Innspill til ekspertutredningen om lagringsloven journalisters kildevern

Transkript

1 Ekspertutvalget for lagringsloven v/dekan Hans Petter Graver, Institutt for privatrett, UiO v/partner Henning Harborg, Advokatfirmaet Thommessen Vår referanse: Innspill til ekspertutredningen om lagringsloven journalisters kildevern 1. Innledning Norsk Journalistlag (NJ) er organisasjonen for redaksjonelle medarbeidere, herunder ledere og frilansere som har journalistikk som yrke. Medlemmer i NJ arbeider på grunnlag av retten til fri informasjon og hensynet til faglig integritet i samsvar med presseetikken. Journalistlaget skal ivareta medlemmenes journalistfaglige interesser og bl.a. verne om ytringsfriheten og den redaksjonelle uavhengighet. Vi viser til mandatet for ekspertutredningen om lagringsloven, der det understrekes at det skal klargjøres «hvilke konkrete tilpasninger i den norske lagringsloven som eventuelt er nødvendig for at loven skal kunne settes i kraft uten at Norge krenker ( ) våre menneskerettigheter.» Spesielt trekkes frem en nærmere avklaring av «forholdsmessighetsvurderingen». Norsk Journalistlag ber med dette om at disse spørsmålene særlig vurderes i henhold til journalisters rett til å verne sine anonyme kilder etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (heretter EMK) artikkel 10 om ytringsfrihet. Etter Journalistlagets oppfatning vil den norske lagringsloven kunne innebære omfattende begrensninger i journalisters mulighet til å kommunisere fritt med sine anonyme kilder. Dette vil kunne ha en nedkjølende effekt på pressefriheten i det lange løp. Allerede vissheten om at noen kan lete frem kontakter og bevegelser, vil kunne være nok til at kilder blir mer tilbakeholdne med å formidle informasjon til journalister. Antall kilder skjæres ned, informasjonen ensrettes, antall debattanter reduseres og informanter holdes borte fra den offentlige meningsutveksling. Viktige ytringer i samfunnet vil dermed kunne gå tapt. Journalistenes informasjonskanaler vil kunne tørke inn og pressens samfunnsrolle som «vaktbikkje» undergraves.

2 Metodekontrollutvalget vurderte kildevernet i lys av politiets skjulte tvangsmidler, jf. NOU 2009:15 kap. 28. Utvalget kom med en rekke konkrete forslag til rettssikkerhetsgarantier som NJ i all hovedsak støttet. Men Metodekontrollutvalget berørte ikke Datalagringsdirektivet direkte, jf. NOU 2009:15 s Likevel ble det på s. 30 i Prop. 49L ( ) henvist til at direktivets utfordringer for kildevernet ville bli vurdert i forbindelse med oppfølgningen av Metodekontrollutvalgets utredning. Flere av forslagene fra utvalget ble imidlertid ikke fulgt opp, og det til tross for at det i Prop. 49L ( ) s. 20 og 28 innrømmes at skjult, systematisk lagring av data rent faktisk kan ha en hemmende virkning på den frie og åpne informasjonsformidlingen og menings-dannelsen. I proposisjonen på s. 29 erkjennes det til og med at myndighetens tilgang til data, vil kunne medføre at pressens kilder som er lovet anonymitet, avsløres. I arbeidet med tilpasninger i den norske lagringsloven må det etter NJs oppfatning derfor etablereres ytterligere tilpasninger i regelverket for at kildevernet i tilstrekkelig grad skal sikres og respekteres. Dette vil vi utdype under punkt 3. I punkt 2 vil vi først gjennomgå kildevernets rettslige status. 2. Kildevernets rettslige status For å utøve en fri og uavhengig journalistikk er journalister avhengig av at enkeltmennesker tør å videreformidle samfunnsmessig relevant informasjon. I noen situasjoner kan dette bare skje i bytte mot løfte om anonymitet. Kildevernet berører altså både kildens rett til å formidle opplysninger, journalisters rett til å innhente dem, medienes rett til å formidle disse og borgernes demokratiske rett til å motta informasjonen. Ytringsfriheten verner ikke bare dem som vil snakke, men også dem som vil tie. Journalisters kildevern er således et aspekt av ytringsfriheten. Vernet dreier seg om retten til å forholde seg taus om faktiske opplysninger. Rettigheten beskytter den anonyme kildens identitet. Rettslig er kildevernet derfor en del av den grunnlovfestede ytringsfriheten i 100, jf. NOU 1999:27 s. 240 og St.meld. nr. 26 ( ) s Vernet må også anvendes innenfor rammen av EMK artikkel 10 og særlig Den europeiske menneskerettsdomstolen (heretter EMD) sin Grand Chambre-avgjørelse Goodwin mot Storbritannia Utgangspunktet i tvisteloven første og tredje ledd og straffeprosessloven 125 første, annet og femte ledd er at journalister gis rett til å beskytte sine anonyme kilder. Kildevernet er altså den klare hovedregelen. Et krav fra domstolen om vitneplikt vedrørende den anonyme kildens identitet, må begrunnes særskilt, og vilkårene er strenge. I tillegg skal domstolen foreta en skjønnsmessig totalvurdering av de motstridende interessene i den konkrete situasjon, jf. tvisteloven annet ledd og straffeprosessloven 125 tredje ledd. Det er ikke holdepunkter for å anta at de relevante hensynene vil slå ulikt ut i straffesaker og sivile saker, jf. NOU 1988:2 s. 19, Ot.prp. nr. 55 ( ) s , Edderkoppsaken Rt 1992 s. 39 (s. 42) og Brevkildesaken RG 1997 s N o r s k J o u r n a l i s t l a g, P o s t b o k s Y o u n g s t o r g e t, O s l o S i d e 2

