Vedtak i sak 3/ januar Påklaget vedtak: Medietilsynets vedtak 15. august 2012 «Tillatelse av A-pressens erverv av Edda Media på vilkår»

Transkript

1 Medieklagenemnda Vedtak i sak 3/ januar 2013 Påklaget vedtak: Medietilsynets vedtak 15. august 2012 «Tillatelse av A-pressens erverv av Edda Media på vilkår» Klager: Amedia AS Postboks 1168 Sentrum, 0107 Oslo Saken gjelder vedtak om tillatelse etter medieeierskapsloven 9 første ledd, jf. annet ledd bokstav c på vilkår. #### Vedtaket er truffet etter møte 22. oktober 2012, møte 17. desember og etterfølgende skriftlig behandling i klagenemnda. Nemndas sammensetning: Saken er behandlet av Ørnulf Røhnebæk (leder), Arne H. Krumsvik (nestleder) og Tore Lunde (varamedlem), idet nemndsmedlem Fløistad ble erklært inhabil. Hennes habilitet er vurdert på bakgrunn av følgende faktum: Fløistad er advokat og partner i Simonsen Advokatfirma DA, hvor hun har permisjon men arbeider på timebasis. Simonsen Advokatfirma DA har en rammeavtale med Amedia som gjelder generell rådgivning. Fløistad betrakter seg selv som inhabil til å behandle saken. Bakgrunn og saksgang: Amedia AS (tidligere A-pressen ASA) ervervet samtlige aksjer i Mecom Europe AS av Mecom Holding Cooperatief W.A. (heretter Mecom Holding) 4. desember Mecom Europe AS eide blant annet Edda Media AS. Det er bare datterselskapet Edda Media AS som er omfattet av avtalen. Aksjekjøpsavtalen ble godkjent på generalforsamlingen i Mecom Holding 30. januar Kjøpet innebærer at Amedias og Edda Medias virksomheter samles i Amedia AS. 1

2 Medietilsynet foretok en foreløpig vurdering av ervervet, og konkluderte i et høringsnotat den 2. mars 2012 med at ervervet ikke var i strid med de nasjonale eierskapsbegrensningene i medieeierskapsloven 10. Medietilsynet mente ervervet klart stred mot de regionale terskelverdiene for regionene Østviken og Vestviken, og at Amedia ville få en betydelig eierstilling i disse to områdene i strid med lovens formål. Etter høringsrunden sendte Medietilsynet den 25. april 2012 brev til Amedia og varslet at tilsynet vurderte å vedta inngrep mot ervervet. Det ble deretter avholdt i alt 8 møter mellom Medietilsynet og Amedia, og utvekslet betydelig skriftlig dokumentasjon under saksbehandlingen. Det ble gjort flere forsøk på å komme til en minnelig ordning. Parallelt med dette behandlet Konkurransetilsynet oppkjøpet i medhold av konkurranseloven etter melding fra Amedia datert 5. desember Konkurransetilsynet fattet vedtak i saken 28. juni 2012, hvor ervervet ble tillatt på vilkår. Amedia ble pålagt å selge avisene Varden og Demokraten. Konkurransetilsynets vedtak er ikke påklaget av Amedia. Amedia fastholdt at lovens vilkår for inngrep ikke forelå, men fremmet likevel et forslag som Medietilsynet valgte å ta til følge. Vedtak i saken ble fattet 15. august 2012 i overensstemmelse med forslaget fra Amedia. For øvrig vises til punkt 2 i Medietilsynets innstilling til klagenemnda. Vedtaket er rettidig påklaget 5. september Det er bare klaget over vedtakets punkt 1 bokstavene b) til g) og vilkårene knyttet til disse. Den påklagede delen av vedtaket omhandler regionen Østviken. Medietilsynet opprettholdt sitt vedtak og oversendte innstilling til Medieklagenemnda den 17. oktober Klagers anførsler: Amedia er uenig i at medieeierskapslovens vilkår for inngrep mot ervervet foreligger. Amedia anfører at ervervet ikke er i strid med lovens formål, at Amedia ikke får en betydelig eierstilling i regionen Østviken og at Medietilsynet har brukt det diskresjonære skjønnet feil. Amedia anfører at Medietilsynet ikke har oppfylt sin plikt til å forsøke å komme frem til en minnelig ordning etter medieeierskapsloven 9 fjerde ledd. Denne plikten må etter Amedias oppfatning innebære at Medietilsynet skal bidra aktivt i prosessen og være villig til å bevege seg fra sine utgangspunkter. Amedia mener Medietilsynet ikke har vært tilstrekkelig aktive og i for liten grad begrunnet sine standpunkt. Amedia anfører at selv om vedtaket har kommet i stand etter diskusjoner mellom partene, innebærer ikke det at vedtaket er i samsvar med hva Amedia mener er lovens inngrepshjemmel. 2

