Er et statlig automatmonopol virkelig nødvendig for å bekjempe spilleavhengighet?

Transkript

1 Sammendrag av automatsaken i Høyesterett 2007 Er et statlig automatmonopol virkelig nødvendig for å bekjempe spilleavhengighet? For å imøtegå en negativ utvikling med spilleavhengighet, ble det i 2003 vedtatt at det statseide selskapet Norsk Tipping AS skulle få enerett til å drive utbetalingsautomater. Lovendringen skapte stor motstand i spillbransjen. Private aktører som før hadde tilbudt spill på utbetalingsautomater, mente monopoliseringen var i strid med EØS-retten. Etter fire år i rettssystemet, var det opp til Høyesterett å bestemme om et statlig automatmonopol var nødvendig for å bekjempe spilleavhengighet. 1. Det rettslige utgangspunktet Utgangspunktet i norsk rett er at «lykkespill» er forbudt og straffbart, jf. straffeloven 298. Imidlertid finnes det tre lover som tillater og regulerer pengespill, herunder pengespilloven, totalisatorloven og lotteriloven. Etter pengespilloven har det statseide selskapet Norsk Tipping AS rett til å drive pengespill i forbindelse med idrettskonkurranser, andre konkurranser og pengespill etter Kongens (regjeringen) bestemmelse. Etter totalisatorloven er det stiftelsen Norsk Rikstoto som er den eneste som har konsesjon til å arrangere hesteveddeløp. Andre lotterier og bingo reguleres av lotteriloven. 2. Sakens bakgrunn 2.1. Lovendringen Før 2003 var all virksomhet med pengespillautomater drevet av private aktører i samarbeid med humanitære eller veldedige organisasjoner. Etter en eksplosiv vekst i automatenes andel i spillemarkedet og økt oppmerksomhet om spilleavhengighet, ble det i august 2003 vedtatt en lovendring for å imøtegå dette problemet. Lovendringen gikk ut på at regler vedrørende driften av utebetalingsautomatene ble overført fra lotteriloven, som gjelder private aktører, til pengespilloven, som utelukkende gjelder det statlige selskapet Norsk Tipping. Norsk Tipping fikk dermed enerett til å eie og drive utbetalingsautomatene. Dette vakte sterk motsand fra automatbransjen Saksgangen Etter lovendringen, gikk Norsk Lotteri- og Automatbransjeforbund (heretter NOAF), og Norsk Lotteridrift ASA (heretter NLD), til sak mot staten. De mente at staten ikke kunne forby autoriserte private aktører å drive utbetalingsautomatene, fordi et automatmonopol i favør av Norsk Tipping var i strid med EØS-avtalen. 1

