. 6 første avsnitt. Konklusjon Datatilsynet har ikke konstatert avvik. 6 Rettslig grunnlag for behandling av personopplysninger i SWIS Som redegjort for i varsel om kontroll av 6. november 2013 har Datatilsynet hatt dialog med Kunnskapsdepartementet om fortolkingen av opplæringsloven kapittel 9 a som gjelder skoleeiers forpliktelse til å sørge for et godt psykososialt miljø. Datatilsynet ønsker i etterkant av denne dialogen en avklaring av om, og i hvilken grad, disse bestemmelsene i opplæringsloven gir skoleeier (kommunen) anledning til å registrere opplysninger om enkeltelevers atferd uten at det stilles krav til verken samtykke eller at informasjon skal gis elever og foresatte om registreringen som skjer. Det rettslige grunnlaget for SWIS ble ikke drøftet med Bergen kommune under kontrollen. Spørsmålet om det rettslige grunnlaget for behandling av personopplysninger kartleggingsverktøyet SWIS er likevel den bakenforliggende årsaken til kontrollen, og vi finner det dermed naturlig å vurdere det anførte hjemmelsgrunnlaget i lys av den informasjonen vi har fått om bruken av systemet. Vår vurdering er som følger: 6.1 Innledning Opplæringsloven kapittel 9a har bestemmelser om elevenes skolemiljø. Det er lovfestet en rett for elevene til å ha et godt fysisk og psykososialt miljø. Likeledes er det lovfestet plikter for skoleeier til å jobbe aktivt for å fremme dette. Personopplysningsloven 8 og 9 fastsetter at personopplysninger bare kan behandles i nærmere bestemte tilfeller, herunder der det er fastsatt i lov at det er adgang til slik behandling. Datatilsynet har blitt møtt med anførselen om at opplæringslovas bestemmelser om psykososialt miljø i seg selv gir hjemmel til behandling av personopplysninger altså at det 15 av 19

16 er fastsatt i opplæringslovas bestemmelser om psykososialt miljø at det er adgang til slik behandling som måtte finne sted. Vi vil i det følgende drøfte denne problemstillingen. 6.2 Kravet til lovhjemmel etter personopplysningsloven Personopplysningsloven 8 og 9 regulerer grunnbetingelser for at behandling av personopplysninger kan finne sted såkalt behandlingsgrunnlag. Loven gjennomfører her EU-direktiv 95/46 personverndirektivet art. 7 og art. 8 som stiller krav om at medlemsstatene skal fastsette bestemmelser om at behandling av personopplysninger kun kan finne sted i nærmere bestemte tilfeller. Personopplysningslovens 8 og 9 gir rettslig grunnlag til behandling av personopplysninger enten hvor det foreligger samtykke fra den registrerte eller hvor det er nødvendig i nærmere bestemte tilfeller. Dette er i tråd med direktivets krav til medlemsstatene. Personopplysningsloven åpner imidlertid også for behandling av personopplysninger der hvor det er fastsatt i lov at det er adgang til slik behandling. Med lov menes her annen lovgivning enn personopplysningsloven. Umiddelbart kan dette vilkår fremstå som en slags lovteknisk generalfullmakt der det ellers måtte følge av lov. Det er verdt å merke seg at direktivet ikke har en tilsvarende generell åpning for behandling av personopplysninger der det ellers måtte følge av lovgivningen. Direktivet oppstiller krav til statene om å fastsette regler om at personopplysninger innenfor direktivets virkeområde bare kan behandles på nærmere bestemte vilkår. Medlemsstatenes lovgivning må minst være i samsvar direktivets krav til når behandling av personopplysninger kan finne sted for å sikre det minimumsvernet direktivet er ment i gi den enkelte. Dersom Norge innfører lovregler om behandling av personopplysninger i strid med direktivets krav, vil det foreligge et brudd på Norges plikt etter EØS-avtalen til å gjennomføre direktivet. I så fall vil det oppstå et spørsmål om hvilken virkning det skal ha ved anvendelsen av norsk intern rett. Det gås ikke nærmere inn på dette her. Om innføring av alternativet fastsatt i lov bemerket departementet i ot.prp. nr 92 ( ) side 108: Begrunnelsen for dette alternativet er at bestemmelsen her ikke skal oppstille tilleggsvilkår for å behandle personopplysninger når Stortinget allerede har bestemt at behandlingen er nødvendig for å vareta viktige samfunnsinteresser. Selv om man i slike tilfeller vil kunne benytte et av alternativene i bokstav a til f som hjemmelsgrunnlag, finner departementet det naturlig å fremheve lovhjemmel som et selvstendig vilkår for å kunne behandle personopplysninger. Om behandlingen er så forankret i lov at dette alternativet får anvendelse, må avgjøres ved å tolke loven som eventuelt hjemler behandlingen. Hjemmelskravet er relativt, slik at det kreves klarere hjemmel jo større personvernmessige konsekvenser behandlingen kan få. Også slik behandling av personopplysninger som er regulert i annen lov må fylle de kravene som oppstilles for lovlig behandling i EU-direktivet artikkel 7 i den utstrekning behandlingen faller inn under direktivets anvendelsesområde. 16 av 19

