Sakskart til møte i Rådet for mennesker med nedsatt funksjonsevne

Transkript

1 Møteinnkalling Sakskart til møte i Rådet for mennesker med nedsatt funksjonsevne Møtested Schweigaardsgt. 4/Galleriet Møterom 211 Møtedato Tid 13:00 1

2 Saksliste Saksnr Tittel Saker til behandling 15/16 Ny forskrift for transporttjeneste for funksjonshemmede i Akershus 16/16 Evaluering av spesialtransport skoleelever 17/16 Midlertidig tidsdifferensierte bompengetakster (beredskapstakster) på dager med fare for høy luftforurensing i Oslo Orienteringsnotater 4/16 Opplæringstilbud for sterkt pleietrengende elever 5/16 Befolkningsprognoser for Akershus

3 Saksfremlegg Dato: Arkivref: / Saksnr Utvalg Møtedato Fylkesting /16 Hovedutvalg for samferdsel /16 Rådet for mennesker med nedsatt funksjonsevne Eldrerådet Ny forskrift for transporttjeneste for funksjonshemmede i Akershus Forslag til vedtak Fylkestinget vedtar vedlagt forskrift, med følgende endringer: a) Størrelsen på beløpssatsen gis uavhengig av type funksjonshemming b) Redusert reiserett utgjør halvparten av ordinær reiserett c) Nedre aldersgrense for å godkjennes som TT-bruker er 10 år Om saken Hovedutvalget for samferdsel vedtok i møte , sak 4/15, å sende forslag til ny forskrift for TT-ordningen på høring. Bakgrunnen for saken er at Likestillings- og diskrimineringsnemnda (LDO) har vurdert at fylkeskommunens praksis med å prioritere bestemte grupper funksjonshemmede, uten å gjøre en individuell vurdering av alle øvrige søkeres funksjonsgrad eller transportbehov, er i strid med likestillings- og diskrimineringsloven. Etter gjeldende forskrift prioriteres rullestolbrukere, synshemmede, psykisk utviklingshemmede og personer med bærbart surstoffapparat ved at de får et høyere reisetilskudd. Samtidig med at fylkeskommunen utarbeidet forslag til ny TT-forskrift, vedtok Stortinget å bevilge midler til en «nasjonal TT-ordning». I påvente av videre avklaring rundt «nasjonal TTordning» vedtok fylkestinget å avvente behandling av ny TT-forskrift (5/2016, møte ). I dette møtet oversendte eldrerådet to nye forslag. Forslagene omhandlet yngre funksjonshemmede og sykehjemsbeboere over 67. Av juridiske hensyn er forslagene ikke anbefalt (se vedlegg 4). Fylkeskommunene ble i vår invitert til å søke om midler til forsøksprosjektet om forbedret TTordning til blinde/svaksynte og/eller rullestolbrukere. «Nasjonal TT-ordning» er dermed foreløpig kun en videreføring og utvidelse av tidligere forsøksprosjekt fra 2012 om «utvidet TTordning til brukere med særlige behov». Stortingsvedtaket får derfor ikke betydning for 3

4 foreslåtte endringer i saken. Hovedutvalg for samferdsel er orientering i notat (4/2016, møte ). Akershus fylkeskommune søkte, men fikk ikke tildelt midler. Fylkeskommunen påpekte samtidig at det er nødvendig å klargjøre grensegangen mellom fylkeskommunenes TT-ordning og NAV sin grunnstønad til transport, og at det er behov for at departementet vurderer lovligheten av et utvidet TT-tilbud til kun to kategorier av funksjonshemmede. Forslagene og høringsinnspill 5 kommuner og 3 organisasjoner har gitt høringsuttalelse. I hovedsak støtter kommunene forslagene, mens organisasjonene gjør det ikke. Hovedpunktene i høringsuttalelsene trekkes inn i vurderingene under. Vurderinger a) Beløpssats Det foreslås at størrelsen på beløpssatsen gis uavhengig av type funksjonshemming. Som en konsekvens bortfaller dagens ordning med å prioritere bestemte grupper funksjonshemmede. Forslaget vil medføre at dagens prioriterte brukere får redusert det årlige reisetilskuddet fra kr 9 500,- til kr 6 000,-. Dette gjelder ca brukere. I tillegg vil rullestolbrukere, ca 600 brukere, avhengig av spesialtransport får redusert det årlige reisetilskuddet fra ,- til 8 700,-. Hovedandelen av brukere får økt sitt tilskudd. (Se vedlegg 1 for oversikt over forslagenes betydning for tildeling av ulike beløpssatser.) Alle kommunene, unntatt Enebakk, støtter forslaget om likt tilskudd, med likebehandling som argument. Ski kommune tilføyer likevel at TT-ordningen «bør omfatte flere reisemål basert på individuelle behov og individuell saksbehandling». Enebakk kommune foreslår å beholde eksisterende ordning, på bakgrunn av at «de prioriterte gruppene som representerer de som har de største behovene». For brukerne bidrar TTordningen til «at isolasjon brytes og at det er mulig å delta i det som skjer i lokalsamfunnene». Brukerorganisasjonene støtter ikke forslaget om lik tildeling. Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (A) uttaler at «det er i seg selv diskriminerende å behandle alle funksjonshemmede likt/uavhengig av diagnose». Blindeforbundet uttaler at TT-ordningen «må prioritere de grupper av funksjonshemmede som har størst reisebehov». Fylkesrådmannen mener at dagens praksis bør oppheves da den er vurdert lovstridig. Dessuten er det vanskelig å argumentere for hvorfor bestemte grupper funksjonshemmede i utgangspunktet skal ha et høyere tilskudd enn øvrige brukere. Grad eller type av funksjonshemming trenger nødvendigvis ikke å henge sammen med transportbehov. For dagens prioriterte brukere vil tilskuddet bli redusert betraktelig, men per i dag foreligger det ingen gode alternativer som umiddelbart kan settes i verk. Fylkesrådmannen vurderer videre at LDO sin anbefaling om å vurdere søkeres funksjonsgrad og transportbehov, er lite hensiktsmessig fordi det er mange brukere og et relativt lavt tilskudd. For å sikre likebehandling vil denne anbefalingen kreve en omfattende søknadsprosess med krav til dokumentasjon, og økte ressurser til administrasjon. TT-ordningen er en del av kollektivansvaret og -tilbudet, noe som taler mot å utarbeide en TT-ordning som vurderer og kompenserer for individuell funksjonshemming eller transportbehov. 2 4

5 Videre er TT-ordningen er en av flere transportordninger for funksjonshemmede. Andre ordninger er blant annet grunnstønad til transport og/eller bil fra NAV, arbeids- og utdanningsreiser, pasientreiser og kommunale og frivillige organisasjoners tilbud. Grunnstønadsordningen har overlappende formål mot TT-ordningen, men er i motsetning til TTordningen rettighetsbasert. Det innebærer blant annet at NAV foretar en individuell vurdering av den enkeltes livssituasjon og transportbehov. Brukere med store udekte transportbehov, hvor TT-ordning og andre transporttilbud ikke er tilstrekkelig, tilligger folketrygdens system, og bør prinsipielt avgrenses fra fylkeskommunens ansvar. Det syntes heller ikke hensiktsmessig å bygge opp to parallelle administrasjoner som skal vurdere det samme. Økt tilgjengelighet i kollektivtransportsystemet for eldre og funksjonshemmede vil kunne legge til rette for at flere kan reise kollektivt. Det er derfor viktig at fylkeskommunen jobber med universell utforming av hele reisekjeden og differensierte transportløsninger som bestillingstransport, heller enn å øke resurser til å videreutvikle selektive løsninger som TTordningen. På denne måten kan en få mer transport ut av ressursene som benyttes på samferdsel. b) Redusert reiserett Det foreslås at redusert reiserett utgjør halvparten av ordinær reiserett, mot dagens to tredjedeler. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon er uenig i forslaget fordi det vil medfører færre turer og mindre samfunnsdeltakelse, og mener dette ikke er en ønsket utvikling. Forslaget vil omfatte ca brukere. Brukerne har bil fra NAV eller egen bil, er sykehjemsbeboere over 67 år eller personer som kun oppfyller vilkårene kun i perioder (dvs. avhengig av endringer i funksjonsevne eller i ytre omstendigheter). Disse brukerne er i en annen situasjon enn øvrige brukere, fordi de har andre transporttilbud og omsorgstilbud. Forslaget vil bidra til at øvrige brukere, f.eks. brukere uten bil og/eller hjemmeboende, får større del av den totale bevilgningen. Dette vurderes som en riktig fordeling av knappe ressurser. c) Nedre aldersgrense Det foreslås en nedre aldersgrense på 10 år. Lørenskog kommune og Nittedal kommune støtter forslaget. Ski kommune støtter ikke forslaget. De ønsker en TT-ordning som «omfatter barn ned til 6 år og at reisemålene omfatter bl.a. avlastningstiltak.» Brukerorganisasjonene og de to øvrige kommunene kommenterer ikke forslaget. Fylkesrådmannen anbefaler en nedre aldersgrense på 10 år for å få TT-kort. Forslaget er i samsvar med aldergrensen flertallet av de andre fylkeskommunene har. Begrunnelsen er at funksjonsfriske barn fra denne alderen ofte vil kunne reise kollektivt til aktiviteter på egenhånd uten følge av foresatte. Det er også behov for en tydeligere regel i forskriften. Erfaringsmessig benyttes TT-kort for barn i forbindelse med avlastningstiltak og lignende. Dette er et kommunalt ansvar, og bør ikke gå på bekostning av de øvrige TT-brukerne. Konsekvensen av forslaget er at kommunene og foresatte i større grad må ta ansvar for transporter for barn under 10 år. d) Tilskudd 8 km Det er foreslått som et alternativ å gi tilskudd til søkere med større reisekostnader på grunn av at reiseavstand til nærmeste kommunesenter er 8 km eller mer. Kommunene støttet dette forslaget, mens organisasjonene kommenterte det ikke. 3 5

6 Forslaget vil omfatte ca personer, og vil medføre at det blir mindre midler til øvrige brukere. Ulemper med forslaget er at det bryter med utgangspunktet for TT-ordningen, som i prinsippet skal kompensere for manglende tilrettelegging, ikke for manglende dekning av kollektivtransport eller lange avstander. Som i kollektivtransporten, vil det være naturlig at tilbudet vil varierer avhengig av bosted. Fylkesrådmannen anbefaler derfor at det ikke innføres et tilskudd til søkere med store reiseavstander. Økonomiske konsekvenser Forslagene får ikke betydning for fylkeskommunens økonomi. Andre endringsforslag Forskriftens ordlyd er gjennomgått og oppdatert. Overgangsordninger Endringene foreslås å gjelde fra Unntak gjelder for allerede godkjente brukere under 10 år, de vil beholde TT-kortet sitt ut vedtaksperioden. Saksbehandler: Rakel Hansen Oslo, Tron Bamrud fylkesrådmann Vedlegg som følger saken: 1 Utkast til ny forskrift 2 Tabell - tilskudd etter dagens vs ny forskrift 3 Vurdering av oversendelsesforslag fra eldrerådet 4 Høringsuttalelse fra Ski kommune - Forslag til ny TT-ordning 5 Høringsuttalelse fra Enebakk kommune - Forslag til ny TT-ordning 6 Høringsuttalelse fra Nittedal kommune - Forslag til ny forskrift TT-ordningen 7 Høringsuttalelse fra Lørenskog kommune - Forslag til ny TT-ordning 8 Høringsuttalelse fra Skedsmo kommune - Forslag til ny TT-ordning 9 Høringsuttalelse fra FFO / Funksjonshemmedses Fellesorganisasjon - Forslag til ny TTordning 10 Høringsuttalelse fra lokallaget NHF Skedsmo / lokallaget Norges Handikapforbund Skedsmo - Forslag til ny TT-ordning 11 Høringsuttalelse fra Norges Blindeforbund - Forslag til ny TT-ordning Vedlegg som ikke følger saken: 1. Ny forskrift om transporttjenesten for funksjonshemmede i Akershus -spørsmål om eventuell rettsstridig diskriminering på grunn av alder eller andre forhold (2016/5204-1) 2. Aldersdifferensiert TT-ordning - forholdet til diskriminering (2014/ ) 3. Likestillings- og diskrimineringsnemndas uttalelse av 5. september 2014 (deres ref.19/2014) 4 6

7 Forskrift om transporttjeneste for funksjonshemmede i Akershus («TTordningen») Fastsatt...av fylkestinget i Akershus med hjemmel i LOV (kommuneloven) 6 1. TT-ordningen Ordningen med tilrettelagt transport («TT-ordningen») gjelder for funksjonshemmede som ikke kan benytte offentlig transportmiddel. TT- ordningen skal bidra til at funksjonshemmede som bor i Akershus har et transporttilbud. TT-ordningen har ikke til formål å dekke reise til og fra arbeid- og utdanningstilbud eller reise til og fra lege, sykehus og annet behandlingstilbud. TT-ordningen har sammenheng med fylkeskommunens lovbestemte ansvar for kollektivtransport. Utgiftene til TT-ordningen dekkes av en årlig bevilgning fra fylkestinget i Akershus. 2. Reiserett og TT-kort Med «reiserett» menes i denne forskriften en rett til å få dekket utgifter til valgfri drosje innenfor en beløpsramme. 3. Vilkår for reiserett For å få tildelt reiserett må søkeren oppfylle disse vilkårene: a) Søkeren må ha en funksjonshemning som må antas å vare lenger enn to år. b) Søkeren må, på grunn av funksjonshemningen, være ute av stand til å benytte offentlig transportmiddel på sitt hjemsted, selv med bistand fra sjåfør ved på- og avstigning. Som offentlig transportmiddel anses også servicelinje, bestillingstransport eller lignende tilrettelagt transporttilbud. Det er uten betydning om søkeren er ute av stand til å bære varer, bagasje eller annet på vei mellom hjem og stoppested. At tilbudet om offentlig transport på hjemstedet er begrenset hva gjelder rutetider og forbindelser, gir ikke rett til TT-kort. c) Søkeren må være bosatt i Akershus. Barn under 10 år omfattes ikke av TT-ordningen. 4. Søknaden Reiserett kan innvilges etter søknad. Fastsatt skjema for egen- og legeerklæring skal benyttes. 5. Reiserettens varighet Reiserett tildeles vanligvis for en periode på to år. Søker som har dokumentert en funksjonshemning som må antas å vare fem år eller lenger, kan tildeles reiserett for en periode på fem år av gangen. Den som flytter fra Akershus, mister reiseretten. 7

8 6. Tilskuddssatser Akershus fylkeskommune fastsetter hvert år en beløpssats som kalles «Ordinær Reiserett». Søker som oppfyller vilkårene i 3, kan tildeles 1 x Ordinær Reiserett, med mindre et av unntakene under a - e nedenfor får anvendelse. For søker som omfattes av flere av unntakene under a - d, skal reduksjon foretas kun en gang. a) Søker som oppfyller vilkårene kun i perioder, tildeles ½ x Ordinær Reiserett per år. b) Søker som disponerer bil innkjøpt med støtte fra NAV, eller som mottar grunnstønad til transport fra NAV, tildeles ½ x Ordinær Reiserett per år. c) Søker over 67 år med fast plass på sykehjem eller i annen boform med heldøgns omsorg tildeles ½ x Ordinær Reiserett per år. d) Søker med førerkort og egen bil tildeles ½ x Ordinær Reiserett per år. e) Søker med behov for drosje som oppfyller tekniske krav til transport av elektrisk rullestol eller annet nødvendig tekniske utstyr, kan tildeles tilskudd til dekning av merkostnader til slik transport. Tildeling skjer i henhold til tilskuddssatser som fastsettes av fylkesrådmannen. Ny bokstav f) (anbefales ikke av fylkesrådmannen): f) Søker som bor i en avstand på 8 km eller mer fra nærmeste kommunesenter, i hjemkommune eller nabokommune, tildeles 1 ½ x Ordinær Reiserett per år. Som slik avstand regnes avstanden mellom rådhuset og søkerens faste bopel langs korteste, kjørbare vei. Søker som samtidig omfattes av ett eller flere av unntakene under bokstavene a d, tildeles 1 x Ordinær Reiserett per år. 7. Reiserettens omfang Reiseretten omfatter reiser i Akershus. TT-kortet kan benyttes også i andre fylker hvis drosjen har det utstyr som er nødvendig for å avlese TT-kortet. Brukeren kan ha med reisefølge. 8. TT-kortet Innehaveren av reiserett får tildelt et TT-kort. TT-kortet er personlig og må ikke overlates til andre. Tap av TT-kort skal meldes til Akershus fylkeskommune. Utstedelse av TT-kort første gang er gratis. Hvis TT-kortet er tapt, må brukeren selv betale for nytt kort. 9. Endrede forhold og brudd på forskriften Brukeren skal underrette Akershus fylkeskommune om endrede forhold som kan ha betydning for reiseretten. 8

9 Reiseretten kan tilbakekalles eller endres dersom brukeren ikke lenger oppfyller vilkårene i 3 eller 6, og for øvrig så langt det følger av forvaltningsloven. Reiseretten kan tilbakekalles ved misbruk av TT-kortet. Ved slikt misbruk kan brukeren også utestenges fra TT-ordningen i inntil to år. 10. Klage på vedtak Vedtak om tildeling eller tilbakekalling av reiserett kan påklages til Akershus fylkeskommunes klagenemnd i henhold til forvaltningsloven. Det samme gjelder vedtak om utestengelse i medhold av 10 tredje ledd. 11. Endringsadgang Rettigheter og plikter som er fastsatt i eller følger av vedtak fattet i medhold av denne forskriften, kan på ethvert tidspunkt endres, også med virkning for den som er tildelt reiserett som ikke er utløpt. Slik endring kan, blant annet, gå ut på at brukeren skal betale en egenandel. 12. Ikrafttredelse Denne forskriften trer i kraft Fra samme tid oppheves forskrift for transporttjeneste for funksjonshemmede i Akershus, fastsatt av fylkestinget 17. juni 2004, med senere endringer. 9

10 Årlig tilskudd per bruker i hver brukerkategori - basert på tall fra 2015 Årlig tilskudd i kr rullestolbrukere, psykisk utviklingshemmede, blinde eller synshemmede og personer med bærbart surstoffapparat personer med NAV-bil eller egen bil, sykehjemsbeboere over 67 år og personer som kun i perioder oppfyller vilkårene personer avhengig av spesialtransport, f.eks. pga rullestol 0 ordinær reiserett utvidet reiserett redusert reiserett utvidet reiserett brukere brukere brukere 604 brukere etter dagens forskrift etter foreslått forskrift

11 Vurdering av eldrerådets oversendelsesforslag I fylkestingets møte 14. desember 2015 ble følgende forslag (til sak 5/16) oversendt fra Eldrerådet til administrasjonen uten realitetsvotering: 1. Det bes om at fylkestinget fremlegger forslag til ordninger for unge/yngre funksjonshemmede som mister flere av sine transporttilbud. En endring av forskriften må ikke føre til isolasjon av brukere. 2. Det anbefales at innstillingens punkt pkt. 6 C strykes da det er aldersdiskriminerende. Av juridiske hensyn er forslagene ikke anbefalt og tatt med i denne saken. Her følger rådmannens vurdering: Yngre funksjonshemmede (forslag 1) I Akershus har alder ikke betydning for fordelingen. Yngre brukere har likevel blitt indirekte prioritert, fordi det er hovedvekt av yngre i kategorien som gis utvidet reiserett. Innføring av aldersdifferensiert TT-ordning vil være en forskjellsbehandling av ynge og eldre innbyggere. Forskjellsbehandling er tillatt når det foreligger saklig grunn. Det er foretatt en juridisk vurdering (14/ ) av om forskjellsbehandling kan være innenfor lovens rammer. Konklusjonen er at det bør foreligge sterke argumenter som underbygges av empiriske undersøkelser dersom man skal innføre en slik ordning. Det ble vurdert som tvilsomt om det foreligger slike grunner for å forskjellsbehandle innenfor TT-ordningen. Forslaget er derfor ikke videre utredet og anbefalt. Sykehjemsbeboere over 67 (forslag 2) 6 c) lyder: «Søker over 67 år med fast plass på sykehjem eller i annen boform med heldøgns omsorg tildeles ½ x Ordinær Reiserett per år.» På bakgrunn av anbefalingen, har juridisk stab gjort en vurdering (16/5204-1) av påstanden. Vurderingen konkluderer med at den foreslåtte bestemmelsen i ny TT-forskrift 6 bokstav c, ikke vil være i strid med grunnloven 98. Bestemmelsen 6 C) er uendret i utkast til ny forskrift. 11

12 Høringssvar - Forslag til ny forskrift om tilrettelagt transport for funksjonshemmede i Akershus Høringssaken Akershus fylkeskommune sendte ut høringsbrev, saksfremlegg og forslag til endret forskrift 2. februar 2015 med høringsfrist 1. juni I saken vises det til SIB-rapport nr , Transportordningen for funksjonshemmede (TT-ordningen), Status 2012 av Gisle Solvoll. I høringssvaret fra Ski kommune blir det sitert fra denne rapporten. I oversendelsesbrevet foreslår fylkeskommunen disse endringene i ny forskrift: 1.Dagens ordning med å prioritere bestemte grupper funksjonshemmede bortfaller. 2.Det gis et tilskudd for søkere med større reisekostnader på grunn av a) at reiseavstand til nærmeste kommunesenter er over 8 km eller b) behov for spesialtransport av f.eks. rullestol 3.Redusert reiserett utgjør ½ av grunnsatsen, mot dagens 2/3 4.Nedre aldersgrense for å kunne tilkjennes TT-kort vil være 10 år Innledning Transport for funksjonshemmede er en svært viktig ordning. Mennesker som ikke er i stand til å benytte seg av kollektivtransport, må sikres en transportordning som ivaretar deres behov for å komme på arbeid, studier, dagtilbud, avlastningstilbud, venner, aktiviteter, legebesøk, sykehus og ev. andre reiser. Transport til funksjonshemmede bør være en rettighet og utformet slik at tilbudet fremstår som brukervennlig, rettferdig og tidsriktig. Ordningen er i dag organisert slik at hvert fylke bestemmer egne regler for TT-ordning. Dette medfører en ulik praksis, noe som er uheldig, og i strid med prinsipper for likebehandling og forutsigbarhet (også) for mennesker med funksjonshemminger. Det er til dels store variasjoner mellom fylkene, og denne ulikheten påvirker enkeltmennesker og deres autonomi. Dagens utforming av transporttjeneste har også stor betydning for organisering og utvikling av kommunale tjenester. Samhandlingsreformen legger opp til store endringer i hjelpetilbud og organisering av tjenester til brukere. Framtidsperspektivet på velferdsstaten er under rask endring, og brukere/pasienter skal bo hjemme lengre, komme raskere hjem etter innleggelse på sykehus og det skal i langt større grad enn i dag, rigges kommunale tilbud som understøtter selvhjulpenhet og selvstendighet. Også i denne sammenhengen er transport for funksjonshemmede av avgjørende betydning. Ski kommune møter til stadighet på utfordringer knyttet til manglende transporttilbud for brukere som ønsker å benytte seg av ulike kommunale tilbud. Når Ski kommune etablerer og drifter sine tjenester, f.eks. dagtilbud og avlastningstilbud for barn og unge, så er dette tilbud som er uten transport. Kommunen har ikke ansvar for transport, men opplever at brukere ikke får tatt i bruk, eller har vanskeligheter med jevnlig bruk av kommunale tilbud pga. manglende transport. Dette omfatter også brukere som har TT-kort. Dagens TT-ordning i Akershus omfatter ikke reiser til lege, sykehus, fysikalsk behandling, poliklinisk behandling og heller ikke reiser til og fra arbeid, skole eller utdanningsinstitusjon. Ski kommunes høringssvar følger overskrifter i saksfremlegget fra Akershus fylkeskommune. Sammendrag 12

13 Ski kommune er enig i at forskriften endres i tråd med uttalelse fra Likestillings- og diskrimineringsnemden. I saksfremlegget på s. 1 står det: Forslag til ny TT-ordning er basert på en målsetting om at mest mulig av dagens TT-transport i fremtiden utføres av den ordinære kollektivtransporten, herunder tilpassede tilbud som bestillingstransport. Ski kommune vil kommentere at en målsetting med forskriften for TT-transport bør være funksjonshemmedes transportbehov og ikke hvordan fremtidens transportbehov tenkes løst. Ski kommune er av den oppfatning at et TT-tilbud til funksjonshemmede som ikke kan benytte kollektivtransport, må omfatte alle typer transportbehov og ikke begrenset til fritidsreiser slik ordningen er i dag. Mange funksjonshemmede som har TT-kort, skal til og fra f.eks. dagtilbud. Disse har i dag ingen tilbud om transport med mindre kommunen lager et. Hele transportordningsområdet rettigheter og muligheter til ordninger og refusjoner for ulike behov og grupper, framstår som fragmenterte og lite brukervennlige. Det finnes i dag en rekke ordningen som ivaretar transport ved ulike behov, og som gis på ulikt grunnlag: Fritidsreiser - TT-ordning. Fylkesvise forskrifter. Administrert av fylkeskommunene. Pasientreiser behandling og undersøkelse i sykehus. Syketransportforskriften. Administrert av NAV/HELFO. (Rett til syketransport, Lov om pasient- og brukerrettigheter.) Grunnstønad til transport lov om folketrygd. Administrert av NAV. Arbeids- og utdanningsreiser - AU-reiser. Forskrift til lov om folketrygd. Administrert av NAV. Elevreiser i grunn- og videregående skole. Opplæringsloven. Administrert av fylkeskommunen. I SIB-rapport nr Transportordningen for funksjonshemmede (TT-ordningen), Status 2012 av Gisle Solvoll, fremgår det at TT-ordningen kan feilbrukes til andre formål enn fritidsreiser, og at flere mottakere av TT-kort ringer for å få informasjon om hva de kan benytte TT-kortertet til. På s. 31 i rapporten står det: Selv om TT-kortet kun skal brukes til fritidsreiser, benytter en del brukere kortet, bevisst eller ubevisst, til reiser som skal betales av andre spesielt syketransporter som skal betales av Helseforetakene. Videre på s. 32 i rapporten står det: I Akershus har de gjennom telefonisk kontakt med TTbrukere fått inntrykk av at mange benytter TT-kort for nettopp å reise til lege (primært fastlegen). Om de bruker TT-kortet til/fra sykehus vet de ikke, men mange ringer med spørsmål om frikort for reiser/ rekvisisjoner ol. I diverse materiell fylkeskommunen sender ut, er det ofte spesifisert at TT-kort ikke er ment å dekke de reisene hvor det eksisterer andre offentlige transportordninger som skal dekke reisen. Den samme informasjonen får de ved telefoniske henvendelser. Fylkeskommunen vet ikke om brukerne som sier at de bruker TT-kortet (og vil bruke det) til lege, oppfyller vilkårene til å få rekvisisjon til legetimer. I det siste har fylkeskommunen fanget opp signaler om at TT-brukerne opplever at prosedyren for å få rekvisisjon har endret seg, og de ønsker derfor TT-kort (for å slippe å forholde seg til andre transportordninger). Omfanget av slik bruk kan ikke tallfestes. Videre på s. 35 står det: Helse sør/øst (som omfatter 10 fylker), har en felles telefontjeneste som mottar en del forespørsler om bruk av TT-kortet til pasientreiser. Deres informasjon på disse forespørslene forhindrer derved en del feilbruk av TT-kortet. Likevel mottar de noen saker der TT-kortet er benyttet feil, men pasientreiser helse sør/øst vurderer dette som svært lite omfattende. Når det gjelder kjørekontoret for Oslo/Akershus, så opplever de her graden av feil/misbruk av TTkort i forbindelse med pasientreiser som omfattende. 13

14 Disse opplysningene indikerer at dagens utforming av TT-transport og andre transport- og refusjonsordninger ikke er tilstrekkelige brukervennlige, og at brukere er usikre på ordningene og finner dem tungvinte å ta i bruk. Ski kommune savner at forslaget til ny forskrift drøfter og tar opp i seg det faktiske transportbehovet som mange funksjonshemmede har, og at dagens fragmenterte transportog refusjonsordninger kan framstå som lite brukervennlige. Ski kommune ønsker at en ny forskrift til TT-ordning er drøftet og bygd opp på Samhandlingsreformens intensjoner for et fremtidig velferdssamfunn. Slik forslaget fra fylkeskommunen er framlagt, så vil dagens fragmenterte praksis fortsette. Oslo kommune har en forskrift som er mer vidtrekkende og som tar opp i seg flere andre ordninger, som f.eks. arbeids- og utdanningsreiser. I tillegg kan barn ned til 6 år som har tilbud i spesialbarnehage eller avlastning få et reisetilbud innenfor TT-ordningen. Ski kommune ønsker at saksfremlegget og drøftingene som ligger til grunn for høringen tar opp i seg den praksis som Oslo har, og ser på mulighetene for å utvikle TT-ordningen i Akershus mot en slik løsning som Oslo har. Bakgrunn og saksopplysninger I saksfremlegget på s. 2 nedtones funksjonshemmedes rett til transport. I første avsnitt står det: Innbyggere i Akershus som på grunn av nedsatt funksjonsevne i ikke kan benytte seg av kollektivtransport, kan få et transporttilbud gjennom ordningen med tilrettelagt transport for funksjonshemmede (utheving tillagt). I dagens gjeldende forskrift i 1 Formål, står det at forskriften skal bidra til at funksjonshemmede personer som ikke kan benytte kommunikasjonsmiddel, skal ha et transporttilbud (utheving tillagt). I forslag til ny forskrift 1 TT-ordningen, står det at Ordningen med tilrettelagt transport (TTordning) er for funksjonshemmede personer som ikke kan benytte offentlig transportmiddel. TT-ordningen skal bidra til at funksjonshemmede som bor i Akershus har et transporttilbud (utheving tillagt). Ski kommune er ikke enig i denne nedtoningen av retten til transport for funksjonshemmede, slik det fremkommer i saksfremlegget og i forslag til ny forskrift. Transport for funksjonshemmede som ikke kan benytte seg av kollektiv transport, må være en grunnleggende rettighet som utformes i tråd med brukerbehov, endringer i samfunnet og i utformingen av velferdsoppgaver. Hvis ikke storsamfunnet kan stille opp med adekvate transportløsninger, så er det vanskelig å legge til rette for selvhjulpenhet og at brukere skal bo hjemme lenger jf. Samhandlingsreformen. I Akershus fylkeskommune er det i dag brukere med TT-kort, og majoriteten av turene er individuelle taxiturer fra dør til dør. I SIB-rapport nr Transportordningen for funksjonshemmede (TT-ordningen), Status 2012 av Gisle Solvoll, står det på s. 9: Det er viktig at fylkeskommunene i sitt arbeid med å bedre mobiliteten til personer med forflytningshemminger i større grad bruker universelle løsninger som service- og bestillingsruter og tilrettelegging av transportsystemet, heller enn selektive løsninger (som TT-ordningen). På denne måten kan en få mer mobilitet ut av de ressursene som benyttes på samferdsel inkludert TT. En slik helhetstenking blir bare viktigere i takt med at andelen eldre i befolkningen øker. Videre står det på s. 53: Generelt vil det være slik at jo mer universelt utformet kollektivsystemet i et område er, desto lettere vil det være å benytte seg av kollektivtilbudet. Dette gjelder for bussbrukerne generelt, men naturlig nok spesielt for personer med forflytningshemminger. Således vil et godt tilrettelagt kollektivsystem redusere behovet for individuelle transportløsninger i form av TT. Dersom personer med forflytningshemminger 14

15 skal kunne benytte seg av det ordinære bussrutetilbudet, må hele reisekjeden være godt tilrettelagt. Således vil en forutsetning for at forflytningshemmede skal kunne benytte seg av et universelt utformet bussmateriell være at det i tillegg er gjort et godt arbeid med tilrettelegging både av infrastrukturen (holdeplasser og atkomst til holdeplasser) samt informasjon om hvilke områder/ruter som er tilrettelagte. I rapporten på s. 56 står det: Bestillingstransport er et tilbud til personer med behov for å bli hentet hjemme på dagtid, enten de skal gjøre et ærend, gå på besøk eller bare ta seg en tur. Bestillingstransporten kjøres med minibusser, som henter personer hjemme, og kjører dem dit de skal innen bestillingslinjens område. Prisene for bestillingstransport er de samme som på vanlig rutebuss. TT-kort kan ikke benyttes som betalingsmiddel. Det er kun Ruters kort og billetter som er gyldig betalingsmiddel. Søkere som grunnet varig funksjonshemming kun delvis/i perioder kan benytte bestillingstransport, kan innvilges redusert reisebeløp på TTkortet. Ski kommune støtter en rask og god tilrettelegging av kollektivtransport og bestillingstransport. Gode og universelt utformede kollektivtransporttilbud, supplert med bestillingstransport, vil underlette behovet for individuelle TT-kjøringer. På s. 3 i saksfremlegget under Gjeldene TT-ordning, står det at Rullestolbrukere med store transportkostnader på grunn av behov for spesialdrosje for rullestoltransport gis utvidet reiserett med kompenserende tilskudd. Ski kommune mener at det må være en selvfølge at personer som faktisk har ekstra utgifter pga. spesialtransport får dette kompensert. Videre på s. 3 under Uttalelse fra Likestillings- og diskrimineringsnemda. Det er nødvendig at en forskrift må være korrekt og harmonisert med annet lovverk, jf. Likestillings- og diskrimineringsnemdens konklusjon. Ski kommune støtter denne endringen i forslaget til ny forskrift. Problemstillinger og alternativer I dette avsnittet presenterer fylkeskommunen 4 utforminger av TT-ordningen, som; Alt. 1 Lik fordeling av midlene På s. 4 i saksfremlegget skriver fylkeskommunen at dagens prioritering av bestemte grupper utgår, og midlene fordeles likt. Ski kommune er opptatt av at brukere som faktisk ikke kan klare å ta offentlige transportmidler, må sikres transport. Alt 2 Tilskudd til brukere med lengre reiseavstander I saksfremlegget på s. 5 står det: Dagens TT-forskrift tar ikke hensyn til avstand mellom bosted og reisemål når midlene fordeles. Ski kommune mener at reelle forhold som direkte påvirker transportbehovet må tas hensyn til. Alt. 3 Prioritering av brukere etter funksjonsgrad og transportbehov Nederst på s. 5 står det: En eventuell løsning basert på den enkeltes reisebehov bør baseres på søkernes egne opplysninger om reisebehovet. Ulempen er at det medfører fordeling av midler basert (på) subjektive syn. På den annen side er det uheldig om fylkeskommunen skal rangere transporter som skal gi grunnlag for økt tilskudd. Ski kommune mener at søkeres egne opplysninger bør tillegges vekt. Alt. 4 Prioritering av yngre mennesker med nedsatt funksjonsevne På s. 6 står det: I Akershus har alder ingen betydning for fordelingen. Yngre brukere blir likevel indirekte prioritert, fordi det er hovedvekt av yngre i kategorien som gis utvidet reiserett. 15

16 Ski kommune mener at alt. 4 egentlig er det samme som alt. 3. Hvis den enkeltes faktiske reisebehov legges til grunn for utmåling, så vil disse alternativene overlappe hverandre. Ski kommune er opptatt av at transportordningen bør omfatte flere reisemål basert på individuelle behov og individuell saksbehandling. Andre endringsforslag På s. 6 under Nedre aldersgrense, står det: 16 fylkeskommuner har fastsatt en nedre aldersgrense, varierende fra 6 til 14 år, hvor de fleste har satt 10 år. Definisjonen på «barn» varierer også, men som en hovedregel betraktes ikke barn som aktuelle brukere før de er i en alder der de som «funksjonsfriske» ville kunne ha reist kollektivt på egenhånd. Ski kommune ser at Akershus fylkeskommune ønsker en nedre aldersgrense på 10 år. Ski kommune ønsker at en TT-ordning omfatter barn ned til 6 år og at reisemålene omfatter bl.a. avlastningstiltak. Det er et stort transportbehov for barn som mottar ulike tilbud utenfor hjemmet pga. sine funksjonsnedsettelser. Til sammenlikning har Oslo kommune en aldersgrense på 6 år og en langt videre definisjon av reisemål. Avsluttende kommentarer fra Ski kommune Vårt velferdssamfunn står foran betydelige endringer, og det er helt nødvendig at pasienter og brukere i fremtiden i større grad må hjelpe seg selv. Dette betyr implisitt at kommunene må bli bedre på rollen som tilretteleggere av gode tilbud som fremmer brukeres selvhjulpenhet og autonomi. Ski kommune har fokus på forebyggende tiltak bl.a. dagsenter, fysioterapigrupper og frisklivstilbud. Kommunen har også flere typer avlastnings- og etter-skoletid-tilbud til barn og unge med funksjonsnedsettelser. Ingen av kommunens tilbud omfattes av TT-ordningen eller andre av transportordningene. Dette skaper betydelige transportutfordringer som kommunen må løse på egen hånd og for egen regning. Et eksempel på transportbehov gjelder barn med funksjonsnedsettelser som går på skole. Disse barna har ofte tilrettelagt transport (Opplæringsloven) til og fra skole. Hvis barna skal på avlastningstilbud etter skoleslutt, så omfatter ikke skoletransporten kjøring til avlastningstilbud. Foreldre er ofte på arbeid, og tilbudet om avlastning kan da vanskelig bli brukt, med mindre kommunen organiserer en transportordning for barna til og fra skole og avlastningstilbud. Et annet eksempel er uføretrygdede som deltar i tilrettelagt arbeid (ofte psykisk utviklingshemmede). Hvis disse personene av ulike årsaker ikke klarer å komme seg til og fra arbeidsplassen selv, så har ikke NAV noen transportordning som omfatter tilrettelagt arbeid. Kommunen erfarer at mange personer får gode, tilrettelagte arbeidsplasstilbud, men at disse ikke klarer å bruke tilbudet hvis ikke kommunen ordner transport. Et tredje eksempel er eldre som har TT-kort og som opptil flere ganger per uke skal til fastlege, dagsenter og ulike gruppetilbud. Transport til slike tilbud er egentlig utenfor TTordningen, og innvilgede midler på TT-kortet blir raskt brukt opp. Også her organiserer kommunen transport til enkelte tilbud. I SIB-rapport nr Transportordningen for funksjonshemmede (TT-ordningen), Status 2012 av Gisle Solvoll, står det på s. 10: Årsaken til forflytningshemming hos den enkelte varierer. De vanligste årsakene er høy alder og/eller ulike fysiske funksjonshemminger. Den typiske bruker av tjenesten er en kvinne på godt over 70 år som bor alene, og som opplever aldersrelaterte forflytningsproblemer. Brukerne er imidlertid svært sammensatt, og inkluderer unge og eldre, mennesker som har hatt en funksjonshemming hele livet, og andre som opplever forflytningsproblemer først i alderdommen. Det denne gruppen har felles er at de har problemer med å bruke det ordinære kollektive transporttilbudet, og at de dermed kan ha vansker med å delta på linje med andre i ulike aktiviteter i samfunnet. Det at gruppen er 16

17 relativt liten, og i tillegg sammensatt, gjør den lite synlig, spesielt i debatten om fordeling av knappe økonomiske ressurser (Utheving tillagt). Ski kommune har merket seg disse konkretiseringene fra SIB-rapporten, og mener at dette er forhold som underkommuniseres i høringsforslaget. Ski kommune ønsker at arbeidet med ny forskrift tar brukerbehov på alvor, og at arbeidet må søke å redusere det fragmenterte transporttilbudet som gjelder i dag. Akershus fylkeskommune kan benytte anledningen til å utarbeide et grunnlag for en ny og tidsmessig transportordning, lik den som Oslo kommune har. De forskjellige transporttilbud og refusjonsordninger trenger å bli bearbeidet samlet, og på grunnlag av brukerbehov og intensjoner i Samhandlingsreformen. 17

18 ENEBAKK KOMMUNE Enebakk kommune Mulighetenes Enebakk Akershus fylkeskommune Postboks 1200 Sentrum 0107 Oslo Deres dato: Deres ref.: Vår ref.: 2015/641/SONTOM Arkivkode: N12 Dato: Forslag om ny TT-ordning - høring fra Akershus fylkeskommune Vedlagt høring ble behandlet i råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne som sak nummer 8/15 Med vennlig hilsen Sonja Tomasbråten konsulent Postadresse: Prestegårdsvn Enebakk Besøksadresse: Prestegårdsvn Enebakk Organisasjonsnr.: Internett: E-post: postmottak@enebakk.kommune.no Telefon: Telefaks:

19 side 2 ENEBAKK KOMMUNE Saksframlegg Saksnr.: 2015/641 Arkivkode: N12 Saksbehandler: Torbjørn Pedersen Utvalgsaksnr.: Utvalg: Møtedato: 8/15 Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne Forslag om ny TT-ordning - høring fra Akershus fylkeskommune Vedlegg 1 Høringsbrev - forslag til ny TT-ordning 2 Saksfremlegg Forslag til ny TT-ordning 3 Dagens forskrift 4 Utkast til ny forskrift Saksprotokoll for Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne Behandling: Rådet for mennesker med nedsatt funksjonsevne i Enebakk foreslår følgende endringer legges til innstillingen: 1. å beholde eksisterende ordning på bakgrunn av at de prioriterte gruppene som representerer de som har de største behovene, vil bli mer isolert utfra hvor lange avstander det er i kommunen de bor i. TT-transport slik den fungerer for gruppene i dag, gjør at isolasjon brytes og at det er mulig å delta i det som skjer i lokalsamfunnene. 2. Det gis et tilskudd for søkere med større reisekostnader på grunn av a. at reiseavstand til nærmeste kommunesenter er over 8 km eller b. behov for spesialtransport av f.eks. rullestol 3. Dette må også sees i sammenheng med innskrenkning av tilskudd til bil, både i gruppe 1 og gruppe 2 4. Dersom dagens ordning bortfaller, bør TT-ordningen og endringen for de prioriterte gruppene evalueres etter 2 år. Votering: Rådets forslag enst.vedtatt VEDTAK: Rådet for mennesker med nedsatt funksjonsevne i Enebakk foreslår følgende endringer legges til innstillingen: 1. å beholde eksisterende ordning på bakgrunn av at de prioriterte gruppene som representerer de som har de største behovene, vil bli mer isolert utfra hvor lange avstander det er i kommunen de bor i. TT-transport slik den fungerer for gruppene i dag, gjør at isolasjon brytes og at det er mulig å delta i det som skjer i lokalsamfunnene. 2. Det gis et tilskudd for søkere med større reisekostnader på grunn av a. at reiseavstand til nærmeste kommunesenter er over 8 km eller b. behov for spesialtransport av f.eks. rullestol 3. Dette må også sees i sammenheng med innskrenkning av tilskudd til bil, både i gruppe 1 og gruppe 2 19

