ARBEIDSMÅTE OG BESLUTNINGSPROSESS I FOLKEVALGTE ORGANER

Transkript

1 Jan Fridthjof Bernt ARBEIDSMÅTE OG BESLUTNINGSPROSESS I FOLKEVALGTE ORGANER Faglig Forum for Formannskapssekretærer Bergen, Clarion Hotel, Bergen airport 12. januar 2017

2 Jan Fridthjof Bernt: Arbeidsmåte og beslutningsprosess i folkevalgte organer «Folkevalgte organer» 2 Særlige regler om saksbehandling og beslutningsprosess i Kommuneloven kap. 6 Folkevalgte organer 29 nr. 1-3: Også indirekte valgte, også om andre enn kommunestyret eller fylkestinget utpeker medlemmer Ad hoc-grupper og -møter med folkevalgte; i en gråsone Ikke: Kommunale foretak etter kap. 11 ( 29, nr. 4 ) Bortsett fra reglene om åpne møter ( 31 og 31a), om kunngjøring av møte og tilgjengelighet av sakliste ( 32 nr. 3), og om gjennomføringen av valg ( 36-38) Interkommunale selskaper etter lov om slike ( 29 nr. 5) Men for styre for interkommunalt samarbeid etter Koml. 27 Administrativt nedsatte arbeidsgrupper m.m. Men styrer oppnevnt av kommuneråd etter 20 nr. 4 er folkevalgte organer, jf. andre setning om adgang til delegering til slikt Og valgreglene i a gjelder ikke for kommunestyre- og fylkestingkomiteer ( 29 nr. 6)

3 Ufravikelighet 29 nr. 1 og nr. 2: Kap. 6 ufravikelig for de sentrale politiske organer Kommunestyre/fylkesting, formannskap/fylkesutvalg Faste utvalg Herunder også nemnd og klagenemnd for vertskommunesamarbeid (se 28-1 c, nr. 5 og 28-1 g nr. 3 siste setning) Kommunedelsutvalg (noen særregler i 12) Kommuneråd/fylkesråd Særlovorganer Herunder særskilt klagenemnd etter Fvl. 28, andre avsnitt, første setning Nr. 2: Kontrollutvalg (noen særregler i 77) Fravikelig for andre folkevalgte organer ( 29 nr. 3) Styre for institusjon og lignende ( 11) Styre for virksomhet oppnevnt av rådet ( 20 nr. 4) Komiteer ( 10 nr. 5) Styre for interkommunalt samarbeid ( 27 nr. 1) Ad hoc-grupper eller møter med folkevalgte Unntak i første rekke vedrørende åpne dører og møteavvikling Men bare så langt forsvarlig saksbehandling Ikke fra reglene om hvordan valg gjennomføres ( a) I første rekke rettet mot avvik fra reglene om kjønnsmessig balanse 3

4 Møteprinsippet 4 Krav om at vedtak skal treffes i møte Kl. 30, nr. 1, absolutt ugyldighetsgrunn Møte - lovlig innkalt fysisk samling av medlemmene Ikke vedtak i fellesmøte med andre Andre enn medlemmer kan ikke delta Kan være tilhørere, etter invitasjon også i lukket møte (så langt ikke taushetsplikt eller lovpålagt diskresjonsvern ( 31, nr. 3 siste setn.) Kan høres, men kan ikke delta i debatten eller avstemningen

5 Når gjelder reglene om «møter»? Møteinnkalling, åpne dører, møtebok 5 «Orienteringer», «seminarer», «debattsamlinger», «felles gruppemøte» m.m. For å få klarlagt eller fremforhandlet de sentrale valg i vanskelige saker Ikke aksept akseptabelt: Omgåelse av reglene om saksbehandling i folkevalgte organer Den formelle behandlingen blir ren sandpåstrøing Flytende overganger: Partienes gruppemøter Forhandlingsmøter mellom partier Rent faglige orienteringer fra administrasjonen Avgjørende om ledd i behandlingen av konkrete saker, Administrasjonen deltar og tema er en aktuell sak Da må lovens regler om møter følges, også om rammen ikke er et folkevalgt organ Gråsone Ordfører innkaller gruppeledere eller andre til «samråingsmøte»