17 I NOU 1997:19 ble det i utgangspunkt lagt opp til en annen regulering hva gjelder behandlingsgrunnlag blant annet ble det ikke foreslått en tilsvarende bestemmelse som i 8. Derimot ble behandling av sensitive opplysninger foreslått særlig regulert i forslagets 9 som i hovedtrekk svarer til dagens 9. Det ble foreslått at behandling av sensitive personopplysninger kan skje dersom det er fastsatt i lov at det er adgang til slik behandling, jf NOU side 139. Utvalget bemerket: Unntaket er basert på direktivet artikkel 8 nr 4. Om behandlingen har tilstrekkelig lovhjemmel må avgjøres ved å tolke den aktuelle loven. Hjemmelskravet er ikke statisk, men vil i noen grad variere avhengig av hvor inngripende behandlingen er for den enkelte. Jo mer inngripende behandlingen er for den enkelte, jo strengere krav må settes til klar lovforankring. Et viktig holdepunkt er om lovgiver har vurdert de personvernmessige betenkelighetene ved å behandle sensitive personopplysninger. Begrunnelsen for unntaket er at lovhjemmel for behandling av sensitive personopplysninger må anses som tilstrekkelig når lovgiver har funnet at viktige samfunnsinteresser gjør slik behandling nødvendig. Eksempler som omfattes av nr 2 er arkivering i henhold til arkivloven. Vilkåret fastsatt i lov bør sees i lys av at personopplysningsloven er en generell lov for all behandling av personopplysninger (innenfor virkeområdet i pol 3). Lovgiver var klar over og tok høyde for at det etter omstendighetene vil være nødvendig eller hensiktsmessig med særregulering. Personopplysningsloven 5 bestemmer at personopplysningsloven gjelder om ikke annet følger av særskilt lov som regulerer behandlingsmåten. Den rettslige reguleringen hva gjelder behandling av personopplysninger er altså (naturlig nok) forutsatt å kunne være fragmentarisk. 6.3 Opplæringslova Opplæringslova 9a-1 gir alle elever i grunnskoler og videregående skoler rett til eit godt fysisk og psykososialt miljø som fremjar helse, trivsel og læring. Opplæringslova 9a-3 har nærmere regler om det psykososiale miljøet. Bestemmelsen lyder: Skolen skal aktivt og systematisk arbeide for å fremje eit godt psykososialt miljø, der den enkelte eleven kan oppleve tryggleik og sosialt tilhør. Dersom nokon som er tilsett ved skolen, får kunnskap eller mistanke om at ein elev blir utsett for krenkjande ord eller handlingar som mobbing, diskriminering, vald eller rasisme, skal vedkommande snarast undersøkje saka og varsle skoleleiinga, og dersom det er nødvendig og mogleg, sjølv gripe direkte inn. Dersom ein elev eller forelder ber om tiltak som vedkjem det psykososiale miljøet, deriblant tiltak mot krenkjande åtferd som mobbing, diskriminering, vald eller rasisme, skal skolen snarast mogleg behandle saka etter reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova. Om skolen ikkje innan rimeleg tid har teke stilling til saka, vil det likevel kunne klagast etter føresegnene i forvaltningslova som om det var gjort enkeltvedtak. 17 av 19

18 Bestemmelsen pålegger skolen en aktivitetsplikt og den enkelte ansatte en handleplikt. Bestemmelsen sikrer også en rett for elever og foreldre til å be om tiltak. Opplæringslova 9a-4 oppstiller en plikt for skolene til å etablere internkontroll (aktivt og systematisk arbeid) slik at kravene i kapittel 9a blir oppfylt. Opplæringslova 9a-5 sikrer rett for elevene til å bli engasjert i arbeidet for skolemiljøet, og 9a-6 regulerer informasjonsplikt og uttalerett i tilknytning til forhold som gjelder skolemiljøet. Brudd på pliktene i kapittel 9a er straffbelagt. Brudd kan antakelig også føre til erstatningsansvar, jf Rt 2012 s Fokus i loven ligger på arbeidet for et godt skolemiljø. Skolen skal jobbe kontinuerlig og systematisk for å fremme et godt skolemiljø, og det foreligger en betydelig handleplikt der det foreligger kunnskap eller mistanke om forhold av betydning for det psykososiale miljøet for den enkelte elev. Verken lovteksten eller forarbeidene går nærmere inn på om eller i hvilken grad personopplysninger kan behandles som ledd i arbeidet for å fremme et godt skolemiljø. Eventuelle personvernmessige betenkeligheter er ikke drøftet. 