20 side 3 4. Dersom dagens ordning bortfaller, bør TT-ordningen og endringen for de prioriterte gruppene evalueres etter 2 år. RÅDMANNENS INNSTILLING: Saken legges fram uten innstilling. SAKSUTREDNING: Sammendrag Akershus fylkeskommune foreslår en endring i forskrift for TT-ordning slik at: Dagens ordning med å prioritere bestemte grupper funksjonshemmede bortfaller Det gis et tilskudd for søkere med større reisekostnader på grunn av o at reiseavstand til nærmeste kommunesenter er over 8 km eller o behov for spesialtransport av f.eks. rullestol Redusert reiserett utgjør 1/2 av grunnsatsen, mot dagens 2/3 Nedre aldersgrense for å kunne tilkjennes TT-kort er 10 år Bakgrunn Det har kommet uttalelse fra Likestillings- og diskrimineringsnemnda om at dagens TTordning ikke er i tråd gjeldende lov. Fylkeskommunen ønsker derfor en endring i egen forskrift om TT-ordningen. Saksopplysninger Fylkesrådmannens forslag til ny forskrift vil gi disse utslagene utfra 2014-tall: Brukergruppe Gammel sats Ny sats Endring i % Normal reiserett % Utvidet reiserett % Utvidet reiserett + rullestoltillegg % Redusert reiserett % Fylkesrådmannen ønsker en ordning som er skjematisk, og der de ikke skal vurdere hver enkelt søknad med hensyn til alder, funksjonsevne eller transportbehov. Dette for å forenkle saksbehandling og redusere subjektive avgjørelser. Fylkesrådmannen ønsker å innføre en nedre aldersgrense. Denne har bakgrunn i at TTordningen skal være en ordning for fritidsreiser for personer som uten nedsatt funksjonsevne vil kunne klare å reise med offentlig kommunikasjon alene. Og små barn vil normalt ikke bruke offentlig kommunikasjon alene til fritidsformål. For øvrig er forslag til forskrift gjort språklig mer forståelig, og det er i forslaget presisert hva TT-ordningen ikke skal dekke. 20

21 Arkivsaknr.: 15/ Arkivkode: 0, G00 Saksbehandler Anne Gunn Aurås SAKSDOKUMENT Saksgang Møtedato Kommunalt råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne Eldrerådet Hovedutvalg for helse og omsorg HØRINGSUTTALELSE - FORSLAG TIL NY FORSKRIFT TT-ORDNINGEN SAMMENDRAG: Akershus fylkeskommune har et transporttilbud gjennom ordningen med tilrettelagt transport for funksjonshemmede(heretter omtalt som TT-ordningen), dette gjelder innbyggere som på grunn av nedsatt funksjonsevne ikke kan benytte seg av kollektivtransport. Fylkeskommunens ansvar for TT-ordningen følger av ansvaret for kollektivtransport. Dagens ordning med å tildele større beløp til rullestolbrukere, psykisk utviklingshemmede, blinde eller synshemmede og personer med bærbart surstoffapparat, er etter Likestillings- og diskrimineringsnemndas uttalelse ikke i tråd med likestillings- og diskrimineringslovgivningen. Fylkeskommunen bør derfor endre praksis. Ny forskrift for TT-ordningen er derfor nå sendt ut på høring. Forslag til ny TT-ordning er basert på en målsetting om at mest mulig av dagens TTtransport i fremtiden utføres av den ordinære kollektivtransporten, herunder tilpassede tilbud som bestillingstransport(en ordning som er etablert i noen kommuner). Av hensyn til likebehandling og administrering anbefales det ikke en ordning hvor den enkeltes funksjonsgrad, transportbehov eller alder legges til grunn for å bli prioritert bruker. Dagens ordning med å prioritere bestemte grupper funksjonshemmede foreslås derfor at bortfaller. I stedet foreslås det å gi mer til de som har lengst reiseavstander og ekstrakostnader til spesialtilpassede drosjer. RÅDMANNENS INNSTILLING: Nittedal kommune støtter forslaget til ny forskrift for tilrettelagt transport for funksjonshemmede i Akershus. 1 21

22 2 RÅDMANNEN I NITTEDAL Anne-Birgitte Sveri Godkjent og ekspedert uten underskrift 22

23 3 Vedlegg: 1. Dagens forskrift 2. Saksframlegg Forslag til ny TT-ordning Akershus fylkeskommune 3. Utkast til ny forskrift SAKSFRAMSTILLING: Bakgrunn for saken: Akershus fylkeskommune har et transporttilbud gjennom ordningen med tilrettelagt transport for funksjonshemmede(heretter omtalt som TT-ordningen). Dette gjelder innbyggere som på grunn av nedsatt funksjonsevne ikke kan benytte seg av kollektivtransport. Fylkeskommunen har ansvar for TT-ordningen og kollektivtransport. I motsetning til folketrygdens stønadsordning er ordningen ikke rettighetsbasert. TT-ordningen i Akershus er regulert i egen forskrift vedtatt av fylkestinget 17.juli 2004(vedlegg). Fylkeskommunen fastsetter selv standarden i tilbudet, som for den lokale kollektivtransporten for øvrig. Det er store variasjoner i fylkenes tilbud med ulike politiske prioriteringer, forskjeller i kollektivtilbudet og ulike geografiske forhold. Statusrapport for 2012 om TT-ordningene i hele landet blir brukt som grunnlag for sammenligning av TT-ordningen i Akershus med andre fylker. Rapporten er skrevet av forskningsleder Gisle Solvoll, ved Handelshøyskolen i Bodø, på oppdrag fra Samferdselsdepartementet. Saksopplysninger I Akershus, som i de fleste fylker, fungerer ordningen som en drosjebasert dør-til-dørtransport. Det er per tiden registrert TT-brukere i Akershus, og det er budsjettert med kr 48,9 mill.kr til ordningen i TT er en transportordning knyttet til fritidsaktiviteter. En aktiv bruker tildeles i gjennomsnitt kr 5500,- i året, og reiser 25 turer. En TT-tur er i gjennomsnitt på 6,2 km og koster kr 233,-. I hovedsak er TT-brukerne eldre mennesker. Omtrent 70 prosent over 67 år og 30 prosentene under 67, bare brukere under 40 år. I perioden har antallet TT-brukere økt med omtrent 50 prosent, og kostnandene med 80 prosent. Det er ikke fastsatt «tak» på antall brukere av ordningen, og kostnaden øker derfor med økt antall brukere. I fremtiden vil økte bevilgninger være nødvendig for å ivareta at den enkelte bruker får et tilbud på dagens nivå. 23

24 4 I følge prognoser anslås det at antall TT-brukere vil øke til omlag brukere i 2040, og med dagens kostnadsnivå vil totalkostnaden øke til over 98,5millioner kroner. Økningen skyldes hovedsakelig en økning i antall eldre. Regjeringen har påpekt at det er store variasjoner i fylkenes TT-tilbud og at mange TT-brukere opplever at TT-tilbudet ikke er tilstrekkelig. Det er derfor ønskelig å forbedre TT-ordningen. Erfaringer fra prøveprosjekter med bestillingstransport viser at en stor andel av dagens TT-brukere er i stand til å benytte slik transport, og at man med denne formen for transportløsning får mer transport for pengene enn med TT-ordning. Det er derfor viktig å utvikle mer tilpassede kollektivløsninger i takt med at andelen eldre i befolkningen øker. For å kunne gi et tilfredsstillende TT-tilbud er det også viktig å begrense omfanget av TT-ordningen. Dersom dette spres på for mange vil det kunne reduserer dette tilbudet til den enkelte. Av den grunn har flere fylkeskommuner valgt å begrense brukergruppene for hvem som skal falle inn under ordningen. Gjeldene TT-ordning Rullestolbrukere, psykisk utviklingshemmede, blinde eller synshemmede og personer med bærbart surstoffapparat gis et større beløp enn øvrige brukere. Rullestolbrukere med store transportkostnader på grunn av behov for spesialdrosje for rullestoltransport gis utvidet reiserett med kompenserende tilskudd. Søkere med NAV-bil eller egen bil, sykehjemsbeboere over 67 og de som kun har periodiske behov for TT-kort gis et redusert reisebeløp (2/3). Dette er en vanlig måte å fordele midler på i fylkeskommunenes TT-ordninger. Andre fylker fordeler i tillegg etter alder og avstand til kommunesenter. Det varierer i hvilken grad fylkene utøver skjønn ved fordelingen av midler. Noen fylker vurderer også brukerens funksjonsgrad og behov for transport ved tildeling av midler. Forhold til eksisterende plandokument Ikke relevant for saken Økonomiske konsekvenser Ingen Miljøkonsekvenser Erfaringer fra prøveprosjekter med bestillingstransport viser at en stor andel av dagens TT-brukere er i stand til å benytte slik transport, og at man med denne formen for transportløsning gir mer transport for pengene enn med TT-ordning. Det er derfor viktig å utvikle mer tilpassede kollektivløsninger i takt med at andelen eldre i befolkningen øker. Risiko- og sårbarhetsanalyse (beredskap) Ikke relevant for saken 24

25 5 Konsekvenser for universell utforming (Diskriminerings og tilgjengelighetsloven) Viser til saksframstilling Konsekvenser for folkehelse Viser til saksframstilling Konsekvenser for forebygging av kriminalitet Ikke relevant for saken Vurdering av konsekvenser for barn og unges interesser Nedre aldersgrense settes til 10 år. Det legges til grunn at også funksjonsfriske barn under denne alder i stor grad vil ha behov for hjelp til transport av foreldre/foresatte. Rådmannens vurdering Rådmannen støtter forslaget om at dagens TT- ordning med å prioritere bestemte grupper funksjonshemmede bortfaller, da dette ikke er i tråd med likestillings- og diskrimineringslovgivningen. Videre støtter rådmannen at det nye forslaget til TTordning er basert på en målsetting om at mest mulig av dagens TT-transport i fremtiden utføres av den ordinære kollektivtransporten, herunder tilpassede tilbud som bestillingstransport, samt å tildele økt beløp til søkere som har høyere reisekostnader på grunn av reiseavstander eller ekstrakostnader til spesialtilpassede drosjer. En nedre aldersgrense på 10 år synes også å være godt begrunnet. Rådmannnen støtter også løsninger for fremtiden som begrunnes med at det i størst mulig grad bør legges opp til en enkel søknadsprosess og at søkere behandles likt. Forslaget er basert på alternativene 1 og 2 i vedlagte saksfremlegg fra Akershus fylkeskommune. Alt.1 Dagens prioritering av bestemte grupper utgår, og midlene fordeles likt. Alt.2 Tilskudd til brukere med lengre reiseavstander Alt.3 Prioritering av brukere etter funksjonsgrad eller transportbehov Alt.4 Prioritering av yngre mennesker med nedsattfunksjonsevne 25

26 Akershus fylkeskommune PB 1200 Sentrum 0107 Oslo Saksbehandler: Håkon Kolden Direkte telefon: Deres ref.: Vår ref.: 15/1903-3/15/25537 Klassering: FA - F11, TI - &70 Dato: Forslag til ny TT-ordning - kollektivtransport - høringssvar Det vises til høringsbrev av vedrørende forslag til ny TT-ordning i Akershus Fylkeskommune. Lørenskog kommune avgir med dette en høringsuttalelse. Saken er behandlet i kommunens helse- og omsorgsutvalg og i Eldreråd og Rådet for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Lørenskog kommune ser at det er behov for endringer i dagens TT-ordning, da en forventer både et økt antall TT-brukere og at Likestillings- og diskrimineringsnemda har uttalt at fylkeskommunens nåværende ordning er i strid med lovverket. Lørenskog kommune mener det også er viktig at forskriften tilpasses dagens praktisering av lovverket. Lørenskog kommune ønsker at det blir en mest mulig enkel søknadsprosess der brukere av ordningen ikke trenger å legge ved mye dokumentasjon. Dette betyr en forenkling for brukere, og det vil i tillegg føre til at en har lave administrasjonskostnader knyttet til behandling og vurdering av søknader. Lørenskog kommune støtter fylkesrådmannens anbefaling om en TT-ordning som er basert på alternativ 1 og alternativ 2 i det utsendte høringsforslag. Dette betyr lik fordeling av midlene, og et ekstra reisetilskudd for de med lengst reiseavstand. En TT-ordning basert på disse alternativene vil innebære en enkel søknadsprosess basert på mest mulige objektive kriterier. Kommunen mener også at det er riktig å gi et ekstra reisetilskudd til brukere som trenger spesialtransport på grunn av for eksempel rullestol. Lørenskog kommune støtter også fylkesrådmannens forslag om en nedre aldersgrense på 10 år. De to andre alternativer som er drøftet i det utsendte høringsforslag er etter Lørenskog kommune sin mening problematiske både i forhold til likebehandling og manglende utnyttelse av de midler som er avsatt til TT-ordningen. Kommunen støtter også fylkesrådmannens vurdering av å ikke sette ulike reisebehov og ønsker opp mot hverandre. Helse og omsorg, Helse omsorg Festplassen 1, Postboks 304, 1471 Lørenskog. Telefon , Faks: , Org.nr.: (mva) postmottak@lorenskog.kommune.no, 26

27 Lørenskog kommune mener at den nye ordningen som settes i gang må evalueres etter 2 år for å se hvordan den virker for brukere med store behov. Med hilsen Håkon Kolden spesialrådgiver Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten signatur. HELSE OG OMSORG 2 / 2 27

28 28

29 29

30 30

31 Til AkershusFylkeskommune Strømmen Innspill til ny TT ordning 1. TTordningenbør væreen prinsippiellkompensasjonfor menneskermed nedsattfunksjonsevnesomikke kanbenytte offentlig kommunikasjonog derfor bør heleordningenværestatligog lik over helelandetog ikkeværeforskjelligfra fylke til fylke avhengingav den økonomiskesituasjoneni hvert fylke! (forstår at dette ikkekanendresnå,menønskerat dette blir protokollført somnhfskedsmosinprinsippielle mening!) 2. TTordningenbør IKKEværeett gitt beløpsomdelesut, men ett bestemtantall turer i en periode.dette fordi vedå gi beløper det lett at dette blir en salderingspost i budsjettet somkanredusereshvisfylket får dårlig råd. Dagårsvakøkonomiut over de svakestei samfunnet!viderekan flere tusenkroner til en brukersemyeut, men med dagenstaxi priserer ikkemyehvismaner avhengigav TTfor å kommeseg ut i hverdagen!det er myelettere for de somadministrererå forstå brukerenesbehovi antall turer enn i antall kroner. 3. Istedenforå motta et pengebeløppå et kort bør det innføresegenandelper tur hvor egenandelen samsvarerkostnadendet ville vært å ta offentlig kommuniksjonden sammedistansen. 4. NHFSkedsmoanbefalerAkershusFylkeskommuneå setil TTordningensombenyttesi Oslo. Derhar de et fastantall turer per år medegenandel. 5. TTordningenmå kunnebenyttesover helelandet! Dette ville væreenklereom det var en statlig ordning, men uansettom den er fylkesbasertspillerdet ingenrolle for brukerenhvor han er. Haner like avhengig av TTtransport om handrar fra hjemmet til et stedeller er på besøket annetstedi landetog har behov for å reise.vedå begrensettordningentil innadi fylket begrensermanhvor brukerenekanreiseog det er diskriminering! 6. Det bør væremuligå få reiserettenfor 10 år. Mangekronikerehar livsvarigesykdommer/skader. 7. Det bør ryddesopp i søknadskjemaet.det fremkommertydeligat den er lagetav menneskeruten kompetansepå feltet. Bl.a. a. Det er rotete oppført for brukeremed redusert/utvidet reiserett.hvisman har bil fra NAVfår manredusert.hvismaner rullestolbrukerfår man utvidet. Hvahvismaner i beggesituasjonene? b. Man besoppgihvor langt det er til nærmestebussholdeplass,men ingentingom stigningsforholdetfra hjemmet til holdeplassen.enholdeplass1kmunnapå en helt flat strekning kanværeoverkommeligfor noenmensen holdeplass20 meter unnamed en stigningpå 10%kan væreuoverkommelig! c. Det er motstridendeå be om avstandertil kollektivtransport og samtidigskriveat manglende eller mangelfullkollektivtransport ikkeer gyldiggrunntil reiserett! d. I legeerklæringenkanmanenten krysseav for sammenleggbarullestoleller elektriskrullestol. Harde ikkehørt om manuellrullestol somikkeer sammenleggbar?defleste manuellerullestoler er IKKEsammenleggbare. Ønskerat dissepunkteneblir registretav fylkesadministrasjonensomnorgeshandikapforbundskedsmo sitt innspilltil TTordningen. Vennlig hilsen JoakimTaaje LederNHFSkedsmo 31

32 Til Akershus fylkeskommune Postboks 1200 Sentrum 0107 OSLO Svar på høring forslag til endringer i forskrift for transporttjenesten for funksjonshemmede (2014/ /9496/2015 EMNE F11)) Norges Blindeforbund Akershus (NBF) er blinde og svaksyntes organisasjons i fylket. Vi har alltid ment at TT-tilbudet må prioritere de grupper av funksjonshemmede som har størst reisebehov. Vi kan ikke støtte forslaget om å nedprioritere de mest trengende gruppene av denne tjenesten, men ønsker å videreføre dagens ordning med prioritering av bestemte grupper. Norges Blindeforbund Akershus ber om at det ikke gjøres endringer i dagen forskrifter for transporttjenesten for funksjonshemmede i Akershus, da det vil føre til isolasjon og passivitet for funksjonshemmede som ellers, med en godt fungerende TT-ordning vil kunne være aktiv og delta i samfunnslivet. Legger ved notat med oppsummering av erfaringer fra de tre forsøksfylkene som har gjennomført en prøveordning med TT. Legger også ved krav for en nasjonal TT-ordning som viser hvilke ønsker funksjonshemmede med stort behov har til 32

33 TT-ordningen. Ønskene er det samme for TT-ordningen i Akershus, så lenge det er fylkeskommunen som lager retningslinjer for gjennomføringen og finansierer TT-ordningen. Vi ønsker å møte fylkeskommunens samferdselspolitikere og TT-ordningens saksbehandlere for å utveksle synspunkter på TT-ordningen, som har stor betydning for blinde og svaksyntes muligheter for et aktivt liv. Lillestrøm, 16. juni 2015 Med hilsen Norges Blindeforbund Akershus Ingunn Helen Dahl (sign) leder Bodil Halaas daglig leder Norges Blindeforbund Akershus, Besøksadresse: Storgata 16 Postadresse: Storgata 16, 2000 LILLESTRØM, ORG: NO Tlf: , E: akershus@blindeforbundet.no 33

34 Saksframlegg Dato: Arkivref: / Saksnr Utvalg Møtedato Fylkesutvalg /16 Hovedutvalg for samferdsel /16 Rådet for mennesker med nedsatt funksjonsevne Evaluering av spesialtransport skoleelever Forslag til vedtak Akershus fylkeskommune ber styret i Ruter AS vurdere anbefalingene i rapport om evaluering av spesialtransport for skoleelever og melde tilbake til fylkeskommunen hvordan de vil følge opp denne. Fylkeskommunen er spesielt bekymret for økningen av de administrative kostnadene, og ber styret i Ruter vurdere tiltak for å redusere disse til et forsvarlig nivå for å ivareta fylkeskommunens ansvar for skoleskyss. Om saken Spesialskyss er den delen av skoleskyssen som ikke håndteres av rutegående transport eller skoleruter som er åpne for andre reisende. Både elever med funksjonsnedsettelse og elever som mangler et ordinært kollektivtilbud der de bor, kan få spesialskyss. I fylkeskommunens årsberetning for 2012 ble det rapportert at kostnadene hadde økt med 53 % fra 2007 til 2012, og utgjorde da 159 mill. kr. I 2017 er kostnadene estimert til 214 mill. De administrative kostnadene til Ruters datterselskap Konsentra AS har i perioden 2012 til 2017 økt fra ca. 16 mill. kr til 33 mill. kr. Transportkostnadene med minibuss/taxi viser en fortsatt vekst. Antall årlige reiser anslås økt fra til fra 2016 til 2017, og omfatter i størrelsesorden elever. Gjennomsnittskostnaden per tur/elev er dermed omlag kr 345,-. Fylkestinget vedtok i møte , sak 111/14, verbalforslag nr 7, følgende: Det bes om en evaluering av spesialtransporten for skoleelever. Siden kostnadene til denne transporten de senere årene har økt betydelig, ønskes en vurdering om transportens organisering og effektivitet. Videre ønskes en vurdering av hvordan brukerne opplever transporten. 34

35 Konsulentselskapet Rambøll har på oppdrag fra Ruter AS utarbeidet rapporten, som følger vedlagt. Rapporten gir en evaluering av Ruters kjørekontor Konsentra AS og organisering av transport med minibusser (innleid på timesbasis) og drosjer (som tildeles de resterende transporter). Kostnadsutvikling Når det gjelder årsakene til økte kostnader innen spesialtransport, mener Rambøll at dette langt på vei forklares i følgende forhold: Det transporteres flere elever. Flere elever, spesielt i videregående skole transporteres lenger (fritt skolevalg, færre linjer på mange skoler). Flere elever overskrider kravet til maksimal reisetid ved bruk av ordinær kollektivtrafikk eller vanlig skoleskyss. Transport av elever som tidligere foregikk med småbusser i busselskapenes regi er nå overført til Konsentra AS, som organiserer spesialskyss. Økt andel med delt bosted. Liten reell konkurranse, spesielt på taxi. Som rapporten viser skyldes mye av veksten bevisst overgang fra skolebuss til spesialskyss med mindre enheter. Omlegging burde ideelt sett ikke føre til kostnadsvekst totalt, da dette burde gi en tilsvarende (eller større) nedgang med ordinære busser. Kontraktsformer Rambøll fremhever behovet for en bedre dialog mellom Ruter AS og drosjenæringen, og anbefaler blant annet i kontraktene å benytte bonus/malus der de to aktørene spiller bedre på lag. Rambøll foreslår i fremtidige kontrakter å benytte forhandlinger, også på drosjekontraktene. Organisering Ruter AS planlegger den rutegående transporten, og Konsentra AS planlegger spesialskyssen. Så vidt Rambøll er kjent med, finnes denne type organisering av skoleskyssen kun i Akershus. Dette gjør sammenligning med andre fylker i landet vanskelig. Rambøll skriver at det kan være interessant å vurdere om spesialskyss i større grad kan integreres i et Ruter Flex-tilbud til alle kundegruppene i spredtbebygde strøk. Det kan også vurderes om dagens arbeidsform med Konsentra AS kan erstattes av en felles planleggingsenhet for all kollektivtrafikk. Kundetilfredshet Rapporten viser også til redusert kvalitet og kundetilfredshet på drosjenes leveranser sammenlignet med innleide minibusser. Forsinkelser og manglende tilgang på kjøretøy er gjentatte klagegrunner. Når det gjelder kundetilfredshet vises det til kundeundersøkelser hvor 85 % av de foresatte til barn som transporteres med minibuss er fornøyde med punktlighet. Tilsvarende er bare 67 % av de som transporteres med drosje. Til orientering utfører drosjene i dag ca. 30 % av transportene. Vurderinger 35

36 Fylkesrådmannen er bekymret over økningen av kostnader til spesialskyss, og det har vært viktig å få fram informasjon som kan forklare den sterke økningen i kostnader. Ifølge rapporten skyldes dette hovedsakelig økt antall reisende og lengre reiser. Det registreres en tilnærmet dobling av Konsentras administrative kostnader fra 2012 til Fylkesrådmannen anbefaler at Ruter AS foretar en gjennomgang av den totale kostnadsutviklingen med sikte på en optimalisering av ressursene. Rambøll anbefaler at Ruter AS bør vurdere andre former for organisering av spesialskyss, både kontraktsmessig og strukturelt. Fylkesrådmannen støtter anbefalingen, da det er påkrevet å vurdere alle sider ved organiseringen av transporten for å gjøre den så kostnadseffektiv som mulig. Rambølls rapport påpeker at kvalitetsnivået i drosjenæringen må heves. Fylkesrådmannen er orientert fra drosjenæringen om at de tar problemstillingene på alvor, og at de søker dialog med Ruter AS. Offentlig betalte transporter er for drosjene en vesentlig inntektskilde, som igjen gir grunnlag for et drosjetilbud på kveldstid og i helger. Brukerundersøkelsene som presenteres viser at foreldre til elever som transporteres med minibussene har større kundetilfredshet enn de som benytter drosjetransport. Fylkesrådmannen finner det imidlertid vanskelig å sammenligne disse gruppene. Minibussene innleid på timesbasis har i større grad faste turer og sjåfører, mens drosjene tildeles den resterende transporten. Resttransporten tildeles fra dag til dag, og transporten skjer dermed med mer tilfeldig bil og sjåfør. Om lag halvparten av elever som får spesialskyss får dette fordi de har bostedsadresse, slik til at Ruter AS har valgt å ikke ha et rutetilbud som er åpnet for andre reisende. Fylkesrådmannen anbefaler derfor at Ruter AS gjennomgår planleggingen av den totale skole- og ruteskyssen for å sikre at fordelingen og omfanget av elever som overføres til spesialskyss gir den mest kostnadseffektive organisering. Videre bør Ruter AS legge til rette for at det kan avtales at elever gis full skyssgodtgjørelse framfor gratis transport, slik opplæringsloven og forskriften åpner for. Dette kan gi bedre fleksibilitet for elev og familie, og lavere kostnader for det offentlige. Fylkesrådmannen tilråder at Ruter AS vurderer rapportens anbefalinger og melde tilbake til fylkeskommunen hvordan de ønsker å følge denne opp. Saksbehandler: Olav Tunold Oslo, Tron Bamrud fylkesrådmann Vedlegg 1 Evalueringsrapport 36

37 Dokument type Rapport Dato April 2016 SPESIALSKYSS FOR ELEVER I GRUNNSKOLE OG VIDEREGÅENDE SKOLE I AKERSHUS EVALUERINGSRAPPORT Fotograf: Bonanza As 37

38 Evalueringsrapport 2 Revisjon 5 Dato 8. april 2016 Utført av Magne Fjeld, Robin Åkebrand og Kari Ovesen Haugland Kontrollert av Magne Fjeld Godkjent av Kari Ovesen Haugland Ref

39 Evalueringsrapport 3 Innholdsfortegnelse 1. SAMMENDRAG 5 2. OM SKOLESKYSSEN Oppgaven Forvaltning av skoleskyss i Akershus Utøvelse av skoleskyss 8 3. METODE KONTRAKTSFORM OG ANBUD Gjeldende kontrakter Priser Kvalitetsgebyrer Oppsummering og vurdering STATISTIKKMATERIALE, UTVILKING I ANTALL REISER OG KOSTNADER OVER TID Antall reiser med spesialskyssordningen Reiselengde Kostnader Kostnadsforskjeller avhengig av transportform Oppsummering av årsakene til kostnadsvekst KONSENTRAS BRUKERUNDERSØKELSE Bakgrunn Fornøyde brukere Punktlighet Sjåførenes innstilling Oppsummering SAMTALE MED TRANSPORTØRENE - OPPSUMMERING Avtalene Planleggingen av turene Klager Samarbeid med Konsentra og Ruter Operatørenes mening om årsak til prisvekst Øvrige kommentarer Oppsummering SAMTALE MED REPRESENTANTER FOR BRUKERNE/- SKOLENE/KOMMUNENE - OPPSUMMERING Avtalene Planleggingen av turene Klager Samarbeid med Konsentra og Ruter Skolenes og kommunenes mening om årsak til prisvekst Øvrige kommentarer Oppsummering 48 39

40 Evalueringsrapport 4 Definisjoner Følgende definisjoner legges til grunn i dette arbeidet: Skoleskyss Spesialskyss Resttransport Timesinnleide biler Konsentra all lovåplagt felles transport av skoleelever den delen av skoleskyssen som ikke håndteres av rutegående transport eller skoleruter med stor buss (minibuss eller taxi) transport som kjøres med taxi, ikke minibuss minibusser innleid på timesbasis med varierende brudd i innleietiden midt på dagen er et heleid datterselskap av Ruter AS som koordinerer, planlegger og formidler persontransport i offentlig sektor i Akershus. Dette gjelder skoleskyss, bestillingstransport, servicelinjer og annen kommunal transport. Foto: Konsentra AS 40

41 Evalueringsrapport 5 1. SAMMENDRAG Kontraktsform og priser Ruter har kontraktsansvar og det økonomiske ansvaret for kontraktene, mens Konsentra følger opp kontraktene og planlegger spesialskyssen. Rambøll mener det bør vurderes å samle dette ansvaret. Kontraktene for spesialskyss er delt inn i to hovedtyper kontrakter; minibuss og resttransport. Minibusskontraktene har en annen geografisk utstrekning enn resttransportkontraktene, i tillegg til at enkelte områder har to parallelle kontrakter i det samme området. Dette kan være en utfordring å følge opp, både for Konsentra og skolene som skal forholde seg til flere ulike operatører. Det er en utfordring å sammenligne prisene i de ulike kontraktene. For minibuss har vi tilgang til kun to kontrakter, noe som gir et for tynt sammenligningsgrunnlag. For resttransport har vi tilgang til alle de gjeldende kontraktene. Her ser vi at prisene for Asker og Bærum og Nedre Romerike gjennomgående er i lavere sjikt, mens prisene i Follo er gjennomgående høyest. Det er også en tendens til at prisene øker mest der det er minst konkurranse mellom operatørene. Det gis langt flere kvalitetsgebyrer på resttransport enn på minibusskontraktene, noe som indikerer større utfordringer med kvaliteten på leveransene på resttransport. Generelt blir selskapene på Øvre Romerike oftest ilagt kvalitetsgebyrer. Hovedårsakene til ilagt kvalitetsgebyr er forsinkelse over et kvarter eller manglende kjøretøy. I gjeldende kontrakter kan det kun ilegges kvalitetsgebyr. Rambøll mener at det bør vurderes om det også kan benyttes positive insentiver i denne typen kontrakter. I kommende anbudsutlysninger bør det vurderes om det kan benyttes forhandlinger også for resttransportkontraktene. Kostnadsutvikling Det har vært en betydelig vekst i utgiftene til spesialskyss i Akershus de senere årene. Årsakene til dette kan langt på veg forklares i følgende forhold: Det transporteres flere elever. Flere elever, spesielt i videregående skole transporteres lenger (fritt skolevalg, færre linjer på mange skoler). Flere elever overskrider kravet til maksimal reisetid ved bruk av ordinær kollektivtrafikk eller vanlig skoleskyss Transport av elever som tidligere foregikk med småbusser i busselskapenes regi er nå overført til Konsentra. Økt andel delt bosted. Liten reell konkurranse, spesielt på taxi. Andelen lange reiser er økende. Dette betyr at flere reiserelasjoner tar for lang tid med vanlig offentlig kommunikasjon, i forhold til kravet om maksimal ukentlig reisetid. Løsningen blir da å transportere disse elevene med taxi. Noen av disse enkelttransportene kan koste fylkeskommunen flere hundre tusen kroner årlig. Fylkeskommunen ønsker ikke automatisk alltid å ta det økonomiske ansvaret for denne typen skolevalg. Dette har ført til at Ruter har sagt nei til å innvilge gratis skyss i en slik sak. Dette vedtaket ble videre påklagd til Fylkesmannen som har gitt Ruter medhold. Saken er likevel videresendt Utdanningsdirektoratet for ytterligere vurdering. De fylkeskommunale retningslinjene for skoleskyss bør gjennomgås og oppdateres i henhold til dette. Alternativ løsning kan være stønad til hybel, alternativt egenkjøring/foreldrekjøring mot en godtgjørelse. 41

42 Evalueringsrapport 6 Den kritikken som reises bl.a. i media vedrørende utøvelse av spesialtransport har langt på veg en parallell problemstilling knyttet til pasientreiser. Her har drosjenæringen og fylkeskommunen hatt en felles dialog høsten/vinteren 2015/16, og oppsummert utfordringene på følgende måte: Punktlighet. Forsinkelser og uteblitt transport er den største utfordringen. Dette har store konsekvenser for passasjerene som ikke kommer tidsnok til undervisning og behandling. Informasjon. Manglende informasjon om forsinkelser og uteblitt transport skaper usikkerhet og frustrasjon for personer som venter på transport. Gjentatte avvik. Avvik som er meldt transportør/taxisentral gjentar seg. Oppfølging. Pasientreiser og Ruter/Konsentra opplever at tilbakemelding og behandling av klager og avvik som er meldt til transportør/taxisentral ikke blir fulgt opp. De opplever det som frustrerende at de ikke får tilbakemelding på meldte klager og avvik. Styringsmuligheter. Det er usikkerhet rundt sentralenes styringsmuligheter over løyvehavere og sjåfører. Prioritering. Ved ekstraordinære situasjoner, som for eksempel togstans, erfarer Pasientreiser og Ruter/Konsentra at forsinkelser og uteblitt transport øker. De opplever å bli nedprioritert til fordel for andre turer. De fleste av disse temaene er sammenfallende mellom skoletransport/spesialskyss og pasienttransport. Manglende styringsmulighet over enkeltsjåfører, dårlig klageoppfølging og gjentatte avvik er forhold som går igjen og som alle berørte parter kan arbeide videre med. Gruppen som arbeider med pasientreiser jobber videre med dette våren 2016, og tiltakene som beskrives i dette arbeidet er også forventet å gi gode innspill til tiltak innen spesialskyss. Det kan være interessant å vurdere om spesialskyssen i større grad kan integreres i et Ruter Flex-tilbud til alle kundegruppene i spredtbygde strøk. Forsøk pågår med dette bl.a. i Enebakk. For øvrig bør det arbeides tettere mellom Konsentra og de enkelte operatører med å øke graden av samordning ytterligere. Her er det viktig at dagens gebyrordning kan oppfattes mer rettferdig av transportørene. En måte å få til dette er på er å innføre en bonus/malusordning der de to aktørene spiller mer på lag. Hovedinntrykket er at Konsentra oppfattes å gjøre en god jobb. Det er imidlertid regionvise forskjeller. De taxieiere og skoler som er mest misfornøyde mener at det skorter noe på lokalkunnskap og evne/vilje til å gjøre noe med forhold som rapporteres å ikke være optimale i planleggingen. Konsentra har et avansert planleggingssystem med flere moduler som kan ha verktøy som kan utnyttes annerledes enn det man gjør i dag. Det anbefales derfor at man sammen med Konsentra gjør en gjennomgang av planleggingsmetodikken i forhold til verktøyets muligheter. Dagens arbeidsform med Konsentra som et eget koordinerende planleggingsorgan for spesialskyss kan vurderes erstattet av en felles planleggingsenhet for all kollektivtrafikk, alternativt all skoleskyss. Alternativt kan Konsentra få økt ansvar i anbudsprosessene og bli den egentlige kontraktspartneren. Hva som er den beste løsningen må vurderes nærmere. Men det er et alternativ til dagens delte ansvar. Rambøll har med dette ikke tatt stilling til hvilken løsning som er best. Og til slutt gjentas konklusjonen om kostnadsutviklingen: Rambøll finner at den kostnadsveksten man finner i spesialskyss i Akershus fra 2007 til i dag kan forklares med økt antall reisende og lengre reiser. 42

43 Evalueringsrapport 7 2. OM SKOLESKYSSEN 2.1 Oppgaven Ruter har fått i oppdrag fra en av sine eiere, Akershus Fylkeskommune, å foreta en evaluering av spesialkyss. Oppdraget er beskrevet i brev av hvor det heter: Det bes om en evaluering av spesialtransporten for skoleelever. Siden kostnadene til denne transporten de senere årene har økt betydelig, ønskes en vurdering om transportens organisering og effektivitet. Videre ønskes en vurdering av hvordan brukerne opplever transporten. En nøkkel i denne typen evalueringsoppdrag er å kunne skape tillit hos aktørene slik at man får nødvendig innsyn i hvordan skoleskyssen fungerer i praksis. Her er det mange aktører, og kommunikasjon og ansvarsdeling mellom disse er helt vesentlig for hvor bra tilbudet fungerer. Det er en målsetting å belyse dette best mulig gjennom dette oppdraget. Skoleskyss er utfordrende å planlegge da den endres mer fra år til år enn annen rutegående transport. Dette gjelder også spesialskyssen der en i langt mindre grad kan bygge videre på erfaringer fra tidligere ruteplanlegging. En annen utfordring er det at mye av planleggingen må skje på svært kort tid, rett før skolestart hver høst. Evalueringen skal svare ut tre hovedproblemstillinger: 1 Er dagens organisering effektiv? Herunder: Er prisene markedstilpasset og kostnadseffektive? Er anbudsformen optimal? 2 Hvordan oppfatter transportørene betingelsene? 3 Hvordan oppfatter brukerne tilbudet (i forhold til trygghet, forutsigbarhet og fleksibilitet) Ruters oppgaver med skoleskyss deles normalt i to områder: Forvaltning av skoleskyss Utøvelse av skoleskyss Utøvelsen av disse to oppgavene er nærmere beskrevet i de neste to kapitlene. 2.2 Forvaltning av skoleskyss i Akershus Skoleskyss tildeles ved at det fattes vedtak etter Forvaltningslovens bestemmelser om at en elev har rett til skyss. Vedtaket vil også inneholde hvilken type skyss som er innvilget. Rettighetene til skoleskyss følger i hovedsak av Opplæringslovens kapittel 7. I tillegg har Utdanningsdirektoratet og Akershus fylke utgitt og vedtatt egne retningslinjer for skoleskyss. I Akershus er det meste av fylkeskommunens oppgaver knyttet til skoleskyss delegert til Ruter. På noen områder for grunnskoleskyss er det kommunene som fatter vedtak om rett til skyss. Safir Data er engasjert av Ruter til å administrere deler av skoleskyssordningen. Safir Data sender ved hvert skoleårs start ut ca standard vedtaksbrev hvor elever med en avstand til skolen som er over skyssgrensen innvilges gratis skyss. Skolebilletter til disse elevene sendes direkte til skolene. Søknader om spesialskyss sendes normalt Konsentra gjennom «skolewebben». Konsentra fatter på vegne av Ruter vedtak om Fotograf: CatchLight Fotostudio AS 43

44 Evalueringsrapport 8 rett til spesialskyss. Konsentra har etablert dataløsninger hvor de kommuniserer direkte med skoler og foresatte («min side» og «skoleweb») om den daglige driften av tilbudet. Blant annet forutsettes det at skolene, foreldrene eller elevene selv melder inn avvik her, fortrinnsvis på forhånd. Dette gjelder endringer i skyssopplegg, andre tider, andre steder, sykdom, ekstra fri, endringer ved delt bosted osv. Noen søknader om spesialskyss kommer direkte til Ruter. Disse videresendes Konsentra eller behandles av Ruter. Søknader om skyss ved delt bosted, alternativt bosted, medisinsk busskyss, samt alle klagesaker behandles av Ruter. 2.3 Utøvelse av skoleskyss Skoleskyssen søkes primært løst ved Ruters ordinære kollektivtilbud. Der dette ikke er tilfredsstillende ved at det ikke finnes noe tilbud, eller at kapasiteten på det ordinære tilbudet ikke er stort nok, settes det opp skolelinjer. Disse linjene er normalt åpne for annen trafikk, men innstilles i skoleferier m.v. Dersom elever som har rett til gratis skyss av ulike grunner ikke kan fraktes med ordinært busstilbud innvilges spesialskyss. Spesialskyss tilbys både med grønne minibusser og taxi. Årsaker til å få innvilget spesialskyss: Varig eller midlertidig skade eller handicap som gjør det nødvendig med spesialskyss. Avstanden mellom bosted og nærmeste holdeplass for kollektivtrafikk mot skolen er lenger enn maksimalavstanden gitt i fylkets retningslinjer. Dette gjelder for elever som har rett til skyss ut fra avstanden mellom hjem og skole. Reisetiden med ordinær kollektivtrafikk mellom bosted og skolen er lenger enn angitt i fylkets retningslinjer. Merk at reisetiden kan gjennomsnittsberegnes når eleven har flere bosteder. For elever i grunnskolen som går på «ikke nærskole 1» kan også maksimal reisetid overskrides før det må benyttes spesialskyss. «Særlig farlig eller vanskelig skolevei». Gjelder bare for elever i grunnskolen. Kommunen har ansvaret for skyssen for grunnskoleelever som har avstand til skolen under skyssgrensen. Fylket/Ruter har ansvaret for spesialskyssen når det er veien mellom bosted og holdeplass som er «særlig farlig eller vanskelig» I enkelte tilfelle inngås det avtaler om egenkjøring, foreldrekjøring eller støtte til hybel som alternativ til skoleskyss. Ruter planlegger og utøver skoleskyssen på vegne av fylkeskommunen. Ruter har videre delegert arbeid med spesialskyss til Konsentra innenfor Ruters kontrakter med operatørene. Ruter inviterer årlig alle kommuner, grunnskoler og videregående skoler til seminar om skoleskyss. Det tilbys også seminar til alle friskoler i Akershus og omliggende fylker som har elever som er bosatt i Akershus. Seminarene gir en innføring i opplæringslovens bestemmelser, og andre relevante lovbestemmelser og forskrifter, knyttet skoleskyss. Konsentra er alltid representert på seminarene. Ut over det inviterer Ruter andre relevante aktører som f.eks. transportører på skoleskyss, til å holde innlegg når man ser behov for det. Målet med seminaret er å sikre at skoler og kommuner til enhver tid skal inneha relevant kompetanse for å kunne veilede foresatte og elever om deres rettigheter knyttet til skoleskyss. Seminarene skal gi grunnlag for diskusjoner rundt problemstillinger knyttet til skoleskyss, både slik at deltakerne kan ta dette med tilbake i sitt arbeide og for at Ruter skal få viktige innspill i arbeidet. 1 Av og til går elever på skoler utenfor den skolekretsen man er bosatt i. Dette skjer ofte ved delt bosted, midlertidige fosterhjem eller av andre årsaker. 44

45 Evalueringsrapport 9 Ruter har utarbeidet veiledere for grunnskolen, videregående skole og friskoler som distribueres til skoler og kommuner. Disse er ment som et hjelpeverktøy i deres arbeid med skoleskyss. Veilederne gjennomgår de grunnlag som gir rett til skoleskyss og hvorledes foresatte/elevene skal gå frem i prosessen med å få innvilget den skyssrett de har krav på. Veilederne oppdateres årlig og ellers ved behov. Ruters veiledere danner utgangspunktet for hva som gjennomgås på de årlige seminarene. Spesialskyss er i utgangspunktet et tilbud for de elevene som har krav på det, jfr. kulepunktene foran i dette kapittelet. Det kommer fra tid til annet fram ønsker om at disse turene må åpnes for alle reisende, bl.a. ønsker elevene å ta med besøk hjem på linje med andre elever. Dette kan være en utfordring, som bl.a. kan medføre kapasitets- eller sikkerhetsproblem på enkelte av turene. Ruter ønsker derfor i utgangspunktet ikke at sjåførene på minibussene skal komme i en situasjon hvor de må velge hvem som kan være med. Dette er begrunnet med: Spesialskyssen er ikke en del av den ordinære kollektivtrafikken. Elevene som er innvilget spesialskyss har ofte et behov for å komme raskt hjem. Flere elever i minibussen vil medføre lengre reisetid og mer støy. I de tilfellene det ikke er plass til alle ville kravet om en ekstra buss eller en stor buss komme. Dette er busser Ruter ikke har disponible. Ruters konsept med spesialskyss innebærer stor fleksibilitet hvor skyssen innstilles hvis eleven ikke skal på skolen og minibusser skal kunne byttes med taxi de dagene dette er optimalt i forhold til planleggingen. Dette vil med dagens system være umulig å varsle uregistrerte elever om manglende kapasitet. Minibussene har ikke billetteringsutstyr, noe de evt. kan få med bærbare løsninger. Dette vil medføre ekstrakostnader. Det har vist seg at i mange av de tilfellene hvor det kommer ønske om å være med en spesialtransport så er det reisemuligheter på tilnærmet samme relasjon med det ordinære rutetilbudet. Ruter har derfor så langt valgt å fortsatt operere spesialskyssen som en lukket transport. Men man starter likevel en forsøksordning med «venner hjem» i Ski og Vestby. Dette forutsetter skolekort eller gyldig billett som også kan kjøpes om bord. Foto: Konsentra 45