6 Fjernmøte. Skriftlig saksbehandling 30 nr. 2, Forskrift 1993 nr Fjernmøte Begrep - samtidig muntlig kommunikasjon «Ved fjernmøte skal alle møtedeltakerne kunne høre og kommunisere med hverandre» (forskrift 2, 1. setn.) Beslutningsgrunnlag - utsendt eller meddelt i møtet «Innkalling kan skje telefonisk. Er det ikke tid til utsendelse av saksdokumentene, skal disse refereres i møtet.» (forskrift 2, 2. avsn.) Åpne dører: Samme regler som ellers «Når møtet holdes for åpne dører, må det også være mulighet for tilhørere til å overhøre dette.» (forskrift 2, 2. setn.) 1/3 av medlemmene kan kreve utsatt (forskrift 2, 3. avsn.) Skriftlig saksbehandling Samtidig utsendelse, enstemmig tilslutning (forskrift 4)

7 Jan Fridthjof Bernt: Arbeidsmåte og beslutningsprosess i folkevalgte organer Når holdes møte Innkalling til møte Kl. 32, nr. 1: Organet selv vedtar Organets leder kan alltid sammenkalle 1/3 av medlemmene kan krave møte Kommunestyret eller fylkestinget kan fastsette møte «Høvelig varsel» ( 32, nr. 2., andre setn., begynnelsen) Normalt 4-5 dager Ugyldighet mulig konsekvens av for sent varsel 7 Hvis noen ikke kommer pga. av dette, selv om vara medlem møter Oversikt over de saker som skal behandles ( 32, nr. 2, slutten) Dokumentutsendelse til medlemmene ikke lovfestet, men kan synes forutsatt som hovedregel i 32 nr.3, første setning, om tilgjengeliggjøring for allmennheten Organet avgjør selv om det synes det har tilstrekkelig grunnlag for å treffe realitetsvedtak Reglementsbestemmelser med krav om utsending og frister kan fravikes ved alminnelig flertall for den enkelte sak

8 Jan Fridthjof Bernt: Arbeidsmåte og beslutningsprosess i folkevalgte organer Kunngjøring 8 Åpne møter skal gjøres kjent på hensiktsmessig måte ( 32, nr. 3, 2. setn.) Nok at innkallingen kunngjøres Et ganske strengt resultatkrav - men måten er det stor frihet til å velge. Også ved fjernmøte. Saksliste og offentlige dokumenter skal være allment tilgjengelig før møtet ( 32, nr. 3, 1. setn.)

9 Vedtaksførhet 9 Minst halvdelen av medlemmene må være til stede ( 33) Inklusiv møtende varamedlemmer Tilstrekkelig at har vært med og stemt, men må vite hva det dreier seg om. Særregler 17, nr. 1, siste setn., krav ved konstituering av kommunestyre eller fylkesting (2/3 av medlemmene til stede) 18, nr. 1, 2. setn. (minst halvdelen av medlemmene må ha stemt for innføring av parlamentarisme)

10 Saklisten Settes opp av leder ( 32, nr. 2, 1. setn.) Administrasjonen gjør det praktiske, men bestemme ikke Organet selv, kommunestyret eller fylkestinget kan vedta at en sak skal settes på dagsordenen ved et senere møte Følger av den alminnelige vedtakskompetansen, men også forutsatt i 32 nr. 1 1/3 av medlemmene, kan kreve sak ført opp på saklisten i et senere møte Forutsetningshjemmel i 32 nr. 1 Men flertallet kan ta saken av dagsordenen uten realitetsbehandling 10

11 Sakliste i møtet Innkallingen utgangspunktet Kan deretter bare endres av organet selv Utsettelse med alminnelig flertall ( 34, nr. 1, 1. setn.) Ny sak til kan føres opp med alminnelig flertall Ikke realitetsvedtak hvis møteleder eller 1/3 av medlemmene motsetter seg ( 34, nr. 1, 2. setn.) Forholdet mellom ny sak og nytt forslag til vedtak Forespørsler En rett for det enkelte medlem ( 34, nr. 2) Men kan ikke forlange uttømmende svar «Interpellasjoner» Ikke omtalt i loven, men innebærer at saken føres opp som vedtakssak på saklisten i innkallingen 11