3 Interesseavveiningen skal være i samsvar med den såkalte Goodwintesten («balancing test»), jf. Goodwinsaken avsnittene 39 annet ledd og 40 første ledd. EMD har gjentatt denne prinsippavveiningen i en rekke saker, bl.a. Roemen & Smith mot Luxemburg avsnitt 46, Ernst & andre mot Belgia avsnitt 91, Voskuil mot Nederland avsnitt 65, Tillack mot Belgia avsnitt 53, Telegraaf Media mot Nederland avsnitt 127, Financial Times mot Storbritannia avsnitt 59, Grand Chamber-avgjørelsen Sanoma Uitgevers mot Nederland avsnitt 50 og Stichting Ostade Blade mot Nederland avsnitt 61. Iht. Goodwintesten kreves en svært intensiv prøvning av inngrepets forholdsmessighet og begrensningene i journalistenes kildevern. Vilkåret er at det må foreligge altoverveiende samfunnsmessige behov («overriding requirement in the public interest») for å oppheve hovedregelen om journalisters kildevern. Pålegg om bevisplikt etter de norske kildevernbestemmelsene må således tolkes innskrenkende for å være i tråd med EMK artikkel 10. Det må foreligge betydelig interesseovervekt for de motstående hensyn for at kildevernet skal vike, jf. Ot.prp. nr. 55 ( ) s. 16. I Lekkasjesaken Rt 2004 s (avsnitt 46) la Høyesterett til grunn at dette, for praktiske formål, innebærer: «at kildevernet langt på vei er absolutt så lenge de opplysninger kilden har gitt er av samfunnsmessig betydning. Men Goodwinsaken viser også at det må foreligge meget tungtveiende hensyn for å pålegge vitneplikt selv om opplysningene er uten slik betydning.» Av hensyn til kildevernet legger også norsk lov begrensninger på bruken av de tradisjonelle straffeprosessuelle tvangsmidlene og oppstiller klare formkrav når det gjelder fremgangsmåten. Det materialet som pretenderes å inneholde opplysninger om identiteten til anonyme kilder, unntas således fra den alminnelige beslagsadgangen, jf. straffeprosessloven 204 første ledd. Påtalemyndigheten kan ikke treffe beslutning om beslag av slikt materiale med mindre retten ved kjennelse har pålagt bevisplikt, jf. 205 tredje ledd første punktum. Ved ransaking er hovedregelen at med mindre det foreligger skriftlig samtykke fra den det gjelder, kan ransaking bare foretas etter beslutning av domstolen, jf. 197 første ledd første punktum. Når det gjelder adgangen til å ransake redaksjonslokaler eller tilsvarende lokaler, er politiet underlagt spesielle prosessuelle begrensninger, jf. 197 annet ledd annet punktum. Ordlyden i tvisteloven første ledd og straffeprosessloven 125 første ledd unntar bare personlige data om kilden, f.eks. navn, adresse, telefonnummer og epost. Kildevernet innebærer imidlertid at domstolen heller ikke kan stille spørsmål der resultatet kan bli at man kommer på sporet av kilden. Det innebærer i praksis bl.a. at opplysninger om de faktiske omstendighetene rundt kontakten mellom journalist og anonym kilde, f.eks. tid og sted for møtene eller hvilke kommunikasjonsmidler som blir anvendt, også kan være objekt for fritaket, jf. Ot.prp. nr. 55 ( ) s. 15, Edderkoppsaken Rt 1992 s. 39 (s. 51) og Skattesaken Rt 1996 s. 180 (s. 192). N o r s k J o u r n a l i s t l a g, P o s t b o k s Y o u n g s t o r g e t, O s l o S i d e 3