46 Evalueringsrapport 10 46

47 Evalueringsrapport METODE Hovedtyngden av denne rapporten gjelder problemstillingene 2 og 3 nevnt i kapittel 2.1. For problemstillinger knyttet til anbudsform og priser gjøres først og fremst en oversikt over gjeldende kontrakter, priser i noen av kontraktene, samt hvilken type gebyrer som er gitt det siste året inkludert gebyrenes størrelse. Videre er det gjort noen regneøvelser knyttet til utvikling i antall reiser og prisene over tid. Dette for å undersøke noen trekk i utviklingen som kan forklare hvorfor spesialskyssen er blitt dyrere isolert sett de siste årene. Utviklingen er forsøkt splittet kommunevis (grunnskole) og på enkeltskoler (videregående). Rambøll mener at best mulig informasjon om dagens håndtering av spesialskyss er fundamentalt grunnleggende for å kunne si noe om hvor effektiv og hvor velfungerende den er. Vi har derfor i stor grad drevet oppsøkende virksomhet, og intervjuet mange av de forskjellige aktørene. Samtalene er gjennomført av Rambøll alene uten at Ruter eller Konsentra har vært til stede. Dette danner i sum grunnlag for å kunne trekke opp noen vesentlige «funn» knyttet til transportørenes og brukernes holdninger. Her har vi vært i kontakt med representanter for følgende interessenter: Ruters ansatte som jobber med spesialtransport og skoleskyss Konsentras ansatte som jobber med det samme Taxisentralene og operatørene Enkelte større og/eller mindre drosjeeiere Utvalgte skoler og kommuner Det antas at de beste talerørene for brukerne er de enkelte skolene, som ved siden av operatøren, er de som vil merke eventuell svikt eller irregularitet først. Det har derfor vært spesielt nyttig å snakke med noen av skolene med størst omfang av denne typen tjenester. Utvelgelse av intervjuobjektene er gjort etter diskusjon med Ruters medarbeidere. Foruten Konsentra- og Ruter-ansatte har vi snakket med følgende aktører: Operatører Oslo Taxi / Oslo Taxibuss Gardermoen Taxisentral / Øvre Romerike Taxi Follo Taxi / Ski Taxi 0 Taxi Taxus Minibuss 24/7 Kommuner/skoler Nes kommune Ullensaker kommune Asker kommune, Hagaløkka, Arnestad og Heggedal skoler (fellesmøte) Ski kommune / Follo barne- og ungdomsskole Hurdal skole Haug skole Skåningsrud skole Runni barneskole, Neskollen ungdomsskole og Vormsund ungdomsskole (fellesmøte) Vestby videregående skole Jessheim videregående skole Samtalene refereres ikke, og de etterfølgende betraktninger er Rambølls egne vurderinger og inntrykk basert på summen av samtalene mellom Rambøll og aktørene. 47

48 Evalueringsrapport 12 48

49 Evalueringsrapport KONTRAKTSFORM OG ANBUD Spesialskyss deles i hovedsak inn i to hovedtyper kontrakter: Resttransport Minibuss Tilbudsgrunnlag med forslag til kontrakter kan finnes på nettsiden Dette inneholder forslag til kontrakter i anbudsgrunnlaget, ikke de endelige kontraktene. Rambølls vurderinger av kontraktene er basert på de kontraktene som er tilgjengelige, samt samtalene med de ulike aktørene. Vi har også fått enhetspriser og størrelser på kvalitetsgebyrer som er gjengitt senere i dette kapittelet. Avtalene er geografisk inndelt, men i noen områder er det flere avtaler innenfor det samme området. Dette kan være både parallelle innkjøpsavtaler, forskjellige biltyper eller oppdeling av kontraktens geografiske områder. I tillegg går det turer på tvers av den geografiske inndelingen. Ruter planlegger som før nevnt den rutegående transporten, inklusive skoleskyss med store busser. Konsentra planlegger spesialskyssen. Så vidt Rambøll vet, finnes denne type organisering av skoleskyssen kun i Akershus. Dette gjør sammenligninger med andre fylker i landet vanskelig. 4.1 Gjeldende kontrakter Kontraktsområdene er delt inn ulikt for minibuss og resttransport. Enkelte områder har avtale med to operatører på samme type kontrakt. Det vil si at i enkelte kommuner er det fire ulike operatører på minibuss og resttransport (Follo), mens i andre kommuner er det en felles operatør for både minibuss og resttransport (Taxus er operatør på begge deler i kommunene Fet, Lørenskog, Nittedal, Rælingen og Skedsmo). Forklaring tabeller: Tidspunkt for kontrakter er med start 1. august, og slutt 31. juli det aktuelle året. *= opsjonsår er løst ut Leverandør/operatør er i henhold til det som er oppgitt her: 49

50 Evalueringsrapport Minibuss For minibuss har forsyningsforskriften vært benyttet under anskaffelsene, noe som gir rom for forhandling av avtalene, blant annet med hensyn på kvalitet, miljøvennlige løsninger, pris osv. Tabell 1 Oversikt over kontrakter knyttet til spesialskyss med minibusser i Akershus (Kilde Ruter). Kommuner Operatør Start kontrakt Slutt kontrakt 1 Skedsmo, Rælingen, Fet, Lørenskog, Nittedal Taxus * 2 Aurskog Høland, Sørum, Nes Taxus * 3 Eidsvoll, Ullensaker Gardermoen Taxiservice * 4 Gjerdrum, Nannestad, Hurdal Tomren transport * 5 Bærum, Asker (begge deloppdrag) 2 Oslo Taxibuss * 6 Follo Oslo Taxibuss Minibuss 24/ Norgesbuss har kontrakt på servicelinjer, og kan benyttes ved behov og ledig kapasitet. 50

51 Evalueringsrapport 15 Figur 1 Geografisk oversikt over minibusskontraktene per i dag. 2, 3 og 4 ble koordinert i felles anbud. 51

52 Evalueringsrapport Resttransport For resttransport har det hittil vært gjennomført klassiske anskaffelser uten forhandling. Ruter anser det som fordelaktig å ha muligheten til forhandling, og vil vurdere om dette kan benyttes ved senere anskaffelser av resttransport. Tabell 2 Oversikt over resttransportkontraker knyttet til spesialskyss i Akershus (Kilde Ruter). Kommuner Operatør Start kontrakt Slutt kontrakt 1 Follo (tre deloppdrag) Ski Taxi SA Follo Taxi SA Asker, Bærum (del A) Taxus Lørenskog, Skedsmo, Rælingen, Nittedal, Fet, nordre Enebakk (del B) 4 Gjerdrum, Nannestad, Hurdal, Eidsvoll, Ullensaker, Nes (del C) Taxus Taxus Gardermoen Taxisenter Sørum, Aurskog Høland (del D) Gardermoen Taxisenter Follo er delt i deloppdrag, der formålet var å få økt konkurranse. Område 2, 3 og 4 er fra ett anbud med tre delområder ut fra et ønske om økt konkurranse, noe man ikke lyktes med. Fotograf: Bonanza As 52

53 Evalueringsrapport 17 Figur 2 Geografisk oversikt over resttransportkontraktene 53

54 Evalueringsrapport 18 Figur 3 Geografisk oversikt over kontraktsområdene for spesialskyss 54

55 Evalueringsrapport Operatør pr kommune/region Tabell 3 Oversikt over operatører knyttet til spesialskyss i Akershus (Kilde Ruters hjemmesider8 ). Kommune Minibuss Resttransport Asker og Bærum Oslo Taxibuss Taxus Aurskog Høland Taxus Gardermoen taxisenter Eidsvoll Gardermoen Taxiservice Taxus og Gardermoen taxisenter Fet Taxus Taxus Follo Oslo Taxibuss og Minibuss 24/7 Ski Taxi og Follo Taxi (unntatt Nedre Enebakk) Gjerdrum Tomren transport Taxus og Gardermoen taxisenter Hurdal Tomren transport Taxus og Gardermoen taxisenter Lørenskog Taxus Taxus Nannestad Tomren transport Taxus og Gardermoen taxisenter Nes Taxus Taxus og Gardermoen taxisenter Nittedal Taxus Taxus Nordre Enebakk Som resten av Follo (Oslo Taxibuss Taxus og Minibuss Follo) Rælingen Taxus Taxus Skedsmo Taxus Taxus Sørum Taxus Gardermoen taxisenter Ullensaker Gardermoen Taxiservice Taxus og Gardermoen taxisenter 4.2 Priser Dette delkapittelet baseres på priser fra det tidspunkt kontrakten ble inngått. Imidlertid er prisene relativt sammenlignbare likevel, da to av prisene er per 1/1 2014, mens de andre er fra 1/ Vi har ikke fått prisene for minibusskontraktene 1-4 med oppstart i 2007, da disse anses som utgått. Vi har fått priser fra minibusskontrakt 5, men her er kategoriene annerledes enn de andre kontraktene, noe som gjør at de fleste prisene ikke er direkte sammenlignbare. Denne kontrakten er i tillegg inngått seks år før de to andre. Sammenligning av prisutvikling over tid er derved vanskelig. Av konkurransehensyn er ikke eksakte priser oppgitt her Priser minibusser Her har vi sammenlignbare priser kun for de to kontraktene som er inngått for område 6, Follo. Alle prisene er pr. 1/ De ulike kategoriene biler: A Servicelinjebusser B Spesialtransport C Ordinær minibuss 55

56 Evalueringsrapport 20 Figur 4 Timepriser i minibusskontraktene i Follo For minibusspriser i kontrakten i Asker og Bærum er kategoriene annerledes, men timepris for normaltid hverdag kategori A var høyere ved oppstart kontrakt i 2008 enn det som gjelder for Follo Priser resttransport Her har vi sammenlignbare priser for alle kontraktsområdene. Prisene for Follo (område 1) gjelder fra 1/1 2014, mens de andre prisene gjelder fra 1/ De ulike kategoriene biler: 1 Liten bil 2 Liten bil (4x4) 3 Stasjonsvogn 4 Spesialbil/maxitaxi Tabell 4 Rangering av priser for resttransport i de ulike kontraktene. Nr 1 er laveste pris, nr 2 er nest lavest, osv for hver kategori (kolonne). Tabellen sier ikke noe om forholdet mellom de enkelte, og om forskjellene er store eller små. Kategori: Kommuner Operatør Oppmøte per Opp- per Opp- per Opp- per km møte km møte km møte km 1 Follo Ski Taxi SA Follo Taxi SA Asker, Bærum (del A) Taxus Lørenskog, Skedsmo, Rælingen, Nittedal, Fet, nordre Enebakk (del B) 4 Gjerdrum, Nannestad, Hurdal, Eidsvoll, Ullensaker, Nes (del C) 5 Sørum, Aurskog Høland (del D) Taxus Taxus Gardermoen Taxisenter Gardermoen Taxisenter Her er det interessant å se om det er sammenheng mellom oppmøtepris og kilometerpris på den måten at høy oppmøtepris gir lav kilometerpris, eller omvendt? 56

57 Evalueringsrapport 21 I område 1, Follo, vil det alltid være billigst å velge Ski Taxi SA, da både oppmøtepris og kilometerpris er høyere for Follo Taxi SA i alle kategorier. I område 4 (Øvre Romerike) vil det lønne seg å velge Gardermoen Taxisenter på turer under 10 kilometer i kategori 1 (liten bil) og Taxus på lengre turer, mens i kategori 4 (spesialbil/maxitaxi) er Gardermoen Taxisenter billigere enn Taxus på alle turer. Gjennomsnittlig turlengde for evalueringen av tilbudene var satt til 16,7 km, noe som medfører at Taxus har første prioritet. Erfaring tilsier at parallelle avtaler er komplisert å håndtere, og er utfordrende å følge opp. Kategori 1, liten bil: Generelt finner vi de laveste prisene i Asker og Bærum (område 2, Taxus), prisene på Nedre Romerike (område 3, Taxus) er nesten like lave. Desidert dyrest er avtalen med Follo Taxi SA (område 1, Follo), mens den andre avtalen i Follo har middels priser sammenlignet med de andre. Kategori 2, liten bil (4x4): Generelt finner vi de laveste prisene i Nedre Romerike (område 3, Taxus). Svært korte turer er billige i område 4 (Øvre Romerike) og 5 (Sørum, Aurskog Høland) på avtalene operert av Gardermoen Taxisenter, men på grunn av relativt høy kilometerpris blir prisene fort høye. Desidert dyrest er kontrakten med Follo Taxi i Follo (område 1). Kategori 3, stasjonsvogn: Generelt finner vi de laveste prisene i Asker og Bærum (område 2) og Nedre Romerike (område 3), begge operert av Taxus. For Nedre Romerike er ikke oppmøteprisen spesielt lav, men på grunn av lav kilometerpris blir turer over noen få kilometer relativt rimelige. Dedisert dyrest er igjen kontrakten med Follo Taxi i Follo (område 1). Kategori 4, spesialbil/maxitaxi: I denne kategorien er oppmøteprisen relativt høy for alle. Imidlertid gjør ulikheter i kilometerpris de største utslagene her. Billigst er det i Asker og Bærum (Taxus, område 2). Igjen er det Follo (område 1) som er det dyreste området, aller dyrest er Follo Taxi, mens Ski Taxi er nest dyrest på litt lengre turer (over 6,5 km). Det ser ikke ut til at det er direkte sammenheng mellom oppmøtepris og kilometerpris når vi sammenligner de ulike kontraktene. I kategori 2 ser det ut til at det kan være en sammenheng i områder med relativt mange lange turer (Øvre Romerike og Sørum/Aurskog Høland), der oppmøteprisen er den laveste, mens kilometerprisen den høyeste. Oppsummert ser det ut til at prisene på kontraktene i Asker og Bærum og Nedre Romerike er gjennomgående i lavere sjikt, mens prisene i Follo er gjennomgående høyest dette gjelder spesielt en av kontraktene (med Follo Taxi SA). Dette til tross for at prisene i Follo er fra 2014, mens de andre er fra Dette er imidlertid for tynt grunnlag til å si om dette har sammenheng med konkurransesituasjonen i Follo sammenlignet med andre områder, eller om det har vært en generell prisnedgang i bransjen. I Asker og Bærum har det i følge Ruter vært større konkurranse om kontraktene enn ellers, noe som vil gi utslag også på prisene. 4.3 Kvalitetsgebyrer Det benyttes kvalitetsgebyrer som insentiv for å øke kvaliteten i gjennomføringen av oppdragene. De ulike kontraktene Rambøll har fått tilgang til har ulike kategorier for kvalitetsgebyrer, og ulik pris på ulike kategorier, selv om grupper av kontrakter har de samme betingelsene. Til nå er det ikke benyttet bonus som insentiv i disse kontraktene. Resttransportkontraktene som gjelder fra 2015 har avtalt mulighet for bonus. Konsentra har utarbeidet en oversikt over kvalitetsgebyr fordelt på avvikstype i Disse kategoriene er ikke de samme som i kontraktene, slik at det ikke er mulig å se hvor mange kvali- 57

58 Evalueringsrapport 22 tetsgebyrer det er ilagt per gebyrtype, men oversikten gir likevel et inntrykk av hvilke type gebyrer som ilegges, og om dette fordeler seg ulikt på de ulike operatørene. I perioden har det vært en økning i ilagt kvalitetsgebyr for de fleste operatørene. Dette vises på figuren under. I 2015 var det generelt flere og større kvalitetsgebyrer på resttransporten enn på minibussene. Totalt ble det skrevet ut kvalitetsgebyrer for ca ,- for resttransporten, mens det ble skrevet ut kvalitetsgebyrer for ca ,- for minibusskontraktene. Denne forskjellen er påfallende stor, noe som tyder på at det er større utfordringer med resttransporten enn med kjøring med minibussene. Fordeling av kvalitetsgebyrer totalt (2015) 3 % 97 % Sum taxi Sum minibuss Figur 5 Fordeling av kvalitetsgebyrer på resttransport (taxi) og minibuss i 2015 (Kilde: Konsentra) Kvalitetsgebyrer minibuss Kvalitetsgebyrene som ble ilagt i 2015 for minibuss er totalt sett små sammenlignet med kvalitetsgebyrene som er ilagt kontraktspartene for resttransport. Totalt utgjør kvalitetsgebyrene ,-, hvorav en av transportørene (Gardermoen Taxisenter) på Eidsvoll/Ullensaker utgjør kr ,- (75 % av totalen). En av operatørene (Minibuss 24-7 i Follo) har ingen kvalitetsgebyrer, mens Tomren og Oslo Taxibuss har bare ett kvalitetsgebyr hver. I kontrakten for kjøring av minibuss som Rambøll har tilgjengelig (Asker og Bærum, 2009) er det definert tre prisgrupper for kvalitetsgebyrer: Prisgruppe 1, kr. 5000,-/registrerte tilfelle: Transportmiddel ikke er tilgjengelig i hht. bestilt innleietid Brudd på instruks om at person merket «Må overleveres voksenperson» faktisk blir levert på slik måte. Prisgruppe 2, kr. 1500,-/registrerte tilfelle: Manglende eller feil billettering, eller manglende innrapportering av ikke-fungerende billetteringsutstyr Manglende design på kjøretøyet (utvendig) Kjøretøyet ikke tilfredsstiller krav til kvalitet og/eller sikkerhet Det kan påvises at det er røyket eller oppholdt seg hund/katt i kjøretøyet. Tomgangskjøring over 2 minutter Manglende eller feil skilting utvendig Brudd på krav om renhold og vedlikehold av bussene Brudd på andre bestemmelser i kontrakten 58

59 Evalueringsrapport 23 Prisgruppe 3, kr. 1000,-/registrerte tilfelle: Innsettelse av annen busstype enn fastlagt i kontrakt eller etter avtale, eller at bussen har tekniske mangler, mangler i designkrav og innredningsløsninger enn fastlagt i kontrakt eller etter avtale. Enkelte passasjerer ikke blir hentet i hht. kjøreoppdrag Manglende rapportering Konsentras rapportering på kvalitetsgebyr har en annen inndeling enn det som er fastsatt i disse kontraktene. Rambøll antar at dette skyldes andre begreper i de andre kontraktene, og at det som rapporteres er samlebetegnelser. Årsakene til ilagt kvalitetsgebyr varierer, men det vanligste er: forsinkelse over 15 min (45 %) mangler kjøretøy (25 %) klage på sjåfør (19 %) Det er ikke ilagt kvalitetsgebyr på «generell klage», «henvendelse fra transportør», «manglende trykking» eller «røkt i kjøretøy». Minibuss, årsak kvalitetsgebyr (2015) 0 % 0 % Forsinkelse over 15 min Følger ikke vognkrav 25 % Generell klage 0 % 45 % Henvendelse fra Transportør Ikke meldt bomtur Klage på sjåfør 19 % Manglende trykking Mangler kjøretøy Forsinkelse under 15 min 2 % 9 % 0 % 0 % Røkt i kjøretøy Figur 6 Årsak til kvalitetsgebyr i minibusskontraktene, Fordeling på kroner, ikke antall kvalitetsgebyrer. (Kilde: Konsentra) Kvalitetsgebyrer resttransport Det er ilagt kvalitetsgebyrer for vel 1,5 MNOK i Kvalitetsgebyrenes totale størrelse per kontraktsområde varierte mellom ,- og ,-. I kontraktene er det utarbeidet et gebyrregulativ, som beskriver hva det gis gebyr på, og hvor stort gebyret er. Vi har fått innsyn i alle kontrakter unntatt kontraktene for Follo, og her ser gebyrregulativet slik ut: 59

60 Evalueringsrapport 24 Tabell 5 Kvalitetsgebyrer definert i resttransportkontraktene for Asker, Bærum og Romerike Kvalitetsgebyrer resttransport: a) Transportmiddel ikke er tilgjengelig iht avtale. 2000,- pr. dag b) Passasjerer ikke blir hentet iht. kjøreoppdrag grunnet forhold hos Operatør, herunder forsinkelser som definert i Prosedyrebeskrivelsen punkt 1.1, eller at passasjer ikke kommer tidsnok til skole. 1500,- pr. passasjer/tilfelle c) Biler ikke tilfredsstiller krav til kvalitet og/eller sikkerhet. 1000,- pr. gang 1000,- pr. gang d) Brudd på rapportering punkt (forsinkelse forårsaket av kunden). Operatør melder ikke umiddelbart til Konsentra at kunden ikke har møtt. e) Det kan påvises at det er røyket eller unødvendig opphold av katt eller hund (ikke førerhund) i kjøretøyet. 1500,- pr. passasjer/tilfelle f) Sjåfør ikke er riktig antrukket. 1000,- pr. gang g) Avlevering av passasjer, der det er krav til voksenkontakt, 5000,- pr. gang skjer uten at en ansvarlig person tar imot. h) Andre brudd på krav, f.eks. frist klagehåndtering. 1000,- pr. tilfelle Konsentras rapportering på kvalitetsgebyr har en annen inndeling enn det som er fastsatt i disse kontraktene. Rambøll antar at dette skyldes andre begreper i de andre kontraktene, og at det som rapporteres er samlebetegnelser. Det er to hovedårsaker til at det ilegges kvalitetsgebyr på resttransport: Forsinkelse over 15 min (59 %) Manglende kjøretøy (33 %) Det er ilagt alle typer kvalitetsgebyrer på resttransport, men de andre typene kvalitetsgebyr utgjør relativt lite sammenlignet med de to store årsakene. Av de mindre vanlige årsakene er «klage på sjåfør» (4 %), «ikke meldt bomtur» (2 %) og «generell klage» (2 %) de vanligste. Figuren viser at de andre har en andel på 0 % - noe som betyr at de utgjør mindre enn 0,5 % av kvalitetsgebyrene totalt sett. Resttransport, årsak kvalitetsgebyr (2015) 0 % 0 % Forsinkelse over 15 min Følger ikke vognkrav 4 % 0 % 33 % 2 % 0 % 2 % 0 % 59 % Generell klage Henvendelse fra Transportør Ikke meldt bomtur Klage på sjåfør Manglende trykking Mangler kjøretøy Forsinkelse under 15 min Røkt i kjøretøy Figur 7 Årsaker til kvalitetsgebyr i resttransportkontraktene, Fordeling på kroner, ikke antall kvalitetsgebyrer. (Kilde: Konsentra) 60

61 Evalueringsrapport Oppsummering og vurdering Spesialskyss bør organiseres slik at det er sammenheng mellom kontraktsoppfølging og juridisk ansvar Organiseringen av spesialskyssen er slik at oppfølging av kontraktene gjøres av Konsentra, mens Ruter har kontraktsansvar og det økonomiske ansvaret. Rambøll mener at det bør vurderes om dette heller kan organiseres slik at den som følger opp kontraktene og har det økonomiske ansvaret for kontraktene er den samme juridiske enheten Ulik geografisk utstrekning av kontraktene kan være en utfordring Minibusskontraktene har en annen geografisk utstrekning enn resttransportkontraktene. I tillegg har enkelte områder to parallelle kontrakter i samme område. Dette gjør at det i enkelte kommuner i Akershus er fire operatører som leverer spesialskyss, mens i andre kommuner er det kun en, fordi en operatør både har minibuss- og resttransportkontrakten. Vi vurderer det slik at dette kan være en utfordring for skolenes håndtering av spesialskyssen. Kan dette også være en utfordring for Konsentra? I tillegg er det slik at en god del transport også går på tvers av de geografiske områdene som anbudene er delt inn i. Etter hvert som fritt skolevalg og økt spesialisering på enkeltskoler har blitt mer framtredende har denne typen transporter økt i omfang Utfordrende å sammenligne priser Når det gjelder priser har vi kun tilgang til de to kontraktene for Follo når det gjelder minibusss. Dette gir for tynt grunnlag til å kunne sammenligne priser mer enn to operatører mot hverandre. Når det gjelder resttransport ser det ut til at prisene på kontraktene i Asker og Bærum og Nedre Romerike er gjennomgående i lavere sjikt, mens prisene i Follo er gjennomgående høyest dette gjelder spesielt en av kontraktene (med Follo Taxi SA). Dette til tross for at prisene i Follo er fra 2014, mens de andre er fra Dette er imidlertid for tynt grunnlag til å si om dette har sammenheng med konkurransesituasjonen i Follo sammenlignet med andre områder, eller om det har vært en generell prisnedgang i bransjen. Vi har ikke sammenlignet prisene på resttransport med priser i andre deler av landet. En slik sammenligning vil være utfordrende, da flere prisdrivende faktorer vil være ulike fra sted til sted, eksempelvis antall reelle konkurrenter om avtalene, antall turer/elever som skal kjøres, avstander m.m. Når det gjelder minibusskontraktene er dette en ordning som er lite brukt i andre deler av landet, slik Rambøll kjenner det. Minibusser brukes oftest som en del av de ordinære kontraktene med bussoperatørene, og lite som egne spesialskysskontrakter. Vi antar at Akershus har grunnlag for å gjøre dette annerledes på grunn av stor elevmasse kombinert med veg- og bebyggelsesstrukturen. Vi har på denne bakgrunnen heller ikke sammenlignet minibusskontraktene med eventuelle tilsvarende kontrakter andre steder Det gis vesentlig mer kvalitetsgebyr på resttransport enn på minibusskontraktene Det gis langt flere kvalitetsgebyrer på resttransport enn på minibusskontraktene. Forskjellen er så stor at det indikerer at det er større utfordringer med kvaliteten på leveransene på resttransport enn på minibuss. Det ser også ut til at det er forskjeller mellom de ulike operatørene når det gjelder gebyr. Selskapene på Øvre Romerike skiller seg ut ved at de får ilagt mer kvalitetsgebyr både på minibuss og resttransport, imidlertid har det også sammenheng med oppdragsmengden. Årsakene til gebyrene er i stor grad forsinkelse over et kvarter eller mangler ved kjøretøyet. Klage på sjåfør er den vanligste gebyrårsaken blant de mindre vanlige årsakene Ilagte kvalitetsgebyrer bør rapporteres i tråd med hjemmel i kontrakt For kvalitetsgebyrer mener Rambøll at det burde finnes oversikter som viser hvilket punkt i kontrakten de ulike ilagte gebyrene er hjemlet. Det vi har fått tilgang til er en slags samlekategorisering som gjør det mindre ettersporbart enn det kunne ha vært. Dette vanskeliggjør muligheten av å trekke lærdom av gamle feil. Noe av hensikten med incentivene er også å styre operatørene slik oppdragsgiver mener er hensiktsmessig, men uten konkret rapportering kan det være vanskelig å etterprøve dette. 61

62 Evalueringsrapport Bonusordninger bør vurderes benyttet i kontraktene Rambøll mener det bør vurderes om det også kan benyttes positive insentiver i disse kontraktene, i form av bonusordninger. Insentivene kan gjerne knyttes til effektivisering av skyssen. Bonus bør ikke være ensidig knyttet til kundetilfredshet, da dette kan føre til suboptimalisering, særlig når Konsentra ikke sitter med den økonomiske risikoen selv Forhandlinger bør vurderes benyttet ved resttransportanbud I anbudsutlysningene bør det vurderes om det kan benyttes forhandlinger også for resttransportkontraktene. Dette vil gi større muligheter for å forhandle også på kvalitetselementer i kombinasjon med pris. 62

63 Evalueringsrapport STATISTIKKMATERIALE, UTVILKING I ANTALL REISER OG KOSTNADER OVER TID Årsaken til kostnadsvekst er sammensatt. På makronivå er fylkeskommunens utgifter til spesialtransport et produkt av antall reiser og pris pr. reise. Videre vil det være ulike årsaker til at disse to elementene kan være økende. Dette belyses nærmere nedenunder. 5.1 Antall reiser med spesialskyssordningen Utviklingen i antall reiser En vanlig årsak til økt kostnad er økende antall reisende. For å kunne verifisere dette har vi fått hentet ut tallmateriale for antall reisende for tre sammenlignbare tidspunkter, 2007, 2010 og For å begrense statistikkmaterialet, og gjøre situasjonen mer oversiktlig har vi hentet tall for antall reisende i november måned for disse tre årene. Da er man kommet så langt ut i året at endringer etter skolestart er stabilisert, og elevmassen har satt seg. Dette antas derfor å være en representativ måned i forhold til årsgjennomsnittet. Tabellene (se vedlegg), er splittet pr. kommune for grunnskoleelevene og pr skole for videregående skole. Tallene er interessante, og følgende betraktninger kan gjøres på bakgrunn av dette: Grunnskoletallene: Elevtallet i grunnskolen vokser i varierende grad fra kommune til kommune, fra -11,5 % i Hurdal til +32,8 % i Ullensaker. Også Sørum, Eidsvoll, Rælingen og Vestby har hatt vekst vesentlig større enn gjennomsnittet. I snitt har Akershus vokst med 7,3 % i antall skoleelever i grunnskolen. Dette er i utgangspunktet kostnadsdrivende. Antall reiser har økt betydelig, med 63 % fra 2007 til Korrigert for befolkningsvekst i elevtall er reell vekst på 55 %. Veksten avtar, i det man fra 2007 til 2010 hadde 55% vekst, mot bare 5% i perioden 2010 til Likevel er det grunn til å tro at en vekst på 55% i antall spesialskysselever medfører økte kostnader. Mye av veksten i Follo (hvorav Vestby med 500 % og Frogn med 345 %) skyldes bevisst overgang fra rutesatt skolebuss (4-sifrede linjer) til spesialskyss med mindre enheter. I tillegg kjørte Schaus med små busser i egenregi tidligere. Omleggingen burde ideelt sett ikke føre til kostnadsvekst totalt sett, da dette burde gi en tilsvarende (eller større) nedgang med ordinære busser. Dette er vanskelig å kvantifisere da det i samme område og tidsperiode er gjort betydelige endringer mellom 3 og 4-sifrede linjer. Nes har en svært stor vekst mellom 2007 og 2010 på 555 %. En betydelig del av den store veksten skyldes skolenedleggelser (Udnes, Opaker og Brårud) og overføring av avtaler fra bussoperatør til spesialskyssoperatør. De kommunene som har flest spesialskyssreiser i forhold til elevtallet er ikke overraskende Hurdal (desidert flest pr. antall elever), Nes, Vestby, Enebakk, Fet, Eidsvoll og Aurskog- Høland, altså kommuner med mye spredt bebyggelse. Videregående skole: Elevtallet har vært tilnærmet stabilt i perioden (i realiteten en liten nedgang på 1 2 %). Tallene for videregående skole har en betydelig feilkilde i det at 26 % av reisene er uspesifiserte og ikke er knyttet til noen bestemt skole. Veksten i antall reiser har vært betydelig mindre enn for grunnskolen, og på 42 % hele fylket sett under ett. Det er stor variasjon mellom de ulike skolene. Om man ser bort fra de med svært lite volum (under 100 reiser pr måned) har veksten vært størst ved Nannestad videregående skole med 779 % (noe som sannsynligvis skyldes betydelig lavere elevtall i 2007). Lillestrøm videregående og Skedsmo videregående har hatt en vekst på 74 og 69 %. Det har altså vært størst vekst i spesialskyss på Romerike. 63

64 Evalueringsrapport 28 Flere skoler har hatt en nedgang i spesialskysselever. Om en holder de med lite volum utenfor gjelder dette Bleiker (-3 %), Nesbru (-10 %), Rosenvilde (-15 %), Drømtorp (-22 %), Nesodden (-54 %), Ski (-40 %), Lørenskog (-28 %), men denne påvirkes av at Mailand er etablert i perioden), og Nes (-16 %). Mest påtakelig er at det både i Bærum og Follo gjennomgående er en nedgang. Flest reiser pr 100 elever har naturlig nok Holmen skole (spesialskole med mange elever med individuell tilpasning). Av andre skoler med mest skoleskyss i forhold til elevtallet nevnes Bleiker, Rud, Drømtorp, Sørumsand, Skedsmo, Kjelle, Hvam og Jessheim. Dette er skoler med mange spesialiserte linjer, noe som fører til at de tiltrekker seg elever med lang reisevei. Det er gjennomgående liten endring fra 2007, men Drømtorp har hatt en klar positiv utvikling mot færre reiser. Sørumsand, Hvam og til dels Kjelle har hatt en motsatt utvikling. Jessheim og Skedsmo har i sum 3112 reiser i november måned. Dersom en holder uspesifiserte reiser utenfor utgjør dette hele 20 % av alle reiser til videregående skoler i Akershus. Dette er riktignok store skoler, men de utgjør bare 11% av elevmassen (sannsynligvis er tallet høyere om man antar at disse to skolene også har en tilsvarende andel av de uspesifiserte reisene). Rambølls kommentarer: Det er noen feilkilder i dette tallmaterialet, spesielt for videregående skole, der ca. ¼-del av antall reiser ikke er knyttet til spesifikk skole. Men noen erkjennelser kan likevel framføres: Noe av kostnadsveksten i grunnskole skyldes befolkningsøkning Mye av kostnadsveksten i grunnskole for øvrig er relatert til flere reiser Det er betydelige geografiske forskjeller: - Spesialskyss til grunnskole øker mest i Follo - Spesialskyss til videregående øker mest på Romerike - Spesialskyss til videregående har nedgang i Bærum og i Follo Det er en utbredt oppfatning at mye av mertrafikken til skoleskyss i grunnskolen de senere år skyldes delt bosted. Fritt skolevalg gir lengre reiseavstand for de med lavere karakterer og økt spesialisering kan gi lengre reisevei for alle elever som ønsker en spesiell linje. Vekst i antallet spesialskyss i Follo antas også for grunnskole å ha kommet for en stor del som følge av at det er foretatt betydelige endringer mellom ordinære skoleskyssvogner (rutesatte 4- sifrede busser) og spesialskyss. Tidligere kjørte Schaus transport elever med små grønne busser i egenregi i Vestby. Elevene fikk vanlig skolebillett og ble rapportert til Safir Data som vanlige elever og ikke spesialskysselever. Disse er nå overført til Konsentra. På Øvre Romerike var også deler av spesialskyssen frem til 2009 en del av de ordinære kontraktene. Minibussene var en del av kontraktene med operatøren av de store bussene. I tillegg var det direkte kontrakter med taxisentralene og Tomren transport med direktefakturering. Dette er nå gått inn som en del av spesialskysstallene, som derved har økt vesentlig, uten at det derved har ført til reell utgiftsvekst. 64

65 Evalueringsrapport Reiselengde Det er naturlig å tenke at merkostnader kan skyldes økt reiselengde på videregående skole. Økt reiselengde kan igjen være en funksjon av fritt skolevalg, inntakskrav og nedleggelse av linjer ved enkelte skoler. En effekt av fritt skolevalg er at de flinkeste elevene i praksis velger hvor de vil gå, mens en del andre elever må gå på skoler mer usentralt plassert. Resultatet er at færre videregående elever havner på sin nærmeste skole, og dette medfører økte reiselengder. Etterfølgende figur viser utviklingen fra 2010 til 2015 når det gjelder gjennomsnittlig reiselengde. Tall for 2007 er dessverre ikke tilgjengelige fra Konsentra Figur 8 Gjennomsnittlig reiselengde med utgangspunkt i (Kilde Konsentra). Figuren viser at det samlet for hele Akershus har vært en økning i gjennomsnittlig turlengde fra 13,4 til 15,7 km for videregående elever. Dette er en økning på 17 %. For grunnskolene er gjennomsnittlig reiselengde mer stabil. Den varierer mellom 7,8 km og 8,6 km. Det er store geografiske variasjoner i reiselengde og utvikling. Dette vises i tabell 1. Tabell 6 Kommunevis oversikt over reiselengder i 2010 og 2015 (Kilde Konsentra). Grunnskoleelever Videregående elever Endring % Endring % Asker 5,9 6,3 6,8 7,4 9,1 23,0 Aurskog-Høland 14,9 15,7 5,4 23,7 29,8 25,7 Bærum 6,7 6,3-6,0 7,3 7,5 2,7 Eidsvoll 9,7 10,5 8,2 13,7 22,6 65,0 Enebakk 11,4 10,0-12,3 19,6 18,2-7,1 Fet 8,8 8,1-8,0 22,4 17,4-22,3 Frogn 8,6 6,3-26,7 16,0 19,2 20,0 Gjerdrum 13,4 13,4 0,0 10,2 15,4 51,0 Hurdal 6,8 10,8 58,8 16,9 27,1 60,4 Lørenskog 6,4 5,0-21,9 9,3 9,4 1,1 Nannestad 6,8 10,4 52,9 23,8 29,0 21,8 Nes 9,7 10,8 11,3 16,7 17,1 2,4 Nesodden 8,0 12,4 55,0 10,5 19,3 83,8 Nittedal 8,5 6,6-22,4 18,2 20,1 10,4 Oppegård 5,6 5,4-3,6 12,6 14,6 15,9 Rælingen 5,5 7,2 30,9 4,8 11,3 135,4 Skedsmo 6,6 5,8-12,1 15,4 13,3-13,6 Ski 5,6 6,4 14,3 10,6 12,5 17,9 Ullensaker 9,0 7,0-22,2 12,2 13,7 12,3 Vestby 9,6 9,1-5,2 12,2 13,7 12,3 Ås 4,6 6,3 37,0 7,8 15,0 92,3 65

66 Evalueringsrapport 30 Videregående elever fra Aurskog-Høland har, ikke overraskende, de lengste skolereisene, med en gjennomsnittlig reiseveg på 30 km. Samme kommune har også lengst veg for grunnskoleelevene med 16 km. Størst relativ økning de siste 5 årene har det vært for videregående elever fra Rælingen, men disse reiser fremdeles kort, bare 11 km i snitt. Store kommuner som Eidsvoll og Nesodden har også hatt stor økning i reiselengden for videregående elever. Dette har åpenbart vært kostnadsdrivende for reiser derfra. 5.3 Kostnader Konstnadsutvikling Ruter rapporterer følgende utvikling i kostnadstall for spesialskyss de siste årene: Tabell 7 Kostnadsutvikling i spesialskyss (Kilde: Ruter As) (mill kr) Grunnskole 78,8 86,7 96, 1 101,8 110,7 115,9 122,4 124,2 Videregående 33,2 37,4 39,2 40,2 41,2 41,8 44,2 46,3 Kommunal oppdragskjøring 2,7 5,7 5,7 Sum 89,8 112,0 124,1 135,3 142,0 151,9 160,4 172,3 176,2 Endring : 51 % Endring : 26 % (uten kommunal oppdragskjøring) Tallene i viser en vekst i kostnadene på 86% fra 2007 til Tabellen under viser sammenhengen mellom kostnadsutvikling og utvikling i antall elever i samme tidsperiode. Tabell 8 Sammenheng mellom utvikling i kostnader og antall elever i spesialskyss (Kilde Konsentra/Safir Data). Endring i antall skysselever Kostnadsendring Endring Endring Endring Endring Grunnskole 55 % 5 % 29 % Videregående 34 % 7 % 18 % Sum 48 % 6 % 51 % 26 % Ut fra de framlagte tallene har man fått en vekst i antall reiser i perioden omtrent som veksten i kostnadene på grunnskolenivå, mens man for videregående elever har en høyere utgiftsvekst enn vekst i antall passasjerer. For perioden er dette meget sammenfallende med endringen i reiselengde. For perioden foreligger det ikke sammenlignbare tall. 5.4 Kostnadsforskjeller avhengig av transportform Det er ikke lett å dokumentere prisforskjeller mellom bruk av rutesatt (skolerute eller ordinære ruter) stor buss versus grønne minibusser eller taxi i Konsentras regi. Om det ene er billigere enn det andre er avhengig av de ulike kontraktene og de priser man har oppnådd der. Den store forskjellen i kostnader framkommer i enkelte tilfeller fordi man regner marginalkostnader. Transport mellom rushtidene regnes ofte som gratis fordi man allerede betaler for innleie (og bruk) av bussen (timesinnleide heltidsbiler) mens tilleggsoppdrag i rushtiden ofte medfører innleie av ekstra buss med sjåfør. 3 Annen kilde enn de andre tallene i samme tabell, hvor det ikke er delt inn i grunnskole og videregående skole. (Ruter, 2010: kostnadsutvikling spesialskyss) 66

67 Evalueringsrapport 31 Oppdrag som medfører utvidelse av vognparken er dyre utvidelser. Dette siste gjelder både spesialskyss og store busser. Prisene på spesialskyss varierer stort mellom de ulike kontraktene, og det er også forskjell i oppbyggingen av pristilbudene og de avtalefestede prisene. Alle minibusskontrakter har priser i forhold til innleietid, mens resttransportkontraktene er basert på oppmøte- og km-takst. Disse varierer fra selskap til selskap, og fra kontrakt til kontrakt. Som effektivitetsmål benyttet Ruter tidligere «hodepris» eller turpris. En tur = en person transportert. Denne kom frem ved at transportkostnadene for hver enkelt transportørkontrakt ble delt på antall personer transportert. Turprisen er avhengig av følgende faktorer: Operatørens priser (inklusive Konsentras valg av operatør) Samordningsgrad (antall passasjerer i bilen) Utnyttelse av vognparken. Turens lengde eller varighet. Det er to typer innleie: Timesinnleie med varierende brudd i innleietiden midt på dagen. (Heltidsbiler med kort brudd i innleietiden og deltidsbiler med lengre brudd i innleietiden) Nye kontrakter vil inneholde svært få heltidsbiler. Noen få biler er innleid kun om morgenen. Eldre kontrakter er tilpasset flere oppdrag mellom skolestart og skoleslutt. Resttransport hvor Ruter betaler en oppmøtetakst + rutekilometer. Som for busskontraktene er det opp til operatør (tilbyder) å regne tomkjøring inn i prisene. Konsentra har en incitamentsavtale hvor samordningsgrad på timesinnleide biler er et insitament. Dette har medført at timesinnleide biler benyttes i all hovedsak på lokale turer mens resttransport biler benyttes på lange turer og single turer. Dette er ikke nødvendigvis kostnadseffektivt i alle kontrakter. Rambøll har ikke hatt mulighet til å følge opp dette i detalj. 5.5 Oppsummering av årsakene til kostnadsvekst Konklusjonen er at kostnadsveksten skyldes økt antall elever i spesialskyssordningen og gjennomsnittlig lengre reiser for elevene i videregående skole. Årsakene til dette igjen er flere: Økt befolkning Økt andel delt bosted Skolenedleggelser Overføring av ansvar for alle småbusser til Konsentra Fritt skolevalg Mer spesialiserte linjer på færre skoler Det er ikke mulig å se noen direkte sammenhenger mellom økt kostnad og økt kundetilfredshet, selv om også kundetilfredsheten (slik den måles av Konsentra) har økt fra år til år. Kundetilfredsheten er forskjellig fra region til region, mens prisene vanskelig kan sammenlignes. 67