12 39 a: Innbyggerforslag Rett til å sette sak på dagordenen 12 2 % av eller 300 innbyggere kan fremme forslag som gjelder kommunens virksomhet, med plikt for kommunestyret eller fylkestinget til å ta stilling Bare saker om «kommunens eller fylkeskommunens virksomhet» Både lovpålagte og «frivillige» oppgaver Ikke saker som det ikke er lovlig adgang til å behandle og fatte vedtak om i kommunestyret eller fylkestinget. Se f.eks. Sosialtjenesteloven 46 og Barnevernloven 2-1, tredje avsnitt, andre setning, om at hvis hhv. «saker vedrørende enkeltpersoner» og «klientsaker» legges til folkevalgt organ, skal dette ha fem medlemmer. Rene uttalelser om spørsmål som verken berører kommunen eller der denne har noen rolle i saksbehandlingen, faller utenfor. Nr. 1, siste setning: Bare kommunestyret eller fylkestinget selv kan avvise forslag Nr. 3: Ikke ha vært behandlet av kommunestyret eller fylkestinget tidligere i valgperioden Etter innbyggerinitiativ eller på annen måte Kan være uklart hva som er «samme innhold» og hva som «er behandlet» Siste setning: Bare kommunestyret eller fylkestinget selv kan avvise på dette grunnlag.

13 Innbyggerforslag - Saksbehandling a nr. 2: «Kommunestyret eller fylkestinget skal ta stilling til forslaget senest 6 måneder etter at det er fremmet» Unntak for forslag fremmet i tilknytning til pågående plansak. Dette kan legges inn som et element i behandlingen av denne. Saksforberedelse Ingen særlige regler om saksforberedelse i administrasjonen. Ingen plikt til å utrede forslaget nærmere hvis det oppfattes som helt uaktuelt. Men rådmannen må legge saken frem på vanlig måte med redegjørelse for forslaget og grunnlaget for kravet om behandling i kommunestyret eller fylkestinget, normalt med forslag til vedtak. Kommunestyret eller fylkestinget «skal ta stilling til» Innebærer ingen plikt til realitetsbehandling. Settes på saklisten til kommunestyret eller fylkestinget som ordinær sak I møtet avgjør kommunestyret eller fylkestinget hva som videre skal skje Avgjøres ved realitetsvedtak Oversendes annet organ til vurdering og eventuelt vedtak Legges til side uten ytterligere realitetsbehandling

14 Vilkårene for å benytte fjernmøte eller skriftlig saksbehandling Enten: Ikke tid til innkalle til ekstra møte 30, nr. 2, 1. avsnitt, jf. 32 høvelig varsel Eller: Ikke viktig nok til innkalle til ekstra møte 30, nr. 2, 1. avsnitt, slutten er påkrevd med avgjørelse Og: Forarbeidene: Bare unntaksvis», må være helt betryggende og ganske ukontroversielt Avskåret i personalsaker og saker med taushetsplikt, og «bør ikke benyttes hvor hensynet til personvern eller andre tungtveiende private eller offentlige interesser tilsier at møtet holdes for lukkede dører». (forskrift 3) 14

15 Åpne eller lukkede møter Møteoffentlighet som alminnelig prinsipp Møter i folkevalgte organer skal som utgangspunkt og hovedregel være åpne (Kl. 31, nr. 1) Lovgiver har foretatt en avveining av motstående interesser Må suppleres med: Ulovfestet prinsipp om adgang til bortvisning av enkeltpersoner eller alle av ordensmessige hensyn Begrensninger av plasshensyn Adgang til å velge møtested Men ikke mulig for publikum å være til stede, må man sørge for en eller annen form for direkte overføring av møte Konsekvenser av brudd på reglene Bare kritikk fra fylkesmannen eller Sivilombudsmannen 15

16 Konsekvenser av at åpent møte Rett for alle til å overhøre Rett til å referere Ikke adgang til å stille krav om korrekt gjengivelse 31 a nr. 2: Opptak og overføring av forhandlingene Må ha tillatelse fra møteleder Men dette kan bare nektes hvis det «virker forstyrrende på gjennomføringen av møtet» Begrensninger bare pga. fysisk ubehag Støy, kraftig lys, varme Ikke fordi medlemmer opplever det som ubehagelig å bli fremvist eller overhørt på denne måten 16

17 Generelle unntak fra kravet 17 om åpne dører Ikke lenger styrer for kommunale foretak ( 29 nr. 4) Men 31 og 31 a gjelder ikke for interkommunale selskaper ( 29 nr. 5) Interkommunale selskaper går ikke inn under Kommuneloven Kommuneråd og fylkesråd avgjør selv om møtene skal være åpne ( 31 a nr. 3) Institusjonsstyrer, virksomhetsstyrer oppnevnt av byråd eller fylkesråd, og komiteer, ved vedtak av kommunestyre/fylkesting eller oppnevningsorgan ( 29 nr. 3) For styre for interkommunalt samarbeid må dette fastsettes i vedtektene ( 29 nr. 3) For uformelle grupper som går inn under loven, må den som innkaller kunne fastsette dette.