3 Medietilsynets vurdering av betydelig eierstilling er ikke riktig. Beregningen av Amedias eierstilling i Østviken gir ikke et reelt bilde av Amedias markedsmakt og ytringsmangfoldet i medieregionen. Når vilkåret betydelig eierstilling skal vurderes, må også andre mediers innflytelse i det regionale mediemarkedet tas hensyn til. Medietilsynet må dessuten ta hensyn til politiske signaler i pågående lovarbeid fordi loven krever at det skal foretas en fremtidsrettet vurdering. Amedia anfører at det må foretas en selvstendig vurdering av om vilkåret betydelig eierstilling er oppfylt, selv om terskelverdiene er overskredet. Ved denne vurderingen må det også ses hen til om aviser fra andre regioner har et betydelig nedslagsfelt også i Østviken. Det har skjedd endringer i medieregionene etter at forskriften ble vedtatt som får innvirkning på forståelsen av vilkåret betydelig eierstilling. Dagens regioninndeling gjenspeiler ikke faktisk mediebruk. Arbeidsmarkedet og pendling påvirker mediebruken i regionen fordi dette påvirker hvilket geografisk område innbyggerne relaterer seg til. For regionene Vestviken, Østviken og Stor-Oslo gjør dette momentet seg særlig gjeldende som følge av et stort antall pendlere. Det har vært en stor befolkningsvekst i dette området, og området er preget av stor netto tilflytting. Helseregionene er endret siden forskriften ble vedtatt. Statens Vegvesen ble organisert på en ny måte i 2003 og Oslo kommune laget samarbeidsalliansen Osloregionen i Medieregionene som enhet er endret slik at inndelingen i dette området ikke lengre er naturlig og dette må få betydning for vurderingen av vilkåret betydelig eierstilling. Dersom det kan påvises alternative informasjonskilder til lokal og regional informasjon, må dette vektlegges i betydelig grad ved vurderingen av om det foreligger betydelig eierstilling i den aktuelle medieregion. Dette gjelder også om alternativet er en avis som har utgiversted i en annen region, men nedslagsfelt i den berørte regionen. Amedia mener Aftenposten er en alternativ kilde innen samme dekningsområde. Aftenposten har en sterk posisjon i Østviken og er den avisen med flest kjøpere og lesere i området. Dette må vektlegges i større grad enn det Medietilsynet har gjort. Også NRKs betydning må tillegges betydelig vekt ved vurderingen som alternativ kilde til ytringer. Internett er en betydelig kilde til lokal informasjon gjennom søkemotoren Google, Facebook og andre regionale kilder på nett. Amedia mener Medietilsynet ikke har belegg for å mene at aviser som ikke er eid av Amedia kan få en svekket økonomi og at disse avisene kan bli mindre attraktive for annonsører. Vurderingen av husstandsdekningen i Østviken skiller seg vesentlig fra de øvrige medieregioner, ved at regionsavisen Aftenposten ikke teller med i området Østviken. I alle andre medieregioner, er det en stor regionavis som får tildelt sitt opplag til regionen, mens Aftenposten som også dekker Østviken ikke tillegges vekt i dette området. I Østviken gir Medietilsynets beregninger ikke et dekkende uttrykk for hvilke aviser som rent faktisk blir lest i denne medieregionen. Beregningsmåten medfører at dagsopplaget ikke gir et representativt uttrykk for Amedias aviser sin andel av aviskonsumet i regionen. Dette skyldes 3

4 at dagsopplaget blir beregnet utelukkende for aviser som gis ut i regionen, mens det reelle aviskonsum i stor grad også består i aviser som har utgiversted utenfor Østviken. Amedia mener på denne bakgrunn å ha dokumentert at den regioninndelingen man i dag har på det sentrale Østlandsområdet, ikke er i samsvar med den faktiske avisbruken slik tilfellet i større grad er i de øvrige regionene. Medieklagenemnda må foreta en reell vurdering av eierkonsentrasjonen, uavhengig av den beregningsmåte Medietilsynet har lagt til grunn. Amedia påpeker at de bare vil nå frem til 23,4 prosent av befolkningen i Østviken, selv om de har fått beregnet en eierandel på 87,9 prosent av opplaget i regionen. Til sammenlikning vil Polaris Media nå 26,2 prosent av befolkningen i medieregionen Trøndelag, selv om de bare har 53,5 prosent av dagsopplaget i denne regionen. På denne måten får loven ulik betydning i ulike regioner, og husstandsdekningen må etter Amedias oppfatning tillegges vekt ved vurderingen. I tillegg har det etter 2005 blitt et betydelig misforhold mellom hva terskelverdien betyr i en medieregion sammenliknet med en annen. Husstandsdekningen gir et bedre bilde av hvilken dekning den enkelte avistittel har i regionen. Andelen av dagsopplaget gir ikke et korrekt bilde av mediesituasjonen. Fallende opplagstall har medført at husstandsdekningen er lavere, selv om dette ikke har endret de forholdsmessige andelene av dagsopplaget. Det har skjedd endringer i mediebruken, som må komme i betraktning ved vurderingen av om betydelig eierstilling foreligger. Mediemangfoldet, ytringsfriheten og de reelle ytringsmulighetene har aldri vært større som følge av tilgangen på nye teknologiske plattformer, slik som sosiale medier og nettsamfunn. Dette har betydning både for motstridsspørsmålet og skjønnsutøvelsen. Avisene som eies av Amedia er lokalaviser som dekker sine lokale områder. Kjøp av flere slike innebærer ikke en reduksjon i mediemangfoldet, fordi lokalavisene dekker hver sine områder. Lokalavisene henvender seg til lesere i avgrensede geografiske områder og ingen av avisene dekker samme geografiske område. Det er forskjell på eierskap til 60 prosent eller mer av dagsopplaget innenfor en medieregion når man eier en rekke lokalaviser som alle henvender seg til lesere i forskjellige og geografisk adskilte deler av et større område, sammenlignet med et eierskap til en tilsvarende andel av dagsopplaget innenfor et område som utgjør en naturlig enhet mht. leserorientering og avisinnhold. Vedtaket fra Medietilsynet tar ikke for seg nyetableringen av gratisaviser i området. Byavisa Sarpsborg og Byavisa Fredrikstad har et samlet opplag på hele , men er ikke med i beregningen for opplagene slik Medietilsynet praktiserer disse. I tillegg ville de bare fått med 1/3-del av opplaget i beregningen. Dette er i strid med hvordan medieeierskapsloven skal forstås. Medietilsynet har dessuten lagt til grunn feil faktum hva gjelder hvor mange aviser Amedia eier i regionen. 4