68 Evalueringsrapport 32 68

69 Evalueringsrapport KONSENTRAS BRUKERUNDERSØKELSE 6.1 Bakgrunn Konsentra gjennomfører årlige brukerundersøkelser. Datainnsamling for undersøkelsen i 2015 ble gjennomført av Norstat i perioden til på telefon. Apeland har bearbeidet dataene, og etterfølgende beskrivelse er basert på en presentasjon utarbeidet av dem. Totalt ble 520 intervjuer gjennomført. Disse ble jevnt fordelt mellom Asker/Bærum, Follo, Nedre Romerike og Øvre Romerike. Av respondentene benytter seg 78 % hovedsakelig av buss og 22 % av taxi. Brukerundersøkelsen er blitt utført årlig, hver gang i januar, siden I 2015 ble undersøkelsen imidlertid utført i mai, noe som kan ha betydning for resultatene. 6.2 Fornøyde brukere I årets undersøkelse var 83 % av respondentene fornøyde eller svært fornøyde med tilbudet, ytterligere 9 % var usikre. Dette er omtrentlig på samme nivå som de siste fem årene, med en økning av de som svarte at de var svært fornøyde. En større andel av de som bruker småbuss sier at de er fornøyde eller svært fornøyde med skoleskysstilbudet enn de som bruker taxi. Dette er en tydelig trend de siste fire årene, men i 2010 var fornøydheten med begge transportmidlene omtrentlig den samme. Mest fornøyde med skoleskysstilbudet er kundene i Øvre Romerike. Forrige år var kundene i dette område blant de som var minst fornøyde. I år var fornøydheten minst i Follo. Rambølls kommentarer: Dette kan tyde på at noe av den misfornøydheten som har gjort seg gjeldende tidligere på Øvre Romerike er blitt tatt tak i. En årsak til at de som bruker småbuss er mer fornøyde enn de som bruker taxi kan være at sjåførene i småbussene er ansatt i selskapet som har kontrakt med Ruter. Kanskje kjører de også på turbilløyve. Arbeidsgiver kan dermed bruke sin styringsrett og ta tak i problemer i en annen grad enn man kan i forhold til taxisjåfører med ordinært drosjeløyve. Ilegging av kvalitetsgebyrer (kapittel og 3.3.2) viser også at Øvre Romerike kommer dårligst ut, og at det er mye større andel kvalitetsgebyrer på resttransport enn minibuss. Det er altså en klar sammenheng mellom kvalitetsgebyrer og fornøydhet blant kundene. 6.3 Punktlighet I årets undersøkelse var 80 % svært eller ganske fornøyde med punktligheten på skoleskyssen. Dette innebærer en økning med seks prosentenheter fra Andelen brukere som er misfornøyde gikk ned fra 11 % i 2014 til 8 % i Også i dette var bussbrukerne mer fornøyde enn de som brukte taxi. Fornøydheten med punktligheten hos skoleskyssen i Follo og Øvre Romerike har i 2015 økt sammenlignet med de siste tre årene. 69

70 Evalueringsrapport 34 De som er misfornøyd med punktligheten mener dette nå inntrer sjeldnere enn i tidligere års undersøkelser. I 2014 sa 30 % av denne gruppen at forsinkelser skjedde daglig. Dette tallet er i år halvert (15 %). En del av denne nedgangen skyldes nok at føret er vesentlig bedre i mai enn i januar. De fleste definerer en forsinkelse som 10 minutter eller mer. Dette var også den generelle holdningen de foregående årene ( ), med unntak av 2011, da størstedelen av respondentene definerte en forsinkelse som 15 minutter eller mer. Svarene var svært varierende fra region til region under alle årene. Rambølls kommentarer: Minibussbrukerne er mer fornøyd enn taxibrukerne. Dette er et helt gjennomgående trekk i alle sammenhenger, og uansett hvilke av aktørene innen spesialtransport vi har snakket med. 6.4 Sjåførenes innstilling 80 % av brukerne i undersøkelsen er svært/ganske fornøyde med sjåførenes serviceinnstilling. Dette er på samme nivå som i Andelen som er misnøyde er også konstant, på 3 %. Brukerne er mer fornøyde med serviceinnstillingen hos bussjåførene enn hos taxisjåførene. 85 % er svært/ganske fornøyde med bussjåførene. Tilsvarende tall for taxisjåførene er 65 %. Fornøydheten med bussjåførene har økt litt fra 2014, men har hos taxisjåførene minsket med 13 prosentenheter. Mest fornøyde med sjåførene er brukerne i Asker/Bærum og Follo. Der er flere grunner til at noen av brukerne er misfornøyde. Alle disse grunner er ikke definerte i undersøkelsen, men av de som er det er den vanligste klagen at sjåføren er lite hjelpsom/imøtekommende. Brukernes egne ord om hvorfor de er misfornøyde med sjåfører er følgende: Manglende informasjon/beskjeder Hvis ikke barnet kommer, ringer ikke sjåførene til skolen for å gi beskjed Dårlig holdning/sur sjåfør Det går på kommentarer til barna, som gjør barna redde! Enkelte har en oppførsel som egentlig ikke egner seg i en taxi Lukter for mye røyk av sjåføren Oppførselen hans Holdning Annet Kjører aldri barnet mitt fra dør til dør På vinteren ønsker ikke sjåføren å kjøre handicappet gutt til døra på grunn av at han er redd for å skli fordi det er en bratt bakke og tror det er glatt. Faktum er at det ikke er glatt. Rambølls kommentarer: Her er det mest bekymringsverdige momentet i undersøkelsen det faktum at man er misfornøyd med 35 % av taxisjåførene. Dette tallet synes høyt, og bør tas på alvor blant drosjeeierne og taxisentralene. Det er også verdt å merke seg at misnøyen er størst på Øvre Romerike. 70

71 Evalueringsrapport Oppsummering 92 % er fornøyde eller nøytrale til skoleskyssordningen, mot 90 % i Av disse er 83 % svært eller ganske fornøyde, mot 77 % i fjor. Øvre Romerike har høyest andel fornøyde brukere med 85 %. Det er en fremgang på 18 prosentpoeng sammenlignet med i fjor. Asker og Bærum, Nedre Romerike og Follo har hhv. 84 %, 83 % og 79 % fornøyde brukere. Andelen som er fornøyd blant brukere av skoleskyssbussen er på 87 %, mot 83 % i Andelen fornøyde brukere blant dem som bruker taxi har gått noe frem, fra 67 % i 2014 til 69 % i % av brukerne svært eller ganske fornøyde med punktligheten på skoleskyssen. I 2014 svarte 74 % det samme. Andelen brukere som er misfornøyde med punktligheten er 8 %, mot 11 % i Brukerne er mer fornøyde med punktligheten til buss (85 %), enn taxi (63 %). 80 % av brukerne er svært/ganske fornøyde med sjåførenes serviceinnstilling. Dette er likt som i Andelen som er misfornøyde med sjåførene er konstant med 3 %. Rambølls kommentarer: Brukerundersøkelsen har sannsynligvis størst verdi for Konsentra, og som sammenligning fra år til år. Den har mer begrenset verdi når det gjelder å måle i hvor stor grad brukerne er fornøyde med de enkelte transportørene. Her er tallgrunnlaget for lite, og feilmarginene store. Fotograf: Nicki Twang 71

72 Evalueringsrapport 36 72

73 Evalueringsrapport SAMTALE MED TRANSPORTØRENE - OPPSUMMERING I dette avsnittet refereres inntrykkene etter samtaler med 9 nåværende og tidligere operatører. Oversikt over samtalepartnerne står i kapittel 3. Oppsummeringen er delt i ulike temaer, og er Rambølls oppsummering av inntrykk etter at intervjurunden er gjennomført. Under hvert tema gjøres først en opplisting av de viktigste merknadene vi mottok, dernest gir vi våre kommentarer til disse. Samtalene med de ulike operatørene viser til dels betydelig variasjon i hvordan de oppfatter sitt forhold til de øvrige aktørene på dette området. 7.1 Avtalene Innspill fra aktørene: Avtalene med minibusser er på år. Avtalene med taxibiler har en varighet på år. I dag praktiseres et gebyrsystem der en blir gebyrbelagt ved kvalitetsviktige avvik i forhold til kontrakt. Løyveeordningen er begrensende for taxisentralene for deres mulighet til å stille krav til sjåførene. Taxisentralene kan i begrenset grad påvirke drosjeeierne. Kontraktene er med Ruter, mens nesten all kommunikasjon skjer mot Konsentra. Avtalene oppfattes ikke som balanserte (det er en sterk og en svak avtalepartner «hvis vi gjør noe galt får vi bot, hvis de gjør noe galt får vi i beste fall en unnskyldning») Ikke alle ønsker en stor kontrakt, flere små gir mindre risiko. Rambølls kommentarer: Dagens gebyrsystem oppfattes ikke rettferdig av transportørene. Man kan eventuelt vurdere å erstatte dette med et bonussystem, kanskje i form av en incitamentsordning. Evt. kan ordningen også inneholde både bonus og malusreaksjoner. Men dette må knyttes opp til en målbarhet som alle parter kan være enige i. Brukerundersøkelsen er grunnlag for bonus til resttransportoperatørene. De fleste resttransportoperatørene har individuelle avtaler med løyvehavere, slik at kvalitetsgebyrer der de har forårsaket avvik, kan videreføres det aktuelle løyvet. Alternativt kan brukerundersøkelsen endres for bedre å fange opp forhold som transportøren kan påvirke. De fleste taxisentralene viderefører ikke kvalitetsgebyrer til løyvehavere. Ruter har etter dagens avtaler ikke anledning til å gå direkte på løyvehaver, noe som ville virket mer oppdragende. Dersom man skal følge opp enkelte aktørers ønske om mindre kontrakter kan man vurdere parallelle innkjøpsavtaler. Konsentra ønsker i større grad å styre anbudsprosessene selv, og ha både inntekts- og utgiftsansvar. 73

74 Evalueringsrapport Planleggingen av turene Innspill fra aktørene: Operatørene synes gjennomgående at de er for lite involvert i planleggingen av taxiturene. Minibussturene er i all hovedsak OK. Her varierer tilbakemeldingene noe, fra de som er veldig misfornøyde til de som mener at det meste er ganske godt eller meget godt planlagt. Variasjoner i turer fra dag til dag er større enn nødvendig. Hvorfor kan ikke tilsynelatende like turer være like fra dag til dag? Faste sjåfører med faste ruter fungerer ofte best. Man opplever daglige avvik, med behov for korrigering i forhold til planlagt ruteopplegg. Av og til oppfatter taxiene Konsentras stedsangivelser for frammøte for å være upresise. Dette gjelder særlig i utkantstrøk. Taxi har ikke full oversikt over perifere holdeplassnavn. Rambøll har tro på at koordinert planlegging uavhengig av taxisentralene generelt bør ha en større samordningseffekt enn det den enkelte sentral klarer. Det er for stor variasjon hos planleggerne i Konsentra når det gjelder lokalkunnskap. Noen flikker på vognløp selv fordi de mener at dette er mer hensiktsmessig. Dette skjer da etter avtale med foreldre. Konsentra håndterer til tider slik korrigering fra operatørene dårlig om man sier fra om forbedringspotensialet. Man kan få det inntrykket hos enkelte i Konsentra at de stoler for mye på seg selv, og ikke er lydhøre ovenfor operatørene. Enkelte mener dette tenderer mot arroganse. Det understrekes at det er stor variasjon når det gjelder dette, og at enkelte ikke opplever slike problemer overhodet. Noen mener at de selv er de beste til å planlegge ut fra krav til leveransetidspunkt og kvalitet. Mest vanlig problem med de planlagte turene er at ruteopplegget sprekker i tid. Dette får følger for andre i samme turkjede. Dersom en elev er forsinket oppstår lett følgeskader av dette. Det er stort sett dette kundene klager på (foreldre, elever og skolene). «Urettferdig» å måtte bli målt på frammøte for nr. 2 og 3 i en turkjede når forsinkelsen ikke skyldes taxi, men sen elev ved første henting (følgeforsinkelser). Bør taxi vente på forsinkede elever når ikke bussene gjør det? Noen savner mulighet til å differensiere bilbehovet morgen og ettermiddag. 74

75 Evalueringsrapport 39 Rambølls kommentarer: Venting på forsinkede elever er den årsak til forsinkelse som selskapene oftest nevner når de blir spurt. Sammen med stramme kjøretider videre i ruta gir dette følgeforsinkelser. Behov for venting må tydeliggjøres i kjøreplanene. I motsatt fall bør venting unngås (som ved grønne busser). Det bør ikke være opp til den enkelte sjåfør å vurdere grensen mellom snillisme og nødvendig fleksibilitet. Venting bør begrenses til der det foreligger spesielle grunner for at venting skal aksepteres. Slike turer bør da organiseres slik at lengden på turkjeden begrenses. Manglende lokalkunnskap er kommentert under samarbeid med Konsentra. Noen taxisjåfører har også manglende lokalkunnskap. Dette bedres ofte over tid, og generelt er det et ønske med faste sjåfører så langt det lar seg gjøre, også fra selskapene. Tidligere forsøk der en prøvde å la sjåførjobbene gå på rundgang for at alle skulle kunne det meste har vist seg å ikke fungere så bra, spesielt for enkeltelever med spesielle behov. Det er registrert betydelige forskjeller i lokalkunnskap og vilje til å sette seg inn i lokale forhold blant Konsentras ansatte. Noen er mye ute hos operatørene, mens andre gjør lite av det. Rambøll tror at best resultat får man ved å være til stede og være lydhør for de erfaringer operatøren kommer med. At dette ikke alltid betyr endringer er en annen sak, men da bør det kunne forklares. Holdeplassnavn distribueres allerede i dag til taxi sammen med holdeplassens GPSposisjon. Men kan alle taxier lese GPS? At tilsynelatende like turer blir forskjellig planlagt fra dag til dag skyldes som regel hva bilen gjør før og etter. Alle vet at faste sjåfører er en kvalitet. Dette er et spesielt problem for resttransportbilene. Fast bil kan i større grad benyttes, men viser seg vanskelig å avtalefeste. Bedre avtaler med løyvehaver kan avhjelpe dette. Følgeforsinkelser gebyrlegges ikke i følge Ruter/Konsentra Transportørene har ikke informasjon om de mange individuelle behovene som er meldt inn på de ulike elevene. Dette være seg at de må kjøres korteste distanse mellom hjem og skole, ikke kan samkjøres med andre, ikke kan hentes før bestemte klokkeslett etc. Denne type behov gjør at planleggingen kan fremstå som mindre optimal enn den faktisk er. 75

76 Evalueringsrapport Klager Innspill fra aktørene: De fleste klager er knyttet til forsinkelser, både i henting, levering og frammøte. De fleste går på for sent frammøte, men noen klager er knyttet til for tidlig oppmøte eller levering på skole. Det er svært få klager på grønne busser, og flest klager er på taxi. Noen klager gjelder manglende mulighet/lov til å ta med seg besøk hjem. Av og til kommer det klager på at sjåførene ikke fester rullestoler på skikkelig måte. Noen gjengangere, spesielt fra enkeltskoler. Rambølls kommentarer: Dette er sammenfallende med det vi får opplyst fra de andre aktørene, skolene og kommunene. En del av forsinkelsene skyldes følgeforsinkelser, d.v.s. de er en konsekvens av at sjåførene venter for lenge på forsinkede elever tidligere i turkjeden. Andre forsinkelser skyldes at enkelte sjåfører avslår å ta de turene de er tildelt. Dette medfører at frammøtetiden ofte er passert før en sjåfør sier ja til å ta turen. For resttransport betales en oppmøtetakst og en rutekilometertakst. Tomkjøring må sentralen kalkulere inn i den oppmøtetaksten de gir i sitt tilbud. Lang tilkjøring gjør således turene lite attraktive og medfører at turene avslås. Noen sentraler betaler ekstra for tilkjøring til lite attraktive turer. Klager på sjåfører som går på sikkerhet eller uhøvisk oppførsel tas opp umiddelbart med de det gjelder og tiltak iverksettes. Noen ganger mangler det opplæring. Stikkprøvegjennnomgang viser at de langt fleste klagene som rapporteres gjelder manglende frammøte eller for sent frammøte av taxi. Av 85 gjennomgåtte avviksrapporter var 58 avvik grunnet sen eller tidlig frammøte, 19 klager på sjåføropptreden og 8 andre forhold. Alle henvendelser fra transportører vedrørende feil og ønsker om endringer i planlegging registreres i Konsentras avvikssystem, og skal følges opp med den respektive transportør i driftsmøtene. Ønske om besøk hjem er kommentert i eget kapittel, se kapittel Samarbeid med Konsentra og Ruter Innspill fra aktørene: Noen mener det er manglende lokalkunnskap hos Konsentra. Det oppnås lite gehør for tilbakemelding av klager til Konsentra. Det er mye arbeid med å følge opp kvalitetsgebyrer, og videre sanksjoner mot løyvehavere. Konsentra burde helst hatt den slags sanksjonsmyndighet direkte mot løyvehaver. Ikke alle er like glade for kravet om bruk av firehjulstrekk på bilene. Det å erstatte en bil som ikke har møtt med en ny tar tid, noe Konsentra ikke alltid har forståelse for. Det er generelt få merknader knyttet til Ruter, som man ikke har så mye med å gjøre i det daglige. 76

77 Evalueringsrapport 41 Rambølls kommentarer: Rambøll har problemer med å se at sanksjoner ikke kan følges opp mot kontraktspartneren av den enkelte taxisentral. Dersom sanksjoner skal skje direkte mot løyvehaver bør vel de også være kontraktspartner. Klage på lokalkunnskap og generelt varierende evne til å forholde seg til tilbakemeldinger er et gjennomgående tema hos påfallende mange av operatørene. Rambøll har vanskeligheter med å verifisere hvor stort dette problemet er, men konkrete eksempler som ikke kan refereres her er med på å underbygge at Konsentra har noe å gå på når det gjelder å vurdere alternative løsninger. Foto: Konsentra AS 77

78 Evalueringsrapport Operatørenes mening om årsak til prisvekst Innspill fra aktørene: Økt forekomst av delt bosted, og derved flere lange turer annenhver uke er den begrunnelsen som oftest brukes fra operatørene for å forklare prisveksten. Ikke alle operatører er enige i at det har vært noen prisvekst (hensyn tatt til turlengde og antall). Økte utgifter til bompenger (og forskjeller i priser på store og små biler, biler med og uten turbilløyve) Hviletidsbestemmelsene kan også ha vært medvirkende til prisvekst Rambølls kommentarer: Rambøll er av den oppfatning at den største årsaken til prisvekst er at det i dag transporteres lengt flere elever enn det man gjorde i 2007, og at turen, spesielt på videregående skole er blitt lengre. Årsakene til dette er nærmere beskrevet i kapittel 2. Men de andre faktorene som er nevnt fra operatørene er også medvirkende. Fotograf: CatchLight Fotostudio 78

79 Evalueringsrapport Øvrige kommentarer Innspill fra aktørene: Det er rapportert tilfeller av at elever ødelegger taxier, noe som er uheldig, da drosjeeier selv må erstatte dette. Løsningen på dette bør være økt bruk av ledsager. Det finnes eksempel på at Konsentra ikke har akseptert ledsager, og at kommunen selv har ordnet dette direkte mot taxisentralen mot at de har bekostet dette selv. Det er en fordel med best mulig dialog mellom taxi og foreldre. Spesielt kunne mye tomkjøring vært unngått ved avbestilling på forhånd. Venting på elever som ikke kommer skaper unødvendig forsinkelse. Det er et ønske fra enkelte operatører om å benytte faste sjåfører så mye som mulig. Man føler at Konsentra måler operatøren etter kriterier man ikke selv kan påvirke. Det er registrert snillisme blant enkelte sjåfører, der man kjører elevene lengre enn planlagt, helt hjem eller andre steder. Dette fører til økte kostnader og evt også til følgeforsinkelser. Faste sjåfører som tar med besøkende uten at dette er registrert oppfattes som et sikkerhetsproblem av sentralene. Ønsket om bruk av elektriske minibusser er foreløpig lite aktuelt grunnet kort rekkevidde. Generelt er tilbudet av minibusser noe begrenset. Rambølls kommentarer: Elever er ansvarlig for ødeleggelser de gjør i taxiene selv om de er handicappede. Dette er tidligere sjekket med advokat. For umyndige har foreldrene ansvar. Ikke alle skoler/elever/foreldre er klar over at dersom man ikke møter til tur på morgenen så blir også returen kansellert. Ledsager benyttes i mange tilfeller og er i følge Opplæringslovens 7-4 skoleeiers ansvar. Ruter kan be om ledsager. I siste instans er det klageinstansen som avgjør om ledsager skal benyttes eller ikke. Konsentra fører oversikt over gjentakende bomturer. En bomtur er når eleven ikke møter opp til transporten uten å varsle. Konsentra skal tilskrive foresatte og kontakte skolen til elever med mange bomturer. Det er opp til operatøren å benytte faste sjåfører, men dette kan defineres i forhold til medisinske behov. Ruter og Konsentra oppfordrer operatørene (taxisentralene) til i ennå større grad enn i dag å inngå avtaler med løyvehavere om skolekjøringen. Oslo Taxi har allerede innført dette i Oslo. 7.7 Oppsummering De fleste transportørene mener at det meste går ganske greit, men at de selv er de beste til å planlegge egne transporter. Konsentra lager for stramt opplegg og hører ikke på tilbakemeldinger om feil og våre problemer. Transportørene blir straffet for feil (gebyrer), men når de gjør feil får transportørene i beste fall en unnskyldning. Det er for dårlig lokalkunnskap hos planleggerne. Enkelte stedsangivelser (adresser og holdeplassnavn) er vanskelige å finne. Enkelte foreldre eller skoler er noe kravstore. Det er større forskjeller mellom skolene når det gjelder sentrale momenter i skoleskyss enn det det burde være. 79

80 Evalueringsrapport 44 80

81 Evalueringsrapport SAMTALE MED REPRESENTANTER FOR BRUKERNE/- SKOLENE/KOMMUNENE - OPPSUMMERING I dette avsnittet refereres inntrykkene etter samtaler med 12 utvalgte skoler (i 8 forskjellige kommuner) og representanter for skoleadministrasjonen i 4 kommuner. Oversikt over samtalepartnerne står i kapittel 3. Oppsummeringen er delt i ulike temaer, og er Rambølls oppsummering av inntrykk etter at intervjurunden er gjennomført. Under hvert tema gjøres først en opplisting av de viktigste kommentarene vi mottok, dernest gir vi våre kommentarer til disse. 8.1 Avtalene Innspill fra aktørene: Kommunene på Øvre Romerike har egen avtale med Øvre Romerike Taxi knyttet til trafikkfarlig veg, badekjøring, eldrekjøring og annet uavhengig av Ruter/Konsentra. Rambølls kommentarer: Dette kan føre til merkelige situasjoner i praksis der en taxi/minibuss i Konsentras regi med ledig kapasitet kjører ordinære skyssberettigede elever på samme strekning som kommunen har bestilt en taxi for å betjene trafikkfarlig veg på samme strekning. Slike samkjøringsmuligheter fanges ikke opp med denne typen delt innkjøp. 8.2 Planleggingen av turene Innspill fra aktørene: De fleste ordinære skolene er gjennomgående fornøyde med planleggingen av spesialskyssen. Spesialskolene er også godt fornøyd med oppfølgingen fra Ruter/Konsentra og taxisentralene. De har et større behov for direkte og løpende kontakt med sjåførene (faste) enn andre skole har, og ønsker denne kontakten mest mulig direkte, uten Konsentra. Konsentra oppfattes å være litt negative til det. Skolene sliter med tidsfristene til innmelding av skyssbehovet for nye elever. Elevlister fra 1. opptak i begynnelsen av juli er ikke til å stole på. etter 2. gangsopptak i slutten av juli er listene noenlunde til å stole på. Dette er langt senere enn det Ruter har som frist. Noen søknader om spesialskyss er fremmet på så tynt eller manglende medisinsk grunnlag at skolene returnerer søknadene på eget initiativ (legeattester med tekst «eleven trenger spesialskyss fordi mor krever det» er ikke ukjent). Skolene ønsker tidligere beskjeder om organiseringen av ettermiddagsturene. Dette gjelder spesielt spesialskolene der dette krever litt forberedelse. Spesialskolene understreker behovet for at de må være en aktiv aktør under planleggingen av skoleskyssen. Enkelte spesialskoleelever kan med fordel kjøres sammen med elever fra andre skoler der dette er hensiktsmessig. Dette vil være en verdifull del av læringsprosessen. Skolene har lite ressurser til ledsagere. Det er derfor ønskelig at turer med ledsager i størst mulig grad planlegges uten hindrende omveger og mer tid til ledsager enn strengt nødvendig. 81

82 Evalueringsrapport 46 Rambølls kommentarer: I noen tilfeller er det uenighet mellom aktørene om det skal stilles krav om ledsager til enkeltelever. Dette slår begge veier, enkelte skoler har opplevd at de ikke har fått lov til dette til tross for at de selv ønsker det. Dette kan ha med kapasitet på transportene å gjøre. Andre ganger har taxisentralen ønsket dette, og skolen ikke fulgt opp. Dette kan skyldes at det er kommunen/skolen som har det direkte økonomiske ansvaret ved å dekke ledsagertid gjennom eksisterende assistentstillinger. Spesialskolenes behov for direkte kommunikasjon med sjåførene må kunne ivaretas direkte i nødvendig grad i det daglige. Mer prinsipielle forhold bør også involvere Konsentra og evt. Ruter. Enkeltskoler opplever at lister om ettermiddagens kjøring kommer til dem kanskje 15 min før avhenting. Dette stemmer dårlig med at Konsentra sender dette ut dagen i forveien. Her tyder det på dårlig kommunikasjon fra taxisentralen. 8.3 Klager Innspill fra aktørene: Flest klager forekommer, naturlig nok, ved oppstart om høsten Flest klager på materiellet, med dårlig og lite tilpasset rullestolplass. Noen skoler klager over at de må begynne til andre tider enn optimalt grunnet manglende tilgang på skyss. Noen klager (typisk en pr. måned pr skole) på for tidlig eller sent frammøte. Skolene har problem med tilsyn av enkeltelever som kommer opptil 30 min før skolestart. Noen klager på sjåførenes opptreden (at de kjører for fort, snakker i mobiltelefon eller er uhøflige). Noen klager på dårlig norskkunnskap hos sjåfør. Manglende kommunikasjon mellom tilbringertaxi og ordinært busstilbud. Noen sjåfører velger bevisst å ikke ta turer man er tildelt. Rambølls kommentarer: Det er registrert betydelige forskjeller i antall klager fra de ulike skolene. Enkelte skoler står for en meget stor andel av klagene. Dette tyder på ulik praksis når det gjelder oppfølging av enkeltelever, både fra skolene og fra Konsentra/taxisentral. Manglende frammøte eller uhøflig adferd tas alltid opp med den sentralen det gjelder. 82

83 Evalueringsrapport Samarbeid med Konsentra og Ruter Det er et gjennomgående inntrykk at skolene og kommunen synes samarbeidet med både Konsentra og Ruter fungerer meget godt. Men noen tilbakemeldinger er likevel registrert: Kommunene oppfatter Ruter av og til som litt firkantet. Regelverket kunne vært tydeligere. Det er en gjennomgående oppfatning at Ruter/Konsentra nå er strengere på vilkårene for spesialskyss enn før. Graden av serviceinnstilling hos Konsentra er personavhengig. Skolene sliter med å kommunisere kortvarige behov (fagdager med avvikende transportbehov og lignende). Skolene oppfatter behandlingstiden hos Ruter som litt lang på enkeltsaker (eksempelvis når elever flyttes til fosterhjem bør skolekort utstedes umiddelbart). Rambølls kommentarer: Noen kommuner har forsøkt seg med en veldig detaljert definisjon av trafikkfarlig veg, gjerne etter en politisk diskusjon. Regelverket tillater ikke at dette gjøres uten individuell vurdering der elevenes alder og ferdigheter også legges inn i vurderingen. Dette gjør også at Ruter kan framstå som litt vanskelige på dette punktet ved å kreve individuelle vurderinger. 8.5 Skolenes og kommunenes mening om årsak til prisvekst Både kommunene og skolene mener at det er flere elever i ordningen nå enn før, og at dette fører til prisvekst. Økt andel delt bosted har bidratt vesentlig til dette. Antall elever definert til å ha trafikkfarlig veg har også økt. 8.6 Øvrige kommentarer Innspill fra aktørene: Man er generelt godt fornøyd med de faste sjåførene. Enkelte kommuner hevder at foreldrene har sterkere krav til eksklusiv transport nå enn før, ofte uten at det foreligger tilstrekkelige grunner for det. Kommunene på Øvre Romerike har erfaring med at transporten ikke blir optimal når to minibusser kjører etter hverandre med forskjellige elever, noen trafikkfarlig veg og noen ordinært transporterte elever. Faste sjåfører garanteres kun ved legeerklæring om behov for dette, noe som kan gå ut over andre elevers trygghet. Det påpekes at enkelte elever får spesialskyss uten tilsynelatende å ha behov for det. Dette gjelder spesielt ved midlertidge behov. Idrettsskade er et typisk eksempel på dette. Noen elever må hentes inne på skolene ved avgang på ettermiddagen, og leveres til tilsyn ved ankomst. Man har hatt tilfeller av at dette har glippet og at enkeltelever har stukket av eller kommet bort fra undervisningen. Noen ganger må skolen bestille taxi til f.eks. akutt syke elever. Dette fungerer ikke alltid like godt, og ofte må slike elever kjøres av skolens egne ansatte. Noen elever/foreldre har ikke forstått at elever kun får transporteres hjem ved skolens sluttid (ikke når den enkelte elev har siste time). Noen er nektet ledsager da Konsentra (?) mener man har tilstrekkelig kunnskap hos sjåfør. Dette er ikke nødvendigvis sjåførene enige i at er godt nok da dette går ut over primæroppgaven å være sjåfør. Det er uklart for enkelte hvem sitt ansvar det er å skaffe sittepute til elevene. 83

84 Evalueringsrapport 48 Foreldre ønsker å kunne melde inn endringer uten å måtte gå via skolewebben som oppfattes som litt tungvinn. Kommunen mener at Konsentra må ta ansvar for å orientere skolen ved for sen ankomst. Enkelte elever føler dette vanskelig. Varige diagnoser bør ikke trenge nye legeerklæringer ved skifte av skole. Enkelte legeerklæringer burde vært verifisert av spesialist, ikke fastlege. Problem med elever som trenger spesialskyss eller ledsager kun ved spesielle og ikke planlagte hendelser. Spesialskolene ønsker at det stilles språkkrav og krav til vandel for de faste sjåførene. Noen avvik mistenkes for at ikke formidles fra taxiselskap til Konsentra/Ruter. Det bør ikke være noen høy terskel for sjåførene å melde avvik videre. F.eks. burde sjåførene bli langt flinkere til å melde inn avvik på høyt lydnivå blant elever, at elever frigjør seg fra sikkerhetsbelter osv. uten at dette oppfattes som det er sjåførenes feil. Noen skoler/foreldre har til tider behov for å ringe Konsentra etter Dette kan være for å søke å rette opp avvik, f.eks. at en taxi ikke er kommet, at en elev er blitt syk, og ikke trenger transport dagen etter, at elever er blitt borte på veg hjem, osv. Av og til vanskeligheter med ski og akebrett til aktivitetsdager. Rambølls kommentarer: Spesialskolene involverer foreldrene langt tettere i transport enn det som er vanlig ellers. Dette oppfattes som udelt positivt. Ledsager er kommunens ansvar. Hvem har myndighet til å klage/overprøve tilsynelatende friske elever som får spesialtransport på medisinsk grunnlag? Ansvar for sittepute tillegges den enkelte? Ruter bør vurdere å knytte til seg medisinsk kompetanse. Konsentra bør vurdere en vaktordning etter Ved aktivitetsdager må foreldre til en viss grad påregne å være behjelpelige med skyss. 8.7 Oppsummering Brukerne er stort sett fornøyde, men klagesakene og gebyrsakene dokumenterer noen typiske forhold: - Taxi kommer litt for ofte for sent, eller for tidlig - Uhøflige sjårfører (kjører for fort, vil ikke hjelpe, er ikke kjent, sure, skumle osv.) Opplæring av sjåfører kan bli bedre Det er av og til treg behandling hos Konsentra/Ruter, spesielt for å innvilge skyss 84

85 Evalueringsrapport 49 VEDLEGG 1 1. SPESIALSKYSS-TURER GRUNNSKOLE OG VIDEREGÅENDE SKOLE- NOVEMBER 2007, 2010 OG

86 Evalueringsrapport 1 Grunnskoler Spesialskyss turer november måned Innbyggertall (6-15 år) 2015 Antall reiser per innbygger (6-15 år) i 2015 Endring i % Endring i % Endring % Endring i innbyggertall ( ) Endring i reiser (justert for befolkningsendring) ASK ,5 93,1-15,1 63,9 2,6 % 61,3 % AUR ,1 54,2-2,2 50,8 0,6 % 50,2 % BÆR ,4 29,4-14,7 10,4 8,2 % 2,2 % EID ,1 28,9 8,3 39,6 16,4 % 23,1 % ENE ,3 48,2 66,9 147,3 1,5 % 145,9 % FET ,2-21,3 63,0 28,3 3,9 % 24,3 % FRO ,0 177,6 59,0 341,4-4,0 % 345,4 % GJE ,4 83,9 68,0 208,9 0,2 % 208,7 % HUR ,4 53,0 43,8 120,0-11,5 % 131,5 % LØR ,4 46,9-17,0 22,0 5,3 % 16,7 % NAN ,0 33,9-8,3 22,8 9,2 % 13,6 % NES ,5 555,4-12,8 471,7-6,4 % 478,1 % NESO ,3 20,9-29,1-14,2-2,1 % -12,1 % NIT ,5 17,9-14,4 0,9 4,2 % -3,3 % OPP ,3 95,4-1,8 91,8 4,3 % 87,5 % RÆL ,4 19,5 50,9 80,3 14,2 % 66,2 % SKE ,5 12,3 15,6 29,8 11,5 % 18,3 % SKI ,8 98,5-7,5 83,6 3,9 % 79,8 % SØR ,8 14,9 9,9 26,2 21,6 % 4,7 % ULL ,9 35,6 22,2 65,7 32,3 % 33,4 % VES ,5 241,6 86,8 538,0 18,3 % 519,7 % ÅS ,0 51,6 5,5 60,0 3,8 % 56,2 % Sum turer ,7 54,8 5,1 62,7 7,3 % 55,4 % 86

87 Evalueringsrapport 2 Videregående skoler Spesialskyss turer i november Skole Reiser 2007 Reiser 2010 Reiser 2015 % endring % endring % endring Elevtall 2010/11 Elevtall 2015/16 Reiser per 100 elever 2010 Reiser (2015) per 100 elever 2015/16 ASKER HOLMEN SKOLE BLEIKER DØNSKI EIKELI NADDERUD NESBRU ROSENVILDE RUD STABEKK VALLER SANDVIKA DRØMTORP NESODDEN OPPEGÅRD SKI VESTBY ÅS FROGN BJØRKELANGEN BJERTNES SØRUMSAND LILLESTRØM LØRENSKOG SKEDSMO STRØMMEN

88 Evalueringsrapport 3 KJELLE RÆLINGEN HVAM EIDSVOLL JESSHEIM NES NANNESTAD MAILAND USPESIFISERT SKOLE AKERSHUS FYLKE TOTALT AKERSHUS FYLKE TOTALT SUM SPESIFISERT SKOLE DIFFERANSE

89 Saksframlegg Dato: Arkivref: / Saksnr Utvalg Møtedato Fylkesting Fylkesutvalg /16 Hovedutvalg for samferdsel Eldrerådet /16 Rådet for mennesker med nedsatt funksjonsevne Midlertidig tidsdifferensierte bompengetakster (beredskapstakster) på dager med fare for høy luftforurensing i Oslo Forslag til vedtak 1. Akershus fylkeskommune støtter at Samferdselsdepartementet, med hjemmel i lov av 21. juni 1963 nr. 23 om vegar 27 (2), kan fastsette forskrift om midlertidige tidsdifferensierte bompengetakster i Oslo, til bruk på dager med fare for høy luftforurensning. Følgende legges til grunn for forskriften: Forskriften fastsettes til bruk i fremtidige tilfeller med fare for høy luftforurensning i Oslo. Midlertidige tidsdifferensierte bompengetakster skal kunne iverksettes ved varsel om timemiddel NO 2 på over 200 μg/m³ i større områder, og det samtidig er varslet en inversjonsperiode. Takstene innføres fra midnatt og gjelder døgnkontinuerlig dvs. fra kl. 00:00 til 24:00. Midlertidige tidsdifferensierte bompengetakster innebærer en femdobling av bompengetakstene. Det gjøres ikke unntak fra midlertidige tidsdifferensierte bompengetakster ut over de som allerede er unntatt betaling i bomringen. Gjeldende fritak og rabattordninger videreføres. 2. Akershus fylkeskommune legger videre til grunn at inntekter som følge av beredskapstakster går inn i det ordinære bompengeregnskapet og fordeles i tråd med Oslopakke 3-avtalen, og at fram mot iverksetting må mulighetene for økt kapasitet på kollektivtransportmidlene i perioder med beredskapstakster avklares. 3. Dersom Bærumssnittet skal inkluderes i ordning med berdskapstakster forutsetter Akershus fylkeskommune at Bærum kommune fatter vedtak om dette. 89

90 Om saken Oslo kommune ønsker å innføre midlertidig tidsdifferensierte bompengetakster (beredskapstakster) på dager med fare for høy luftforurensing (byrådssak ,vedlegg 1). Ambisjonen er å få på plass en slik ordning allerede fra førstkommende vinter. Bruk av beredskapstakster innebærer endringer av takstsystemet i bomringen. Innkreving av bompenger i Oslo og Bærum administreres av Fjellinjen AS, som er et selskap eid av Oslo kommune og Akershus fylkeskommune, og innføring av beredskapstakster krever dermed vedtak i Akershus fylkeskommune i tillegg til Oslo kommune. Dersom Bærumssnittet skal inkluderes i ordningen, må Bærum kommune slutte seg til dette gjennom et eget vedtak. Bergen kommune har allerede søkt samferdselsdepartementet om å få etablert ordning med beredskapstakster. Bakgrunn Oslo har brutt lovpålagte grenseverdier for årsmiddel for NO₂-konsentrasjoner hvert år siden disse trådte i kraft i Flere av årene har Oslo også brutt grensen for antall timer med timemiddel over grenseverdien. Norge ble høsten 2015 dømt for brudd på EUs luftkvalitetsdirektiv, og Oslo er en av byene som er omfattet av saken. Luftforurensing kan utløse og forverre sykdommer, først og fremst i luftveiene og hjertekarsystemet. Kortvarig eksponering for luftforurensing gir hovedsakelig forverring av eksisterende sykdommer, mens langvarig eksponering også kan bidra til utvikling av sykdom. I Oslo er det hovedsakelig utslipp fra veitrafikk i form av eksos som bidrar til de høye verdiene av NO 2, og hovedbidragene kommer fra tungtransport og dieseldrevne person- og varebiler. Andre kilder til lokal luftforurensing i Oslo er knyttet til havnevirksomheten og vedfyring med gamle ovner. Oslo kommune er forurensningsmyndighet for lokal luftkvalitet i Oslo, jf. forurensningsforskriften kapittel 7. Dette innebærer at det er kommunen som må overvåke luftkvaliteten i Oslo, utarbeide tiltaksplan og eventuelt pålegge anleggseiere å gjennomføre tiltak for å sikre at krav etter forurensningsforskriften blir overholdt. Oslo kommune arbeider med flere tiltak, både kortsiktige og langsiktige, for å bedre luftkvaliteten i Oslo. Av langsiktige tiltak for redusert NO2-utslipp jobber kommunen bl.a. med å innføre permanente miljødifferensierte bompengetakster, etablering av lavutslippssone(r), samt tilskudd til utfasing av gamle vedovner og tilrettelegging for landstrøm i Oslo Havn. I tillegg jobbes det med målrettede tiltak mot svevestøv, slik som miljøfartsgrenser vinterhalvåret og økt vasking av gater. Det er de langsiktige tiltakene som gir best måloppnåelse totalt sett. Samtidig er det nødvendig at kommunen også har virkemidler for de sitasjoner hvor luftkvaliteten blir akutt helseskadelig. Det er kun de kortsiktige tiltakene som vil kunne gi resultater allerede førstkommende vinter, de langsiktige tiltakene vil først bidra til en forbedring på sikt. Beredskapstakster er et strakstiltak for å redusere NO₂-konsentrasjonen på dager det kan forventes at grenseverdiene for timemiddel overskrides. I tillegg til beredskapstakster tar Oslo kommune sikte på å vedta permanent forskrift for midlertidig forbud mot dieselbiler til førstkommende vinter. 90

91 Oslo har allerede innført ordning med stenging av enkelte parkeringsplasser i Oslo sentrum ved varsel om høy luftforurensning. Det er Samferdselsdepartementet som, med hjemmel i 27 andre ledd i vegloven, kan fastsette beredskapstakster i en forskrift for byområdet: «Departementet kan i forskrift fastsettje mellombelse tidsdifferensierte bompengetakstar til bruk i avgrensa periodar innanfor bompengesystem i byområde når det er fare for og ved overskriding av grenseverdiane for konsentrasjon av forureining i luft utandørs fastsett i forskrift med heimel i forurensningsloven 9. Bruken av takstane føreset vedtak av kommunen og fylkeskommunen.» Vilkåret for å innføre beredskapstakster er overskridelser, eller fare for overskridelser, av de lovpålagte grenseverdier i forurensningsforskriften. Som grunnlag for å vurdere beredskapstakster i Oslo har Bymiljøetaten engasjert COWI AS sammen med Norsk institutt for luftforskning (NILU), til å utarbeide et fagnotat (vedlegg 2). Med utgangspunkt i tidligere utførte analyser konkluderer fagnotatet fra COWI med at beredskapstakster vil være et virkningsfullt tiltak. I notatet drøftes når beredskapstakster bør tas i bruk, forslag til takster, forventet effekt av tiltaket, økonomiske konsekvenser og forhold knyttet til praktisk gjennomføring. Om forslaget til ordning med beredskapstakster. Oslo kommunes forslag til ordning med beredskapstakster bygger i hovedsak på anbefalingene i notatet fra COWI og NILU. Som forurensingsmyndighet er kommunen ansvarlig for at den fastsatte grenseverdien ikke overskrides, og utgangspunktet er derfor at beredskapstakster innføres når det er fare for overskridelser. Det legges opp til at beredskapstakster tas i bruk når det foreligger varsel om timemiddel for NO₂ på over 200 μg/m³ i større områder, og det er varslet en lengre inversjonsperiode. Inversjon er et værfenomen som inntreffer ved kald og stillestående luft, og innebærer at det dannes et «lokk» som fanger luften som ligger innenfor. 200 μg/m³ tilsvarer grenseverdien i forurensingsforskriften. Oslo kommune har en beredskapsplan for situasjoner med svært høye konsentrasjoner av timemiddel NO2. I gjeldende beredskapsplan er «høy luftforurensning» definert ved: - Større geografisk utbredelse: Forurensningssituasjonen gjelder større områder. - Negative helseeffekter for et betydelig antall mennesker: Mer enn eksponerte. - Lengre varighet: Varslet varighet to dager eller mer. Varsling og iverksetting av beredskapstakster skal skje etter løpende og tett dialog med meteorologisk institutt. Ved signaler om utvikling av høye NO2-nivåer skal det etter beredskapsplanen settes en beredskapsgruppe, og Meteorologisk institutt vil inngå i denne. Det vil være de samme vurderingene som ligger til grunn for det å avslutte bruken av beredskapstakster som når de skal iverksettes. Ambisjonen med beredskapstakster er å oppnå ønsket trafikkavvisning med minst mulig økning av takstene, og ut fra dette foreslås at beredskapstakstene utgjør en femdobling av gjeldende takster i dagens bomring (Osloringen og evt. Bærumssnittet), for alle kjøretøy unntatt nullutslippsbiler. Miljødifferensierte takster i bomringen er allerede vedtatt i Oslopakke 3, og skal etter planen iverksettes i løpet av Oslo kommune foreslår at det i forbindelse med implementeringen gjøres en vurdering av videreføring av beredskapstakstene, herunder om man etter innføringen 91