18 Lukking av dørene i enkeltsaker 31, nr. 2-5: Lukking etter vedtak av vedkommende organ selv Bare ved konkrete vedtak for hver enkelt sak Nr. 2: Når taushetsplikt Følger av Fvl. 13 Ikke bare rett, men plikt Nr. 3: I «sak som angår en arbeidstakers tjenstlige forhold» Alltid for lukkede dører ( 31, nr. 3, siste setn.) for eksempel saker om ansettelse, oppsigelse eller permisjon. Mao. individuelle saker, der tema er arbeidstakeren Ikke i andre saker der det fremkommer kritikk av utførelsen av tjenesten Nr. 4: Personvern ellers når hensynet til personvern krever det Forretningsmessige, åndsverksmessige m.m.? «Kan», men i praksis oftest plikt til å skjerme 18

19 Lukking av dørene i enkeltsaker (forts.) Når «hensynet til tungtveiende offentlige interesser tilsier det» Bare saklige, legitime og allmenne offentlige interesser Ikke av politisk bekvemmelighet eller mot kritikk Forretningsmessige forhold 19 Offentlige kontroll- eller inspeksjonsrutiner Og: «det vil komme fram opplysninger i møtet som kunne ha vært unntatt offentlig innsyn etter offentleglova dersom de hadde stått i et dokument» Opplysninger knyttet til pågående rettssak (Offl. 18) Opplysninger i forhandlingssituasjon (Offl. 23, første avsnitt) Opplysninger vedr. kontroll, sikkerhet, straffesak (Offl. 24) Opplysninger knyttet til tilsettingssaker (Offl. 25) Ikke nok at det er tale om opplysninger av intern karakter

20 Hvordan lukking skal skje 20 Alltid ved vedtak av organet selv Også der det foreligger plikt til å lukke møtet 31 nr. 2 og 3: «skal vedta å lukke et møte» Møtet er åpent inntil organet selv har vedtatt å lukke det I utgangspunktet også debatt og votering over om møtet skal lukkes Møteleder kan bestemme, eller organet vedta, at debatten om lukking skal skje i lukket møte ( 31 a nr. 1, første setning) Men hvis det voteres over spørsmålet om lukking, skal dette skje i åpent møte (andre setning)

21 Konsekvenser av at møtet er lukket 21 Skal være til stede: Medlemmer og møtende varamedlemmer Rådmann eller dennes stedfortreder Kan gis adgang til å være til stede: Andre Tjenestemenn knyttet til saksfremleggelse eller iverksetting Ikke-møtende varamedlemmer Saksbehandlere som har befatning med saken Kan kun få komme inn og legge fram sitt syn eller gi opplysninger, må forlate rommet når drøftelsene begynner Konsekvenser av feil Ugyldighet lite aktuelt Straffansvar hvis taushetsplikt Jf. Fvl. 13:»hindre at andre får adgang til eller kjennskap til» I tillegg erstatningsansvar hvis fortrolig informasjon som kunne vært skjermet, blir alminnelig kjent.

22 Taushetsplikt når dørene lukkes? 22 Fvl. 13: Taushetsplikt om det man i forbindelse med tjenesten får vite om: «noens personlige forhold» eller «tekniske innretning og fremgangsmåter samt drifts- og forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde» Men hva med andre»interne forhold»? Strl. 121: straff for krenkelse av taushetsplikt som følger av lov eller «gyldig instruks» Er lukking av møte en «gyldig instruks»? Kan noen pålegge taushetsplikt for folkevalgte? Fra ja til nei. Ytringsfrihetskommisjonen, Ronny Lund Kommunelovutvalgets forslag

23 Avstemninger - alminnelige prinsipper 23 Utgangspunkt alminnelig flertall ( 35, nr. 1, 1. setn.) Møteleder avgjørende ved stemmelikhet (2. setn.) Også ved tilsetting, men valg avgjøres da ved loddtrekning ( 38, siste setning) 18 nr. 1: Særregel ved innføring av parlamentarisme Voteringstemaet ja/nei Halvdelen av medlemmene i kommunestyret eller fylkestinget Bortsett fra ved valg og tilsetting Stemmeplikt ( 40, nr. 2) Avstemningsrekkefølge - lojal og rasjonell Stemmemåte Utgangspunkt (forutsatt) ved stemmetegn Skal være synlig for de tilstedeværende hvordan hver enkelt stemmer Skriftlig avstemning Kan kreves av ett medlem ved valg og tilsetting