2 NOAF og NLD vant frem i tingretten (les dommen her), men staten anket saken videre til lagmannsretten. Her fikk staten medhold (les dommen her). NOAF og NLD anket deretter saken videre til Høyesterett. Før saken kom opp for Høyesterett, anla ESA (EØS-avtalens overvåkningsorgan) traktatbruddsak mot Norge, fordi ESA mente at lovendringen om automatmonopol var i strid med EØS-avtalen. Det ble besluttet å utsette saken for Høyesterett til etter at EFTA-domstolen hadde avsagt sin dom. Saken ble ført i EFTA-domstolen mars Etter en omfattende saksforberedelse, kom EFTAdomstolen til at automatmonopolet ikke er strid med EØS-avtalen. Dommen kan leses i sin helhet her. På grunn av utfallet i EFTA-domstolen, valgte NLD å trekke anken for Høyesterett, mens NOAF fastholdt anken. Høyesterett avsa dom Sakens sentrale spørsmål Saken gjaldt spørsmålet om lovendringen som gir Norsk Tipping AS enerett til å drive utbetalingsautomater, måtte settes til side fordi den stred mot EØS-avtalen, herunder prinsippet om fri etableringsrett (artikkel 31) og prinsippet om fri flyt av tjenester (artikkel 36). Dersom slik motstrid foreligger, må den norske lovgivning som innførte monopolordningen i 2003, vike for EØS-retten, som her gis forrang, jf. EØS-loven 2, jf Om pengespillområdet på EU/EØS-nivå Pengespillområdet har moralske, religiøse og kulturelle særegenheter som varierer sterkt i ulike medlemsland. Medlemsland tilstås derfor en skjønnsmargin til selv å fastsette sitt beskyttelsesnivå og målsetninger for sin pengespillpolitikk. 4. Generelle krav ved nasjonale unntak for EU/EØS-lovgivningen I praksis er drift av pengespill på automater en tjeneste. En slik økonomisk virksomhet kan i utgangspunktet tilbys på tvers av landegrenser i EU/EØS-samarbeidet som en del av grunnfrihetene om fri flyt av tjenester. Automatmonopolet er derfor en «restriksjon» i EØS-avtalens forstand. Imidlertid kan restriksjoner aksepteres på nærmeste bestemte vilkår. Utgangspunktet er at restriksjonen ikke må virke diskriminerende. Når staten har påvist at dette, følger det av rettspraksis at tre vilkår må innfris for at restriksjonen er lovlig og i samsvar med EØSretten: (1) Restriksjonen må være begrunnet i legitime hensyn (tvingende allmenne hensyn) (2) Restriksjonen må etter sin karakter være egnet til å oppfylle disse hensyn (3) Etter en samlet vurdering må restriksjonen være nødvendig og forholdsmessig I Rt s (avsnitt 90 og 91) uttalte Høyesterett at det er en indre sammenheng mellom de tre kumulative unntaksvilkårene. Argumenter som brukes for å vise at ett vilkår er oppfylt eller ikke, kan også benyttes tilsvarende for et annet vilkår. 2

3 Etter at EFTA-domstolen hadde tatt stilling til saken, valgte NOAF å endre sin anke til Høyesterett. NOAF vedkjente at automatmonopolet er begrunnet i legitime hensyn og egnet til å oppfylle disse hensyn. Det mente imidlertid at automatmonopolet var et unødvendig tiltak, herunder at konsesjonsmodellen var like effektiv for å oppnå de ønskede målsetningene. 5. Høyesterett sine vurderinger 5.1. Hvilken vekt skal EFTA-domstolens avgjørelse tillegges i foreliggende sak? Før Høyesterett tok stilling til sakens spørsmål, ville de avgjøre hvilken vekt EFTA-domstolens avgjørelse skulle ha. Utgangspunktet er at domstolens avgjørelse ikke har bindende virkning for Høyesterett, men skal tillegges vesentlig vekt, jf. bl.a. Finangersaken i Rt s Formålet er å nå frem til og opprettholde en lik fortolkning og anvendelse av EØS-avtalen. Høyesterett uttalte at dommen vil ha særdeles betydelig vekt i dette tilfelle, ettersom EFTAdomstolen har behandlet både faktiske og rettslige sider ved saken. Ut i fra formålet, nevnt ovenfor, er det særlig EFTA-domstolens generelle forståelse av EØS-retten som har stor gjennomslagskraft i norske domstoler. Det vil si at Høyesterett legger stor vekt på hvordan EFTA-domstolen forstår den rettslige siden av saken. Imidlertid mente Høyesterett at det ikke er grunn til å tillegge like stor vekt på deres bevisbedømmelse, det vil si sakens faktiske side. Begrunnelsen for dette er at Høyesterett anser seg selv like kompetent til å foreta bevisbedømmelse som EFTA-domstolen Er automatmonopolet diskriminerende? Høyesterett uttalte at det er ubestridt at automatmonopolet er en restriksjon som ikke er diskriminerende, da den ikke skiller mellom norske og utenlandske spilloperatører Er automatmonopolet legitimt motivert? Høyesterett sin vurdering Selv om dette vilkåret ikke var bestridt av NOAF, ønsket førstvoterende i Høyesterett likevel å redegjøre kort for sitt syn på spørsmålet. Formålet med automatmonopolet ble utledet etter en gjennomgang av forarbeider til endringsloven fra Her står det at hovedformålet er «å kunne bekjempe spilleavhengighet og forebygge kriminalitet mer effektivt, få bedre kontroll med misligheter i bransjen, og kunne håndheve 18-års aldersgrensen strengere». Høyesterett mente dette viste at automatmonopolet var legitimt motivert, og viste for øvrig til EFTA-domstolens redegjørelse på dette punktet. Det er derfor hensiktsmessig å se nærmere på hvordan EFTA-domstolen avgjorde dette spørsmålet EFTA-domstolen sin vurdering EFTA-domstolen foretok en mer inngående prøving av samtlige hensyn som begrunner automatmonopolet. Blant disse hensynene, hadde staten anført økonomiske hensyn; å hindre at spillautomater ble en kilde til profitt for private aktører og å hindre nedgangen i inntekter for 3