5 Medietilsynets praksis for beregning av dagsopplaget i en medieregion er i strid med ordlyden i medieeierskapsloven 11 og i strid med de forutsetninger departementet har lagt til grunn skal gjelde ved beregningen av en aktørs andel av dagspresseopplaget i en medieregion. Medietilsynet regner kun med opplag av aviser som gis ut i den aktuelle regionen, men likevel slik at en avis' opplag som utkommer utenfor den regionen hvor avisen gis ut, ikke medregnes ved beregningen av det totale dagsopplaget i «utgiver»-regionen. Videre inkluderes ikke aviser som utkommer i regionen, men som ikke har vært gitt ut i tilstrekkelig antall uker i den aktuelle beregningsperiode. Amedia mener dette er feil fordi det ikke gir en riktig beregning slik medieeierskapsloven må forstås. Utgangspunktet etter medieeierskapsloven 11 er at betydelig eierstilling normalt foreligger «ved kontroll med en andel på 60 prosent eller mer av det samlede dagsopplaget av region- og lokalaviser i en medieregion». Den mest nærliggende slutning fra ordlyden er at alle aviser som klassifiseres som region- og lokalaviser skal regnes med i regionens totalopplag, uavhengig av om avisene gis ut i regionen eller ikke. Lovgivers hensikt er at regioninndelingen skal fungere på en slik måte at den fanger opp faktisk mediebruk i regionen. Amedia anfører at ervervet ikke strider mot lovens formål. Ved vurderingen av et konkret erverv er det ikke relevant å drøfte generelle motforestillinger mot eierkonsentrasjon i media. Vurderingen må skje på grunnlag av den konkrete foreliggende transaksjonen. Vilkåret om motstrid med lovens formål må ta hensyn til den utvikling i mediemarkedet som har funnet sted. Det foreligger ingen presumsjon for motstrid mot lovens formål dersom det foreligger betydelig eierstilling slik Medietilsynet legger til grunn. Medietilsynet har bare sett på om ervervet har negativ påvirkning på de hensyn loven skal fremme. Amedia anfører at Medietilsynet har tatt en for snever tilnærming til motstridsspørsmålet ved bare å se hen til mulig nedleggelse. Vurderingen må alltid bygge på virkningene av det konkrete erverv, der både de hensyn som taler for at det oppstår konflikt med lovformålet og de hensyn som trekker i en annen retning må vurderes. Ervervet vil styrke lokalpressen. Formålet med ervervet er å sikre et mangfold av aviser med et kvalitetsmessig redaksjonelt innhold som er attraktivt for leserne. Dette vil skape et fremtidsrettet, sterkt og utviklingsorientert mediekonsern som styrker lokalavisenes posisjon i leser og annonsørmarkedet i samsvar med lovens formål. Kjøpet vil styrke lokalavisene og andre lokale informasjonskanalers evne til å klare seg i konkurransen med andre medier, både i lesermarkedet og i reklamemarkedet. Det at Amedia bare eier lokalaviser som ikke er overlappende, medfører også at ervervet ikke er i strid med lovens formål. Tilsvarende må det ses hen til i hvilket omfang og hvilken bruk andre mediekanaler i samme region har som kilde til lokal informasjon, meningsdannelse og reelle ytringsmuligheter. 5

6 Amedia mener vedtagelsen av lov om redaksjonell frihet åpenbart må ha betydning for vurderingen av motstridsspørsmålet, spesielt tatt i betrakting Amedias publisistiske fundament. Medietilsynet må, for å kunne gripe inn, ha relativt sikre holdepunkter for at ervervet eller den betydelige eierstillingen er i strid med lovformålet. Amedia mener at klagenemnda ikke bør gripe inn mot ervervet. Amedia viser her til at de samme momenter som anført ovenfor, også gjør seg gjeldende når tilsynet skal foreta sin diskresjonære skjønnsutøvelse. Medietilsynets kompetanse til å stille vilkår er begrenset av at de må være nødvendige for å motvirke at ervervet kan stride mot lovens formål. Dette innebærer at vilkårene må ha saklig sammenheng med tillatelsen og lovens formål og dessuten ikke fremstå som urimelige eller uforholdsmessig tyngende (proporsjonalitet). Amedia mener at flere av vilkårene som er stilt i vedtaket er uhjemlet og at flere av vilkårene er uforholdsmessige ved at de er mer vidtrekkende enn det som er nødvendig for å realisere de formål vedtaket forfølger. Det foreligger ikke hjemmel til å kreve at avisene skal selges i sin helhet, og til å forby opsjonsavtaler. Amedia mener at nedsalg til under 50 prosent vil medføre at de ikke lengre er i kontroll og derfor ikke skal tillegges opplaget til avisen. Medietilsynet kan ikke kreve at nedsalg i større omfang enn det som er nødvendig for å bringe Amedias kontroll med dagsopplaget i under terskelverdien. Et krav om at avistitlene skal selges i sin helhet i strid med det forholdsmessighetsprinsipp som gjelder for et forvaltningsorgans utøvelse av myndighet. Klager ber prinsipalt om at det fattes slikt vedtak: «Medietilsynets vedtak datert 15. august 2012 i saken om A-pressen AS sitt erverv av Mecom Europe AS oppheves, jf 34 fjerde ledd i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker(forvaltningsloven). A-pressen AS tillates å erverve Mecom Europe AS.» Subsidiært ber klager om at følgende vedtak fattes: «Medietilsynets vedtak datert 15. august 2012 i saken om A-pressen AS sitt erverv av Mecom Europe AS oppheves, jf 34 fjerde ledd i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). A-pressen AS tillates å erverve Mecom Europe AS på de vilkår som følger av Konkurransetilsynets vedtak av 28. juni 2012 i saken om A-pressen AS sitt erverv av Mecom Europe AS.» 6