4 EMD har også i flere saker understreket at begrunnelsen for kildevernet og ønsket om en fri og åpen informasjonsformidling og meningsdannelse også gjør seg gjeldende ved bruk av myndighetenes tvangsmidler, jf. Roemen & Smith-saken avsnitt 46, Ernstsaken avsnitt 91, Weber og Saravia-saken avsnitt 143 og Tillacksaken avsnitt 53. For det tilfellet at tvangsmidler benyttes uten journalistens kjennskap, har imidlertid Menneskerettsdomstolen skjerpet kravene for bruk av tvangsmidlene, se bl.a. Telegraaf Media-saken avsnitt 90. Skjerpingen har først og fremst sammenheng med at skjulte tvangsmidler øker faren for misbruk. Det stilles således strenge krav til om tvangsmiddelet utgjør et nødvendig inngrep. I Weber og Saravia-saken, særlig i avsnitt 145, viser EMD til at bruk av etterforskningsmetoder som rammer kommunikasjon mellom journalist og kilde på en slik måte at kilders identitet kan avsløres, eller som kan medføre at kilder blir mer tilbakeholdne med å formidle informasjon til pressen, må anses som et inngrep etter EMK artikkel 10. Menneskerettsdomstolen oppstiller følgelig et vilkår i avsnitt 152 om å begrense avsløringen av journalisters kilder til et uunngåelig minimum («to an unavoidable minimum»). Dette må etter NJs oppfatning ikke bare gjelde der journalisters kommunikasjonskanaler er avlyttet, men også der samtaler mellom journalist og kilde fanges opp som utilsiktet konsekvens av kommunikasjonskontroll. I Europarådets ministerkomités anbefaling, «Recommendation No. R (2000) 7 of the Committee of Ministers to member states of the right of journalists not to disclosure their sources of information (Rekommandasjon (2000) 7), heter det derfor i prinsipp 6 at inngrep i kommunikasjonen til journalister ikke bør skje dersom hensikten er å omgå journalistenes rett til ikke å avsløre en kildes identitet. Retningslinjene er ikke bindende, men er bl.a. lagt ved i sin helhet i Voskuilsaken 2007 avsnitt 43, Sanoma Uitgeverssaken avsnitt 29 og Stichting Ostade Blade-saken avsnitt 38. I forlengelsen av bl.a. Weber og Saravia-saken og Europarådets rekommandasjon 2000 ble det, bl.a. etter påtrykk fra NJ og etter forslag fra Metodekontrollutvalget, ved lov av nr. 86 [Innst. 445L ( )] innført et krav om «særlige grunner» for å tillate kommunikasjonskontroll og romavlytting overfor journalister og redaktører og romavlytting av redaksjonslokaler eller tilsvarende. Kravet kom i tillegg til de alminnelige vilkårene for bruk av disse tvangsmidlene, jf. bl.a. straffeprosessloven 216 c og 216 m og Prop. 147L ( ) s NJs ønsker for fremtidig lovgivning Norsk Journalistlag mener at for at lagringsloven skal være i samsvar med EMK artikkel 10, må ekspertutvalget gjenoppta to av Metodekontrollutvalgets forslag om rettssikkerhetsgarantier for journalisters kildevern som ennå ikke er fulgt opp i norsk lovgivning: Det første gjelder forslaget om å innføre begrensninger i adgangen til å bruke bl.a. kommunikasjonskontroll i den hensikt å avdekke en kildes identitet, ved å gjøre kildevernet til et moment i proporsjonalitetsvurderingen etter straffeprosessloven 170 a. Etter NJs syn vil en liknende begrensning i datalagring være en rettssikkerhetsmessig innfallsvinkel til vurderingen av om bruken vil være i tråd med EMK artikkel 10 om ytringsfrihet. Hensynet til kildevernet bør fremkomme uttrykkelig av bestemmelsens ordlyd. N o r s k J o u r n a l i s t l a g, P o s t b o k s Y o u n g s t o r g e t, O s l o S i d e 4