92 skal begrense beredskapstakstene til tunge kjøretøy som ikke oppfyller Euro VI-kravene og til lette dieselkjøretøy. Det ligger i dette at en femdobling av bompengetakstene vil gjelde inntil noe annet er vedtatt. COWI har i fagnotatet anbefalt at beredskapstakster iverksettes på 12 timers varsel og fra et fast tidspunkt. Oslo kommune har imidlertid pekt på at hensynet til befolkningens mulighet til å omstille seg kan tilsi en noe lengre varslingsperiode, eksempelvis 24 timer. På den annen side vil prognosene for den reelle luftkvaliteten være mindre sikre 24 timer før iverksettelse, og man vil raskere kunne oppnå ønsket effekt med en kortere varslingsperiode. Oslo legger opp til at det i forbindelse med oppdatering av beredskapsplanen, foretas en vurdering av om tiltaket skal iverksettes med 12 eller 24 timers varsel. På denne måten vil det kunne sørges for helhet og sammenheng med de andre aktuelle strakstiltakene. Det foreslås uansett at beredskapstakstene innføres fra et fast tidspunkt (midnatt), og at takstene gjelder døgnkontinuerlig dvs. fra kl. 00:00 til 24:00. Dette i tråd med Fjellinjens anbefaling om at dette er å foretrekke av hensyn til kundekommunikasjon. COWI konkluderer i fagnotatet med at beredskapstakster på det foreslåtte nivået vil gi vesentlig reduksjon i NO₂-konsentrasjoner i Oslo i perioder med høy luftforurensing, men det er usikkert om innføring av beredskapstakster er tilstrekkelig til å nå forurensningsforskriftens krav til timemiddel i perioder med sterk og langvarig inversjon. Norsk institutt for luftforskning (NILU) har vist at grenseverdien på 200 μg/m³ NO₂ trolig kan overholdes dersom forurensingsnivået reduseres med prosent. Det forventes at beredskapstakster med fem ganger dagens takster i Osloringen og Bærumssnittet, vil gi en reduksjon av total trafikk over bomsnittene på om lag 27 prosent. Det pekes imidlertid på at det er vanskelig å anslå presist hvor stor reduksjon i NO2- konsentrasjon denne trafikkreduksjonen vil gi. Effekten av tiltaket vil være avhengig av godt samspill med informasjonstiltak. Dette fordi effekten kun nås dersom en større andel av befolkningen lar være å kjøre bil på de aktuelle dager med beredskapstakster. Gode og tidlige informasjonstiltak vil være viktig. Oslo kommune vil ta en ordning med beredskapstakster inn i Oslo kommunes beredskapsplan for høy luftforurensning av NO2. Ved iverksettelse av beredskapstakster vil alle faser og tiltak i beredskapsplanen bli loggført og evaluert. På dager der beredskapstakster benyttes vil det være behov for at kapasiteten i kollektivtransporten økes, for å gi innbyggerne best mulig reisealternativer. Kapasiteten vil kunne økes noe bl.a. ved å forlenge rushtiden på en del linjer, og ved å sette inn flere busser. Bergen kommune har planlagt gratis kollektivtransport på dager med beredskapstakster i bomringen. Faglige vurderinger er imidlertid at dette i mindre grad bidrar til å redusere dieselbiltrafikken, men heller kan redusere sykkel og gange 1. Gratis kollektivtransport vil i tillegg være svært kostbart, og vil kunne medføre en så massiv tilstrømning til kollektivtransporten at det blir tilnærmet umulig å dekke etterspørselen. På denne bakgrunn foreslås ikke innføring av gratis kollektivtrafikk i perioder med beredskapstakster i bomringen i Oslo. Beredskapstakster vil ha en trafikkavvisende effekt, men COWIs anslag tilsier at ordningen likevel vil føre til økte inntekter over bomringen. Provenyet er foreløpig beregnet til 1 Se blant annet Aas, H. et al, Gratis kollektivtransport som strakstiltak ved dårlig luftkvalitet. TØI rapport 1457/

93 28,0 mill. per døgn med beredskapstakster. Det legges opp til at inntektene fra beredskapstakstene går inn i det ordinære bompengeregnskapet, og fordeles i tråd Oslopakke 3- avtalen. Vurderinger Fylkesrådmannen legger vekt på at luftkvaliteten i Oslo representerer en helseutfordring, og at Oslo kommune som ansvarlig forurensingsmyndighet trenger virkemidler for å ivareta sitt ansvar. COWI og NILU er tydelige på at midlertidig tidsdifferensierte bompengetakster (beredskapstakster) på dager med fare for høy luftforurensing vil ha effekt på luftkvaliteten. Det vil være i tråd med fylkeskommunens mål innen folkehelse å bidra til at dette tiltaket kan tas i bruk i situasjoner der NO2 nivået i lufta står i fare for å overskride fastsatte grenseverdier. En femdobling av bompengetakstene er et kraftig virkemiddel, og vil kunne oppleves som urimelig for personer som ikke opplever å ha egnede valgmuligheter. Samtidig er hensikten å bidra til adferdsendringer, som raskt bringer luftkvaliteten til et nivå som anses akseptabel. Fylkesrådmannen anbefaler derfor at Akershus fylkeskommune støtter Oslo kommunes arbeid med å få utarbeidet en forskrift om beredskapstakster. Saksbehandler: Theis Juell Theisen Oslo, Tron Bamrud fylkesrådmann Vedlegg 1 Byrådssak 186/16. Midlertidig tidsdifferensierte bompengetakster (beredskapstakster) på dager med fare for høy luftforurensing i Oslo 2 Innføring av beredskapstakster i Oslo. COWI, Vedlegg som ikke følger saken 93

94 Oslo kommune Byrådet Byrådssak 186/16 INNFØRING AV MIDLERTIDIG TIDSDIFFERENSIERTE BOMPENGETAKSTER (BEREDSKAPSTAKSTER) PÅ DAGER MED FARE FOR HØY LUFTFORURENSNING Sammendrag: Oslo kommune har store problemer med luftkvaliteten, spesielt når det gjelder utslipp av nitrogendioksid (NO 2 ). Selv om Osloluften har blitt bedre de siste årene, klarer vi ikke å oppfylle de lovpålagte grenseverdiene for NO 2. EFTAs overvåkingsorgan (ESA) har stevnet Norge for brudd på direktiv 2008/50/EC om luftkvalitet og renere i luft i Europa (EUs luftdirektiv), og Oslo er en av byene som er omfattet av saken. EUs luftdirektiv er implementert i Norge gjennom forskrift av 1. juni 2004 nr. 931 om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften). I tillegg til at kommunen ikke oppfyller de lovpålagte grenseverdiene for årsmiddel NO 2, noe som i seg selv er en helserisiko, opplever Oslo hver vinter flere perioder hvor luftkvaliteten blir så akutt dårlig at en rekke utsatte grupper må holde seg innendørs. Dette er en svært uønsket situasjon, og underbygger behovet for innføring av målrettede tiltak for å unngå dette i årene fremover. Oslo kommune arbeider med både kortsiktige og langsiktige tiltak for å bedre luftkvaliteten i byen. Denne saken omhandler innføring av midlertidig tidsdifferensierte bompengetakster (heretter kalt beredskapstakster) på dager med fare for høy luftforurensning. Dette er et akuttiltak som skal bidra til å unngå situasjoner med så dårlig luftkvalitet at deler av byens befolkning må holde seg inne. I tillegg til beredskapstakster tar kommunen sikte på å vedta permanent forskrift for midlertidig forbud mot dieselbiler til førstkommende vinter, for å avhjelpe situasjonen. Videre har Oslo allerede innført stenging av parkeringsplasser i rød sone i Oslo sentrum ved varsel om høy luftforurensning. Beredskapstakster, dieselforbud og parkeringsrestriksjoner er de aktuelle strakstiltakene Oslo kommune har for å bedre luftkvaliteten førstkommende vinter. Av langsiktige tiltak for redusert NO 2 -utslipp jobber kommunen bl.a. med å innføre permanente miljødifferensierte bompengetakster, lavutslippssone(r), tilskudd til utfasing av gamle vedovner og tilrettelegging for landstrøm i Oslo Havn. I tillegg jobbes det med målrettede tiltak mot svevestøv, slik som miljøfartsgrenser vinterhalvåret og økt vasking av gater. Det er Samferdselsdepartementet som, i medhold av lov av 21. juni 1963 nr. 23 om vegar (vegloven) 27 andre ledd, har myndighet til å vedta innføring av beredskapstakster i bomringen. I praksis gjøres dette gjennom en lokal takstforskrift. Det kreves vedtak i kommunen og fylkeskommunen som er ansvarlig for bompengeinnkrevingen i det enkelte byområdet. Dette betyr at det må fattes vedtak både i Oslo kommune og Akershus fylkeskommune, og at Bærum kommune slutter seg til dette gjennom et eget vedtak dersom Bærumssnittet skal inkluderes, før en formell søknad kan oversendes til departementet. Det er allerede foretatt en faglig utredning av innføring av beredskapstakster i Oslo, som grunnlag for en slik søknad og som underlag til denne saken (vedlegg 1). Saksnr.:

95 Side2 Byrådetønskerå innføreberedskapstakster førstkommendevinter. Bergenkommunehar alleredesøkt departementet om dette, og Vegdirektoratethar på oppdragfra Samferdselsdepartementet utarbeidetforslag til en forskrift for Bergen.Byrådetforeslår sammetakstnivåsombergenog antarellers at det alleredepågåendearbeideti departementet kan kommetil nytte i arbeidetmedforskriften for Osloområdet Saksfremstilling: 1. Bakgrunn Oslo har brutt lovpålagtegrenseverdierfor årsmiddelfor NO -konsentrasjoner hvert år siden dissetrådtei kraft i 2010.Flereav årenehar Oslo ogsåbrutt grensenfor antall timer med timemiddelover grenseverdien. Norge ble høsten2015dømt for bruddpå EUs luftkvalitetsdirektiv(eu (2008) Directive 2008/50/ECof the Europeanparliamentand of the council of 21 May 2008on ambientair quality and cleanerair for Europe.Off. J. Eur. Union, L152, 1-44.), og Oslo er en av byenesom er omfattetav saken. Luftforurensingkan utløseog forverresykdommer,først og fremsti luftveieneog hjertekarsystemet. Kortvarig eksponeringfor luftforurensinggir hovedsakeligforverring av eksisterendesykdommer,menslangvarigeksponeringogsåkan bidra til utvikling av sykdom. I Oslo er det hovedsakeligutslipp fra veitrafikk i form av eksossom bidrar til de høye kommerfra tungtransportog dieseldrevneperson- og verdieneav NO2, og hovedbidragene varebiler: Det arbeidesmed en rekke tiltak, bådekortsiktige og langsiktige,for å bedreluftkvaliteteni Oslo. De langsiktigetiltakenegir bestmåloppnåelsetotalt sett,mendet er samtidigviktig at kommunenhar virkemidler for de sitasjonerhvor luftkvaliteten blir akutt helseskadelig.det er ogsåkun de kortsiktige tiltakenesom vil gi resultateralleredeførstkommendevinter, mens de langsiktige tiltakenevil bidra til en forbedringpå sikt. Beredskapstakster er et strakstiltak for å redusereno -konsentrasjonen på dagerdet kan forventesat grenseverdiene for timemiddeloverskrides. Oslo kommuneer forurensningsmyndighet for lokal luftkvalit et i Oslo, jf. forurensningsforskriftenkapittel 7. Detteinnebærerat det er kommunen som må overvåke luftkvaliteteni Oslo, utarbeidetiltaksplanog eventueltpåleggeanleggseiereå gjennomføre tiltak for å sikre at krav etter forurensningsforskriftenblir overholdt,jf. forurensningsforskriften 7-4. Med hjemmeli 27 andreledd i vegloven, kan Samferdselsdepartemen tet fastsette beredskapstakster i en forskrift for byområdet: Saksnr.:

96 Side 3 «Departementet kan i forskrift fastsettje mellombelse tidsdifferensierte bompengetakstar til bruk i avgrensa periodar innanfor bompengesystem i byområde når det er fare for og ved overskriding av grenseverdiane for konsentrasjon av forureining i luft utandørs fastsett i forskrift med heimel i forurensningsloven 9. Bruken av takstane føreset vedtak av kommunen og fylkeskommunen.» Loven krever at det er fattet lokalpolitiske vedtak før takstene kan tas i bruk. Innkreving av bompenger i Oslo og Bærum administreres av Fjellinjen AS, som er et selskap eid av Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Endringer av takstsystemet i bomringen krever derfor lokalpolitiske vedtak i Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Dersom Bærumssnittet skal inkluderes, er det ønskelig at Bærum kommune slutter seg til dette med et eget vedtak. Oslo kommune har igangsatt dialog med Akershus fylkeskommune og Bærum kommune for å tilrettelegge og samordne dette. 2. Vilkår for innføring av beredskapstakster Vilkåret for å innføre beredskapstakster er overskridelser, eller fare for overskridelser, av de lovpålagte grenseverdier i forurensningsforskriften. Tiltaket kan innføres i byer som allerede har et system for bompengeinnkreving. Oslo kommune oppfyller utvilsomt begge disse vilkår. Av forarbeidene til den aktuelle lovendringen i 27 andre ledd, Prop. 81 L ( ), fremgår de nærmere vilkårene for søknad til departementet om innføring av beredskapstakster. Blant annet kreves det at følgende lokalpolitiske vurderinger er foretatt: - Om det skal innføres beredskapstakster for et enkelttilfelle eller om takstene skal fastsettes for fremtidige tilfeller - Hvilket forurensningsnivå som skal utløse tiltaket - Forventede effekter - Forslag til takstnivå - Økonomiske konsekvenser/finansiering - Praktisk gjennomføring Når det gjelder innføring av beredskapstakster for et enkelttilfelle eller for fremtidige tilfeller, er det utvilsomt sistnevnte som vil kunne gi ønsket effekt i Oslo. Dette har ikke vært problematisert i utredningene i forkant av denne saken, og anses ikke nødvendig å drøfte nærmere her. Det legges til grunn at det i søknaden til Samferdselsdepartementet bes om innføring av beredskapstakster for fremtidige tilfeller av fare for høy luftforurensning. For å svare ut kravene i forarbeidene har Bymiljøetaten, i samarbeid med COWI AS og Norsk institutt for luftforskning (NILU), utarbeidet et fagnotat om innføring av beredskapstakster i Oslo (vedlegg 1). 3. Oppsummering av gjennomført faglig utredning I det det følgende oppsummeres det faglige grunnlaget i ovennevnte fagnotat, med særlig fokus på oppfyllelse av kravene til en søknad til Samferdselsdepartementet. Det foreligger en rekke ulike utredninger om aktuelle tiltak for å redusere NO₂-utslipp i Oslo, og fagnotatet bygger på tidligere analyser og forslag til tiltak. I tillegg er det gjort en konkret vurdering av to ulike modeller for beredskapstakster, såkalt enkel modell og trinnvis modell. Kort oppsummert anbefaler fagnotatet en enkel modell for beredskapstakster, som innebærer en femdobling av gjeldende takster i dagens bomring i Oslo/Bærum (Osloringen og Bærumssnittet), for alle kjøretøy unntatt nullutslippsbiler. Saksnr.:

97 3.1. Forurensingsnivå når tiltaket skal brukes Fagnotatet redegjør for at beredskapstakster bør innføres når det foreligger varsel om timemiddel for NO₂ på over 200 μg/m³ i større områder, og det er varslet en lengre inversjonsperiode. Inversjon er et værfenomen som inntreffer ved kald og stillestående luft, og innebærer at det dannes et «lokk» som fanger luften som ligger innenfor. 200 μg/m³ tilsvarer grenseverdien i forurensingsforskriften for timemiddel NO 2. Side 4 For å unngå oppbygging av høye konsentrasjoner av NO₂, bør tiltaket innføres så raskt som mulig. Det anbefales at beredskapstakster innføres med 12 timers varsel, og at det innføres fra et fast tidspunkt, for eksempel ved midnatt. Tiltaket bør få effekt på trafikk og utslippsnivå allerede neste dag. Fagnotatet anbefaler at beredskapstakster innføres når det er fare for overskridelser av grenseverdien. Det vil si før den aktuelle grenseverdien faktisk er nådd. Beslutningen om når det er fare for overskridelser må skje på bakgrunn av luftmålinger over en periode, sammenholdt med værprognosene for dagene fremover Forventet effekt I fagnotatet fremgår det at tiltaket vil gi vesentlig reduksjon i NO₂-konsentrasjoner i Oslo og Bærum i perioder med høy luftforurensing. Om innføring av beredskapstakster er tilstrekkelig til å nå forurensningsforskriftens krav til timemiddel i perioder med sterk og langvarig inversjon, er usikkert. Norsk institutt for luftforskning (NILU) har vist at grenseverdien på 200 μg/m³ NO₂ trolig kan overholdes dersom forurensingsnivået reduseres med prosent. Det forventes at beredskapstakster med fem ganger dagens takster i Osloringen og Bærumssnittet, vil gi en reduksjon av total trafikk over bomsnittene på om lag 27 prosent. Det er ikke mulig å anslå nærmere hvor stor reduksjon i NO 2 -konsentrasjon dette vil bidra til, ettersom dette er avhengig av flere faktorer. Det er likevel klart at tiltaket åpenbart vil bidra til reduserte NO₂-konsentrasjoner i perioder med høy luftforurensing. Fagnotatet presiserer at effekten av tiltaket vil være avhengig av godt samspill med informasjonstiltak. Dette fordi effekten kun nås dersom en større andel av befolkningen lar være å kjøre bil på de aktuelle dager med beredskapstakster. Gode og tidlige informasjonstiltak blir derfor viktig Forslag til takster Den faglige utredningen har vurdert en tredobling, femdobling og tidobling av bompengetakstene. Resultatene viser at en femdobling av takstene er tilstrekkelig til å gi en vesentlig effekt på trafikken i perioder da det er fare for overskridelser av grenseverdiene. Videre foreslår den faglige utredningen en enkel modell med en direkte femdobling av bomtakstene, fremfor en trinnvis modell med gradvis økning. Beredskapstakstene vil i så tilfelle innebære en takst på 160 (80) kroner for lette biler og 480 (240) kroner for tunge biler (takster i Bærumssnittet i parentes). Det foreslås at dagens rabatt- og fritaksordninger videreføres i perioder med beredskapstakster. Dette betyr at nullutslippsbiler er fritatt, mens kjøretøy med rabatt får en femdobling av rabattert pris. Takstnivået tar utgangspunkt i dagens situasjon, uten miljødifferensierte bomtakster. Når det innføres miljødifferensierte bomtakster foreslår utredningen å begrense beredskapstakstene til tunge kjøretøy som ikke oppfyller Euro VI-kravene og lette kjøretøy med dieselmotor, ettersom disse kjøretøygruppene bidrar mest til NO 2 -forurensingen. Saksnr.:

98 3.4. Økonomiske konsekvenser Tabell 1 og 2 nedenfor viser beregnet trafikkreduksjon og forventet inntjening (proveny) i bomsnittene ved tre ulike takstnivåer. Beredskapstakster vil gi en vesentlig reduksjon av trafikken over bomsnittene, men inntektene vil likevel øke i forhold til inntekter i en normalsituasjon. Med fem ganger dagens takst vurderer fagmiljøene at hver fjerde bil over bomsnittene vil forsvinne. Det understrekes at det er betydelig usikkerhet ved disse beregningene. Tabell 1 Beregnede trafikkendringer over bomsnittene ved beredskapstakst Beredskapstakster Prosentvis endring trafikk Lette biler Tunge biler Total trafikk 3x -16,6 % -12 % -16,3 % 5x -27,3 % -18,5 % -26,7 % 10x -43,7 % -34,8 % -43,0 % Tabell 2 viser forventet inntjening (proveny) per døgn ved ulike nivå på beredskapstakstene der det er hensyntatt reduksjon som følge av høyere takster. Med fem ganger dagens takst anslås inntektene til 28 millioner kroner per døgn. Tabell 2 Beregnede bompasseringer og proveny per døgn for ulike nivåer av beredskapstakst. Proveny i millioner kroner. Beredskapstakster Lette biler Passeringer Tunge biler Sum Proveny Mill. kr 3x ,3 5x ,0 10x ,7 Side Praktisk gjennomføring Fagnotatet påpeker at innføring av beredskapstakster vil øke presset på kollektivtilbudet. Det finnes noe ledig kapasitet i dagens kollektivsystem, men det vil være fullt på enkelte avganger i rushtiden morgen og ettermiddag. På dager med høy luftforurensing må reisende oppfordres til å reise før eller etter rushtid for å jevne ut toppene og utnytte eksisterende kapasitet, eller la være å reise hvis de kan det. Kapasiteten på kollektivtransportmidlene vil kunne økes noe ved å forlenge rushtiden på en del linjer. Et slikt tiltak må imidlertid kostnadsberegnes og utredes nærmere. Fagutredningen anbefaler ikke bruk av gratis kollektivtrafikk, slik de planlegger i Bergen. Dette er et kostbart tiltak med begrenset effekt for å redusere luftforurensing, se blant annet (Aas, H. et al, Gratis kollektivtransport som strakstiltak ved dårlig luftkvalitet. TØI rapport 1457/2015). Beredskapstakster må inngå i Oslo kommunes beredskapsplan for høy luftforurensing av NO₂ i Oslo (vedlegg 2) (se nærmere omtale nedenfor). Dette krever at beredskapsplanen justeres og at det etableres god dialog med Akershus fylkeskommune, Fjellinjen AS og Ruter AS i forkant av eventuell iverksetting av tiltaket. Det må fattes vedtak om innføring av lokal takstforskrift av både Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Saksnr.:

99 Effekten av tiltaket vil som nevnt over være avhengig av samspillet med informasjonstiltak. Fagnotatet understreker at det er svært viktig at det utarbeides en god kommunikasjonsplan som kan tas i bruk ved innføring av beredskapstakster. 4. Beredskapsplan for høy luftforurensning av NO 2 i Oslo Side 6 Oslo kommune har en egen beredskapsplan for høy luftforurensning av NO 2, som oppdateres jevnlig. Planen ble sist revidert , og det er lagt opp til en ny revidering i løpet av høsten 2016 grunnet de nye virkemidlene kommunen ønsker å implementere (dieselforbud og beredskapstakster). Beredskapsplanen gjelder for situasjoner med svært høye konsentrasjoner av timemiddel NO 2. Formålet med planen er å iverksette tiltak for å redusere luftforurensningen i slike perioder. I gjeldende beredskapsplan er «høy luftforurensning» definert ved: - Større geografisk utbredelse: Forurensningssituasjonen gjelder større områder. - Negative helseeffekter for et betydelig antall mennesker: Mer enn eksponerte. - Lengre varighet: Varslet varighet to dager eller mer. I den pågående revideringen av planen ser Bymiljøetaten på disse kriteriene og vurderer om det skal gjøres tilpasninger. Særlig kravet til antall eksponerte og definisjonen av større områder er gjenstand for vurdering. En rekke virksomheter er involvert i gjennomføringen av beredskapsplanen, og utgjør det man kaller beredskapsgruppen. Dette gjelder Bymiljøetaten, Meteorologisk institutt, Statens vegvesen Region Øst, Byrådsavdeling for miljø og samferdsel, Norsk institutt for luftforskning, Byrådsavdeling for eldre, helse og sosiale tjenester, Helseetaten og Oslo Havn KF. Ved innføring av beredskapstakster er det naturlig at også Fjellinjen AS og Ruter AS inkluderes i beredskapsgruppen. Gjeldende beredskapsplan er delt inn i faser fra 0-3 med følgende tilknyttede tiltak: - Fase 0 er normalsituasjonen og inneholder krav om varsling fra Meteorologisk institutt dersom det i løpet av 4-5 dager er ventet værforhold som kan føre til høy luftforurensning. Bymiljøetaten utarbeider daglige varsler om luftforurensning i vinterhalvåret, og holder seg løpende orientert om værsituasjonen. - Fase 1 inntreffer ved langtidsvarsel om værforhold som kan føre til høy luftforurensning. Da varsles beredskapsgruppen om mulig utrulling av fase 2, og situasjonen følges nøye. - Fase 2 inntreffer ved varsel om timemiddel NO 2 på 200μg/m 3 over større områder og varsel om en lengre inversjonsperiode. På dette stadiet settes beredskapsgruppen, og tiltak samt forventet varighet av situasjonen vurderes. Av aktuelle tiltak til vurdering er informasjonstiltak, trafikkregulerende tiltak og stenging av parkeringsplasser. Anbefaling om trafikkregulerende tiltak og/eller stenging av parkeringsplasser oversendes byrådet. - Fase 3 inntreffer på samme vilkår som fase 2, men innebærer konkret iverksettelse av tiltak. Beredskapstakster vil inngå som et av tiltakene i fase 2 og 3. Det samme vil dieselforbudet så snart lokal forskrift er vedtatt. Hvordan de aktuelle tiltakene skal virke sammen vil vurderes i forbindelse med den pågående oppdateringen av planen. Det vil vurderes om det er hensiktsmessig med en trinnvis utrulling av tiltak, dvs. starte med mindre inngripende tiltak som beredskapstakster og deretter øke til stenging av parkeringsplasser og dieselforbud dersom førstnevnte ikke gir ønsket effekt, eller om det er nødvendig å innføre samtlige tiltak parallelt. En oppdatert beredskapsplan vil være klar før tiltakene iverksettes. Saksnr.:

100 For iverksettelse av tiltak i medhold av beredskapsplanen er informasjonstiltak mot befolkningen avgjørende. Det følger derfor en egen kommunikasjonsstrategi med beredskapsplanen (vedlegg 3). Kommunikasjonsstrategien gir føringer for når og hvordan publikum, media, politikere og andre skal varsles om høy luftforurensning, og de tiltak som eventuelt blir iverksatt. Kommunikasjonsstrategien vil oppdateres i forbindelse med oppdatering av beredskapsplanen. Side 7 I forbindelse med oppdatering av beredskapsplanen er det nødvendig å sørge for at myndigheten til å beslutte de ulike tiltakene er delegert til et hensiktsmessig nivå. Særlig behovet for rask gjennomføring tilsier at beslutningsprosessen må kunne gjennomføres på kort tid. Informasjonstiltak er noe Bymiljøetaten fritt kan iverksette på egenhånd ettersom dette ikke innebærer myndighetsutøvelse. Stenging av parkeringsplasser har Bymiljøetaten i utgangspunktet myndighet til å beslutte selv i medhold av skiltmyndigheten. Det kan imidlertid være hensiktsmessig å løfte beslutningen av et såpass inngripende tiltak til byråden for miljø og samferdsel. Når det gjelder trafikkregulerende tiltak (dieselforbud og beredskapstakster) mener byrådet det vil være lite hensiktsmessig at myndigheten til å iverksette tiltak ligger hos bystyret eller byrådet, grunnet behovet for rask beslutning. Samtidig er det snakk om svært inngripende tiltak, noe som tilsier at myndigheten til å beslutte iverksetting heller ikke bør ligge hos Bymiljøetaten. Byrådet mener på denne bakgrunn at det for samtlige tiltak bør være byråden for miljø og samferdsel som beslutter iverksettelse. På denne måten ivaretas behovet for rask beslutningsprosess, samtidig som beslutningsmyndigheten for slike inngripende tiltak er løftet opp. Byrådet foreslår på denne bakgrunn at all kommunal myndighet etter takstforskriften som Samferdselsdepartementet må vedta, delegeres til byrådet for videredelegering til byråden for miljø og samferdsel. 5. Byrådets vurdering 5.1. Behovet for beredskapstakster I forarbeidene til den aktuelle lovendringen i vegloven 27, som muliggjør innføring av beredskapstakster, fremgår formålet med lovendringen: «Ordninga er eit verkemiddel som raskt kan setjast i verk for å få ned forureininga frå biltrafikken i byområda når det er naudsynt av omsyn til folk si helse». Oslo kommune har et reelt og presserende behov for å innføre tiltak som bedrer luftkvaliteten i byen, ettersom denne tidvis er av så dårlig kvalitet at deler av byens befolkning ikke kan ferdes utendørs. Innføring av beredskapstakster i Oslo oppfyller følgelig hensikten med forskriftsbestemmelsen. Problemene med lokal luftkvalitet i Oslo og Bergen nevnes også særskilt i forarbeidene til lovendringen, som begrunnelse for innføring av hjemmelen. Innføring av beredskapstakster i bomringen vil være ett av flere målrettede tiltak for å bidra til at befolkningen i Oslo ikke lenger skal oppleve å måtte holde seg innendørs grunnet helseskadelig luft. Samtidig understreker byrådet at det parallelt jobbes med langsiktige tiltak for å bidra til at de lokale luftutslippene permanent kommer under forurensingsforskriftens grenseverdier Forurensningsnivå for iverksettelse av beredskapstakster Beredskapstakstene er foreslått iverksatt når det foreligger varsel om timemiddel NO 2 på over 200 μg/m³ i større områder, og det er varslet en lengre inversjonsperiode. 200 μg/m³ tilsvarer grenseverdien for timemiddel i forurensningsforskriften, og byrådet mener dette er et hensiktsmessig nivå. Det er også viktig at iverksettelse av beredskapstakstene er sett i Saksnr.:

101 sammenheng med inversjonsperioder, ettersom det er dette værfenomenet som i stor grad bidrar til de helseskadelige periodene med dårlig luftkvalitet. Side 8 Byrådet understreker samtidig at man ikke kan vente til grenseverdien er nådd før beredskapstakstene iverksettes. Formålet med tiltaket er nettopp å unngå at grenseverdien nås. Tiltaket må derfor iverksettes noe før. Byrådet slutter seg følgelig til forslaget om iverksettelse ved varsel om nevnte grenseverdier og samtidig varsel om inversjonsperiode. Byrådet anbefaler dermed at tiltaket iverksettes først når det er en høy grad av sannsynlighet for at grenseverdien vil bli nådd uten tiltaket. Byrådet understreker samtidig at innføring av beredskapstakster må inkluderes i Oslo kommunes beredskapsplan for høy luftforurensning, som innebærer en trinnvis utrulling av tiltak i takt med sannsynligheten for høy luftforurensning. På denne måten vil man søke å ivareta hensynet til de som blir berørt av beredskapstakstene på best mulig måte, og unngå unødvendig innføring av inngripende tiltak. Byrådet er opptatt av at tiltaket skal bidra til ønsket effekt, og understreker behovet for rask innføring av tiltaket. Den faglige utredningen anbefaler at tiltaket iverksettes på 12 timers varsel og fra et fast tidspunkt. Byrådet påpeker at hensynet til befolkningens mulighet til å omstille seg, tilsier en noe lengre varslingsperiode, eksempelvis 24 timer. På den annen side vil prognosene for den reelle luftkvaliteten være mindre sikre 24 timer før iverksettelse. Videre vil man raskere kunne oppnå ønsket effekt med en noe kortere varslingsperiode. Byrådet anbefaler at det i forbindelse med oppdatering av beredskapsplanen, foretas en vurdering av om tiltaket skal iverksettes med 12 eller 24 timers varsel. På denne måten kan det samtidig sørges for helhet og sammenheng med de andre aktuelle strakstiltakene. Byrådet slutter seg til at beredskapstakstene innføres fra et fast tidspunkt (midnatt), og anbefaler at takstene gjelder døgnkontinuerlig dvs. fra kl. 00:00 til 24:00, slik Fjellinjen anbefaler. Fjellinjen AS har i kommunikasjon med Bymiljøetaten påpekt at dette er å foretrekke av hensyn til kundekommunikasjon, og byrådet støtter dette. Byrådet foreslår heller ingen tidsbegrensning eller differensiering i beredskapstakstene over døgnet. Dette fordi periodene med høy luftforurensning skyldes såkalte inversjonsperioder, hvor det dannes et «lokk» som fanger luften som ligger innenfor. Dersom man eksempelvis skulle latt være å ha beredskapstakster om natten, ville ikke dette hjulpet nevneverdig på luftkvaliteten, ettersom problemet med inversjonsepisoder er at luftforurensningen ikke forsvinner Effekter Det fremgår av forarbeidene til vegloven 27 andre ledd, at tiltaket må ha en effekt på forurensningen. Kravet kan vanskelig tolkes strengt all den tid det ikke er direkte lov- eller forskriftsfestet, samt at andre og mer restriktive tiltak, slik som datokjøring, ikke er underlagt krav om dokumentert effekt. De forventede effektene ved innføring av beredskapstakster i Oslo, er en reduksjon i trafikken på total 26,7 prosent (forutsatt en femdobling av takstene). Dette vil utvilsomt gi effekter på luftkvaliteten. Som påpekt innledningsvis er det hovedsakelig eksosutslipp fra veitrafikken som bidrar til høye NO 2 -verdier i Oslo. En reduksjon i veitrafikken vil følgelig også måtte få en effekt på luftkvaliteten. Samtidig vil resttrafikken på veiene oppleve mindre kø og trafikkflyten vil bli bedre. Dette vil også bidra til reduserte NO 2 -utslipp. Byrådet har imidlertid per nå ikke mulighet til å fastslå nøyaktig hvor stor reduksjon i NO 2 - konsentrasjon som kan forventes som følge av beredskapstakster. Dette skyldes blant annet at NO 2 -konsentrasjonen påvirkes av en rekke uforutsigbare faktorer, blant annet værforhold. Samtidig mener byrådet det er tilstrekkelig så lenge det kan dokumenteres at tiltaket får effekt. Saksnr.:

102 Side Takstnivå Hensikten med beredskapstakster er å oppnå ønsket trafikkavvisning med minst mulig økning av takstene. Den faglige utredningen har vurdert at en femdobling av takstene er et hensiktsmessig nivå for å oppnå effekt. Videre foreslås en enkel modell med en direkte femdobling av bomtakstene, fremfor en trinnvis modell med gradvis økning. Byrådet mener dette fremstår hensiktsmessig, både av hensyn til forutsigbarhet for innbyggerne, men også for administrering av ordningen. Takstnivået er basert på dagens bompengesatser, og har ikke hensyntatt innføringen av miljødifferensierte bomtakster. Miljødifferensierte takster er allerede vedtatt i Oslopakke 3, og vil etter all sannsynlighet iverksettes i løpet av Den faglige utredningen anbefaler at man etter innføringen av miljødifferensierte takster, begrenser beredskapstakstene til tunge kjøretøy som ikke oppfyller Euro VI-kravene og lette dieselkjøretøy. Byrådet mener imidlertid at et slikt prinsipp ikke bør slås fast på nåværende tidspunkt, og at en femdobling av bompengetakstene bør gjelde inntil noe annet er vedtatt. Det vil være naturlig å foreta en vurdering av videreføring av beredskapstakstene i forbindelse med implementeringen av miljødifferensierte takster. Dersom en helhetlig hensiktsmessighetsvurdering tilsier justeringer, kan Oslo og Akershus be departementet om en tilpasning av takstforskriften Unntak Byrådet kan ikke se at det bør gjøres andre unntak fra beredskapstakster enn de som allerede er unntatt betaling i bomringen. Dvs. at gjeldende fritak og rabattordninger videreføres. Byrådet påpeker at tiltaket er mindre inngripende ettersom det ikke innebærer forbud mot trafikk, kun et forhøyet takstnivå, samtidig som det vil være begrenset i tid. Dette begrenser behovet for unntak Styrking av kollektivtransporten Byrådet understreker at kapasiteten i kollektivtransporten må økes på dager der beredskapstakster benyttes for å gi innbyggerne reisealternativer. Kapasiteten vil blant annet kunne økes noe ved å forlenge rushtiden på en del linjer, og sette inn flere busser. Bergen kommune vil innføre gratis kollektivtransport på dager med beredskapstakster i bomringen. Den faglige vurderingen er imidlertid at dette ikke er et egnet tiltak og at det i liten grad bidrar til å redusere dieselbiltrafikken (Se blant annet Aas, H. et al, Gratis kollektivtransport som strakstiltak ved dårlig luftkvalitet. TØI rapport 1457/2015), men heller redusere sykkel og gange. Gratis kollektivtransport vil også være svært kostbart. I tillegg vil det sannsynligvis medføre en så massiv tilstrømning at det vil være tilnærmet umulig å dekke etterspørselen. Byrådet vil på denne bakgrunn ikke foreslå innføring av gratis kollektivtrafikk i perioder med beredskapstakster i bomringen Praktisk gjennomføring Byrådet legger opp til følgende prosess før innføring av beredskapstakster på dager med fare for høy luftforurensing: Oslo kommune og Akershus fylkeskommune fatter likelydende vedtak om å be Samferdselsdepartementet fastsette lokal takstforskrift om beredskapstakster i bomstasjonene i Oslo-området. Bærum kommune må slutte seg til dersom Bærumssnittet skal inkluderes. Oslo kommune og Akershus fylkeskommune sender felles søknad til Samferdselsdepartementet. Samferdselsdepartementet sender saken til Vegdirektoratet for kvalitetssikring og utarbeiding av forslag til lokal forskrift. Saksnr.:

103 Side 10 Oslo kommune justerer Beredskapsplan for høy luftforurensning av NO 2 i Oslo, inkludert kommunikasjonsstrategien. Oslo kommune vurderer i samarbeid med Ruter AS hvilke tiltak som er ønskelige og mulige for å styrke kollektivtilbudet på dager med beredskapstakster. Kostnaden ved slike tiltak må vurderes og finansiering avklares. Fjellinjen AS justerer sine tekniske systemer slik at de kan håndtere innføring av beredskapstakster. Statens vegvesen foretar nødvendige endringer i bomringsystemene Konklusjon Byrådet anbefaler at Oslo kommune søker Samferdselsdepartementet om innføring av beredskapstakster i bomringen. Beredskapstakstene skal være femdobling av normale takster, og eksisterende rabatt- og fritaksordninger videreføres. 6. Lover og regelverk, tidligere vedtak - Bystyrets vedtak 116/15 Handlingsplan for lokal luftkvalitet i Oslo - Byrådssak 81.1/15 Handlingsplan for lokal luftkvalitet i Oslo - Byrådssak 1012/16 Midlertidig forskrift om midlertidig trafikkregulerende tiltak ved høy luftforurensning i Oslo kommune - Forskrift av 1. juni 2004 nr. 931 om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) - Lov av 21. juni 1963 nr. 23 om vegar (vegloven) 7. Rapporteringsordning Byrådet ser ikke behov for rapporteringsordning i forbindelse med delegasjon av myndighet etter takstforskriften som Samferdselsdepartementet vedtar. 8. Økonomiske og administrative konsekvenser Det er ikke gjort en detaljert vurdering av kostnadene ved å innføre beredskapstakster i Oslo. Det vil være behov for mindre tekniske endringer av bompengesystemet for å iverksette tiltaket, og det vil være behov for informasjonstiltak. Kommunens kostnader til dette anses å være av begrenset art. Endringene i bompengesystemet gjennomføres av Statens vegvesen. Samtidig vil tiltaket føre til økte inntekter over bomringen. Provenyet er foreløpig beregnet til 28,0 mill. per døgn med beredskapstakster. Inntektene fra beredskapstakstene vil gå inn i det ordinære bompengeregnskapet, og fordeles i tråd Oslopakke 3-avtalen. Av administrative konsekvenser vil det kreve noe mer administrativt arbeid for Bymiljøetaten, som har ansvar for beredskapsplanen for høy luftforurensning. Samtidig bidrar beredskapsplanen i seg til en forenkling av dette arbeidet. Bymiljøetatens merarbeid anses å kunne dekkes innenfor eksisterende rammer. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Oslo kommune ber Samferdselsdepartementet, med hjemmel i lov av 21. juni 1963 nr. 23 om vegar 27 (2), fastsette forskrift om midlertidige tidsdifferensierte bompengetakster i Oslo, til bruk på dager med fare for høy luftforurensning. 2. Forskriften fastsettes til bruk i fremtidige tilfeller med fare for høy luftforurensning i Oslo. Saksnr.:

104 3. Midlertidige tidsdifferensierte bompengetakster skal kunne iverksettes ved varsel om timemiddel NO 2 på over 200 μg/m³ i større områder, og det samtidig er varslet en inversjonsperiode. Takstene innføres fra midnatt og gjelder døgnkontinuerlig dvs. fra kl. 00:00 til 24:00. Side Det legges opp til en femdobling av bompengetakstene ved varsel om høy luftforurensning. 5. Det gjøres ikke unntak fra midlertidige tidsdifferensierte bompengetakster ut over de som allerede er unntatt betaling i bomringen. Gjeldende fritak og rabattordninger videreføres. 6. Inntektene som følge av beredskapstakster går inn i det ordinære bompengeregnskapet og fordeles i tråd med Oslopakke 3-avtalen. 7. Midlertidige tidsdifferensierte bompengetakster skal integreres i Oslo kommunes til enhver tid gjeldende beredskapsplan. 8. Frem mot iverksetting av midlertidige tidsdifferensierte bompengetakster skal mulighetene for økt kapasitet på kollektivtransportmidlene i perioder med beredskapstakster, avklares. 9. Oslo kommune forutsetter at Samferdselsdepartementet fastsetter lokal takstforskrift så raskt som mulig, fortrinnsvis slik at tiltaket kan iverksettes vinteren 2016/2017, og i tett dialog med Oslo kommune. 10. Oslo kommune forutsetter at Akershus fylkeskommune fatter likelydende vedtak. Dersom Bærumssnittet skal inkluderes forutsetter Oslo kommune at Bærum kommune fatter vedtak om dette. 11. Myndighet lagt til kommunen etter lokale takstforskrift delegeres til byrådet fra det tidspunkt forskriften trer i kraft. Byrådet gis fullmakt til å søke Samferdselsdepartementet om mindre endringer i takstforskriften. Byrådet, den Raymond Johansen Lan Marie Nguyen Berg Vedlegg tilgjengelig på Internett: Vedlegg ikke tilgjengelig på Internett: 1. Fagnotat «Innføring av beredskapstakster i Oslo kommune» 2. Beredskapsplan for høy luftforurensning i Oslo 3. Kommunikasjonsstrategi for perioder med høy luftforurensning i Oslo Ingen Saksnr.:

105 Side 12 Saksnr.:

106 Oslo kommune Bymiljøetaten Byrådsavdeling for miljø og samferdsel Rådhuset 0037 OSLO Dato: Deres ref.: Vår ref.: 15/ Saksbeh.: Terje Grytbakk Org. enhet: Samferdsel og mobilitetsplan Arkivkode: 934 HANDLINGSPLAN FOR LOKAL LUFTKVALITET - TIDSDIFFERENSIERTE TAKSTER PÅ DAGER MED FARE FOR HELSESKADELIG LUFT Bymiljøetaten viser til brev fra Byrådsavdeling for miljø og samferdsel datert der vi ble bedt om å utarbeide et forslag til sak om midlertidige tidsdifferensierte takster i bomringen som strakstiltak på dager med fare for høy luftforurensning. Vi har for enkelhets skyld valgt å betegne hele problemstillingen «beredskapstakster», slik de gjør i Bergen. Bymiljøetaten hadde opprinnelig frist til med å besvare oppdraget, men dette ble i etterkant utvidet til Et foreløpig utkast til fagnotat ble oversendt denne dagen. Vedlagt følger endelig versjon av fagnotatet, som er utarbeidet av COWI AS og Norsk institutt for luftforskning (NILU) i samarbeid med og på oppdrag for Bymiljøetaten. Det har ikke vært tid nok til en grundig prosess med andre virksomheter, men Ruter AS, Bærum kommune, Fjellinjen AS og Oslopakke 3-sekretariatet har deltatt på møter, og det har vært noe kontakt utenom de to møtene som har vært. Akershus fylkeskommune har vært invitert til å delta. Med vennlig hilsen Gerd Robsahm Kjørven fungerende etatsdirektør Godkjent elektronisk Gunhild Bøgseth divisjonsdirektør Vedlegg: 1 Bymiljøetaten Postadresse: Besøksadresse: Telefon: Org.nr: NO Postboks 636, Løren Karvesvingen 3 Bankgiro: Oslo 0579 OSLO E-post: postmottak@bym.oslo.kommune.no 106 Internett:

107 OSLO KOMMUNE, BYMILJØETATEN INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO ADRESSE COWI AS Grensev. 88 Postboks 6412 Etterstad 0605 Oslo TLF WWW cowi.no NOTAT INNHOLD Forord. 2 Sammendrag 3 1 Bakgrunn for oppdraget 4 2 Luftkvaliteten i Oslo Utviklingen Utslipp av NOx/NO₂ fra kjøretøy 7 3 Valg av strakstiltak Valg av beredskapstakster som strakstiltak Effekt på trafikkarbeid og NO₂-konsentrasjon 13 4 Prop. 81 L ( ) Endringer i veglova og vegtrafikkloven 15 5 Forslag til beredskapstakster i Oslo Enkel modell Trinnvis modell Provenyeffekter Praktisk gjennomføring 20 6 Avbøtende tiltak og fordelingseffekter Økt kapasitet i kollektivtrafikken Fordelingseffekter 22 OPPDRAGSNR. DOKUMENTNR. A VERSJON UTGIVELSESDATO BESKRIVELSE UTARBEIDET KONTROLLERT GODKJENT mai 2016 Marit Ulveseth Bernt Sverre Mehammer Marit Ulveseth 107

108 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 2 Forord. Dette notatet er utarbeidet for Bymiljøetaten i Oslo kommune. Analyser og forslag til tiltak er utarbeidet på grunnlag av tidligere og pågående arbeid med handlingsplaner for luftkvalitet i Oslo og Bærum, samt tidligere utredninger av ulike strakstiltak. Det har ikke vært tid til en omfattende prosess for forankring av forslaget om beredskapstakster hos alle aktører som må samarbeide om gjennomføring av tiltaket, men Oslopakke 3-sekretariatet, Ruter AS, Bærum kommune, Statens vegvesen Region øst, Fjellinjen AS og Akershus fylkeskommune har hatt mulighet til å gi innspill til arbeidet. Notatet er utarbeidet av COWI med Marit Ulveseth som oppdragsansvarlig i samarbeid med Norsk institutt for luftforskning (NILU). I prosjektet har NILU og COWI samarbeidet tett om oppgaveløsningen. NILU har hatt ansvaret for vurderingene rundt luftkvalitet, mens COWI har hatt ansvaret for vurdering av trafikkarbeid og virkemiddelutforming. Oppdragsgivers kontakt har vært Terje Grytbakk. Oslo, 13. mai

109 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 3 Sammendrag Oslo har brutt lovpålagte grenseverdier for NO₂ hvert år siden disse trådte i kraft i 2010, og Norge ble høsten 2015 dømt for brudd på EUs luftkvalitetsdirektiv. Kommunen er forurensningsmyndighet for lokal luftkvalitet i Oslo, jf. forurensningsforskriftens kapittel 7. Dette innebærer at det er kommunen som må overvåke luftkvaliteten og utarbeide tiltaksplan for å gjennomføre tiltak for å sikre at krav etter forurensningsforskriften blir overholdt, jf. forurensingsforskriften 7-4. Med hjemmel i 27 i vegloven er det åpnet for at Samferdselsdepartementet kan fastsette beredskapstakster til bruk i byområder med bompengesystem. Hensikten er å redusere trafikkarbeidet når det er fare for høy luftforurensning. Dette notatet er et faglig grunnlag for politisk behandling av beredskapstakster i Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Begge må godkjenne endringer i takstnivå og bruk av dagens bompengesystem (Osloringen/Bærumssnittet) som et tiltak for å redusere luftforurensning i Oslo. Beredskapstakster skal være et tiltak som kan iverksettes når det foreligger langtidsvarsel om værforhold som kan føre til høy luftforurensning, og det kan forventes at grenseverdiene for timemiddel av NO₂-konsentrasjon overskrides. Tiltaket skal inngå i Oslo kommunes beredskapsplan for høy luftforurensning av NO₂ i Oslo. Dette krever at beredskapsplanen justeres og at det etableres god dialog med Akershus fylkeskommune, Fjellinjen AS og Ruter AS i forkant av eventuell iverksetting av tiltaket. I notatet er det drøftet en trinnvis modell for innføring av beredskapstakster, men en slik modell kan gi utfordringer med tanke på praktisk gjennomføring og informasjonsarbeid. Det anbefales derfor at det innføres beredskapstakster med mulighet for å innføre fem ganger gjeldende takster i dagens bompengesystem i Oslo (Osloringen og Bærumssnittet) for alle kjøretøy unntatt nullutslippsbiler. Det innebærer en takst på 160 (80) kroner for lette biler og 480 (240) kroner for tunge biler (takster i Bærumssnittet i parentes). Det anbefales videre at beredskapstakster innføres med 12 timers varsel, og at de innføres fra et fast tidspunkt, fortrinnsvis midnatt. Tiltaket bør få effekt på trafikk og utslippsnivåene allerede neste dag. Det anbefales at dagens rabatt- og fritaksordninger videreføres i perioder med beredskapstakster. Tiltaket vil gi vesentlig reduksjon i NO₂-konsentrasjoner i Oslo og Bærum i perioder med høy luftforurensning. Det er likevel betydelig usikkerhet om innføring av beredskapstakster er tilstrekkelig til å nå forurensningsforskriftens krav til timemiddel i perioder med sterk og langvarig inversjon. Effekten av tiltaket vil være avhengig av samspill med informasjonstiltak. 109

110 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 4 1 Bakgrunn for oppdraget Oslo har brutt lovpålagte grenseverdier for NO₂ hvert år siden disse trådte i kraft i 2010, og Norge ble høsten 2015 dømt for brudd på EUs luftkvalitetsdirektiv 1. Luftforurensning kan utløse og forverre sykdommer, først og fremst i luftveiene og hjerte-karsystemet. Kortvarig eksponering for luftforurensning gir hovedsakelig forverring av eksisterende sykdommer, mens langvarig eksponering også kan bidra til utvikling av sykdom. Det arbeides med en rekke tiltak, både kortsiktige og langsiktige, for å bedre luftkvaliteten i Oslo. Dette notatet er en oppfølging av pågående arbeid med handlingsplan for lokal luftkvalitet i Oslo, og dokumenterer det faglige grunnlaget for et strakstiltak for å redusere NO₂-konsentrasjonen på dager det kan forventes at grenseverdiene for timemiddel overskrides. Oslo kommune er forurensningsmyndighet for lokal luftkvalitet i Oslo, jf. forurensningsforskriftens kapittel 7. Dette innebærer at det er Oslo kommune som må overvåke luftkvaliteten i Oslo, utarbeide tiltaksplan og eventuelt pålegge anleggseiere å gjennomføre tiltak for å sikre at krav etter forurensningsforskriften blir overholdt, jf. forurensningsforskriften 7-4. Med hjemmel i 27 i vegloven kan Samferdselsdepartementet fastsette beredskapstakster (midlertidige tidsdifferensierte bompengetakster til bruk i avgrenset periode) i en forskrift for byområdet. Loven krever at det er fattet lokalpolitiske vedtak før takstene kan tas i bruk. Innkreving av bompenger i Oslo og Bærum administreres av Fjellinjen AS, som er et selskap eid av Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Endringer av takstsystemet i bomringen krever derfor lokalpolitiske vedtak i Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Byrådsavdeling for miljø og samferdsel har bedt Bymiljøetaten, i samarbeid med Oslopakke 3-sekretariatet og Ruter, om å utrede det faglige grunnlaget for lokalpolitiske vedtak om beredskapstakster som strakstiltak på dager med høy luftforurensning. Akershus fylkeskommune og Bærum kommune ble invitert til å delta i arbeidet, siden strakstiltaket vil påvirke det finansielle grunnlaget for Oslopakke 3 og oppfølgingen av tiltaksutredningen for luftkvalitet for Oslo og Bærum. Det er et mål at Samferdselsdepartementet vedtar forskrift om beredskapstakster for Oslo høsten 2016, slik at tiltaket kan brukes ved varsel om høy luftforurensning fra vinteren 2016/ EU (2008) Directive 2008/50/EC of the European parliament and of the council of 21 May 2008 on ambient air quality and cleaner air for Europe. Off. J. Eur. Union, L152,

111 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 5 2 Luftkvaliteten i Oslo 2.1 Utviklingen Forurensning fra veitrafikk representerer et helse- og miljøproblem i de største byene i Norge. De viktigste forurensningskomponentene fra veitrafikk er nitrogendioksid (NO 2 ) og svevestøv (PM 10 og PM 2,5 ). Tiltaksutredningen for Oslo og Bærum fra 2015 viste at hovedutfordringen i forhold til dagens forskriftskrav er knyttet til nivåene av NO 2, og det fokuseres i det videre på denne komponenten. Det er likevel viktig å understreke at det bør fokuseres på tiltak som også kan bidra til å redusere svevestøvnivåene. Forurensningsforskriften er hjemlet i forurensningsloven og ble vedtatt i 2002 med bakgrunn i et EU-direktiv om luftforurensning 2. Grenseverdiene gitt i forskriften er rettslig bindende og overskridelse utløser krav om tiltak. Tabell 1 viser gjeldende grenseverdier for årsmiddel og timemiddel for NO 2. Tabell 1 Forurensningsforskriften Grenseverdier for NO 2 satt i Forurensningsforskriften. Tall i parentes angir antall ganger grenseverdien kan overskrides i løpet av et år. Timer År Gjeldende fra NO µg/m 3 (18) 40 µg/m I Oslo overskrides grenseverdiene satt i forurensningsforskriften både med hensyn til årsmiddel og timemiddel, se Figur 1 og Figur 2. Oslo har brutt grenseverdien for årsmidler for NO 2 hvert år siden grenseverdien trådte i kraft i I samme periode har Oslo også brutt grenseverdien for timeverdien av NO 2 i alle år unntatt i Oslo har allerede brutt grenseverdien for timemidler i Antall mulige overskridelser av timeverdien er gitt i regelverket (EU-direktivet og Forurensningsforskriften). Eksponering for luftforurensning over både korte og lengre perioder kan gi helseskader. Derfor er det grenseverdier både for hvilke nivåer man kan utsette befolkningen for over lang tid (årsmiddel) og for kortere perioder (timemiddel). 2 FOR , 111

112 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 6 Figur 1 Årsmidler av NO2 for perioden 2005 til Den røde linjen viser grenseverdien som har vært gjeldende siden Kilde: Luftkvaliteten i Oslo 2015 en oppsummering, BYM, Oslo kommune Figur 2 Antall overskridelser av grenseverdien for NO2 for perioden 2005 til Den røde linjen viser grenseverdien som har vært gjeldende siden Det er tillatt med 18 timer med verdier over 200 µg/m3 per år. Kilde: Luftkvaliteten i Oslo 2015 en oppsummering, BYM, Oslo kommune For å redusere årsmiddelverdiene for NO2, er det behov for tiltak som kan bidra til rask innfasing av renere kjøretøy og som kan bidra til å redusere trafikkvolumet gjennom hele året. For å redusere antall overskridelser av timemiddelverdiene, er det behov for effektive strakstiltak som kan iverksettes på dager hvor det er fare for høye timeverdier av NO2. 112

113 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO Utslipp av NOx/NO fra kjøretøy Det er hovedsakelig utslipp fra veitrafikk i form av eksos som bidrar til de høye verdiene av NO i Oslo-området, og hovedbidragene til NO -utslippene kommer fra tungtransport og diesel person- og varebiler, se Figur 2. Figur 3 Diagrammet til venstre viser andel trafikkarbeid (andel kjørte kilometer) for ulike kjøretøyklasser i Stor Oslo i Diagrammet til høyre viser hvor stor andel av det totale NO2 utslippet som hver kjøretøyklasse slipper ut. (Kilde: TØI rapport, 1168/2011) Siden NOX-utslipp i hovedsak kommer fra dieselkjøretøy vil høyere pris for dieselkjøretøy i perioder med høy konsentrasjon av NO være et målrettet virkemiddel. NOX-utslipp består av NO og NO, som begge fører til NO -konsentrasjoner som er 3 helseskadelig. NO -utslippene fra biler inngår indirekte i Euro-kravene gjennom en øvre grense for NOx-utslipp. Etter innføring av partikkelfi lter i dieselbiler, som følge av kravet om redusert partikkelutslipp, økte andelen NO i NOx-utslippet fra dieselbiler i Euro 3, 4 og 5, jf. figur 4. I tillegg har NO X-utslippene for dieselbiler vært mye høyere i reell trafikk enn det Euro kravene skulle tilsi. Økningen i NO utslipp fra dieselbiler sammenfaller med perioden da dieselbiler fikk en voksende andel av nybilsalget. Lette biler med motorer som oppfyller Euro 6-kravene er vesentlig bedre enn eldre Euro 5-biler. De representerer likevel et langt høyere NOx-utslipp enn bensinbiler. For bensinbiler er NO x-utslippene gjennomgående lave, og andelen NO er lav. «Å drøfte utslippene av NO2 fra moderne bensinbiler har liten hensikt da utslippene av den totale mengden NOX er lave og de absolutte tallene for utslipp av NO synes å 4 være lavere enn 0,01 g/km under alle kjøreforhold.» 3 Det er viktig å redusere de samlede NOx utslippene, dvs. både NO og NO2, fordi NO reagerer med ozon og danner NO2. 4 TØI rapport 1168/2011 side

114 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO Figur 4 8 Utvikling og prognose for utslipp av NOx fra nye personbiler med dieselmotorer under køkjøring, bykjøring og landeveiskjøring. Utslippene fra Euro 5-6 biler er basert på modellberegninger og prognoser. Kilde: TØI rapport 1168/2011 Tunge kjøretøy med motor som oppfyller Euro VI-kravene har langt lavere utslipp av NOx enn eldre kjøretøy, jf. Figur 5. I en situasjon med akutt høye NO konsentrasjoner er det derfor viktig å stimulere til at mest mulig av transportarbeidet med tunge kjøretøy foregår med Euro VI-kjøretøy. Det vil derfor være fornuftig å la forhøyede takster kun gjelde tunge kjøretøy med Euro Vteknologi og eldre. Figur 5 Utvikling i utslipp av NOx fra tunge kjøretøy under køkjøring, bykjøring og landeveiskjøring. Kilde: TØI rapportene 1168/2011 I dag er takstene i bompengesystemet i Oslo differensiert for nullutslipp, lette og tunge kjøretøy. Det foreligger ikke hjemmel til å innføre miljødifferensierte avgifter for å differensiere betaling etter motorteknologi utover dette, og lovhjemmel og tekniske systemer for miljødifferensierte avgifter vil ikke være klare til vinteren For kommende vinter vil det derfor kun være mulig med løsninger som differensierer prisen etter dagens gruppering tunge biler, lette biler og 114

115 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 9 nullutslippsbiler. Det innebærer for eksempel at eventuelle beredskapstakster kommende vinter også vil inkludere ladbare hybridbiler, selv om de på den aktuelle turen kjører elektrisk og ikke bidrar til å øke NO 2 -nivåene. Det reiser visse utfordringer for bruken av virkemidlet. Hvis man i forhandlingene om Oslopakke 3 konkluderer med å innføre miljødifferensiering i bomringen basert på drivstofftype for lette kjøretøy og euroklasse for tunge kjøretøy, og Stortinget vedtar nødvendige lovendringer om miljødifferensiering, vil man ha mulighet til å innføre beredskapstakster med langt sterkere målretting senere. 3 Valg av strakstiltak Hensikten med strakstiltak Overskridelser av grenseverdiene for timeverdiene for NO 2 forekommer oftest når det oppstår såkalt temperaturinversjon. Under slike meteorologiske forhold vil temperaturen øke med høyden, og det blir svært lite utskifting av luften. Under slike forhold vil forurensning akkumuleres nær bakken og kunne resultere i svært høye NO 2 -nivåer 5. Hensikten med innføring av beredskapstakster på dager hvor det er fare for høy forurensning er å redusere utslippene av NO x for å unngå eller redusere antall overskridelser av timeverdien for NO 2, og på den måten redusere helsebelastningen for befolkningen. Siden utslipp fra dieselkjøretøy er hovedkilden til NO 2 i byene, vil det være mest effektivt å innføre tiltak som retter seg mot disse kjøretøygruppene. Hvor stor NO 2 -reduksjon bør et strakstiltak ha? Det er ikke mulig å angi et eksakt tall på hvor stor effekt et strakstiltak må ha for at overskridelser skal unngås i en enhver situasjon da dette bl.a. vil avhenge av hvor sterk inversjonen er, hvor lenge den varer og når strakstiltaket iverksettes. Basert på observasjoner i Oslo i perioden vil en reduksjon i NO 2 - nivåene på prosent mest sannsynlig være tilstrekkelig til å unngå overskridelse av timemiddelverdien. Det er viktig å understreke at selv om et strakstiltak ikke gir tilstrekkelig reduksjon i NO X- utslippene til å unngå overskridelser av grenseverdiene ved målestasjonene, så vil det kunne redusere NO 2 -nivået i store områder og redusere antall personer som utsettes for høye nivåer betydelig. Hvor ofte er det aktuelt med strakstiltak og over hvor mange dager? Det er kun aktuelt å innføre strakstiltak når det foreligger fare for høy luftforurensning med varighet over to dager eller mer, og som berører et større geografisk område. 5 Under slike forhold vil det også kunne oppstå høye verdier av svevestøv som følge av utslipp fra vedfyring på disse kalde dagene. 115

116 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 10 For NO 2 vil dette ofte være i de tilfeller der meteorologiske varsler viser at det er fare for inversjon som vil vare over flere dager. Slike inversjonsepisoder forekommer relativt sjelden. Tabell 2 gir en oversikt over inversjonsepisoder med mer enn to dagers varighet i perioden 2001 til På disse 15 årene har det vært 7 episoder der det ville vært aktuelt å innføre strakstiltak. Tabell 2 Historisk oversikt over inversjonsepisoder i Oslo med mer enn to dagers varighet i perioden Kilde: Bymiljøetaten, Oslo kommune. Vintersesong Antall episoder Tidsrom Varighet januar 5 dager (man - fre) januar - 3. februar 9 dager (tors - fre) januar 5 dager (man - fre) januar 10 dager (man - ons) desember og 26. januar - 2. februar januar 4 dager (man - tor) 3.1 Valg av beredskapstakster som strakstiltak Tiltaksutredningen Oslo kommune har i samarbeid med Bærum kommune og Statens vegvesen Region Øst utarbeidet en tiltaksutredning for luftkvalitet i Oslo og Bærum Tiltaksutredningen viser status og forventet utvikling for luftforurensning i Oslo og Bærum, og den drøfter aktuelle tiltak for å redusere utslipp av nitrogendioksid (NO₂) og svevestøv (PM 10 /PM 2,5 ). Tiltaksutredningen viser at det er grenseverdien for NO₂ som er hovedutfordringen for å ivareta minstekravene til luftkvalitet gitt i forurensningsforskriften. Svevestøv er også en utfordring for luftkvaliteten, og tiltak for å redusere NO₂-utslipp vil også kunne bidra til å redusere svevestøvet. 6 Tiltaksutredning for luftkvalitet i Oslo og Bærum , Oslo kommune, Bærum kommune og Statens vegvesen ( ). 116

117 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 11 Hovedbidragene til NO₂-utslippene i Oslo og Bærum kommer fra tungtransport, diesel person- og varebiler. Tiltaksutredningen viser at det er behov for en reduksjon i NO₂-utslippene på over 60 prosent for å overholde grenseverdiene for både årsmiddel og timemiddel. En så stor reduksjon i NO₂-utslipp vil kreve både trafikkreduksjon og en endring av kjøretøyparken. Tiltaksutredningen gir en grundig drøfting av aktuelle tiltak for å redusere NO₂-utslipp på kort og lang sikt, og utredningen har en klar anbefaling av beredskapstakster som et strakstiltak som kan iverksettes på dager hvor det varsles høy luftforurensning. Det anbefales at det i slike tilfeller innføres betydelig høyere bompengetakster over hele døgnet for diesel personbiler, diesel varebiler og tungtrafikk. Tiltaksutredningen viser til trafikkberegninger utført av SWECO høsten Disse trafikkberegningene viser at det kan forventes at trafikkarbeidet i hovedstadsområdet vil reduseres med ca. 10 prosent dersom takstene i bomringen tredobles for alle kjøretøy. SWECOs utredning viser videre at redusert veikapasitet er det tiltaket som har størst effekt på trafikkarbeidet. Dette er i samsvar med erfaringer fra Statens vegvesens arbeid med tunnelrehabilitering i Oslo i 2015 og Folk er tilpasningsdyktige og endrer reisevanene sine når det innføres store endringer som påvirker folks tidsbruk og kostnader ved reiser. Tiltaksutredningen omtaler i tillegg en utredning utført av NILU (2014) 7 som drøfter tre ulike strakstiltak for å redusere NO₂-nivåene i perioder med inversjon. I denne utredningen er effekten av tre ulike strakstiltak vurdert: Datokjøring (partall-/oddetallskjøring) Forbud mot diesel personbiler og tungtrafikk eldre enn Euro VI innenfor bomsnittet 10-dobling av bompengetaksten over hele døgnet for diesel personbiler, varebiler og tungtrafikk (miljødifferensierte bomtakster) Effekten av et strakstiltak avhenger av hvor stor reduksjon strakstiltaket gir i antall kjøretøy og totalt trafikkarbeid (antall kjørte km) i Oslo-området. Forbud mot diesel personbiler og tungtrafikk eldre enn Euro VI ga best effekt med hensyn til å redusere det totale trafikkarbeidet innenfor et relativt stort geografisk område, og et slikt forbud ga en reduksjon i NO 2 -nivåene på prosent. En 10-dobling av bompengetaksten for dieselkjøretøy er forventet å gi en relativ kraftig reduksjon i trafikken over bomsnittene, men effekten av tiltaket vil avta ved avstand fra bomsnittet. Beregningene viste at en 10-dobling av bompengesatsene vil redusere NO 2 -nivåene med cirka 7-10 prosent på målestasjonene. 7 Utredning av trafikkreduserende tiltak og effekten på NO₂, NILU (2014). 117

118 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 12 Innføring av høyere bompengetakster for bestemte kjøretøygrupper vurderes derimot som et tiltak som er enklere å gjennomføre enn forbud mot disse kjøretøygruppene. Datokjøring vurderes som lite målrettet for å oppnå bedre luftkvalitet i Oslo Trafikantbetaling Oslopakke 3 I arbeidet med reforhandling av Oslopakke 3 har COWI på oppdrag for Styringsgruppen for Oslopakke 3 utredet hvordan endringer i bompengeordningen i Oslopakke 3 kan påvirke trafikk, miljø og proveny (inntekter) 8. Det er også gjort vurderinger av strakstiltak i kritiske perioder. Utredningen viser at: Ved dagens takstsystem kan en få en trafikkreduksjon på prosent over Osloringen ved å doble takstene for alle trafikantgrupper Økningen kan skje trinnvis dersom ikke dobbel takst gir ønsket reduksjon av trafikken, kan takstene tredobles Et slikt opplegg ivaretar viktig nyttetrafikk og transitt-trafikken som skal gjennom Oslo Oslopakke 3 revideres sommeren Det er per i dag uavklart om det kommer til å gjøres endringer i takstsystemet som for eksempel miljødifferensierte takster, tidsdifferensierte takster og nye bomsnitt på bygrensa mot Romerike og Follo Beredskapsplan ved høy luftforurensning av NO₂ i Oslo Oslo kommune har utarbeidet en beredskapsplan for tiltak ved svært høye konsentrasjoner av NO₂ 9. Planen beskriver ved hvilke situasjoner det er behov for tiltak og hvem som er ansvarlige for å gjennomføre tiltakene. I februar 2016 vedtok Byrådet en midlertidig forskrift om trafikkregulerende tiltak som åpnet for forbud mot dieselkjøretøy og/eller datokjøring i perioder med høy luftforurensning. Denne forskriften var gyldig til 1. mai Forslag til permanent forskrift om midlertidige trafikkregulerende tiltak har vært på høring våren 2016, og det skal i løpet av sommeren utarbeides en konsekvensutredning for denne forskriften. Kommunen har som mål at denne forskriften kan iverksettes vintersesongen 2016/2017. Oslo kommune har behov for flere enkle og effektive tiltak for å redusere trafikkarbeidet i Oslo i perioder der det er forventet svært høye konsentrasjoner av NO₂. Beredskapstakster i dagens bomring og Bærumsnittet kan være et aktuelt tiltak for vinteren 2016/ Trafikantbetaling revidert avtale Oslopakke 3, COWI (2015) 9 Beredskapsplan for høy luftforurensning av NO₂ i Oslo, Oslo kommune Bymiljøetaten,

119 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 13 Innføring av beredskapstakster krever at beredskapsplanen justeres, og at det i tillegg til dagens kontaktpersoner for gjennomføring av beredskapsplanen etableres god dialog med Akershus fylkeskommune, Fjellinjen AS og Ruter AS i arbeidet med revisjon av beredskapsplanen, og i forkant av eventuell iverksetting av tiltaket Oppsummering Tiltaksutredningen for luftkvalitet i Oslo og Bærum gir en grundig omtale av behovet for tiltak for å redusere NO₂-utslipp, drøfter konsekvenser av ulike tiltak og anbefaler tiltak. Tiltaksutredningen konkluderer med at en svært høy bompengetakst for dieselkjøretøy på dager med høy luftforurensning kan være et effektivt tiltak som samtidig gjør det mulig å gjennomføre helt nødvendige reiser. Miljødifferensierte bompengesatser som strakstiltak i Osloringen/Bærumssnittet forutsetter lovendring og endringer i bompengesystemet. Utredninger utført som grunnlag for revisjon av Oslopakke 3 viser at økning av bompengetakster fører til avvisning av trafikk over bomsnittene, og at økte takster for alle trafikantgrupper kan være et aktuelt virkemiddel for å bedre luftkvaliteten i Oslo. Den detaljerte innretningen på slike strakstiltak må tilpasses den permanente bompengeordningen for Oslopakke 3. For at Samferdselsdepartementet skal kunne godkjenne en forskrift for beredskapstakster som kan tas i bruk vinteren 2016/2017, er det i denne faglige utredningen fokusert på en ordning med økte bompengetakster for alle trafikantgrupper hele døgnet. Dette er en ordning som vil være enkel å gjennomføre i praksis. 3.2 Effekt på trafikkarbeid og NO₂-konsentrasjon På grunn av kort tidsfrist er utredningsarbeidet basert på tidligere utredninger. Det ble i 2014 og 2015 gjennomført flere prosjekter der effekten av ulike strakstiltak på NO 2 -konsentrasjon ble estimert 10, 11, 12 og 13. Vurderingene av strakstiltakene omfattet: Hvor stor reduksjon gir strakstiltaket i antall kjøretøy og totalt trafikkarbeid i Oslo-området? 10 Tiltaksutredning for luftkvalitet i Oslo og Bærum kommune, Statens vegvesen Region øst, Oslo kommune, Bærum kommune desember Høiskar, B.A.K., Sundvor, I., Haug, T.W., Santos, G.S. (2015) Effekt av strakstiltak på dager med høy luftforurensning og effekt for NO2. Kjeller, NILU (NILU OR, 22/2015). 12 Høiskar, B.A.K., Sundvor, I., Haug, T.W., Solli, H., Santos, G.S., Vogt, M. (2014) Utredning av trafikkreduserende tiltak og effekten på NO2. Kjeller, NILU (NILU OR, 50/2014). 13 Aas, H., Fridstrøm, L., Haug, T.W., Høiskar, B.A.K., Sundvor, I. (2016) Gratis kollektivtransport som strakstiltak ved dårlig luftkvalitet. Oslo, TØI (TØI rapport, 1457/2015). 119

120 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 14 Hvor stor reduksjon gir strakstiltaket i NO 2 -konsentrasjonene i Oslo? Strakstiltakene som ble vurdert i disse prosjektene var i all hovedsak rettet mot dieselkjøretøy, med unntak av odde-/partallskjøring. Beregningene viste at en 10- dobling i bompengesatsene for dieselkjøretøy ga en reduksjon i NO 2 -nivåene ved målestasjonene i Oslo på omtrent 7-10 prosent. Det totale trafikkarbeidet ble redusert med om lag 11,5 prosent i Oslo-området. Trafikkreduksjonen er sterkest over bomsnittene, mindre innenfor og utenfor bomringen. Dette er et mer målrettet virkemiddel der det kun er de som bidrar til forurensning som rammes. I forbindelse med tiltaksutredningen så man på effekten på trafikkarbeidet av å tredoble bomtakstene for alle kjøretøy. Trafikkberegningene viste at tiltaket ville gi en reduksjon i trafikkarbeidet i regionen på om lag ti prosent. Tiltaket ga en vesentlig reduksjon i trafikken over bomsnittet, men effekten avtar med økende avstand til bomsnittene. Det ble ikke foretatt luftkvalitetsberegninger for dette tiltaket, men lavere trafikkreduksjon innenfor og utenfor bomsnittene vil reduserer effekten av tiltaket på NO 2 -nivåene. Siden tiltaket ikke er målrettet mot dieselkjøretøy med høye utslipp vil effekten på NO 2 -nivåene bli mindre Drøfting av resultatene Beredskapstakstene skal være en viktig del av samfunnets svar på en situasjon der luftkvaliteten er akutt dårlig som følge av høye NO₂-konsentrasjoner. Dersom dette presenteres på riktig måte, kan det være mulig at tiltaket får større effekt enn trafikkmodeller forutsier. Betydningen av at det kjøres mindre med dieselbil i disse periodene må kommuniseres tydelig. Fleksibel virkemiddelbruk, der opptrapping gjøres avhengig av effekten av første trinn, kan også bidra til at trafikantene fanger opp budskapet. Hvor stor effekt dette vil ha er den største usikkerhetsfaktoren i vår vurdering av effekten av beredskapstakster. Trafikkanalysene er gjennomført med RTM 23+. Dette er en likevektsmodell for trafikkarbeid der nyttemaksimerende trafikanter tilpasser sitt trafikkarbeid slik at generalisert kostnad blir minimert. I modellen forutsettes det at alle tilpasninger er gjort, inkludert bytte av bosted eller arbeidssted. Vi snakker altså om langsiktige tilpasninger til endringer i infrastruktur eller virkemiddelbruk som påvirker trafikantenes valg. For vurdering av effekten av beredskapstakster som skal gjelde noen få dager, er det derfor mulig at RTM 23+ overvurderer tilpasningene. På den annen side kan det tenkes at muligheten til kortsiktig tilpasning er relativt stor for mange. Hjemmekontor, samkjøring, overgang til kollektivtrafikk eller lignende er endringer som for mange vil fungere greit for en dag eller to. I hvilken grad dette potensialet utløses, er avhengig av hvor vellykket informasjonsarbeidet er. Næringstrafikk er generelt mindre følsom for høyere bomtakster enn privat trafikk. Siden næringstrafikken i hovedsak er dieseldrevet, taler dette for at anslått avvisningseffekt vil være noe lavere for dieselbiler enn for bensinbiler. 120

121 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 15 I analysene som er referert er ikke effekten på bilparkens sammensetting vurdert. Selv om dette virkemidlet, særlig sammen med andre virkemidler, kan bidra til å påvirke bilkjøperes valg, mener vi at dette ikke er et stort problem i en analyse av strakstiltak. Ulike faktorer taler for at avvisningseffekten av en beredskapstakst kan være både høyere og lavere enn modellen anslår. Vi advarer mot en for bokstavelig tolkning av resultatene, men mener de gir en indikasjon på hvilken effekt som kan forventes ved innføring av beredskapstakster. 4 Prop. 81 L ( ) Endringer i veglova og vegtrafikkloven Samferdselsdepartementet presenterer i Prop. 81 L ( ) Endringer i veglova og vegtrafikkloven bakgrunnen for og formålet med at departementet kan vedta forskrift om bruk av beredskapstakster i byområder som har bompengeordninger når det er fare for svært høy luftforurensning. I tillegg beskriver departementet vilkår og krav til beslutningsgrunnlaget for lokale myndigheters søknad om bruk av beredskapstakster. Formålet med lovendringen oppsummeres slik av Samferdselsdepartementet: «Ordninga er eit verkemiddel som raskt kan setjast i verk for å få ned forureininga frå biltrafikken i byområda når det er naudsynt av omsyn til folk si helse». Departementet understreker at det er det langsiktige arbeidet med permanente tiltak som er viktigst og som har størst effekt for luftkvaliteten. Kommunene og veimyndighetene har i dag mulighet til å redusere biltrafikken raskt når grenseverdiene etter forurensningsforskriften blir overskredet ved å redusere/forby trafikk etter vegtrafikklovens 7, andre ledd (datokjøring osv.). Muligheten til å innføre beredskapstakster som et strakstiltak vil være et alternativ til foreliggende muligheter kommunene og veimyndighetene har til å redusere biltrafikken. Samferdselsdepartementet viser til at midlertidig heving av bompengetakstene etter revidering av vegloven 27 må ses på som et «mykere» tiltak enn forbud mot trafikk etter vegtrafikkloven. Tiltaket kan kun innføres i byer som allerede har et system for bompengeinnkreving. Dersom det er behov for varige endringer av eksisterende bompengeordning som for eksempel nye bomsnitt, miljødifferensierte eller tidsdifferensierte takster, må ny ordning legges frem for Stortinget. Resultatet av reforhandlingene av Oslopakke 3 er et eksempel på en avtale som må legges frem for Stortinget. Departementet forutsetter at vedtak om beredskapstakster bygger på en faglig vurdering av hvilken effekt tiltaket vil ha for luftforurensning og konsekvenser for inntjeningen (provenyet) i bompengeordningen som blir berørt. 121

122 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 16 Det faglige grunnlaget for beredskapstakster må bestå av: Forslag til forurensningsnivå som skal legges til grunn for bruk av beredskapstakster og effekten av tiltaket: Hovedvilkåret for å ta i bruk tiltaket er knyttet til grenseverdiene for luftforurensning, jf. forurensningsforskriften 7-6. Det er like fullt slik at den nye ordlyden i vegloven 27, andre ledd åpner for at takstene kan bli tatt i bruk når det er fare for overskridelser, ikke bare etter at grenseverdiene er overskredet. Beslutning om det er fare for overskridelser må skje på grunnlag av vurderinger av luftmålinger over en periode, sammenholdt med værprognoser for dagene fremover. Det må i det faglige grunnlaget for forskriften dokumenteres at beredskapstakstene raskt vil bidra til at luftforurensningen reduseres. Forslag til takster: Selv om takstene skal fastsettes av Samferdselsdepartementet gjennom forskrift, skal lokale myndigheter foreslå takstnivå og begrunne disse ut fra forventede trafikale effekter. Forslag til praktisk gjennomføring: Beredskapstakster vil være en del av beredskapsplanen for høy luftforurensning av NO₂ i Oslo. Det er viktig at tiltaket ikke ses på isolert, men vurderes sammen med andre typer tiltak. Dette gjelder i særlig grad informasjon til publikum og eventuelt styrking av kollektivtilbudet. Det bør utarbeides et opplegg for å evaluere om tiltaket gir redusert trafikk og forurensning. Vurdering av økonomiske konsekvenser: Tiltaket vil kunne påvirke inntjeningen i bompengepakken. Det må vurderes om det er behov for en tilleggsavtale med Fjellinjen AS, slik at lavere inntekter eller merinntekter tilfaller selskapet. Kostnader knyttet til supplerende tiltak (informasjon, styrking av kollektivtrafikken osv.) skal også vurderes, samt administrative kostnader. 5 Forslag til beredskapstakster i Oslo Basert på analysen i dette dokumentet foreslår vi nedenfor et opplegg for beredskapstakster som knyttes til Oslo kommunes beredskapsplan ved høy luftforurensning 14. Anbefalingen er avhengig av om det er mulig å målrette beredskapstakstene mot kjøretøyene som skaper forurensningen og er derfor todelt. 14 Beredskapsplan for høy luftforurensning av NO₂ i Oslo, Oslo kommune Bymiljøetaten,

123 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 17 Hensynet til et system som er lett å gjennomføre og kommunisere tilsier at man velger et enkelt system med én beredskapstakst, jf. avsnitt 5.1. Dersom man ønsker mulighet til å spille på lag med trafikantene, og større grad av rettferdighet overfor trafikanter med kjøretøy som bidrar svært lite til utslipp av NOx/NO₂, kan man velge et system med flere trinn, jf. avsnitt Enkel modell Den enkleste modellen for beredskapstakster er å multiplisere eksisterende bompengetakster med en gitt faktor. Modellen er enkel å gjennomføre og lett å kommunisere. Som nevnt tidligere i notatet er faktorene 2, 3, 5 og 10 drøftet. I Bergen opererer man med en faktor på fem på en normaltakst på 19 kroner og en rushtakst på 45 kroner for lette biler, altså henholdsvis 95 og 225 kroner. For tunge kjøretøy er satsene doblet. I bomringen i Oslo er takstene for tiden 32 kroner for lette og 96 kroner for tunge. I Bærumssnittet er takstene halvparten av dette. En faktor på tre gir samme nivå som i Bergen utenfor rush for lette biler, mens rushtaksten i Bergen tilsvarer en faktor på sju. For trafikanter som passerer både Bærumssnittet og Osloringen, tilsvarer Bergens-takstene en faktor på to utenfor rush og 4,7 i rush. Dersom man velger denne modellen, anbefaler vi at man velger en faktor på fem. Det gir en beredskapstakst på 160 kroner for lette kjøretøy og 480 kroner for tunge kjøretøy. Det er betydelig usikkerhet om hvor stor effekt dette takstnivået vil ha for NO₂konsentrasjonen, men dette takstnivået vurderes å være tilstrekkelig til å gi en vesentlig effekt på trafikken i perioder da det er fare for å overskride gjeldende grenseverdier. Det er sannsynligvis ikke tilstrekkelig til å nå forskriftens krav om timemiddel i perioder med sterk og langvarig inversjon, men tiltaket vil gi vesentlige reduksjoner i trafikk og utslipp i områder med høye NO₂-konsentrasjoner. I så måte vil tiltaket være positivt med hensyn til befolkningens helse. Dersom det er ønskelig med sterkere eller svakere virkemiddelbruk, kan faktoren opp- eller nedjusteres. Dersom det innføres miljødifferensierte bompengetakster, bør beredskapstaksten kun gjelde for tunge kjøretøy som ikke oppfyller Euro VI-kravene og lette dieselbiler. Da er det grunnlag for å vurdere en tøffere virkemiddelbruk rettet mot disse kjøretøygruppene. Dette vil først være aktuelt fra vinteren 2017/18. Hvis erfaringene fra bruk av beredskapstakster 2016/17 er gode, bør en vesentlig økning i prisen for dieselkjøretøy i perioder med beredskapstakster vurderes. Beredskapstaksten trer i kraft i fase 2 i beredskapsplanen, dvs. når det foreligger varsel om timemiddel NO₂ på over 200 μg/m³ i større områder og det er varslet en lengre inversjonsperiode. For å unngå oppbygging av høy konsentrasjoner av NO₂, bør tiltaket innføres så raskt som mulig. Vi anbefaler at beredskapstakster innføres 123

124 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 18 med 12 timers varsel, og at det innføres fra et fast tidspunkt, for eksempel midnatt. Tiltaket bør få effekt på trafikk og utslippsnivåene allerede neste dag. 5.2 Trinnvis modell En trinnvis modell gir mulighet for en noe mer avansert virkemiddelbruk. Det gir noen flere verktøy i informasjonsarbeidet, og kan bidra til at den totale effekten av virkemidlene øker. Konkret gir modellen trafikantene mulighet til å gjøre valg som reduserer sannsynligheten for at man trenger å innføre de mer dramatiske virkemidlene. Det legger opp til et samspill mellom ulike virkemidler for å nå luftkvalitetsmålene på en måte som er minst mulig inngripende for trafikantene. Dersom det legges vekt på hensynet til kjøpere av biler som gir lite bidrag til lokal luftforurensning, bør denne modellen velges. Samtidig vil en slik modell komplisere informasjonen som skal gis, og også gi noen flere tekniske utfordringer i gjennomføringen. Det taler for den enklere modellen. Modellen er skissert med og uten miljødifferensierte bompengetakster, og trinnene knyttes til Oslos beredskapsplan mot luftforurensning Uten miljødifferensierte bompengetakster Trinn 1: Tre ganger dagens bomtakster for alle lette og tunge kjøretøy, altså 96 kroner for lette biler, 288 kroner for tunge kjøretøy, og halv sats i Bærumssnittet. Trinn 2: Fem ganger dagens bomtakster for alle lette og tunge kjøretøy, altså 160 kroner for lette biler, 480 kroner for tunge kjøretøy, og halv sats i Bærumssnittet. Dette kan eventuelt kombineres med et tredje trinn knyttet til øvrige virkemidler som ligger inne i beredskapsplanen - forbud mot kjøring for lette biler med dieselmotor og/eller for tunge kjøretøy med motor som ikke oppfyller Euro VIkravene, eller parkeringsforbud på offentlige parkeringsplasser i indre by Med miljødifferensierte bompengetakster Trinn 1: Fem ganger normaltakst for lette dieselbiler (160 kroner) og fem ganger normaltakst for tunge dieselbiler, Euro V eller eldre (480 kroner). For øvrige biler videreføres normaltakster. Trinn 2: Ti ganger normaltakst for lette dieselbiler (320 kroner) og ti ganger normaltakst for tunge kjøretøy som ikke oppfyller Euro VI-kravene (960 kroner). For øvrige biler videreføres normaltakster. Dette kan eventuelt kombineres med et tredje trinn knyttet til øvrige virkemidler som ligger inne i beredskapsplanen - forbud mot kjøring for lette biler med dieselmotor og for tunge kjøretøy med motor som ikke oppfyller Euro VI-kravene, eller parkeringsforbud på offentlige parkeringsplasser i indre by. Faktoren som brukes må vurderes mot hvilket nivå som er standardnivå for dieselbiler med innføring av miljødifferensierte bompengetakster. Hensikten er å ha 124