24 35 nr. 2: Vedtak om årsbudsjett og økonomiplan Første setning: Ved «den endelige avstemning» stemmes over samlede forslag til budsjett eller plan, ikke over enkelthetene Andre setning: Avstemninger om enkeltspørsmål må dermed anses som «prøvevoteringer» - en måte å uttrykke og klargjøre primærstandpunkter som eventuelt kan «bakes inn» i et helhetlig forslag ved den den endelige avstemningen «Er det framsatt alternative forslag, og ingen av disse får flertall ved første gangs avstemning, stemmes det deretter alternativt mellom de to forslag som fikk flest stemmer ved denne» Og den alminnelige regelen i 40 nr. 2 om stemmeplikt gjelder også her Man kan ikke stemme imot begge gjenværende forslag Konsekvens av kravet om at kommunen skal ha årsbudsjett og økonomiplan 24

25 Valg - Forholdsvalg 25 Den alminnelige valgform - normalt nok at ett medlem krever det 35 nr. 4, 8 nr. 2, 2. setn. 29, nr. 2 gir mulighet til å fravike for andre folkevalgte organer enn de som er nevnt i nr. 1. Styre for institusjon og lignende ( 11) Styre for virksomhet oppnevnt av kommuneråd eller fylkesråd ( 20 nr. 4) Komiteer ( 10 nr. 5) Styre for interkommunalt samarbeid ( 27 nr. 1) Kommunale foretak og interkommunale selskaper faller helt utenfor Men gjennomføringen av valget må følge a

26 Forslag til forholdsvalg 26 Listevalg ( 36 nr. 1, 1. setn.) På grunnlag av listeforslag med inntil dobbelt så mange kandidater som skal velges. ( 36 nr. 1, 3. setn.) Forslagsrett «Partier eller grupperinger» - de som er valgt inn på samme liste kan bare levere inn ett forslag hver ( 36 nr. 1, 2. setn.) Ikke adgang til å føre opp kandidat fra annet parti eller gruppering på egen liste ( 36 nr. 2, siste setning) Kjønnsmessig balanse (Nr. 2) Spesifiserte regler ( 36 nr. 2, setn.) Unntak: Bundet valg som følger av lov eller til arbeidsutvalg «så langt mulig» ( 36 nr. 2, femte setn.)

27 Valgoppgjøret ved forholdsvalg 27 Fordeling av plasser mellom listene etter samme metode som ved valg til kommunestyret Men bare antall stemmer på listene, ikke personstemmer Delingstall 1, 2, 3, 4 osv. ( 37 nr. 1) Personvalg etter preferansemetoden; hvor mange stemmer som henholdsvis nr. 1, 2 osv. 37 nr. 2. Som ved Stortings- og fylkestingsvalgene) Kjønnsmessig balanse ved at intet kjønn får mer enn sin «maksimumskvote» 37 nr. 3 Når det er valgt 60 % kvinner fra listen, springer vi over de andre kvinnene og ned til neste mann

28 Avtalevalg Må vedtas anvendt av enstemmig kommunestyre eller fylkesting ( 38 a nr. 1) Enstemmig valg på grunnlag av innstilling med separate varamedlemmer for de enkelte grupper i kommunestyret eller fylkestinget ( 38 a, nr. 2) Reglene om kjønnsmessig balanse i listeforslag ved forholdsvalg anvendes tilsvarende Altså «opprykk» innen den enkelte gruppe 28

29 Tilsetting. Flertallsvalg 29 Tilsetting eller valg av enkeltpersoner Første avstemning absolutt flertall «mer enn halvparten av de avgitte stemmer» ( 38 nr setn.) Andre avstemning relativt flertall «som får flest stemmer» Valg av flere enn én ikke lenger aktuelt, se 35 nr. 4,

30 Skal alltid føres møtebok Møtebok ( 30 nr. 3) Kommunestyret eller fylkestinget gir nærmere regler Ulovfestede prinsipper som stiller krav til møteboken: Hensyn som skal tilgodeses ved protokolleringen: (a) Kontrollhensynet (b) Direktiv til administrasjonen (c) Alminnelig informasjonskilde Innebærer at møteboken må inneholde følgende: - tid og sted for møtet - hvem som møtte og hvem som var fraværende - hvilke saker som ble behandlet - alle framsatte forslag og avstemningsresultatet Ansvar for føring påligger møteleder Men organet selv vedtar innholdet, og må godkjenne Men vedtak som treffes gjelder fra møtet, ikke fra møteboken er godkjent 30