5 Som utvalget selv skriver i NOU 2009:15 s. 339: «bør hensynet til pressens kildevern, EMDs syn på dette spørsmålet og Europarådets anbefaling kunne ivaretas ved at de gjøres til momenter i vurderingen av om bruk av den aktuelle etterforskningsmetoden vil være forholdsmessig etter straffeprosessloven 170 a.» Det andre omfatter forslaget om å innføre begrensninger i adgangen til å bruke som bevis i en straffesak materiale fra bl.a. kommunikasjonskontroll som er egnet til å avsløre en kildes identitet. Dette må etter NJs oppfatning også kunne gjelde ved datalagring. Utvalget foreslår at slike opplysninger bare skal kunne føres som bevis dersom vilkårene i 125 tredje ledd er oppfylt. Om dette skriver utvalget i NOU 2009:15 s. 340: «En slik regel vil både begrense muligheten til å føre som bevis kildeavslørende informasjon fanget opp ved avlytting av telefoner eller lokaler som brukes av journalister i tillegg til mistenkte. Dette vil gjelde både der avlyttingen har skjedd med hensikt å avsløre en journalists kilde, og der kommunikasjonskontroll fanger opp kommunikasjon mellom journalist og kilde som utilsiktet konsekvens. Den vil dermed kunne bidra til å sikre at det norske regelverket ikke praktiseres på en måte som strider med EMK. Endringen foreslås gjennomført ved at 125 legges til regelen om sletting av materiale fra kommunikasjonskontroll i 216 g ( ) Dette medfører at påtalemyndigheten vil måtte bringe spørsmålet inn for retten dersom den ønsker å bruke opplysningene som bevis og derved unngå sletteplikten. Disse regelendringene vil etter utvalgets oppfatning også bidra til større sammenheng i straffeprosesslovens regler om tvangsmidler, ettersom det ikke synes å være noen grunn til å stille mildere krav til bruk av kommunikasjonskontroll og romavlytting rettet mot journalisters virksomhet enn til ransaking av redaksjonslokaler og utleveringspålegg og beslag rettet mot journalister. Utvalget kan heller ikke se at det er grunn til å gi større adgang til å føre kildeavslørende materiale innhentet ved bruk av disse etterforskningsmetodene som bevis enn kildeavslørende materiale innhentet gjennom annen tvangsmiddelbruk. Utvalgets forslag vil føre til at materiale fra kommunikasjonskontroll og romavlytting vil kunne føres som bevis i samme utstrekning som beslaglagt materiale, jf. 204 første jf. annet ledd.» N o r s k J o u r n a l i s t l a g, P o s t b o k s Y o u n g s t o r g e t, O s l o S i d e 5

6 Etter NJs oppfatning er det et sterkt behov for å samkjøre reglene om tvangsmiddelbruk og datalagring samt begrensningene som er nødvendige av hensynet til journalisters kildevernet. NJs forslag til forbedringer i lovverket er et steg i riktig retning, og etter vår mening innspill som ekspertutvalget for lagringsloven er forpliktet til å vurdere. Med vennlig hilsen for NORSK JOURNALISTLAG Thomas Spence leder Ina Lindahl Nyrud advokat N o r s k J o u r n a l i s t l a g, P o s t b o k s Y o u n g s t o r g e t, O s l o S i d e 6