125 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 19 så høy pris for de mest forurensende kjøretøyene at det oppleves som et de factoforbud i perioder der det er fare for svært høy luftforurensning Ikrafttredelse Trinn 1 trer i kraft i fase 1 i beredskapsplanen 15, dvs. når det foreligger langtidsvarsel om værforhold som kan føre til høy luftforurensning. For å unngå oppbygging av høye konsentrasjoner av NO₂, bør tiltaket innføres så raskt som mulig. Det anbefales at det innføres med 12 timers varsel, dog slik at det innføres fra et fast tidspunkt, for eksempel midnatt. Tiltaket bør få effekt på trafikk og utslippsnivåene allerede neste dag. Trinn 2 trer i kraft i fase 2 i beredskapsplanen, dvs. når det foreligger varsel om timemiddel NO₂ på over 200 μg/m³ i større områder og det er varslet en lengre inversjonsperiode. For å unngå oppbygging av høye konsentrasjoner av NO₂, bør tiltaket innføres så raskt som mulig. Det anbefales at det innføres med 12 timers varsel, dog slik at det innføres fra et fast tidspunkt, for eksempel midnatt. Tiltaket bør få effekt på trafikk og utslippsnivåene allerede neste dag. Et eventuelt trinn 3 kan tre i kraft i fase 3 i beredskapsplanen. 5.3 Provenyeffekter Beredskapstakster vil gi en vesentlig avvisning over bomsnittene, men inntektene vil likevel øke. Tabell 3 viser beregnet avvisning over bomsnittene ved ulike nivå på beredskapstakstene. Med fem ganger dagens takst vil drøyt hver fjerde bil over bomsnittene forsvinne. Vi understreker at det er betydelig usikkerhet ved disse beregningene. Tabell 3 Beregnede trafikkendringer over bomsnittene ved beredskapstakst Beredskapstakster Prosentvis endring trafikk Lette biler Tunge biler Total trafikk 3x -16,6 % -12 % -16,3 % 5x -27,3 % -18,5 % -26,7 % 10x -43,7 % -34,8 % -43,0 % 15 Beredskapsplanen må justeres, slik at det iverksettes tiltak tidligere enn det som er beskrevet i beredskapsplanen vedtatt

126 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 20 Tabell 4 viser forventet proveny per døgn ved ulike nivå på beredskapstakstene. Med fem ganger dagens takst vil inntektene øke med 28 millioner kroner per døgn. Tabell 4 Beregnede bompasseringer og proveny per døgn for ulike nivåer av beredskapstakst. Proveny i millioner kroner. Beredskapstakster Lette biler Passeringer Tunge biler Sum Proveny Mill. kr 3x ,3 5x ,0 10x ,7 5.4 Praktisk gjennomføring Beredskapstakster skal inngå i Oslo kommunes beredskapsplan for høy luftforurensning av NO₂. Dette krever at beredskapsplanen justeres, og at det i tillegg til dagens kontaktpersoner for gjennomføring av beredskapsplanen etableres god dialog med Bærum kommune, Akershus fylkeskommune, Fjellinjen AS og Ruter AS i arbeidet med justering av beredskapsplanen og i forkant av eventuell iverksetting av tiltak Informasjonstiltak Det anbefales å styrke effekten av beredskapstakster gjennom et betydelig informasjonsopplegg rundt innføring. Målet med informasjonstiltakene bør være å få flest mulig til å la dieselbilen stå i disse periodene. Med en innføringsfrist på 12 timer er det nødvendig med sterk innsats på informasjonssiden som gir trafikantene rimelig mulighet til å få med seg at tiltaket vil bli innført. Det er viktig at alle parter som har kontakt med kundene (reisende i hovedstadsområdet) involveres i informasjonsarbeidet og iverksetter likelydende informasjonstiltak i alle tilgjengelige kanaler. Dette gjelder spesielt Fjellinjen AS som bør informere godt i forkant av takstendringene for å unngå misfornøyde kunder og økt trafikk til kundesenteret. Informasjonstiltak kan bygge videre på eksisterende informasjonsplan i beredskapsplanen Utforming av bompengesystemet Det er behov for mindre endringer av bompengesystemet for at Fjellinjen AS skal kunne iverksette tiltaket fra Det er Statens vegvesen og Q-Free som må sørge for de nødvendige endringene i systemet, og sikre garantitid på endring av takster innenfor ønsket tid. 126

127 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 21 For å sikre en enklest mulig innføring av beredskapstakster, anbefales det at dagens rabatt- og fritaksordninger videreføres i eventuelle perioder med beredskapstakster. Timeregelen som sier at man kun skal betale for én passering i løpet av én time, videreføres. Dersom man har én passering i periode med beredskapstakster, og én utenfor, bør den høyeste satsen gjelde. 6 Avbøtende tiltak og fordelingseffekter 6.1 Økt kapasitet i kollektivtrafikken Det finnes ledig kapasitet i dagens kollektivsystem, men det vil være fullt på enkelte avganger i rushtiden morgen og ettermiddag. Presset er størst inn mot sentrum i morgenrushet, mens man ut fra sentrum, for eksempel i Vestkorridoren, har ledig kapasitet også i rushtiden. På dager med høy forurensning må reisende oppfordres til å reise før og etter rushtid for å jevne ut toppene og utnytte eksisterende kapasitet, eller la være å reise hvis de kan det. Ruter anser det som vanskelig å sette inn målrettet ekstrakapasitet siden man per i dag ikke har forutsetning for å kunne vite på hvilke strekninger og på hvilke linjer passasjerøkningen vil komme på dager med høy luftforurensning. Ruter vil kunne øke kapasiteten noe ved å iverksette forlenget rushtidskapasitet på alle linjer. Et slikt tiltak må imidlertid kostnadsberegnes (dette har Ruter ikke tall på per i dag), og det må utredes om det er praktisk gjennomførbart. Operatørene må gjøre rede for om det finnes sjåfører tilgjengelig som kan settes inn på kort varsel. De må også svare på hvor lang tid i forveien de må ha beskjed for å kunne iverksette et slikt tiltak. Hvis operatørene skal opprettholde en slags beredskap gjennom hele vinteren, vil tiltaket bli svært kostbart. Inntektene fra beredskapstakster kan benyttes til å finansiere et forbedret kollektivtilbud på dager med høy forurensning Gratis kollektivtrafikk Gratis kollektivtrafikk alene er ikke et egnet akuttiltak for å redusere NO 2 - konsentrasjonen på dager med høy forurensning i Oslo. Tiltaket bidrar i liten grad til å redusere dieselbiltrafikken, som er en viktig kilde til forurensningen. Samtidig pådrar man seg en nærmest uhåndterlig stor transportutfordring på grunn av massiv tilstrømning til kollektivtrafikken fra andre grupper som gående, syklende og nye reisende. Det vil på kort sikt være praktisk talt umulig, eller i alle fall svært kostbart, å skaffe nødvendig kapasitet til å takle den økte etterspørselen, dersom kollektivreisene blir gratis hele døgnet. (Aas, H. et al, Gratis kollektivtransport som strakstiltak ved dårlig luftkvalitet. TØI rapport 1457/2015) 127

128 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO Fordelingseffekter Tiltaket vil innebære tydelige fordelingseffekter. Kjørende vil oppleve økte kostnader i form av vesentlig høyere bomtakster, endret reisemiddel eller ved å ikke foreta reisen i perioden med beredskapstakster, mens de som får helseproblemer ved høye forurensingsnivåer vil få fordelene. Ulempene vil ramme både næringsliv og private. Bedrifter som har mye transportvirksomhet som passerer bomsnittene vil oppleve økte kostnader. Transportbedrifter og bedrifter som har mye varetransport til og/eller fra Oslo vil være særlig utsatt. Bedrifter vil i noen grad skyve kostnadene over på sine kunder, slik at kostnadene fordeles mellom den næringsdrivende og kunder. Det er begrenset hvor langt man kan gå på denne linjen uten at det får konsekvenser for etterspørsel og konkurranseforhold. Blant private er det særlig personer med liten mulighet til å tilpasse reisen som er mest utsatt for ulempene ved beredskapstakster. Personer som må reise på tidspunkter eller strekninger der kollektivtilbudet er dårlig, vil oppleve vesentlig økte kostnader ved reisen. Dersom man i utgangspunktet har presset økonomi, vil det kunne oppleves som en vesentlig kostnad. På grunn av redusert antall kjøretøy på veiene vil det bli bedre fremkommelighet. Det vil gi tidsgevinster for dem som er igjen på veien. 128

129 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 23 Bilag A Beredskapstakster: Provenyberegninger A.1 Bakgrunn I dette prosjektet skal vi se nærmere på innføring av beredskapstakster i bomringen for dager med svært høy luftforurensning. A.2 Metode og forutsetninger Vi skal videre se på hvordan beredskapstakster i bomringen vil gi endringer i trafikk og inntekt - proveny. Endrede bomtakster vil påvirke etterspørsel etter bilreiser. Dersom en økning i bompenger fører til redusert antall bompasseringer, kalles dette en avvisningseffekt. Dette vil i seg selv gi et redusert proveny. Økte bomtakster vil gi en økt inntekt per bil. For at man skal få en samlet økning i proveny må inntekten fra trafikantbetalingen være større enn reduksjonen i antall kjøretøy gjennom bomringen. Utgangspunktet for analysen er bilparken og trafikketterspørsel. Bilparkens sammensetning i dag hentes fra SSBs statistikker. Trafikketterspørselen for ulike kjøretøyskategorier (lette, tunge, elbiler mv) hentes fra Fjellinjens passeringsdata. Det forutsettes at man viderefører gratispassering for nullutslippsbiler (elbiler) i bomringen ved beredskapstakster. Det er anslått at i 2017 vil de utgjøre 8,2 prosent av bilparken. Trafikkmengden av lette og tunge biler totalt på de ulike innfartsveiene er hentet fra transportmodell. Trafikkavvisningen beregnes som følge av endrede takster i forhold til dagens. I elastisitetsberegningene hentes fordelingen av reiselengder i de ulike bompengesnittene fra trafikkmodellen. Videre hentes ut informasjon om hvor mange øvrige bompengesnitt som passeres. Provenyet beregnes ved at man summerer inntekter for hver kjøretøygruppe, basert på de ulike takstene og med korreksjon for gratispasseringer av ulike slag. A.2.1 Prisfølsomhet ved endrede bomtakster På grunnlag av en definert følsomhet (elastisitet) for endringer i reisekostnader som følge av endrede bompengetakster beregnes hvor stor del av trafikketterspørselen som faktisk velger å kjøre gjennom bompengesnittene, for hver kjøretøygruppe. I elastisitetsberegningene hentes fordelingen av reiselengder i de ulike bompengesnittene fra trafikkmodellen. Videre hentes ut informasjon om hvor mange øvrige bompengesnitt som passeres. Etterspørselselastisiteten e angir prosentvis endring i etterspurt transport (t) delt på prosentvis endring i pris (p): 129

130 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 24 Her er endringer i etterspurt transport og pris fra de opprinnelige verdiene. Opprinnelige reisekostnader p 0 er avhengig av reiselengde og inkluderer kjøretøyskostnader, betalte bompenger og evt. tidskostnader. Priselastisiteten er ikke direkte overførbar mellom prosjekter og er for eksempel avhengig av alternativt reisetilbud, lokalisering av arbeidsplasser og alternative handels- og tjenestetilbud. Priselastisiteten øker over tid ved at brukerne tilpasser seg den nye situasjonen. Det er likevel nyttig å ta i betraktning tidligere erfaringer fra bomringer. Ut i fra erfaringene i Osloringen og bompengeringer i Trondheim bør elastisiteten ved endrede takster i Oslo- og Bærumsringen være mellom -0,25 og -0,5 for lette biler dersom tidskostnader ikke tas med i regnestykket. Når det gjelder tunge kjøretøy, er erfaringen at disse er svært lite prisfølsomme. I beregningen av dette provenyet er det grunn til å anta at etterspørselen ikke vil avta så sterkt ved prisøkning, da dette kun er en midlertidig takst og en del trafikanter er nødt til å kjøre gjennom bomringen uansett. Derfor antas en priselastisitet på -0,2 for lette biler og -0,1 for tunge. Tidskostnadene tas ikke med i beregningene. Elastisitetsverdiene vil påvirke sammensetningen av den trafikken som velger å passere bompengesnittene. Passerende biler gjennom bomstasjonene har ulike reiselengder og noen vil også passere flere bomstasjoner. For å beregne opprinnelige reisekostnader er reiselengde gruppert ved datatrafikk fra trafikkmodellen. Det er de kjøretøyene med korteste reiselengder som vil være mest responsive på økte takster. Vi mener det er grunn til å tro at det er et tak for hvor stor reduksjonen i trafikken blir, uansett hvor høyt man setter takstene. Som vi var inne på tidligere vil en rekke kjøretøy være nødt til å kjøre inn og ut av bomringen, selv om luftkvaliteten er så dårlig at man velger å sette inn strakstiltak. For å ta hensyn til dette har vi valgt å sette en grense på 50 prosent nedgang i korte reiser for tiltak med 10 ganger bomtakst, og en grense på 35 prosent nedgang i korte reiser på 5 ganger bomtakst. Ved 3 ganger bomtakst er etterspørselseffekten tatt med fullt ut. For beregning av trafikkendringer anvendes (subjektivt vurderte) kjøretøykostnader på 2 kroner per kilometer for lette biler og 6 kroner per kilometer for tunge kjøretøy 16. A.2.2 Beredskapstakster Dagens ordning er basert på bompengeinnkreving i 22 bomstasjoner for sentrumsrettet trafikk i Osloringen, samt 9 ytre bomstasjoner på bygrensen i vest; 16 Det er her tatt utgangspunkt i Statens Vegvesen sin håndbok V712 "Konsekvensanalyser" (juni 2014), med noe nedjustering, da det her er bilførernes subjektivt vurderinger som skal anvendes. 130

131 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 25 Bærumsringen. Det er sett på effekter av innføring av beredskapstakster i dagens bomsnitt. Det er gjort beregninger av trafikk og proveny for 3, 5 og 10 ganger dagens bomtakster. Per er bomtakstene 32 kroner for lette biler og 96 kroner for tunge kjøretøy. Det gir følgende kostnad per bompassering: Beredskapstakster Lette biler Tunge biler 3 X X X Tabell 5 Beredskapstakster for lette og tunge biler for dager med svært høy luftforurensning A.3 Resultater Først ser vi hvordan en regulering av beredskapstakster vil virke inn på antall passeringer. Ikke uventet gir en økning i takst en reduksjon i antall bompasseringer. Beredskapstakster Prosentvis endring trafikk Lette biler Tunge biler Total trafikk 3x -16,6 % -12 % -16,3 % 5x -27,3 % -18,5 % -26,7 % 10x -43,7 % -34,8 % -43,0 % Tabell 6 Beregnede trafikkendringer ved beredskapstakster Tabellen over viser trafikkendringene samlet for alle bomsnitt i hele modellområdet. Videre vil vi se hvordan det ser ut for et bomsnitt, som for eksempel E18 Maritim. Her ser vi hvordan passeringen reduseres for ulike typer kjørelengder, for beredskapstakster på fem ganger dagens takst. Kilometer Én vei T/R Lette biler Tunge biler % -23 % % -15 % % -10 % % -8 % > % -6 % Tabell 7 Trafikkendring på ulike reiselengde for beredskapstakst på 5x dagens takst 131

132 INNFØRING AV BEREDSKAPSTAKSTER I OSLO 26 Tabellen gir beregnet trafikkgrunnlag gjennom bomstasjonene og samlet proveny for et døgn med beredskapstakster. Beredskapstakster Passeringer Proveny Lette biler Tunge biler Sum Mill. kr 3x ,3 5x ,0 10x ,7 Tabell 8 Beregnede bompasseringer og proveny per døgn for ulike nivåer av beredskapstakst. Proveny i millioner kroner. Denne tabellen viser antall passeringer i bomstasjonene og beregnet proveny for beredskapstakster på henholdsvis 3, 5 og 10 ganger dagens takst. Som vi ser vil dette gi en økning i provenyet mellom 19 og 43 millioner kroner per døgn. 132

133 Orienteringsnotater 133

134 Orienteringsnotat Dato: Arkivref: / Saksnr Utvalg Møtedato Fylkesting /16 Hovedutvalg for utdanning og kompetanse /16 Rådet for mennesker med nedsatt funksjonsevne Opplæringstilbud for sterkt pleietrengende elever Notatet gjelder Vedtak i sak 92/15 Årsbudsjett 2016 og økonomiplan Verbalforslag fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti. Utdanning og kompetanse: Akershus fylkeskommune ønsker å være fleksibel i møte med elever med særskilte behov som er sterkt pleietrengende. Dersom elevene ønsker å bli i sine hjemkommuner og slippe daglig transport til en videregående skole, skal de kunne gis denne muligheten. Akershus fylkeskommune ønsker derfor å inngå avtaler med kommunene om dette der det er aktuelt, slik at eleven og de foresattes behov og ønsker ivaretas på en god måte. Redegjørelse Slik vedtaket er formulert gjelder det et ønske om fleksibilitet i møte med elever med særskilte behov som er sterkt pleietrengende. Pleietrengende elever har i de fleste tilfeller behov for spesialundervisning. Det vi si at det dreier seg om elever som har behandlingstilbud over lang tid og ikke tidsbegrenset behandling. Det er et ønske om at denne fleksibiliteten skal gi mulighet for elever til å gjennomføre videregående opplæring i et tilbud gitt av kommunene og på denne måten unngå lengre transport til en videregående skole. Ønsker fra elev og foresatte skal utløse denne muligheten. For å få dette til må Akershus fylkeskommune inngå avtaler med kommunene der dette er aktuelt. Retten til spesialundervisning og saksbehandling vedrørende spesialundervisning reguleres i opplæringslovens kap. 5. Fylkeskommunen har plikt til å oppfylle retten til videregående opplæring, også for elever som ikke kan følge ordinær skoleundervisning. Disse elevene kan får opplæring på annet sted enn ordinær videregående skole. Dette følger av opplæringslovens og utdanningsdirektoratets tolkning av lovtekst. Opplæringslovens 3-2 annet ledd gir alle elever rett til opplæring av et vist omfang. Denne retten gjelder også fullt ut for elever som ikke har eller kan få et tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen. Elever som på grunn av sykdom m.m. som ikke kan ta del i den ordinære undervisningen, har derfor samme rett som de som får undervisningen i skole. Det følger videre av NOU 1995: 18 s 97 at «Ved sykdom kan fylkeskommunen eller kommunen være forpliktet til å gi opplæring andre steder enn i skole». 134

135 Ungdom har en rett til videregående opplæring og fylkeskommunen har en plikt til å sørge for at denne retten blir innfridd. Fylkeskommunen kan derfor ha en plikt til å gi opplæring andre steder enn en videregående skole dersom eleven ønsker det, og er i stand til å motta opplæring. Retten til denne typen opplæring må vurderes ut fra reglene i opplæringslovens kapittel 5. Kapittel 5, i opplæringsloven har egne regler om sakkyndig vurdering. Før vedtak om spesialundervisning treffes skal det foreligge en sakkyndig vurdering etter opplæringslovens 5-3. PPT er etter opplæringslovens 5-6 ansvarlig for utarbeidelse av sakkyndig vurdering. Denne vurderingen skal etter opplæringsloven 5-3 greie ut og ta standpunkt til bl.a. elevens lærevansker og evt. andre forhold som er viktige for opplæringen, realistiske opplæringsmål for eleven og hvilken opplæring som gir et forsvarlig opplæringstilbud til eleven. Det kan da komme frem i den sakkyndige vurderingen, at eleven vil ha et behov for å få opplæring andre steder enn på skole. Det vil også i noen tilfeller være aktuelt med en medisinsk vurdering da noen elevers mulighet til å få opplæring i skole i stor grad er avhengig av medisinsk tilstand. Rektor treffer vedtak om spesialundervisning. Det er et enkeltvedtak og kan dermed påklages jf. Forvaltningslovens Kap. VI. Lovgiver har pålagt PPT et faglig ansvar etter opplæringslovens 5-6. Det skal gis en sakkyndig vurderinger og denne vurdering gir føringer for opplæringstilbudet til den enkelte elev med behov for spesialundervisning, jfr. opplæringslovens 5-1: «Vurderinga skal vise om eleven har behov for spesialundervisning, og kva for opplæringstilbod som bør givast». Det er altså en individuell behandling av alle saker om spesialundervisning og som faglig instans kan PPT ikke instrueres i sitt sakkyndighetsarbeid. PPT må også bl.a. forholde seg til nasjonale målsettinger om integrering av alle elevgrupper i videregående skole. Retten til spesialundervisning er en individuell rett og saksbehandlingen er ment i å ivareta denne individuelle retten. Opplæringslovens 5-4 gir nærmere regler om saksbehandlingen i samband med vedtak om spesialundervisning. Elev eller foreldre har rett til å uttale seg før det blir gjort vedtak og «tilbod om spesialundervisning skal så langt råd er, formast ut i samarbeid med eleven og foreldra til eleven, og det skal leggjast stor vekt på deira syn». Loven vektlegger således samarbeid med elev og foresatte før vedtak treffes. Status de siste årene er at en til tre elever årlig har fått videreført sitt kommunale tilbud som videregående opplæring. I tillegg har ca. 3 elever årlig all opplæring i hjemmet. Årlig har litt under 10 elever fått deler av opplæringen i kortere tid hjemme med bruk av lærer fra hjemmeskole. Ca. 40 elever har fått opplæring nettbasert i enkelte fag i løpet av skoleåret Dette er eksempler på at Akershus fylkeskommune bruker ulik organisering av opplæringen for å gi elever et lovmessig tilbud. Oversikt er ikke utfyllende, da vi bl a gir opplæring i skole, på sykehus og institusjoner til ulike elever med svært ulike behov. For skoleåret er 262 elever tatt inn i mindre grupper. Kostnader for skoleåret til drift for disse gruppene utgjør ca. 162 mill. kr. I de få sakene som omhandler videreføring av opplæring i kommunen forsøker Akershus fylkeskommune å få til avtaler med aktuell kommune. Våre erfaringer er at kommunene er velvillige, men kapasitetsutfordringer kan forekomme. Spesialundervisning i regi av Akershus fylkeskommune er en rett som gis ut fra reglene i opplæringsloven. Ingen diagnose eller tilstand gir automatisk rett til et bestemt resultat. Det er en individuell vurdering som skal gjøres. PPT kan ikke instrueres om innehold i sakkyndig vurdering, men tilbud om spesialundervisning utformes i samarbeid med elev og foreldre. Akershus fylkeskommune må følge gjeldende rett og de opplæringstilbud som fylkeskommune gir avspeiler de behov som foreligger ut fra de rettigheter elever har. Akershus fylkeskommune 135

136 samarbeider i de enkelte tilfellene med ulike aktører, også kommuner, for å gi tilbud til elever slik opplæringsloven foreskriver. Oslo, Tron Bamrud fylkesrådmann Saksbehandler: Morten Ellingsen 136

137 Orienteringsnotat Dato: Arkivref: / Saksnr Utvalg Møtedato Fylkesting Fylkesutvalg /16 Hovedutvalg for kultur, frivillighet og folkehelse 7/16 Hovedutvalg for plan, næring og miljø /16 Hovedutvalg for samferdsel /16 Hovedutvalg for utdanning og kompetanse /16 Rådet for mennesker med nedsatt funksjonsevne Eldrerådet Befolkningsprognoser for Akershus Notatet gjelder Hefte om befolkningsprognoser for Akershus Redegjørelse Statistikkheftet 3/2016, Befolkningsprognoser for Akershus presenterer prognoser utarbeidet av Akershus fylkeskommune, og sammenligner disse med prognosene som ble publisert av SSB i juni Heftet tar for seg både forutsetninger for prognosene og prognoseresultatene. Heftet ser også på forskjellen mellom prognosene fra 2014 og de nye prognosene. Akershus fylkeskommunes nye befolkningsprognose (hovedalternativet) viser at folketallet per vil være nær Dette gir en vekst fra 2016 til 2031 på 29,3 prosent. SSBs hovedalternativ viser en befolkning på på samme tidspunkt mens høyalternativet gir Dette er en vekst på henholdsvis 19,6 og 26,9 prosent. Årsaken til at Akershus fylkeskommunes prognose er høyere enn framskrivingen fra SSB er at våre tar hensyn til at det er rekordhøyt nivå på boligbyggingen i fylket, og at mange kommuner planlegger for sterk vekst i boligbyggingen. Dette gir også at forskjeller når det gjelder hvor i fylket veksten blir størst. Flytting (inkl. innvandring) er det som vil påvirke befolkningsveksten i Akershus mest på kortere sikt. Det er vanskelig å forutse nøyaktig hvordan utviklingen i innenlands flytting og 137

138 innvandring vil bli fremover i tid, noe som gjør at alle prognoser vil ha stor usikkerhet knyttet til seg. Usikkerheten blir større jo lengre frem i tid man kommer og jo mer man bryter ned prognosene etter alder, kjønn og geografi. De nye prognosene gir annen vekstrate i perioden 2016 til 203. De nye prognosene fra Akershus fylkeskommune gir en sterkere vekst i perioden 2016 til 2031 enn i prognosene fra Det er særlig på Nedre Romerike at veksten er sterkere i denne prognosen. For Asker og Bærum er veksten noe nedjustert, særlig tidlig i perioden. I SSBs hovedalternativ er veksten også noe høyere enn i framskrivingene fra 2014, men her er endringen størst for Øvre Romerike. I SSBs høyalternativ er veksten justert ned for Asker og Bærum og det er kun på Øvre Romerike at veksten i perioden 2016 til 2031 er større enn i høyalternativet fra Sterkest vekst på Romerike I våre nye prognoser øker folketallet på Øvre Romerike med 35,1 prosent fra 2016 til Veksten på Nedre Romerike blir litt lavere, 33,5 prosent. Befolkningen i Follo vil øke med 26,4 prosent mens det i Asker og Bærum vil være en vekst på 24,3 prosent. I Akershus fylkeskommunes prognoser er det Ås som får størst vekst (52,0 prosent), fulgt av Gjerdrum (44,3 prosent), Lørenskog (43,5 prosent), Vestby (43,3 prosent) og Sørum (42,5 prosent). Sammenlignet med forrige prognose er det særlig veksten i Lørenskog, Gjerdrum og Hurdal som er oppjustert. Forventninger om historisk høy boligbygging i disse kommunene er årsaken til justeringen. De tre kommunene med lavest vekst (under 20 prosent), ligger alle i Follo (Nesodden, Frogn, og Enebakk). Det er særlig veksten i Frogn som er justert ned sammenlignet med forrige prognose. Usikkerhet knyttet til prognosene innebærer at de må brukes med forsiktighet og at man må kjenne til de forutsetninger prognosen bygger på og hvilken usikkerhet det er knyttet til dem. Planene må ta høyde for at utviklingen kan bli annerledes enn prognosen tilsier. Akershus fylkeskommunes befolkningsprognoser gir sammen med SSBs prognoser et bredt beslutningsgrunnlag for framtidige planer for Akershus. Fylkesrådmannen vil løpende følge utviklingen for å ha et best mulig grunnlag for planer i Akershus. Oslo, Tron Bamrud fylkesrådmann Saksbehandler: Cathrine Bergjordet Vedlegg 1 Befolkningsprognoser for Akershus

139 Vedlegg som ikke følger notatet 139

140 AKERSHUSSTATISTIKK NR Befolkningsprognoser for Akershus

141 Hedmark Akershus fylke o Oslo Lufthavn - Gardermoen Europaveger Riksveger Jernbane Asker og Bærum Oppland Hurdal Eidsvoll Follo Nedre Romerike Øvre Romerike Nannestad o Ullensaker Nes Buskerud Nittedal Gjerdrum Skedsmo Sørum Bærum Oslo Fet Lørenskog Rælingen Asker Nesodden Oppegård Enebakk Aurskog-Høland Frogn Ski Ås Vestfold Vestby Østfold 141

142 Forord Dette temaheftet inngår i serien Akershusstatistikk. Heftet gir en framstilling av de ulike elementene som inngår i en befolkningsprognose. I heftet går vi gjennom hva som driver befolkningsveksten i Akershus og presenterer befolkningsprognoser utarbeidet av Akershus fylkeskommune. Vi går gjennom forutsetningene for og resultatene av SSBs befolkningsframskrivinger som ble publisert 21.juni 2016 og sammenligner våre resultater med befolkningsframskrivingene utarbeidet av SSB. Prognosene som presenteres i dette heftet strekker seg 15 år frem i tid til Vi ser også på forskjellen mellom prognosene som ble publisert i 2014 og de nye prognosene både fra Akershus fylkeskommune og SSB. Det vil alltid være stor usikkerhet knyttet til prognoser. Økonomiske konjunkturer, krig, katastrofer og internasjonale avtaler kan utvikle seg annerledes enn det vi antar på et gitt tidspunkt. En rekke ulike forhold både nasjonalt og lokalt kan også påvirke innenlands flytting til den enkelte kommune. Det bygges mange boliger i Akershus, og flere kommuner har et rekordhøyt nivå på forventet boligbygging i årene som kommer. Metoden bak SSBs framskrivinger tar ikke høyde for dette. I AFKs prognose er forventet boligbygging, sammen med utvikling i sysselsetting, utgangspunktet for beregningene av framtidig folketall. Selv om nettoinnvandringen til Akershus har falt de to siste årene, har innenlandsflyttingen økt, slik at samlet nettoflytting til Akershus fortsatt er på et historisk høyt nivå. AFKs prognoser forutsetter at nettoflyttingen til Akershus (inkludert innvandring) fortsatt vil være høy i årene som kommer. Vi håper dette heftet vil øke forståelsen av hva befolkningsprognoser er og hvordan de kan lages, samt bidra til refleksjon knyttet til den usikkerheten som ligger i slike prognoser. Akershus fylkeskommunes befolkningsprognoser er basert på lokal kunnskap og vil være et godt supplement til SSBs framskrivinger når man skal utarbeide planer for fremtidens Akershus. Oslo, 9. september 2016 Tron Ole Bamrud fylkesrådmann 142

143 Innholdsfortegnelse Forord 1. Innledning 5 2. Sammendrag 7 3. Generelt om befolkningsprognoser og befolkningsframskrivinger 9 4. Årsaker til befolkningsvekst i Akershus Fruktbarhet og levealder 11 Utvikling i flytting til Akershus Hvor godt traff prognosene fra 2014? Forutsetninger for SSBs befolkningsframskriving 19 Fruktbarhet 19 Dødelighet og levealder 20 Innenlands nettoflytting 20 Innvandring SSBs befolkningsframskriving 23 Resultater 23 Sammenligning med prognosen fra Forutsetninger for Akershus fylkeskommunes befolkningsprognose 29 Fruktbarhet, dødelighet og levealder 29 Nettoflytting inkludert innvandring Akershus fylkeskommunes befolkningsprognoser 37 Resultater 37 Sammenligning med prognosen fra Sammenligning av SSBs og Akershus fylkeskommunes prognoser 41 Nettoflytting inkludert innvandring 41 Befolkningsprognosene 44 Er prognoseforutsetningene realistiske? 50 Begreper 53 Kilder 55 Vedlegg

144 Grafisk framstilling av flytteprognoser og befolkningsprognoser for alle kommunene og delregionene i fylket (vedlegg). Bærum 56 Asker 57 Vestby 58 Ski 59 Ås 60 Frogn 61 Nesodden 62 Oppegård 63 Enebakk 64 Aurskog Høland 65 Sørum 66 Fet 67 Rælingen 68 Lørenskog 69 Skedsmo 70 Nittedal 71 Gjerdrum 72 Ullensaker 73 Nes 74 Eidsvoll 75 Nannestad 76 Hurdal 77 Asker og Bærum 78 Follo 79 Nedre Romerike 80 Øvre Romerike 81 Akershus

145 145

146 1. Innledning I 2014 publiserte Akershus fylkeskommune (AFK) en befolkningsprognose som la til grunn at den høye innvandringen og innenlandsflyttingen til fylket ville vedvare. Nettoflytting inkludert innvandring til Akershus har holdt seg på et høyt nivå fra 2014 til 2016, men innvandringen har gått ned mens innenlands nettoflytting har økt. I denne nye prognosen forutsetter vi fortsatt at det høye nivået på nettoflytting inkludert innvandring vil fortsette. Hovedargumentet for fortsatt høy innflytting til Akershus er flere store boligprosjekter som skal realiseres i prognoseperioden ( ). De fleste som flytter til Akershus flytter fra Oslo. Forventninger om fortsatt sterk befolkningsvekst i Oslo taler også for fortsatt høy flytting til Akershus. SSB publiserte sine befolkningsframskrivinger 21.juni I tidligere publiseringer har SSB omtalt alternativet med middels nasjonal vekst (MMMM) for mellomalternativ eller middelsalternativ. I den siste framskrivingen bruker de benevnelsen hovedalternativ (MMMM). I dette heftet brukes den nye betegnelsen. I redegjørelsen av flytteforutsetninger og resultater av regionale framskrivinger sier SSB at: «Vi anbefaler generelt at kommuner i planlegging må vurdere å foreta justeringer av resultatene fra framskrivningene for å ivareta forhold som ikke er reflektert i modellen. Resultatene fra modellen vil ikke speile plutselige endringer i lokale forhold så framt disse endringene ikke allerede har påvirket enten fruktbarheten, dødeligheten, flyttingen eller innvandringen» 1 Flere kommuner i Akershus planlegger for historisk høyt nivå på boligbyggingen i prognoseperioden. Dette vil kunne skape til dels store endringer i flyttemønstre. Tendenser til dette har vi allerede sett i Dette alene taler for at Akershus trenger en alternativ prognose for befolkningsutviklingen. Befolkningsprognoser bygger på kunnskap om og analyse av den historiske befolkningsutviklingen i akershuskommunene. Den faktiske befolkningsutviklingen vil nødvendigvis avvike fra prognosen i større eller mindre grad. AFKs befolkningsprognoser lages med utgangspunkt i estimert framtidig flytting til hver enkelt kommune i fylket. Våre befolkningsprognoser antyder hvordan befolkningen i Akershus vil utvikle seg forutsatt høy nettoflytting. Jo lengre fram i tid man kommer jo mer usikkert er det om denne forutsetningen vil slå til. Nivået på nettoflyttingen settes etter antatt boligbygging og sysselsettingsutvikling samt historisk observerte effekter av disse. Det vil være betydelig usikkerhet knyttet til både nivået av boligbyggingen/utviklingen i sysselsetting og hvordan dette faktisk vil påvirke flytting i prognoseperioden. AFK har laget tre alternative befolkningsprognoser; høyalternativ, lavalternativ og hovedalternativ. Høyalternativet beskriver et «best case scenario», mens lavalternativet tilsier at aktiviteten i boligbyggingen/utviklingen i sysselsetting må bli 1 Leknes, Stefan (2106), Regionale framskrivinger : Flytteforutsetninger og resultater, Økonomiske analyser, SSB 3/2016,

147 mye lavere enn kommunene selv forventer. I dette heftet er det i all hovedsak AFKs hovedalternativ som benyttes og omtales. I dette heftet går vi gjennom forutsetningene i SSBs framskriving og våre egne prognoser, samt presenterer og sammenligner resultatene. Vi redegjør også for forskjeller i resultater mellom prognosene/framskrivingene i 2014 og Avslutningsvis drøfter vi kort hvor realistiske prognoseforutsetningene er. I vedleggene presenteres flytteprognosene for hver kommune, samt hvilken boligbygging og/eller sysselsettingsutvikling disse bygger på. SSBs framskrivinger lages med andre metoder enn den vi har brukt i AFKs prognoser. Den viktigste årsaken til forskjellen i resultat mellom SSBs framskrivinger og våre prognoser ligger i hvordan flytting håndteres. Siden vår metode og våre forutsetninger gir historisk sett høy innflytting til fylket vil vår prognose gi en sterkere befolkningsvekst enn SSBs framskriving. Alle kommunene i Akershus har fått mulighet til å komme med innspill og kommentarer til arbeidet. Akershus fylkeskommune står likevel alene ansvarlig for de valg som er tatt og resultatet av prognosene. Kapittelet om forutsetninger for SSBs framskrivinger er lest og kommentert av SSB før publisering, men eventuelle feil og unøyaktigheter er likevel fullt ut Akershus fylkeskommunes ansvar. Prognosene i dette heftet er laget ved hjelp av PANDA-modellen og Hordaland fylkeskommunes prognoseverktøy «Framflyt» 2. «Framflyt» er brukt for å lage flytteprognoser som brukes videre inn i PANDA-modellen. PANDA-modellen beregner folketall per 31.desember mens SSB forholder seg til 1.januar. For enkelhets skyld omtaler vi våre prognosetall som om de er beregnet for samme dag som SSBs framskrivinger. Forskjellen i folketall mellom 31.desember og 1.januar vil uansett være marginal. I et hefte om befolkningsprognoser/framskriving kan man ikke unngå å bruke begreper som vil være ukjente for mange, eller ha en litt annen betydning enn lignende begreper som er i daglig bruk. Begrepene er kort forklart i teksten, og en oversikt over alle sentrale begreper finnes på side 53. I heftet har vi ikke tatt høyde for framtidige kommunesammenslåinger

148 2. Sammendrag Akershus fylkeskommunes (AFKs) nye befolkningsprognose (hovedalternativet) viser at folketallet per vil være nær Dette gir en vekst fra 2016 til 2031 på 29,3 prosent. SSBs hovedalternativ viser en befolkning på på samme tidspunkt mens høyalternativet gir Dette er en vekst på henholdsvis 19,6 og 26,9 prosent. Årsaken til at AFKs prognose er høyere enn framskrivingen fra SSB er at våre prognoser tar hensyn til at det er rekordhøyt nivå på boligbyggingen i fylket og at mange kommuner planlegger for sterk vekst i boligbyggingen. Dette gjør også at det er forskjeller mellom AFKs prognose og SSBs framskriving når det gjelder hvor i fylket veksten blir størst. De nye prognosene gir annen vekstrate i perioden 2016 til 2031 De nye prognosene fra AFK gir en sterkere vekst i perioden 2016 til 2031 enn i i prognosene fra 2014 (opp 1,4 prosentpoeng). Det er særlig på Nedre Romerike at veksten er sterkere i denne prognosen (opp 4,4 prosentpoeng). For Asker og Bærum er veksten noe nedjustert, særlig tidlig i perioden. I SSBs hovedalternativ er veksten også noe høyere (0,9 prosentpoeng) enn i framskrivingene fra 2014, men her er endringen størst for Øvre Romerike (2,1 prosentpoeng). I SSBs høyalternativ er veksten nedjustert (ned 0,6 prosentpoeng) for Akershus. Det er først og fremst Asker og Bærum som er justert ned (1,5 prosentpoeng), og det er kun på Øvre Romerike at veksten i perioden 2016 til 2031 er større nå enn i høyalternativet fra Sterkest vekst på Romerike I AFKs prognoser øker folketallet på Øvre Romerike med 35,1 prosent fra 2016 til Veksten på Nedre Romerike blir litt lavere, 33,5 prosent. Befolkningen i Follo vil øke med 26,4 prosent mens det i Asker og Bærum vil være en vekst på 24,3 prosent. I AFKs prognoser er det Ås som får størst vekst (52,0 prosent), fulgt av Gjerdrum (44,3 prosent), Lørenskog (43,5 prosent), Vestby (43,3 prosent) og Sørum (42,5 prosent). Sammenlignet med forrige prognose er det særlig veksten i Lørenskog, Gjerdrum og Hurdal som er oppjustert. Forventninger om historisk høy boligbygging i disse kommunene er årsaken til justeringen. De tre kommunene med lavest vekst (under 20 prosent), ligger alle i Follo (Nesodden, Frogn, og Enebakk). Det er særlig veksten i Frogn som er justert ned sammenlignet med forrige prognose. 148

149 149

150 3. Generelt om befolkningsprognoser og befolkningsframskrivinger Hva påvirker framtidig befolkningsutvikling? Befolkningsutviklingen påvirkes av hvor mange som blir født, hvor mange som dør og hvor mange som flytter inn og ut av området det gjelder. Fødselsoverskuddet (hvor mange som blir født minus hvor mange som dør) er viktigst på lang sikt, mens nettoflyttingen (innflytting minus utflytting) har stor effekt på kort sikt. Nettoflyttingen vil også påvirke framtidig fødselsoverskudd da stor innflytting vil kunne gi høyere fødselstall framover i tid. Fødselsoverskuddet i en kommune varierer normalt lite fra år til år, mens nettoflyttingen kan variere relativt mye fra år til år. I en befolkningsprognose anslås størrelsen på fødselsoverskuddet og nettoflyttingen framover i tid. Hvor mange kvinner i fruktbar alder det er i befolkningen til enhver tid, hvor mange barn de vil få og når de får dem - vil påvirke fødselsoverskuddet og det må gjøres forutsetninger knyttet til dette. Det må også lages estimater for hvor mange som dør hvert år, hvor gamle de er når de dør og om det er kvinner eller menn som dør. Nettoflyttingen (inklusive innvandring) må også estimeres. Det må gjøres forutsetninger om hvem som flytter inn og hvem som flytter ut. Flytter det inn mange unge kvinner uten barn vil det påvirke framtidig fødselsoverskudd, mens innflytting av menn i 60-årene ikke vil påvirke den framtidige befolkningsutviklingen på samme måte. For å komme fram til estimater for fødselsoverskudd og flytting kan man bruke ulike metoder. Det er i stor grad disse metodene som skiller den ene prognosen fra den andre. Noen vil ta høyde for boligbygging, mulige økonomiske vekstscenario, gjennomsnittstall eller bruke en ren framskriving av historiske data. Andre tilnærmingsmåter er å ta høyde for kjente framtidige hendelser som utbygging av trafikknutepunkter eller nye boligfelt. Prognoser kan også være nyttig for å vise mulige effekter av ulike politiske vedtak. Eksempelvis kan rettigheter og ordninger knyttet til barn være en faktor som kan påvirke hvor mange barn kvinner får, noe som igjen vil påvirke befolkningsutviklingen. Det vil alltid være et visst skjønn knyttet til estimater for fødselstall, levealder og flytting. Stor usikkerhet knyttet til prognoser En befolkningsprognose/befolkningsframskriving er alltid en funksjon av de forutsetninger man legger til grunn. Det finnes ingen fasit på hva som er «riktig» og «galt», og hva man bruker vil til en viss grad påvirkes av hva den konkrete prognosen skal brukes til. En befolkningsprognose er heller ingen fasit for hvordan framtiden vil bli. Befolkningsprognoser bygger på kunnskap om historisk utvikling og den faktiske befolkningsutviklingen vil nødvendigvis avvike fra prognosen i større eller mindre grad. Usikkerheten er større jo lengre fram i tid man snakker om og hvor mye man bryter ned prognosen etter geografi, alder og kjønn. Anslagene for den totale befolkningen i Norge i 2017 er langt sikrere enn anslagene for hvor mange 7 år gamle gutter det vil være i Hurdal i Befolkningsprognoser forsøker å antyde i hvilken 150