6.4 Datatilsynets vurdering Behandlingsgrunnlaget fastsatt i lov at det er adgang til slik behandling tar sikte på tilfeller hvor annen lovgivning enn personopplysningsloven fastsetter adgangen til den aktuelle behandlingen man står overfor. Bestemmelsen bygger på en forutsetning om at Stortinget har foretatt en vurdering av om behandlingen er nødvendig holdt opp mot andre viktige samfunnsinteresser og at hensynet til personvernet således er ivaretatt gjennom lovgivers arbeid. Hvor klart den aktuelle behandlingen må komme til uttrykk i loven, beror blant annet på hvor inngripende behandlingen er. Behandlingen av personopplysninger må ikke nødvendigvis følge uttrykkelig av ordlyden, men et godt holdepunkt er om lovgiver i forarbeidene har sett og drøftet eventuelle personvernmessige betenkeligheter ved lovforslaget. Opplæringslovas bestemmelser om psykososialt skolemiljø regulerer ikke uttrykkelig noen form for behandling av personopplysninger. Loven legger opp til systematisk arbeid fra skolens side og plikt til å handle i tilfeller som gjelder mobbing mv, men verken lovteksten eller forarbeidene går inn på hvorvidt registrering eller annen behandling av personopplysninger kan finne sted som ledd i skolens arbeid. Eventuelle personvernmessige motforestillinger eller skranker er ikke drøftet eller vurdert i forarbeidene. Loven legger opp til at skolen må etablere internkontroll som setter den i stand til å fange opp negative forhold av betydning for elevenes psykososiale skolemiljø. På mange måter forutsettes det at skolen aktivt monitorer og følger med på elevene. Kartlegging av negativ atferd er en måte å fange opp forhold som det er grunn til å treffe tiltak overfor. I lys 18 av 19

19 av dette hadde det vært rimelig å forvente at lovgiver drøftet og veide personvernmessige motforestillinger. Det er opplagt at skolen etter omstendighetene må behandle personopplysninger som ledd i arbeidet for å fremme et godt psykososialt skolemiljø. Det er ikke til å komme forbi at behandling av personopplysninger er nødvendig for at skolen skal kunne leve opp til de forpliktelser som følger av opplæringslova. Hvor grensen skal gå blir da et spørsmål om hva som må anses nødvendig for at skolen skal kunne oppfylle sin rettslige forpliktelse etter personopplysningsloven, 8 bokstav b. Etter vårt syn kan det ikke være opplæringslovas regler om læringsmiljøet som i seg selv hjemler behandlingen av personopplysninger. Hjemmelen for behandling av personopplysninger vil være personopplysningsloven 8 bokstav b, jf de aktuelle bestemmelser i opplæringslova. Hvor grensen går for hva som kan anses som nødvendig, må trekkes blant annet ut fra en tolkning av opplæringslova. Lovgivers klart uttrykte ønske med hensyn til arbeidet for å bekjempe mobbing og andre utfordringer knyttet til det psykososiale miljøet vil her kunne legge føringer på hva som anses nødvendig. Dersom det må anses nødvendig å behandle sensitive opplysninger som ledd i arbeidet for å fremme det psykososiale miljøet, vil dette kunne hjemles i personopplysningsloven 9 bokstav e behandlingen er nødvendig for å kunne forsvare det rettskravet som ligger i de lovpålagte pliktene som følger av opplæringslova. Det kan vises til at brudd på pliktene kan føre til både straff- og erstatningsansvar. 6.5 Konklusjon Behandling av personopplysninger i SWIS kan ha hjemmel i personopplysningsloven 8 b, 9 e, jf. opplæringslova 9 bokstav a 1. Hvor langt kommunen kan gå i å registrere personopplysninger er spørsmål om hva som må anses nødvendig for at kommunen/skolen skal kunne oppfylle sin rettslige forpliktelse den er satt til, jf. personopplysningsloven 8 bokstav b. At registrering av elevopplysninger i SWIS ikke kan anses for å være hjemlet i lov får betydning for informasjonsplikten. Når kartleggingen av atferd springer ut av en lovbestemmelse som ikke gir noen rammer for hvordan elevopplysningene skal behandles må det forutsettes at informasjon om rammebetingelsene kommuniseres fra kommunen til elever og foresatte. Slik vi ser det vil det være naturlig å se hva som anses som nødvendig å registrere i sammenheng med hva kommunen har besluttet og kommunisert ut om akseptabel og ikke akseptabel atferd. Når kommunen og skolen har gjort en vurdering av hvilke regler om atferd de vil håndheve for å ivareta et godt psykososialt miljø, må det være samsvar mellom disse og det som faktisk registreres som avvik fra regler om atferd. 19 av 19