4 humanitære og veldedige organisasjoner. ESA (statens motpart) mente slike økonomiske hensyn medførte at automatmonopolet var illegitimt motivert. EFTA-domstolen mente imidlertid at slike økonomiske hensyn ikke i seg selv kan anses som en legitim begrunnelse for automatmonopolet, men kun som en gunstig sidevirkning. Staten hadde godtgjort at det økonomiske hensyn kun hadde en slik underordnet betydning i forhold til hovedformålet om å redusere spilleavhengighet og kriminalitet. EFTA-domstolen kom derfor til at hensynene som begrunner automatmonopolet er legitimt motivert Er automatmonopolet egnet til å oppnå de legitime hensyn? Høyesterett vurdering Selv om dette vilkåret ikke var bestridt av NOAF, ønsket førstvoterende i Høyesterett likevel å redegjøre kort for sitt syn på spørsmålet. Høyesterett bygget på EFTA-domstolens og lagmannsrettens vurdering, og konkluderte med at monopolordningen er egnet til å redusere spilleavhengighet, og at den fremsto som ledd i sammenhengende og systematiske bestrebelser for å nå dette mål. Det skal derfor sees nærmere på EFTA-domstolens vurdering EFTA-domstolens vurdering EFTA-domstolen uttalte at enerettsmodellen i utgangspunktet er egnet til å oppfylle legitime hensyn. Likevel må staten kunne godtgjøre at ordningen er egnet til å minske faren for spilleavhengighet på en konsistent og systematisk måte. Med andre ord kan ikke Norsk Tipping øke pengespillautomattilbudet betraktelig, slik at det er fare for økt spilleavhengighet. Norsk Tipping sitt spilltilbud må derfor analyseres etter farlighetsfaktorer, som frekvens, interaktivitet, tilgjengelighet, innsatsgrenser, tilbakebetalingsprosent, den sosiale spillesituasjon og visuelle forhold. Etter en analyse av sammenlignbare spill, kom EFTA-domstolen til at spillautomater tilbyr den spillformen som frembyr størst fare for spilleavhengighet. Imidlertid var det vanskelig å vurdere Norsk Tipping sine spill, da de enda ikke var kommet på markedet. Norsk Tipping markedsførte dem ikke, og skal ikke gjøre det i fremtiden. EFTA-domstolen konkluderte med at det var ingenting som pekte i retning av at Norsk Tipping ikke ville drifte spillautomatene på en systematisk og konsekvent måte for å redusere spilleavhengighet. Automatmonopolet ble dermed ansett som egnet til å redusere spilleavhengighet Er restriksjonen nødvendig og i samsvar med proporsjonalitetsprinsippet? Høyesteretts vurdering Det tredje unntaksvilkåret ble bestridt i saken, da NOAF mente det ikke var oppfylt. Høyesterett foretok derfor en mer inngående vurdering av dette spørsmålet. Et sentralt vurderingstema var hvorvidt innføring av automatmonopolet ga mulighet for en mer effektiv bekjempelse av spilleavhengighet enn en offentlig regulering av det private, konsesjonsbaserte automatmarkedet. 4