7 Atter subsidiært bes det om at Medieklagenemnda fastsetter ny frist for et eventuelt nedsalg. Uttalelser til klagen: Medietilsynet har mottatt to uttalelser til klagen fra Dagbladet/BernerGruppen AS. Uttalelsene er ikke å anse som klage i saken, og Medieklagenemnda har derfor ikke vurdert om det foreligger rettslig klageinteresse. Medietilsynets innstilling til klagen: Medietilsynet har vurdert klagen og kommet til at vedtaket opprettholdes og oversendes Medieklagenemnda for avgjørelse. Medietilsynet opprettholder sin vurdering av faktum og viser i sin helhet til vedtaket om dette. Medietilsynet opprettholder at Amedia får en betydelig eierstilling i Østviken. Til Amedias anførsler, bemerker tilsynet at de oppfatter Amedias anførsler til å knytte seg til hvordan Amedia mener regelverket burde vært utformet, og ikke til hvordan reglene skal forstås. Medietilsynet forstår medieeierskapsloven 11 slik at det i utgangspunktet skal legges til grunn at en aktør har betydelig eierstilling i dersom eierskapsbegrensningene er nådd eller overskredet. Amedias erverv medfører at terskelverdien i 11 overskrides i betydelig grad. Medietilsynet mener 11 ikke åpner for å anvende den grad av skjønn Amedia ønsker. Medietilsynet mener det må legges avgjørende vekt på at opplagsandelene klart overstiger terskelverdiene etter ervervet. Amedias opplagsandel utgjør 83,8 prosent, mens vilkårene «normalt» er oppfylt dersom man overstiger 60 prosent. Medietilsynet mener de nye avisene ikke kan tillegges vekt ved vurderingen, fordi det ikke foreligger tilstrekkelig antall utgivelser på vedtakstidspunktet for å beregne opplagstallene. Opplagstallene vil først være klare i januar Medietilsynet opprettholder at motstridsvilkåret er oppfylt i saken og at vilkåret mer har karakter av å være en unntaksregel enn et selvstendig vilkår når terskelverdiene i loven er overskredet. Tilsynet mener verken ervervets formål, prinsippene om redaksjonell frihet eller utformingen av Amedias publisistiske plattform er tilstrekkelig til å fastslå at ervervet ikke strider mot lovens formål. Medietilsynet påpeker at Schibsteds sterke posisjon i Stor-Oslo ikke er relevant fordi eierposisjonen er oppnådd som følge av erverv før loven trådte i kraft og etterfølgende opplagsutvikling. Tilsynet mener å ha oppfylt plikten til å forsøke å komme til en minnelig ordning. Det har vært avholdt 8 møter, forslagene fra Amedia har vært vurdert og Medietilsynet har gitt opplysninger om hvordan de forstår betydningen av terskelverdiene. Medietilsynet har akseptert løsningen som ble foreslått i Vestviken, og har for øvrig funnet det hensiktsmessig 7

8 at det er den private part som kommer med forslag til løsning. Medietilsynet har gitt klart uttrykk for at løsningen må innebære at Amedia får en eierandel ned mot terskelverdien i loven. Medietilsynet mener å kunne kreve fullt nedsalg i avisene, blant annet fordi Amedia også etter nedsalgene vil ha en betydelig eierstilling i regionen. Også et kjøp av en minoritetspost vil i en slik situasjon være omfattet av lovens inngrepshjemmel. En slik minoritetspost vil gi erverver muligheten til å påvirke i strid med lovens formål. På denne bakgrunn mener tilsynet at vilkårene som er stilt heller ikke kan anses som uforholdsmessige. Utgangspunktet er at så lenge terskelverdiene er oversteget, skal samtlige eierandeler i de aktuelle aviser selges. I Media Norge-saken medførte nedsalget at Schibsted kom under lovens terskelverdi og skiller seg derfor fra denne saken. Medietilsynet mener kravet til uavhengighet er viktig, og at dette ikke klart kommer frem av ordlyden i 11. Ettersom Amedia mener at kjøpers uavhengighet uansett følger av regelverket og vedtaket for øvrig, kan dette ikke være et uforholdsmessig tyngende vedtak. Amedia har ikke foreslått en salgsopsjon som en mulig løsning under forhandlingene. Tilsynet legger til grunn at en kjøper uansett har en rett til å foreta et videresalg senere, uavhengig av en slik opsjon. En kjøpsopsjon vil skape en avhengighet mellom kjøper og selger som ikke er i samsvar med lovens formål. Det vil også skape en usikker situasjon både for kjøper og for avisen, og dette vil kunne påvirke kjøpers vilje til videreutvikling av avisen. En kjøpsopsjon kan derfor ikke aksepteres. Opsjonen som ble akseptert i Polaris Media-saken var ikke en rett for Schibsted til å kjøpe aksjene tilbake, men en rett til å avregne avkastning, og en rett for kjøper til å selge tilbake under gitte forutsetninger. Schibsted hadde ingen påvirkningsmuligheter hva gjaldt denne retten. På denne bakgrunn opprettholdt Medietilsynet sin vurdering. Klagenemndas vurdering: Saksbehandling Klager mener Medietilsynet ikke har gjort nok for å komme frem til en minnelig ordning. Det anføres at Medietilsynet ikke har gitt begrunnelser for sine standpunkt og ikke har beveget seg i tilstrekkelig grad fra sitt utgangspunkt. Klagenemnda viser til at Medietilsynet har en plikt til å forsøke å komme frem til en minnelig løsning, før det fattes vedtak. Bestemmelsen er i liten grad behandlet i forarbeidene til loven, men loven bygger på en konkurranserettslig tankegang. I konkurranseloven 20 tredje ledd siste punktum er en liknende bestemmelse om at de private parter kan tilby avhjelpende tiltak for å unngå inngrepsvedtak. I juridisk teori er det lagt til grunn at myndighetene i de fleste 8