5 Høyesterett påpekte at når automatmonopolet er motivert av legitime hensyn og egnet til å ivareta disse hensyn, skal det mye til for at tiltaket er uforholdsmessig og unødvendig Nærmere om nødvendighetsvurderingen NOAF hadde anført at staten ikke hadde bevist at automatmonopolet var et nødvendig tiltak, og at EFTA-domstolen sviktet i sin bevisbedømmelse. Høyesterett forstod anførselen på bakgrunn av at NOAF mente at staten ikke hadde noen skjønnsmargin med hensyn til spørsmålet om restriksjonen er nødvendig. Spørsmålet om hvorvidt det gjelder en viss skjønnsmargin (eller begrenset prøvingsintensitet), ønsket Høyesterett å se nærmere på. Det følger av EU-domstolens praksis at restriksjonen må gjennom en nødvendighetstest for å vurdere om mindre inngripende midler kan brukes for å nå de samme målene. Likevel kunne ikke førstvoterende i Høyesterett se at det fantes noen uttalelser i praksis om styrken i prøvingen. Høyesterett bemerket at EFTA-domstolen har vært tilbakeholden i sin overprøving av Norges beslutning om å innføre automatmonopol som nødvendig virkemiddel for å redusere spilleavhengighet. Domstolen hadde ikke vurdert Norge spesifikt, men uttalte seg om monopoler generelt med alminnelige erfaringssetninger. Høyesterett så det dermed slik at EFTA-domstolen har innrømmet nasjonalstaten en viss margin for skjønn, som domstolen avsto fra å overprøve. En moderat prøvingsintensitet er også i harmoni med den norske tradisjon ved domstolsprøving av vurderinger av utpreget politisk preg Nødvendighetsvurderingen Høyesterett vektla EFTA-domstolens vurderinger i betydelig grad. Det var ikke fremlagt nytt bevismateriale av betydning for Høyesterett, og det var derfor ikke grunn til å vurdere spørsmålet annerledes enn hva EFTA-domstolen gjorde. EFTA-domstolen fokuserte på at et automatmonopol er den beste forutsetning for en samfunnsmessig forsvarlig innretning av spilleautomatmarkedet i Norge. Høyesterett kom derfor til at det ikke er grunnlag for å anta annet enn at automatmonopolet vil fungere etter hensikten, og således innebære en kontroll og styring med enerettsinnehaveren Norsk Tipping som oppfyller nødvendighetsvilkåret. Konklusjonen var at automatmonopolet er nødvendig for å nå formålet om å redusere spilleavhengighet EFTA-domstolens vurdering EFTA-domstolen tok for seg spørsmålet om redusert spillavhengighet kan nås med lempeligere midler enn et monopol. I denne forbindelse uttalte domstolen at det var rimelig å tro at et monopol kan redusere spilleavhengighet, og mindre kriminalitet i forlengelsen av dette. Ved et statlig monopol mente EFTA-domstolen at kontrollmulighetene er bedre enn ved et kommersielt konsesjonssystem. Domstolen uttalte derfor at forutsetningene for å redusere spilleavhengighet sannsynligvis var bedre med en monopolordning. Norsk Tipping sine spillautomater var enda ikke kommet ut på markedet, men domstolen fant det likevel godtgjort av staten at monopolordningen ville være en mer effektiv måte å redusere spilleavhengighet på enn ved et konsesjonssystem. Etter en samlet vurdering kom EFTA-domstolen til at et automatmonopol er et nødvendig tiltak for å nå de ønskede mål. 5

6 Konklusjon Høyesterett sin enstemmige konklusjon var at automatmonopolet er begrunnet i legitime formål, egnet til å oppnå disse og et nødvendig og forholdsmessig tiltak. Vilkårene for unntak fra EU/EØSretten var dermed innfridde. Lovendringen om et automatmonopol i favør av Norsk Tipping er ikke i strid med prinsippene om fri etableringsrett (art. 31) og prinsippet om fri flyt av tjenester (art. 36). Dommen kan leses i sin helhet her. 6