9 tilfeller vil kunne godta erverv dersom visse justeringer foretas. Bestemmelsen gir erverver mulighet til å komme i dialog med tilsynet, for å finne en løsning slik at ervervet oppfyller lovens krav. Klagenemnda viser til at Medietilsynet har avholdt en rekke møter med Amedia for å komme frem til en løsning, og det har vært løpende kontakt både mulig og skriftlig mellom tilsynet og Amedia. Hva en minnelig løsning kan gå ut på, vil i stor grad bero på hvor klart ervervet strider mot lovens formål og på hvilke løsninger erverver kan tilby. I denne saken foreligger et erverv som etter lovens ordlyd medfører at erverver i betydelig grad overstiger de terskelverdier som er satt i loven. Dette innebærer også at det skal mye til før Medietilsynet kan akseptere et forslag til minnelig løsning. Medietilsynet har gitt klare signaler til Amedia om at en slik løsning må innebære nedsalg ned mot lovens terskelverdier. Den minnelige ordningen innebærer at erverver fortsatt er noe over terskelverdiene. Klagenemnda påpeker at Medietilsynet og Amedia har kommet frem til en minnelig ordning. Selv om Amedia ikke har oppnådd et slikt resultat som de ønsker, innebærer det likevel klart at plikten til å forsøke å komme frem til en minnelig løsning er oppfylt. Klagenemnda påpeker også at gode grunner taler for at en slik avtale i utgangspunktet forplikter partene, slik at et vedtak i samsvar med avtalen ikke kan påklages. Medietilsynet har imidlertid ikke satt et slikt vilkår for å inngå avtale med Amedia, og Amedia har under forhandlingene fastholdt at det ikke foreligger hjemmel til å foreta inngrep. Medieklagenemnda legger til grunn at Amedia ikke har fraskrevet seg sin klageadgang ved å komme frem til en minnelig ordning slik det her er gjort. Betydelig eierstilling i det nasjonale markedet Ervervet medfører at Amedia får en andel av det nasjonale opplaget på 9,7 prosent. Medietilsynet er av den oppfatning at oppkjøpet derfor ikke er i strid med de nasjonale eierbegrensningene. Medieklagenemnda finner grunn til å påpeke at oppkjøpet kan medføre at vi får to istedenfor tre sterke aktører på det nasjonale markedet. Medieklagenemnda viser til Ot.prp. nr. 81 ( ) side og lovgivers uttalelse om å sikre minst tre store aktører på mediemarkedet. Betydelig eierstilling i Østviken Etter Medieeierskapsloven 11 foreligger normalt betydelig eierstilling dersom man har kontroll med en andel på 60 prosent eller mer av dagsopplaget. En språklig forståelse av dette innebærer at vilkåret er oppfylt dersom erverver får kontroll med en andel på 60 prosent eller mer. Unntaksvis kan man tenke seg at man har en betydelig eierstilling dersom man eier mindre enn 60 prosent, f.eks. det hvor den reelle innflytelsen er større enn det eierstillingen isolert sett skulle tilsi. Omvendt vil det bare unntaksvis kunne aksepteres at betydelig eierstilling ikke foreligger selv om erverver isolert sett kontrollerer mer enn 60 prosent av dagsopplaget i regionen. Det er dette som ligger i reservasjonen «normalt». 9

10 Bestemmelsen bruker ordet «dagsopplaget». Den språklige forståelsen av 11 innebærer at Amedia ikke kan høres med at husstandsdekningen må få betydning for hvordan andelene skal beregnes. Selv om dagsopplaget etter Amedias oppfatning ikke gir et dekkende uttrykk for aviskonsumet i regionen, er det dagsopplaget som er vurderingstema etter ordlyden i bestemmelsen. Dette medfører at det heller ikke skal tas hensyn til andre demografiske forhold slik som anført av Amedia. Medietilsynet har i sitt vedtak foretatt en faktumbeskrivelse basert på eiersituasjonen og opplagstallene for Årsaken til dette er at opplagstallene beregnes årlig, og offentliggjøres over nyttår det påfølgende året. Slik Medieklagenemnda oppfatter vedtaket, har Medietilsynet lagt til grunn et korrekt faktum ved sin vurdering. Medietilsynet har vært klar over at avisen Demokraten var solgt da vedtaket ble fattet. Medietilsynet er kjent med gratisavisene i Fredrikstad og Sarpsborg, men disse hadde ikke vært utgitt lenge nok til at opplagstall for 2012 kunne beregnes da Medietilsynet fattet sitt vedtak. For å medtas i beregningene må avisen utgis minst 46 ganger i løpet av et kalenderår. Avisene har nå januar 2013 vært utgitt i et kalenderår og oppfyller vilkårene for å være med i beregningen, og dette har derfor endret seg etter Medietilsynets vedtak. Klagenemnda legger etter dette til grunn at Amedia eier 13 av 19 aviser i regionen Østviken. Gratisavisen Byavisa Fredrikstad oppgir å ha et opplag på Gratisavisen Byavisa Sarpsborg oppgir å ha et opplag på , totalt Normalt tillegges gratisaviser bare 1/3 av opplaget, fordi disse avisene leses i mindre grad enn betalte avisabonnement. Dette gir et totalt opplag på om lag Klagenemnda legger dette til grunn ved sin videre vurdering. Medietilsynet har lagt til grunn at det bare er de aviser som har utgiversted i regionen som skal medregnes i dagsopplaget. Amedia mener at også Aftenpostens opplag må medregnes, selv om den utgis i Stor-Oslo medieregion. Departementet uttaler i Ot.prp. nr. 81 ( ) side 16 følgende om betydelig eierstilling: I vurderinga av sterk («betydelig») eigarstilling vil det sentrale kriteriet vere om mediebrukarane i den relevante marknaden kan få same eller tilsvarande type informasjon frå andre medium enn det føretaket som er kjøpt opp, og om det er andre aktørar som eig desse andre media. Dette utsagnet peker i retning av at det er en relativt bred vurdering av markedet som skal foretas. Det peker også i retning av at faktisk mediebruk er et relevant moment ved vurderingen. Departementet uttaler videre samme sted på side 21: Nokre høyringsinstansar har teke til orde for at også opplaget til aviser som vert gitt ut utanfor regionen bør reknast inn i den regionale dagspressemarknaden. Departementet er ikkje samd i dette og viser til at riksdekkjande aviser berre i liten grad vil ha nokon funksjon som informasjonskjelde om regionale tilhøve. I høve til lokale saker kan ein 10

11 truleg sjå bort frå riksavisene som reell informasjonskjelde. Å rekne inn opplaget av slike aviser vil innebere at ein og same eigar kan kontrollere meir enn 60 prosent av dei avisene som vert gitt ut i regionen. Departementet legg til grunn at dette ikkje vil vere i tråd med lovføremålet. Utsagnet knytter seg til de riksdekkende avisene og utelukker ikke at regionale aviser som Aftenposten kan ha betydning for omkringliggende regionale marked. Begrunnelsen til departementet er at riksdekkende aviser normalt ikke vil dekke lokale saker. Dette er etter klagenemndas vurdering annerledes for Aftenposten i området omkring Stor-Oslo, og særlig etter at Aftenposten endret sin lokale profil ved siste årsskiftet. Departementet uttaler videre på side 30: Departementet er einig i at det ville vere mest konsekvent, og mest i tråd med lovføremålet, om marknadsdelar på alle mediemarknadene vart rekna ut på grunnlag av mediekonsum. På dagspressemarknaden er det einaste praktiske likevel å leggje til grunn opplagstal, mellom anna av di det ikkje ligg føre gode nok lesartal for dagspressa. Dersom man skal ta departementet på ordet, skal også gratisaviser tillegges fullt opplag. For gratisaviser legges imidlertid en mediekonsumbetraktning til grunn. Medietilsynet antar at slike avises bare leses av 1/3-del av mottakerne og de tillegges derfor en mindre del av dagsopplaget enn det reelle opplagstallet. Dette er et uttrykk for at faktisk mediebruk også inngår i vurderingstemaet. Lovteksten i medieeierskapsloven 11 støtter også opp om et slikt syn. Medietilsynet har i retningslinjene fra 2006 på side 12 gjort rede for hvordan dagsopplaget i en region beregnes: Det er videre bare aviser med utgiversted i vedkommende medieregion som skal trekkes inn ved beregningen av markedsandeler. Bakgrunnen for dette prinsippet er at det først og fremst vil være aviser som utkommer i regionen som har noen funksjon som informasjonskilde om regionale forhold. Dette betyr at en avis ikke trekkes med ved beregningen i mer enn én region. Tidens Krav skal derfor ikke trekkes inn ved beregning av markedsandeler i Trøndelag, mens Aftenposten kun skal trekkes inn ved beregningen i Stor-Oslo selv om avisene også har spredning til områder utenfor sin region. Dette utsagnet er hentet fra departementets høringsnotat til forskriften fra 2005 som igjen bygger dette på Ot.prp. nr. 81 ( ) som gjengitt ovenfor. Aftenposten er ikke nevnt der. Klagenemnda tolker disse utsagnene til først og fremst å dreie seg om riksaviser uten lokalt innhold. Aftenposten ble først brakt inn i forbindelse med høringsnotatet til forskriften, og klagenemnda finner derfor ikke å kunne tillegge høringsnotatet eller retningslinjene samme vekt. I høringsnotatet til forskriften på side 12 uttaler departementet: 11

12 Grense for Oslo-regionen er da også satt der hvor man kan se tydelige fall i oppslutningen til Aftenposten, samtidig som lokalaviser som Romerikes Blad, Østlandets Blad har sterkt økende oppslutning. Bakgrunnen for prinsippet om utgiversted er at det først og fremst er aviser som utkommer i den aktuelle regionen som har en funksjon som informasjonskilde i regionen. Det er også dette som er bakgrunnen for fastsettelsen av regionen Stor-Oslo. Dette har endret seg siden regioninndelingen ble gjort. Aftenpostens oppslutning i Østviken har økt, og befolkningsveksten i Stor-Oslo har medført at det faktiske grunnlaget for regioninndelingene har endret seg. Begrunnelsen for at medieregionene skulle fastsettes ved forskrift, og ikke i loven, var at forskrifter raskere kan endres, noe som ble ansett som nødvendig fordi mediemarkedet er dynamisk, og det ville derfor være mulig å foreta endringer relativt hurtig dersom det skjedde endringer i en region. Komiteen uttaler i Innst. O. nr. 13 ( ) på side 17: F l e r t a l l e t mener spørsmålet om inndelingen i regioner krever nærmere vurderinger av hvordan mediemarkedene fungerer i de ulike deler av landet, dessuten at det fremtidige regelverket bør være fleksibelt i forhold til fremtidige endringer i medielandskapet. Forskriften har ikke vært endret som forutsatt i lovens forarbeider. Medieklagenemnda påpeker at det sentrale ved vurderingen er om avisen har en funksjon som informasjonskilde om regionale forhold. Aftenposten har utvilsomt en slik funksjon i Østviken. Det er den faktiske regioninndelingen som medfører at Aftenposten etter Medietilsynets oppfatning ikke skal medregnes i Østviken. Medieklagenemnda mener imidlertid at man må kunne se bort fra dette, og foreta en konkret vurdering av hvilke aviser som faktisk leses i området. Etter klagenemndas vurdering har Aftenposten i Østviken en så stor opplagsandel at den må medregnes når det skal tas stilling til om vilkåret betydelig eierstilling er oppfylt. For å foreta en korrekt vurdering av opplagsandelene, finner derfor klagenemnda det riktig å trekke inn Aftenpostens opplag i Østviken. Når Aftenposten medregnes ved beregningen, vil Amedia ha omkring 63 prosent av dagsopplaget i medieregionen. Amedia får derved også under denne forutsetningen en betydelig eierstilling i Østviken etter ervervet. Motstrid mot lovens vilkår Amedia mener at klagenemnda må vurdere hvorvidt ervervet er i strid med lovens formål langt mer løsrevet fra vilkåret betydelig eierstilling enn det Medietilsynet har gjort. Medieklagenemnda er ikke enig i dette. Lovens utgangspunkt er at dersom et erverv medfører betydelig eierstilling, vil ervervet være i strid med lovens formål. Departementet uttalte i Ot.prp. nr. 81 ( ) på side 18 flg.: 12

13 Departementet meiner at grensa for regional konsentrasjon bør setjast til 60 pst. av dagspresse opplaget, og legg til grunn at ein høgare del vil vere i strid med lovføremålet. På lengre sikt kan eigarkonsentrasjon over dette nivået gjere det vanskeleg å oppretthalde eit mediemangfald på regionalt nivå. Når grensa ikkje vert sett lågare, er det mellom anna av di dei økonomiske føresetnadene for mangfald er mindre i ein så vidt liten marknad og av di den regionale eigarkonsentrasjonen mange stader er relativt langt komen. Til bestemmelsen om regionale eierskapsbegrensninger i 11 uttaler departementet samme sted på side 44, under «Merknader til dei einskilde paragrafane»: Regelen fastset ei regional eigarskapsgrense på 60 prosent innanfor dagspressa. Ei sterk eigarstilling etter 11 vil normalt også vere i strid med lovføremålet. Medietilsynet må likevel vurdere i kvart tilfelle om oppkjøpet er i strid med lovføremålet. Amedia har i sin argumentasjon vist til formuleringen «vil normalt» side 44 (siste sitat), men det må åpenbart leses i sammenheng og i samsvar med utsagnet side 18 (første sitat) om at departementet legger til grunn en «ein høgare del [enn 60 prosent] vil vere i strid med lovføremålet». Dersom ervervet medfører at erverver får en betydelig eierstilling, er det følgelig en klar presumsjon for at ervervet også er i strid med lovens formål. Ervervet medfører at Amedia får en andel på omkring 63 prosent av dagsopplaget i regionen. Dette gjør at Amedia får en sterk posisjon i regionen. Amedia har selv påpekt at oppkjøpet vil bedre disse avisenes evne til å klare seg i konkurransen med andre medier, både i lesermarkedet og reklamemarkedet. Det innebærer at de oppkjøpte avisene vil få konkurransefortrinn overfor de resterende avisene, noe som øker risikoen for at disse vil redusere sin konkurranseevne i det samme markedet. Klagenemnda er enig med Amedia i at både lov om redaksjonell frihet og Amedias publisistiske fundament er positivt for mediemangfoldet. Klagenemnda kan imidlertid ikke se at disse forholdene kan tillegges slik vekt at det aktuelle ervervet ikke lenger er i strid med lovens formål. Det kan i den forbindelse bl.a. vises til at utvalget som i sin tid foreslo en lovfesting av redaksjonell frihet, jf. Skarstein-utvalget (NOU 1995: 3), samtidig foreslo regler om eierskapsbegrensninger. Det var følgelig tale om supplerende og ikke alternative virkemidler. Medieklagenemnda konkluderer etter dette med at ervervet er i strid med lovens formål. Vurdering av om det bør foretas inngrep Lovens vilkår for inngrep er som det fremgår foran oppfylt. Det neste spørsmålet som må drøftes er om det foreligger forhold som gjør at kompetansen til å gripe inn likevel ikke bør benyttes. 13

14 Medieklagenemnda finner det naturlig først å si noe om egen kompetanse. Nemnda er formelt å betrakte som en ny nemnd, opprettet ved lov 17. juni 2011 nr. 17 om endringar i kringkastingsloven og medieeierskapsloven. I Prop. 7 L ( ) side 18 sies følgende om nemndas kompetanse: Klagenemnda vil ha same myndigheit som andre klageinstansar, dvs. at nemnda kan prøve både tilsynsorganet si utøving av skjønn og lovbruk. Utover å vere klageinstans står ikkje klagenemnda i noko overordningsforhold til Medietilsynet. Klagenemnda kan altså ikkje gi førehandsinstruksar om Medietilsynet si saksbehandling i enkeltsaker. I tråd med at klagenemnda ikkje skal vere overordna Medietilsynet i alminneleg forvaltningsrettsleg forstand, foreslår departementet i tillegg at klagenemnda ikkje blir gitt høve til å omgjere Medietilsynet sine vedtak etter eige tiltak. Under særmerknadene til de enkelte paragrafer sies følgende om endringene i medieeierskapsloven 8: 8. Klagenemnd blir endra slik at ho heimlar same klagenemnd som etter kringkastingsloven. Det er etter dette, slik Medieklagenemnda ser det, ikke tvilsomt at klagenemnda kan prøve Medietilsynets diskresjonære skjønn, det vil si spørsmålet om en foreliggende inngrepskompetanse skal benyttes eller ikke. Det kunne argumenteres for at klagenemnda bør være tilbakeholden med å overprøve Medietilsynets skjønn, bl.a. sett hen til at tilsynet har langt større ressurser til bl.a. utredning enn det klagenemnda har, og at tilsynet naturlig nok behandler langt flere saker fordi ikke alle vedtak blir påklaget. Fra lovgivers side er det likevel bevisst angitt at klagenemnda både kan og skal ettergå også tilsynets skjønnsutøvelse. Om det ikke var slik, ville det heller ikke foreligge en reell forvaltningsrettslig overprøving, idet domstolene som hovedregel ikke har tilsvarende kompetanse til å overprøve et forvaltningsorgans skjønnsutøvelse. Medieklagenemnda har kommet til at kompetansen til å gripe inn mot ervervet ikke bør benyttes i denne konkrete saken. Selv om det ikke foreligger holdepunkter for at det er fare for nedleggelser dersom det blir gjort inngrep mot ervervet, er markedet for aviser i sterk endring, og opplagstallene er fallende. Det er økt konkurranse om annonseinntekter, og en sterk aktør vil kunne styrke de aktuelle avisenes konkurranseevne. Amedia har fremholdt at ervervet i stor grad gjelder helt lokale aviser og at dette er annerledes enn om de ervervet regionale aviser. Klagenemnda er enig i dette. Departementet har vurdert spørsmålet om lokalaviser i det regionale markedet. I Ot.prp. nr. 81 ( ) på side 44 uttales følgende vedrørende 11: 14

15 Regelen er ny og inneheld eigarskapsgrenser på regionalt plan. Sjølv om det etter framlegget ikkje er heimel til å gripe inn mot eigarskapskonsentrasjon på lokalt nivå, skal lokalaviser trekkjast inn ved fastsettinga av det samla dagsopplaget i regionen. Det vil dessutan framleis vere høve til å gjere inngrep mot oppkjøp av lokalaviser dersom ein aktør overstiger eigarskapsgrensene i regelen. Lokalaviser skal medtas ved beregningen av det totale dagsopplaget. I denne saken gjelder ervervet lokalaviser og ikke en regional avis. Selv om forarbeidene åpner for at det kan gjøres inngrep også for slike oppkjøp, må uttalelsen fra departementet tolkes dithen at dette ikke er kjerneområdet for bestemmelsen. De lokale avisene i Østviken er i liten grad overlappende. Det innebærer at det for spørsmålet om mediemangfold er av mindre betydning hvem som eier avisen i nabokommunen. Medieklagenemnda er derfor enig med Amedia i at vurderingen blir annerledes ved oppkjøp av rene lokalaviser sammenliknet med regionale aviser. Aftenposten fungerer som en regionavis på Østlandet og styrket sin lokale posisjon fra årsskiftet. Dette vil være en sterk motpol til Amedias markedsposisjon, og hindre en svekkelse av ytringsfriheten i regionen. Aftenposten er en klar alternativ kilde til informasjon i området. En viss vekt legges det også på at andre medier som TV, radio og nettbaserte publikasjoner er tilgjengelige. Mediebruken er i endring ved at digitale medier tar over mer og mer av mediehverdagen og informasjonsbehovet til publikum. Beregningsmåten til Medietilsynet gir derfor etter Medieklagenemndas vurdering ikke et helt dekkende uttrykk for hvilke aviser som faktisk leses i regionen. Det er foreslått lovendring for å sikre større grad av fleksibilitet i forhold til endringer på medieområdet. Av Kulturdepartementets høringsnotat 31. august 2012 vedrørende den foreslåtte lovendringen fremgår følgende side 11: Kulturdepartementet legger til grunn at dette vil gi en modell som på den ene siden er forutsigbar for aktørene, og på den andre siden tilstrekkelig fleksibel til at den kan tilpasses den raske utviklingen på medieområdet. Forslaget synes dermed å svare på det som har vært hovedkritikken mot loven nemlig at den ikke tar hensyn til den raske utviklingen i mediemarkedene og at den legger opp til en mekanisk telling av seere, lyttere og papiropplag som ikke lenger reflekterer de reelle maktforholdene i markedet. Departementet mener at en slik modell kan gjøre regelverket og dermed de avgjørelsene som fattes med hjemmel i det mer målrettet enn i dag. Departementet støtter derfor forslaget om å erstatte dagens detaljregulering i lov med et mer fleksibelt system basert på forskrifter. Departementet opprettholder her at det skal være en fleksibilitet. Det viktige er at både regioninndeling og eierskapsgrenser gjenspeiler faktisk konkurransesituasjon og mediebruk. Departementet fastholder derfor de tidligere uttalelsene om at forskriften var ment å skulle 15

16 oppdateres i samsvar med endringer i mediemarkedet. Forskriften er ikke oppdatert siden den ble gitt i 2005, men Medieklagenemnda finner at det må tillegges vekt når behovet for inngrep skal vurderes. Medieklagenemnda har derfor kommet til at det ikke er formålstjenlig å bruke kompetansen som foreligger etter medieeierskapsloven 9 første ledd til å gripe inn mot ervervet. Vedtaket er enstemmig. Klagenemnda mener slutningen i vedtaket må uttrykkes som en ren tillatelse for Amedia AS til å erverve Mecom Europa AS, uten at det settes noen vilkår. Det ligger likevel inne som en forutsetning for dette at Amedia AS overholder de vilkårene som er satt av Konkurransetilsynet, og som Amedia har akseptert. Det er likevel ikke naturlig at dette kommer til uttrykk i selve slutningen. Konklusjon: På denne bakgrunn treffer Medieklagenemnda følgende vedtak: Amedia AS tillates å erverve Mecom Europe AS. #### Vedtaket kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd. Vedtaket kan bringes inn for domstolen og eventuelt søksmål skal da rettes mot staten v/klagenemnda for mediesaker (Medieklagenemnda), jf. medieeierskapsloven 8 fjerde ledd. Kristiansand, 21. januar #### 16