151 retning det vil gå over tid gitt de forutsetninger som er lagt til grunn for prognosen. Hvor godt prognosen treffer vil kunne variere fra år til år Det er per i dag også en viss usikkerhet knyttet til den faktiske størrelsen på befolkningen i Norge, da folkeregisteret sannsynligvis inneholder personer som har utvandret fra Norge 1. Å melde innvandring til Norge er nødvendig for å kunne ta arbeid, i tillegg til at det kan utløse ulike rettigheter. Det finnes ingen tilsvarende fordeler med å melde fra til myndighetene når man utvandrer og det er grunn til å tro at utvandringen fra Norge har vært høyere enn antatt 2. I denne sammenhengen betyr det at den historiske nettoinnvandring kan være lavere enn registrert, noe som vil gi for høye innvandringsanslag i prognosene (Tønnesen, Cappelen og Skjerpen 2014). Med veksten i innvandring siste årene blir dette problemet mye større enn tidligere og vil øke prognosenes usikkerhet. Usikkerheten knyttet til prognosene innebærer at de må brukes med forsiktighet og at man må kjenne til de forutsetninger prognosen bygger på og hvilken usikkerhet det er knyttet til dem. Planene må ta høyde for at utviklingen kan bli annerledes enn prognosen tilsier. 1 Befolkningen i Norge er definert som personer som er folkeregistrert i Norge i mer enn 6 måneder. 2 De aller fleste land har ikke et sentralt folkeregister med plikt til å melde fra om flytting, og i land som Tyskland og USA vil et slikt register være grunnlovsstridig. Selve ideen om at man skal melde fra til staten om hvor man bor kan være fremmed for mange innvandrere. 151

152 4. Årsaker til befolkningsveksten i Akershus januar 2002 hadde Akershus innbyggere. Fram til 1.januar 2016 økte befolkningen i fylket med personer, til Dette utgjør en vekst på 24,6 prosent. Figur 1 viser årsakene til befolkningsveksten i perioden Mens fødselsoverskuddet har vært stabilt (rundt 2500 personer årlig), har det vært store endringer i både innvandring og innenlands flytting i perioden. Nettoinnvandringen nådde en topp i 2012 med 5519 personer. Laveste nettoinnvandringen i perioden var i 2003, med 816 personer. Nettoflytting innenlands har økt fra 1627 personer i 2004 til 5005 personer i Figur 1: Årsaker til befolkningsvekst i Akershus Kilde: SSB tabell Fruktbarhet og forventet levealder Figur 2 viser samlet fruktbarhetstall (SFT) i Akershus og Norge fra 1969 til Samlet fruktbarhetstall er et periodefruktbarhetstall som forteller hvor mange barn hver kvinne vil få i gjennomsnitt under forutsetning av at fruktbarhetsmønsteret det aktuelle året fortsetter. SFT falt kraftig fram mot midten av 70-tallet, men har deretter steget noe. I perioden har SFT i Akershus ligget mellom 1,78 og 2,0 og har ligget noe over SFT for landet som helhet. For å opprettholde størrelsen på befolkningen må SFT ligge på minst 2,1 over tid. 152

153 Figur 2: Samlet fruktbarhetstall i Akershus og Norge Kilde: SSB tabell Figur 3 viser antall levendefødte barn etter mors alder i 2002 og Fødende kvinner var eldre i 2015 enn i Andelen fødende mellom 40 og 49 år har økt fra 2,6 til 4,2 prosent, mens som er mellom 35 og 39 år har økt fra 17,0 til 20,9 prosent. Det har vært en klar nedgang i andelen fødende under 35 år fra 2002 til Figur 3: Levendefødte etter mors alder i Akershus, 2002 og 2015 Kilde: SSB tabell Det faktum at kvinner utsetter barnefødsler vil gjerne bety at de får færre barn. Likevel er det slik at kvinner født i 1970 bare har marginalt færre barn ved 45 års alder enn kvinner født i 1950 (2,0 mot 2,08 barn i snitt) 1. Først når dagens unge kvinner er ferdige med sin fruktbare periode kan vi si noe om det faktisk gjennomsnittlig antall barn for disse kvinnene. 1 SSB tabell

154 Figur 4 viser utvikling i forventet levealder ved fødsel for menn og kvinner i Akershus. I perioden var forventet levealder 84,3 år for kvinner og 80,5 for menn. Figur 4: Forventet levealder ved fødsel i Akershus, kvinner og menn Kilde: SSB tabell Utvikling i flytting til Akershus I vårt prognosearbeid er vi opptatt av nettoflytting inklusive innvandring, det vil si innenlands innflytting og innvandring minus utflytting til andre fylker og utvandring. En endring i nettoflyttingen skyldes endring i innflyttingen/innvandringen og/eller endring utflyttingen/utvandringen; Økt nettoflytting trenger ikke å bety at flere flytter inn, men kan også skyldes at færre flytter ut. Figur 5: Utvikling i nettoinnvandring, netto innenlands flytting og nettoflytting inkl. innvandring til Akershus, Kilde: SSB tabell

155 Figur 5 viser utviklingen i nettoinnvandring, innenlands nettoflytting og nettoflytting inklusive innvandring til Akershus Fra 2011 har det vært en klar nedgang i nettoinnvandringen. Figuren viser at innenlands nettoflytting har økt i perioden, og særlig fra 2014 til Nettoflytting inkl. innvandring falt fra 2011 til 2014, men økte fra 2014 til Det er verd å merke seg at økningen i asylsøkere til Norge i 2015 ikke reflekteres i befolkningstall og innvandringstall for Dette skjer først når asylsøkerne får innvilget asyl eller annen oppholdstillatelse. Figur 6: Utvikling i nettoinnvandring, netto innenlands flytting og nettoflytting inkl. innvandring til Akershus, 1.halvår Kilde: SSB tabell Figur 6 viser utviklingen i første halvår Figuren viser at mønsteret fra 2015, med historisk høy innenlands netto flytting og lav nettoinnvandring, har fortsatt i Figur 7 viser flyttebalansen mellom Akershus og de andre fylkene i Norge i Nettoflyttingen til Akershus kommer i all hovedsak fra Oslo, og slik har det vært lenge. Akershus har i lengre tid hatt en negativ flyttebalanse med Buskerud, Vestfold, Hedmark og Østfold. Flyttebalansen med de tre nordligste fylkene i Norge har gjennomgående vært positiv, mens for de andre fylkene har variert mer fra år til år. 155

156 Figur 7: Nettoflytting fra andre fylker til Akershus, 2015 Kilde: SSB tabell Fra 2014 til 2015 var det en sterk vekst i nettoflyttingen fra Oslo (fra 3960 til 5238). Nettoflyttingen økte også for de fleste andre fylker, unntatt Telemark, Sogn og Fjordane og Nord-Trøndelag. Figur 8 viser utviklingen i nettoflyttingen til Akershus fra Oslo fra 2005 til Det har vært en klar vekst i perioden. Figur 8: Nettoflytting til Akershus fra Oslo, Kilde: Kilde: SSB tabell

157 Figur 9 viser innenlands nettoflytting etter aldergrupper. I 2015 var nettoflyttingen klart mindre negativ for gruppen år enn tidligere. Samtidig økte nettoflyttingen i aldersgruppen Det var også en vekst i aldersgruppen 0 til 5 år. Det er først og fremst innflyttingen til Akershus som økte fra 2014 til 2015, utflyttingen til andre fylker er ganske stabil for alle aldersgrupper. Figur 9: Netto innenlands flytting til Akershus etter alder, Kilde: SSB tabell Figur 10 viser innenlands nettoflytting til Akershus etter innvandrerstatus i perioden 2008 til Det var kun i 2012 at gruppen «øvrig befolkning» utgjorde en større andel enn personer med innvandrerbakgrunn. I 2015 var andelen personer med innvandrerbakgrunn nesten 70 prosent. Figur 10: Netto innenlands flytting til Akershus etter innvandrerstatus, Kilde: SSB tabell AFK arbeider med en grundigere analyse av flyttemønsteret til fylket som helhet og de ulike akershuskommunene. Vi tar sikte på å presentere dette i et eget hefte i løpet

158 5. Hvor godt traff prognosene fra 2014? Det er på ingen måte avgjørende for verdien av en prognose at man treffer godt på enkeltår på kort sikt. Det er utviklingen over tid man er opptatt av. Tabell 1 viser hvordan AFK og SSB traff folketallet i 2016 med sine prognoser/framskrivinger fra Tabell 1: Sammenligning av faktisk folketall i 2016 og estimert folketall i AFKs prognose og SSBs framskrivinger fra Faktiske tall Folketall 2016 Hovedalternativ AFK Folketall 2016 Differanse Hovedalternativ (MMMM) SSB Folketall 2016 Differanse Høyalternativ (HHMH) SSB Folketall 2016 Differanse Bærum Asker Asker og Bærum Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk Follo Aurskog-Høland Sørum Fet Rælingen Lørenskog Skedsmo Nittedal Nedre Romerike Gjerdrum Ullensaker Nes (Ak.) Eidsvoll Nannestad Hurdal Øvre Romerike Akershus Kilde: SSB og AFK tabellbank Prognosene fra AFK overvurderte veksten i Akershus med 848 personer. Vi traff bra med prognosen for Asker og Bærum (114 færre personer enn i prognosen) og Øvre Romerike (225 færre personer). For Follo overvurderte vi veksten med 507 personer og for Nedre Romerike var avviket 680 personer. SSBs hovedalternativ (MMMM) undervurderte veksten i Akershus med personer. Dette skyldes i hovedsak tallene for Asker og Bærum (2 108 færre personer i SSBs framskriving enn faktisk befolkning i 2016). Folketallet i Follo og på Øvre Romerike ble estimert til henholdsvis 286 og 235 færre personer enn faktisk folketall i SSBs 158

159 framskriving for Nedre Romerike ga 363 flere personer enn faktisk utvikling. SSBs høyalternativ (HHMH) traff bedre for Asker og Bærum, men også dette alternativet undervurderte veksten (1040 personer). Høyalternativet ga 1169 for mange mennesker i Nedre Romerike, mens avviket for Follo og Øvre Romerike var omtrent som i hovedalternativet, men med motsatt fortegn. Totalt for Akershus lå høyalternativet 739 personer over faktiske tall for

160 6. Forutsetninger for SSBs befolkningsframskriving SSB lager mange ulike alternative framskrivinger. Alternativene bygger på kombinasjoner av lavt, høyt og middels nivå på fruktbarhet, dødelighet og innvandring. For innenlands flytting lages det ikke lav- og høyalternativer. I tillegg lages det alternativ uten nettoinnvandring samt uten innvandring og innenlands flytting. De ulike prognosealternativene angis gjennom bruk av fire bokstaver i kombinasjon av M (middels), H (høy), L (lav), og O (ingen). Første bokstav angir nivå på fruktbarhet, andre bokstav gjelder levealder, tredje bokstav er innenlands flytting, mens siste bokstav gir nivå på innvandringen. MMMM betyr altså middels nivå på fruktbarhet, levealder, innenlands flytting og innvandring, mens HHMH betyr høyt nivå på fruktbarhet og dødelighet, middels nivå på innenlands flytting og høy innvandring. MMOO betyr middels nivå på fruktbarhet og dødelighet, i kombinasjon med ingen innenlands flytting og ingen innvandring. SSB framskriver befolkningen i 108 prognoseregioner og fordeler deretter befolkningen ned på kommunenivå. Prognoseregionene ble definert i 2002, og har ligget fast siden den tid. De er definert ut fra forhold som pendling og varehandelsmønstre, og samsvarer i stor grad med økonomiske regioner. Dette kapittelet er lest og kommentert av SSB før publisering, men eventuelle feil og unøyaktigheter er likevel fullt ut Akershus fylkeskommunes ansvar. En grundigere gjennomgang av SSBs metode er tilgjengelig på statistikkens hjemmeside 1. Fruktbarhet SSB skiller mellom innvandrerkvinner og «øvrig befolkning» samtidig som innvandrerkvinnene deles inn i 15 grupper etter landbakgrunn og botid. Norskfødte kvinner med foreldre som har innvandret til Norge (eller 2.generasjonsinnvandrere) inngår i «øvrig befolkning». Selv om fruktbarhetsnivået varierer mellom grupper forutsetter man at utviklingen i fruktbarheten vil være lik for alle grupper. Det er også geografiske forskjeller i fruktbarhet. SSB deler Norge inn i 68 fruktbarhetsregioner. Akershus er delt inn i 3 fruktbarhetsregioner, Asker og Bærum, Follo og Romerike. De relative geografiske forskjellene i fruktbarhetsnivå holdes konstant i framskrivingsperioden. SSB har tre alternative forutsetninger for framtidig fruktbarhet. Forutsetningene på nasjonalt nivå er: I høyalternativet økes fruktbarheten til 1,9 barn per kvinne (opp 13 prosent) I lavalternativer senkes fruktbarheten til 1,5 barn per kvinne (ned 13 prosent) I hovedalternativet er fruktbarheten omtrent på samme nivå som i 2015 (1,7 barn per kvinne)

161 Dødelighet og levealder Det må gjøres antagelser om framtidig dødelighet og levealder. I denne sammenhengen handler dødelighet om sannsynligheten for å dø ved en gitt alder. Framtidig levealder bestemmes av utviklingen i perioden Levealderen varierer mellom regioner. Her tar SSB utgangspunkt i fylkene, i tillegg til at de splitter opp Oslo i 15 bydeler. Utgangsnivået for fylkene vil være ulikt, og de relative forskjellene i de alders- og kjønnsspesifikke ratene holdes konstant i framskrivingsperioden. I hovedalternativet forutsetter SSB at forventet levealder ved fødsel for menn vil stige fra ca 80 år (dagens nivå) til 87,2 år i 2060 og 91,6 år Levealderen for kvinner økes på samme måte fra ca 84 år til 89,2 og 92,5 år. I lavalternativet er forventet levealder satt til 83,3 (år 2060) og 86,3 år (år 2100) for menn og henholdsvis 86,0 og 88,0 for kvinner. Høyalternativet forutsetter forventet levealder for menn på 90,3 år (år 2060) og 95,2 år (år 2100). Kvinners levealder økes til 91,9 og 95,7 år i høyalternativet. Innenlands nettoflytting Innenlandsflyttingen beregnes i tre runder. Først beregnes utflytting fra hver av de 108 prognoseregionene ved hjelp av utflyttingssannsynligheter etter kjønn og alder (20 befolkningsgrupper). Disse sannsynlighetene bygger på flyttetallene for de siste ti 2 årene og varierer fra prognoseregion til prognoseregion. Deretter fordeles utflytterne på 33 utflyttingsområder og videre til prognoseregioner ved hjelp av en flyttematrise. Flyttematrisen bygger på observerte flyttetall de siste ti årene. I SSBs framskrivinger er kommunene i Akershus delt inn i fire prognoseregioner Follo (ikke inkludert Enebakk), Asker og Bærum, Lillestrøm (omfatter Nedre Romerike i tillegg til Enebakk, Gjerdrum og Nes) og Ullensaker/Eidsvoll (Ullensaker, Eidsvoll, Nannestad og Hurdal). Alle kommunene i Akershus tilhører imidlertid samme utflyttingsområde, sammen med en rekke kommuner i omkringliggende fylker. Når SSB har laget befolkningsframskrivinger for prognoseregionene fordeles befolkningen ned til kommunenivå. I denne fordelingen tas det hensyn til at kommunene har ulikt flyttemønster blant personer i alderen 1 til 49 år. For personer mellom 50 og 69 år legges det til grunn at kommunene har likt flyttemønster. For personer som er 70 år og eldre forutsettes ingen flytting. 2 I framskrivingene fra SSB i 2014 var det flyttetall for de siste fem årene som ble lagt til grunn. 161

162 Nettoinnvandring For Norge samlet sett er det i tillegg til fruktbarhet og dødelighet/levealder kun innvandring og utvandring som er av betydning. I arbeidet med framskrivingene deler SSB resten av verden inn i tre grupper. Landgruppe 1: Vest-Europa, Canada, USA, Australia og New Zealand. Borgerne i disse landene har få eller ingen restriksjoner på å bo og arbeide i Norge. Landgruppe 2: De elleve nyeste EU-landene i Øst-Europa. Denne gruppen har store inntektsforskjeller med Norge (kjøpekraftjustert) og det er fra disse landene innvandringen har økt mest de siste årene. Restriksjonene på å bo og arbeide i Norge er i hovedsak fjernet for denne gruppen. Landgruppe 3 består av resten av verden. Statsborgere fra disse landene må søke om tillatelse for å bo og arbeide i Norge. For å komme fram til hvor stor Norges befolkning vil bli i framtiden må det gjøres forutsetninger om størrelsen på innvandringen til, og utflyttingen fra, Norge. I SSB bestemmes innvandringen i en modell som i hovedsak tar hensyn til fire faktorer: Inntekten i Norge sammenlignet med inntekten i andre deler av verden (justert for kjøpekraft). Arbeidsledigheten i Norge sammenlignet med andre deler av verden. Nettverkseffekten, målt som antall innvandrere fra samme landgruppe som allerede bor i Norge (jo flere innvandrere fra et land som allerede har bosatt seg i Norge, jo flere antar man vil komme i framtiden). Utviklingen i folketall i de tre landgruppene. Innvandringen fra de tre landgruppene framskrives hver for seg. I tillegg framskrives innvandring til Norge av nordmenn som har bodd en tid i utlandet. Det gjøres også beregninger av utvandring fra Norge. «Utvandringssannsynligheten» varierer med alder, kjønn, innvandringskategori (inkludert «ikke-innvandrer»), landgruppe og botid i Norge. Det er utvandringen de siste ti årene som avgjør utvandringsratene. Forutsetningene knyttet til innvandring kan kort oppsummeres slik: I hovedalternativet antar man at inntektsforskjellene mellom Norge og resten av verden blir gradvis mindre og legger FNs hovedalternativ for framtidig befolkningsutvikling til grunn. Resultatet er stabil innvandring på lang sikt fra landgruppe 1 og en tydelig nedgang i innvandring fra landgruppe 2. For landgruppe 3 er det, i tillegg til innvandring gitt av modellen, lagt til en ekstra økning i innvandring de nærmeste årene for å ta høyde for asylsøkerne som allerede har kommet, og kan ventes å komme de nærmeste årene. Innvandringen fra landgruppe 3 får en topp på kort sikt før den igjen stiger fra ca 2020 og blir liggende på et nivå som er høyere enn i dag. I høyalternativet antar man at Norges relativt høye inntektsnivå vil fortsette, og legger FNs høyalternativ for framtidig befolkningsutvikling til grunn. Dette gir kraftig vekst i innvandringen og i 2060 vil innvandringen være dobbelt så stor som i dag. 162

163 I lavalternativet legger SSB til grunn at inntektsnivået i Norge på lang sikt vil være det samme som i landgruppe 1 og legger FNs lavalternativ for framtidig befolkningsutvikling til grunn. Dette gir synkende innvandring. Figur 11 viser utvikling i nettoinnvandring til Norge i de tre alternativene. Figur 11: Utviklingen i nettoinnvandring (alle landgrupper) til Norge ,3 alternativer Kilde: SSB tabell

164 7. SSBs befolkningsframskriving Resultater Figur 12 viser fire alternative framskrivinger av befolkningsutviklingen i Akershus slik det er beregnet av SSB. Hovedalternativet (MMMM) gir en befolkning per 1.januar 2031 på ca SSBs høyalternativ (HHMH) tilsier en befolkning på nær mens lavalternativet (LLML) gir personer. SSB lager også en framskriving hvor det forutsettes ingen nettoinnvandring til Norge (MMM0). I et slikt tenkt scenario vil folketallet i Akershus være om lag i Hvis man i tillegg ser for seg at ingen flytter innenlands (alternativ ingen flytting (MM00)) vil befolkningen i Akershus være ca i Figur 12: Befolkningsutvikling i Akershus , SSB fem alternativer Kilde: SSB tabell For Akershus har høyalternativet fra SSB i lengre tid truffet utviklingen bedre enn hovedalternativet. Vi presenterer derfor ytterligere detaljer fra resultater for både hovedalternativet og høyalternativet. Tabell 2 viser flere detaljer i SSBs hovedalternativ (MMMM). Akershus vil i følge dette alternativet få en vekst på 19,6 prosent fra 2016 til Størst vekst får Øvre Romerike (27,4 prosent), mens veksten blir lavest i Asker og Bærum (12,2 prosent). Blant kommunene forventer SSB størst vekst i Ås (39,4 prosent), Ullensaker (37,0 prosent) og Sørum (35,6 prosent). Svakest vekst får Frogn (10,3), Hurdal (10,9 prosent) og Bærum (11,7 prosent). 164

165 Tabell 2: Befolkningsutvikling Akershus , SSBs hovedalternativ (MMMM) Folketall, hovedalternativet (MMMM) Befolkningsendring, antall Befolkningsendring i % Bærum ,7 Asker ,1 Asker og Bærum ,2 Vestby ,5 Ski ,1 Ås ,4 Frogn ,3 Nesodden ,4 Oppegård ,4 Enebakk ,9 Follo ,9 Aurskog-Høland ,7 Sørum ,6 Fet ,2 Rælingen ,1 Lørenskog ,6 Skedsmo ,1 Nittedal ,9 Nedre Romerike ,4 Gjerdrum ,6 Ullensaker ,0 Nes (Ak.) ,4 Eidsvoll ,1 Nannestad ,4 Hurdal ,9 Øvre Romerike ,4 Akershus ,6 Kilde: SSB tabell Tabell 3 viser detaljer fra SSBs høyalternativ (HHMH). Befolkningsveksten fra 2016 til 2031 vil i følge dette alternativet bli på 26,9 prosent i Akershus. Øvre Romerike får sterkest vekst (34,8 prosent), mens veksten blir lavest i Asker og Bærum (19,6 prosent). Som i hovedalternativet er det kommunene Ås, Ullensaker og Sørum som får sterkest vekst, mens Frogn. Hurdal og Bærum får lavest vekst. 165

166 Tabell 3: Befolkningsutvikling Akershus , SSBs høyalternativ (HHMH) Folketall, høyalternativet (HHMH) Befolkningsendring, antall Befolkningsendring i % Bærum ,1 Asker ,6 Asker og Bærum ,6 Vestby ,1 Ski ,0 Ås ,4 Frogn ,8 Nesodden ,9 Oppegård ,1 Enebakk ,6 Follo ,0 Aurskog-Høland ,6 Sørum ,5 Fet ,1 Rælingen ,1 Lørenskog ,0 Skedsmo ,6 Nittedal ,7 Nedre Romerike ,7 Gjerdrum ,3 Ullensaker ,1 Nes (Ak.) ,2 Eidsvoll ,4 Nannestad ,3 Hurdal ,0 Øvre Romerike ,8 Akershus ,9 Kilde: SSB tabell Sammenligning med prognosen fra 2014 Tabell 4 viser folketallet for Akershus i SSBs framskriving i 2014 og I SSBs hovedalternativ fra 2014 ble folketallet i Akershus i 2031 estimert til å være I den nye framskrivingen er folketallet på samme tidspunkt. Dette er 7906 flere personer enn sist. I høyalternativet er estimert folketall i Akershus 4452 færre personer i den nye framskrivingen. Tabell 4: Folketall i Akershus 1.januar 2021/2026/2031 i SSBs framskriving fra 2014 og 2016 Folketall framskriving 2014 Folketall framskriving 2016 Differanse Hovedalternativ (MMMM) Lav nasjonal vekst (LLML) Høy nasjonal vekst (HHMH) Kilde: Laget av AFK med utgangspunkt i SSB tabell og SSBs framskriving fra 2014, hentet fra AFKs egen tabellbank (statistikkbanktabeller med prognoser fra tidligere årganger er ikke tilgjengelig hos SSB når ny framskriving er publisert) 166

167 Som vist i kapittel 5 er det avvik mellom faktisk folketall og estimert folketall 1.januar 2016 for både SSB og AFks prognoser. Dette er helt naturlig da det ikke er mulig å forutsi befolkningsutviklingen helt nøyaktig. Den nye framskrivingen lages med faktisk folketall som utgangspunkt så selv om befolkningsutviklingen hadde vært lik for en gitt periode i ny og gammel framskriving, så vil estimert folketall ikke være identisk. Det at man har flere/færre personer i startåret vil også påvirke størrelsen på fødselsoverskuddet i en ny prognose. Tabell 5 viser forskjellen i befolkningsutvikling i SSBs hovedalternativ fra 2014 og For Akershus samlet sett øker befolkningen med 5640 flere personer i perioden i den nye framskrivningen enn i framskrivningen fra Befolkningsveksten i perioden er 0,9 prosentpoeng høyere enn i framskrivingen fra Det er særlig Øvre Romerike og Nedre Romerike som får sterkere vekst i den nye framskrivingen. Størst økning er det for Ås, Enebakk, Lørenskog og Ullensaker. Kommunene Bærum, Ski, Frogn, Nesodden, Oppegård, Fet, Rælingen, Nittedal, Gjerdrum og Nes får lavere vekst i den nye framskrivingen. Nedgangen er størst for Gjerdrum og Frogn. Tabell 5: Befolkningsutvikling Akershus , sammenligning av SSBs hovedalternativ (MMMM) fra 2014 og 2016, differansetabell Befolkningsendring, antall differanse Befolkningsvekst, prosentpoeng differanse Bærum ,4-0,6-0,5 Asker ,1 0,1 0,7 Asker og Bærum ,3-0,4 0,0 Vestby ,9 1,4 2,1 Ski ,1-0,9-1,3 Ås ,8 3,4 5,6 Frogn ,8-2,0-2,9 Nesodden ,1-1,0-1,4 Oppegård ,1-0,7-1,0 Enebakk ,3 3,8 5,8 Follo ,4 0,2 0,6 Aurskog-Høland ,7 0,9 1,2 Sørum ,5 2,5 3,9 Fet ,4-1,1-1,3 Rælingen ,2-1,0-1,3 Lørenskog ,5 2,5 3,8 Skedsmo ,9 1,3 2,0 Nittedal ,1-0,8-1,1 Nedre Romerike ,7 0,9 1,5 Gjerdrum ,4-3,6-4,9 Ullensaker ,7 3,5 4,6 Nes (Ak.) ,0-0,4-0,7 Eidsvoll ,3 2,6 3,2 Nannestad ,6 1,2 1,0 Hurdal ,8 4,2 4,9 Øvre Romerike ,6 1,7 2,1 Akershus ,5 0,5 0,9 Kilde: Laget av AFK med utgangspunkt i SSB tabell og SSBs framskriving fra 2014, hentet fra AFKs egen tabellbank (statistikkbanktabeller med prognoser fra tidligere årganger er ikke tilgjengelig hos SSB når ny framskriving er publisert) 167

168 Tabell 6 viser en sammenligning av SSBs høyalternativ fra 2014 og Høyalternativet publisert i 2016 har 0,4 prosentpoeng sterkere vekst for Akershus i perioden enn høyalternativet fra I perioden og er veksten henholdsvis 0,2 og 0,6 prosentpoeng lavere enn i høyalternativet fra Det nye høyalternativet fra SSB har med andre ord en svakere befolkningsvekst i perioden enn høyalternativet fra 2014, men en sterkere vekst tidlig i perioden. Veksten på Romerike er sterkere i høyalternativet fra 2016 enn i høyalternativet fra 2014, mens den er svakere i Asker og Bærum og i Follo. Kommunene som får sterkere vekst enn i forrige framskriving er først og fremst Ås, Enebakk, Ullensaker, Sørum og Lørenskog. Det er særlig Gjerdrum, Frogn, Nesodden og Nittedal som får svakere vekst enn sist. Tabell 6: Befolkningsutvikling Akershus , sammenligning av SSBs høyalternativ (HHMH) fra 2014 og 2016, differansetabell Befolkningsendring, antall differanse Befolkningsvekst, prosentpoeng differanse Bærum ,4-1,3-1,9 Asker ,1-0,5-0,7 Asker og Bærum ,3-1,0-1,5 Vestby ,0 0,8 0,9 Ski ,1-1,6-2,8 Ås ,9 3,2 4,8 Frogn ,0-2,8-4,6 Nesodden ,3-1,7-3,0 Oppegård ,2-1,4-2,5 Enebakk ,2 3,3 4,6 Follo ,4-0,3-0,9 Aurskog-Høland ,5 0,1-0,3 Sørum ,5 1,8 2,4 Fet ,4-1,8-3,0 Rælingen ,4-1,8-3,1 Lørenskog ,4 2,0 2,6 Skedsmo ,7 0,6 0,6 Nittedal ,3-1,6-2,9 Nedre Romerike ,6 0,2 0,0 Gjerdrum ,6-4,3-6,7 Ullensaker ,7 2,9 3,1 Nes (Ak.) ,2-1,3-2,4 Eidsvoll ,1 1,9 1,6 Nannestad ,5 0,4-0,7 Hurdal ,7 3,1 3,4 Øvre Romerike ,5 1,0 0,5 Akershus ,4-0,2-0,6 Kilde: Laget av AFK med utgangspunkt i SSB tabell og SSBs framskriving fra 2014, hentet fra AFKs egen tabellbank (statistikkbanktabeller med prognoser fra tidligere årganger er ikke tilgjengelig hos SSB når ny framskriving er publisert) 168

169 169

170 8. Forutsetninger for Akershus fylkeskommunes befolkningsprognose Akershus fylkeskommune (AFK) lager tre alternativer for framtidig befolkningsutvikling. Forskjellene mellom de ulike alternativene skyldes ulike nivåer på nettoflytting (inkl. innvandring). Fruktbarhet og dødelighet/levealder er på samme nivå i alle alternativene. Prognosene lages på kommunenivå og aggregeres opp til delregioner og fylke. I AFKs prognoser lages det først flytteprognoser for hver kommune. Disse flytteprognosene benyttes videre i befolkningsprognosen. I dette kapittelet redegjøres det generelt for hvilke forutsetninger som ligger til grunn for flytteprognosene og befolkningsprognosene. Ytterligere detaljer om forutsetninger på kommunenivå finnes i tabell 7 på side 35. I tillegg finnes mer informasjon i vedleggene til dette heftet. Fruktbarhet, dødelighet og levealder I våre befolkningsprognoser brukes de siste fem årene som estimeringsperiode for fødte og døde ( ). Modellen tar hensyn til at dødelighet varierer med kjønn og alder og at fødselsratene varierer med alder for kvinner. Det tas ikke hensyn til forskjeller i fødselsrater mellom kvinner etter innvandringsstatus og botid slik det gjøres i SSB sine framskrivinger. Fødselsratene varierer mellom kommunene. Dødssannsynlighetene varierer også i utgangspunktet mellom kommunene, men blir glattet med en regionsavstemming 1 slik at de blir like for kommunene innen samme region som i dette tilfellet er Akershus fylke. Nettoflytting inkludert innvandring I prognosene vi laget i 2014 ble innenlands nettoflytting og innvandring estimert hver for seg. På grunn av endringene i flyttemønster det siste året (se kapittel 4) har vi denne gangen valgt å ikke skille mellom innenlands flytting og innvandring. I vår flytteprognose er det to ting som kan påvirke framtidig årlig nettoflytting inkludert innvandring, nemlig, boligbygging 2 og sysselsetting 3. Vi har brukt Hordaland fylkeskommunes prognoseverktøy «Framflyt» i arbeidet med flytteprognoser 4, men lagt inn egne data for sysselsetting. Når vi kjører befolkningsprognosen i PANDA-modellen fordeles nettoflyttingen automatisk på alder og kjønn ved hjelp av en glattefunksjon 5. Flyttetallene som ligger 1 Rogers-Castro 2 Med boligbygging menes antall fullførte boliger slik det fremkommer i SSBtabell En fullført bolig innebærer at det er gitt midlertidig brukstillatelse eller ferdigattest. Statistikken bygger på opplysninger i Matrikkelen. Statistikken omfatter ikke ombygging av eksisterende bygg. 3 Sysselsatte etter arbeidssted, statistikkbanktabell for For perioden har vi brukt tabell På grunn av endring i datakilde hos SSB fra 2015 har vi justert sysselsettingstallene opp 2,4 prosent for Se 5 Rogers-Castro 170

171 i prognosekjøringene er basert på våre egne flytteprognoser for kommunene i Akershus. Effekter, signifikans og forklart varians Vi har brukt regresjonsanalyser for å studere effekten av boligbygging og sysselsettingsutviklingen på kommunenes samlede nettoflytting. For de fleste kommuner har vi sett på perioden 2002 til En slik analyse viser hvor mye nettoflyttingen endres når det bygges en ny bolig eller når det etableres en ny arbeidsplass. I tillegg til å fortelle om effekten av boligbygging/sysselsetting forteller analysen om effekten er statistisk signifikant. Signifikans betyr i denne sammenhengen at det historisk sett er et rimelig tydelig mønster i samvariasjonen mellom nettoflytting og boligbygging/sysselsetting 6. En signifikant effekt trenger ikke være stor, og at noe er signifikant betyr derfor ikke nødvendigvis at noe har stor betydning. Er det et rimelig tydelig mønster mellom boligbygging/sysselsetting og nettoflytting kan man bruke forutsetninger om framtidig boligbygging/sysselsetting for å estimere framtidig nettoflytting. En historisk samvariasjon trenger imidlertid ikke å fortsette framover i tid. Når vi benytter oss av historisk sett signifikante effekter forutsetter vi at dette mønsteret vil fortsette. Vi har bare tatt hensyn til boligbygging og sysselsetting for de kommunene hvor vi har funnet signifikante effekter. Tabell 7 på side 35 viser effekten på nettoflytting per ny bolig eller sysselsatt for hver enkelt kommune. Tabellen viser også forklart varians. Dette tallet sier noe om hvor mye av mønsteret i nettoflyttingen til kommunen som blir forklart av boligbygging og/eller sysselsetting, eller mer generelt hvor godt modellen vi har brukt passer med historien. Høyest forklart varians er i Rælingen (bolig), Lørenskog (bolig og sysselsetting) og Nittedal (bolig). 87 prosent av flyttingen til Rælingen og 80 prosent av flyttingen til Lørenskog og Nittedal forklares av de parameterne vi har valgt. Kommunen med lavest forklart varians er Ski (25,1 prosent). Flytteestimater ved hjelp av tall for boligbygging Befolkningsvekst skaper behov for nye boliger, i hvert fall hvis befolkningsveksten innebærer vekst i antall husholdninger. Man kan tenke seg at boligbygging også bidrar til befolkningsveksten gjennom økt innflytting og/eller lavere utflytting med andre ord økt nettoflytting. Vi bruker boligbygging for å anslå nettoflyttingen til 16 av 22 kommuner i Akershus. For to av disse kommunene (Oppegård og Lørenskog) brukes bolig i kombinasjon med sysselsetting. Figur 13 viser antall boliger under arbeid i Akershus fra januar 2000 til juli At en bolig er under arbeid betyr at det er gitt igangsettelsestillatelse og at boligen ikke er meldt fullført. Antall boliger under arbeid er nå rekordhøyt i Akershus, med 600 flere boliger enn forrige toppnotering (april 2013). I juli 2016 var det 1342 flere boliger under arbeid enn i juli Noen prosjekter har forsinket byggestart og noen blir aldri ferdigstilt slik at «under arbeid» ikke må forstås som faktisk bygging. 6 Signifikansnivå i vår analyse er satt til 90%. Dette betyr at det er minst 90% sikkert at sammenhengen vi ser i datagrunnlaget ikke er tilfeldig. Det kan være opptil 10% sjanse for at sammenhengene vi har funnet er et produkt av tilfeldigheter. For de aller fleste kommuner er sjansen for at sammenhengene vi har funnet er tilfeldige godt under 5%. 171

172 Sammen med et høyt nivå på igangsatte og fullførte boliger tyder likevel dette på høy boligbygging i fylket. Figur 13: Antall boliger under arbeid i Akershus, januar juli 2016 Kilde: SSB tabell For å anslå framtidig boligbygging i kommunene har vi støttet oss på informasjon fra kommunene samt annen tilgjengelig informasjon. For noen kommuner har vi hatt boligbyggeprogram tilgjengelig, mens vi for andre kommuner har forholdt oss til antatt gjennomsnittlig årlig boligbygging. Det er vanskelig å anslå framtidig boligbygging og estimatene vil bære preg av skjønnsmessige vurderinger. Vi har også tatt hensyn til helhetsbildet for regionen kommunene inngår i. Mottatt informasjon fra kommunene, sammen med annen informasjon om boligbyggingen i kommunene, er grunnlaget for vurderinger Akershus fylkeskommune har gjort og de nivåene som er satt for boligbyggingen. For noen kommuner er avviket mellom innspill til oss og våre endelige estimater ganske stor. Hvilken nettoflytting som følger en nybygd bolig varierer historisk fra kommune til kommune. Den største effekten fant vi i Gjerdrum (2,21 personer per bolig), mens den laveste effekten ble observert i Oppegård (0,73 personer per bolig). Kommuner med boligbyggeprogram Tallene vi får fra kommunene viser i noen tilfeller et noe høyt anslag og kan tolkes som et «best case scenario». For mange kommuner vil derfor boligbyggeprogrammet danne utgangspunkt for høyalternativet. I utformingen av høyalternativet har vi også tatt høyde for at en del boligprosjekter kan bli forsinket og har glattet tallene, slik at vi unngår ekstremt høye og lave verdier for enkeltår. Hovedalternativet er som regel en nedjustert versjon av høyalternativet, hvor vi også forutsetter ytterligere forsinkelser i boligprosjekter. Lavalternativene er for en del kommuner en ytterligere nedjustering av estimatene vi har mottatt. For andre kommuner har vi laget lavalternativ ved å framskrive historisk trend i boligbygging. 172

173 Kommuner med gjennomsnittstall For kommuner hvor vi kun har forventet årlig gjennomsnitt for boligbygging har vi i de fleste tilfeller valgt å framskrive historisk trend slik at vårt høyalternativ gir samme årlige gjennomsnitt som kommunenes planverk. Ved å velge trend i andre tidsperioder genereres hovedalternativ og lavalternativ. Vi har også gjort en skjønnsmessig vurdering av trendframskrivingene sett opp mot historikk, kommuneplaner og annen tilgjengelig informasjon. Framskrivingen gjøres log lineær slik at vi unngår at boligbyggingen vokser/synker for mye. Figur 14 viser forskjellen på en lineær og log lineær framskriving av boligbyggingen i Bærum kommune (framskriving av perioden ). Figur 14: Forskjellen mellom lineær og log lineær regresjon Kilde: AFK/Framflyt Hvorfor finner vi ikke alltid at boligbygging påvirker nettoflytting? Det er lett å tenke at boligbygging «må» påvirke nettoflyttingen til en kommune. Når vi likevel ikke finner signifikante effekter av boligbygging for seks av kommunene i Akershus kan dette skyldes flere forhold. De samme forholdene kan også gi noe av forklaringen på hvorfor effekten av en bolig varierer fra kommune til kommune. Mye av flyttingen foregår internt i kommunen, og vil derfor ikke påvirke flyttingen til/fra kommunen. Det er ikke nødvendigvis slik at boligen det flyttes fra blir tilgjengelig for andre barn flytter fra sine foreldre og familier splittes og etableres i en annen bolig i samme kommune. På samme måte kan innflytting til en kommune skje uten at det bygges nye boliger når familier etableres. Når personer flytter fra en bolig til en annen er det ikke gitt at noen flytter inn i den «gamle» boligen. Eldre boliger som ligger ugunstig til kan bli stående tomme eller brukes som feriebolig. Såkalte flyttekjeder kan gjøre at effekten av boligbygging kommer lenge etter byggingen. Eksempel på flyttekjede: De som flytter til den nybygde boligen kommer fra samme kommune og selger sin bolig til noen som allerede bor kommunen. Disse igjen selger sin gamle bolig til andre i samme kommune osv. Når man til slutt får en ledig bolig som selges/leies ut til personer som bor i 173

174 andre kommuner kan det ha gått lang tid og effekten av boligbyggingen blir vanskelig å måle. Størrelsen på husholdningen som flytter ut/inn av kommunen påvirker nettoflyttingen. Flytter det ut en familie på 5 personer må fem personer flytte inn før nettoflyttingen blir null. Hvis husholdningene som flytter ut er store, mens de som flytter inn i snitt er små kan man få negative flyttetall selv om nye boliger kjøpes av personer som bor utenfor kommunen. Kommunen får flere husholdninger, men ikke nødvendigvis flere innbyggere. Ikke alle nye boenheter registreres i statistikken over nye boliger. Konvertering av eksisterende bygg til leiligheter og bygging av utleieenhet i eneboliger er eksempler på nye boenheter som ikke registreres i statistikken. Økning/nedgang i antall studenter som bor i kommunen, men som ikke er folkeregistrert der, vil kunne gjøre det vanskeligere å finne et mønster mellom boligbygging og nettoflytting. Familieinnvandring utløser ikke boligbehov da personene flytter inn i en bolig som allerede er i bruk. Det kan være stort innslag av tilfeldigheter. Jo færre innbyggere i en kommune/jo færre boliger som bygges, jo større risiko for at tilfeldige utslag vil gjøre det vanskelig å identifisere et mønster i samvariasjon mellom boligbygging og nettoflytting. Faktorer som vi ikke har undersøkt kan også påvirke nettoflytting mer og/eller virker motsatt av boligbygging slik at effekten av boligbyggingen kamufleres. Når vi ikke finner signifikante effekter av boligbygging betyr ikke det at boligbygging ikke i praksis er en viktig faktor for utviklingen i nettoflyttingen. Det betyr bare at vi av ulike grunner ikke har kunnet tallfeste effekten av boligbyggingen og vi kan derfor ikke bruke forventet boligbygging/kommunens boligbyggeprogram som utgangspunkt for kommunens flytteprognose. Flytteestimater ved hjelp av tall for utvikling i sysselsetting Man kan tenke seg at vekst i antall arbeidsplasser vil øke innflyttingen, eller senke utflyttingen. I Akershus er det imidlertid små avstander og mye pendling på tvers av kommunegrensene, så sysselsettingsutviklingen i en kommune trenger ikke være viktigere enn sysselsettingsutviklingen i omkringliggende kommuner eller i Oslo. Vi har derfor sett på pendlingsstrømmene for hver enkelt kommune for å vurdere om sysselsettingstallene for egen kommune eller andre kommuner (i praksis Oslo) er mest relevant. På grunn av endring i datakilden for sysselsetting hos SSB er ikke sysselsettingstallene for 2015 direkte sammenlignbare med tallene for På landsbasis er forskjellen på ny og gammel kilde ca sysselsatte, eller 2,4 prosent. Tallene for 2015 er lavere enn de ville vært med gammel datakilde. Selve nivået på sysselsettingen er riktigere nå, men det skaper problemer for tidsserien. Vi har derfor forutsatt at dette slår likt ut for alle kommuner og oppjustert syssselsettingstallene i 2015 med 2,4 prosent for alle kommuner. Mer informasjon 174

175 om forskjellen på ny og gammel datakilde finnes på statistikkens hjemmeside 7. Flere detaljer om hvilke grupper som er mest berørt finnes i en egen artikkel hos SSB 8 Vi bruker sysselsettingstall for å anslå årlig nettoflytting i seks kommuner. For Vestby, Ski, Ås og Fet brukes sysselsetting alene. Sysselsetting brukes i kombinasjon med boligbygging for Oppegård og Lørenskog. Etter å ha sett på pendlingsmønstre og effekter av sysselsetting på flytting har vi valgt å bruke sysselsettingen i egen kommune for Vestby, Ås og Lørenskog. For Fet, Oppegård og Ski har vi valgt å legge sysselsettingen i Oslo til grunn. I hovedalternativet har vi valgt en log lineær framskriving av sysselsettingen i I lavalternativet forutsettes ingen vekst i sysselsetting, mens høyalternativet legges på en vekst som er dobbelt så stor som veksten i hovedalternativet. Effekten på nettoflyttingen av en ny arbeidsplass varierer fra kommune til kommune. Flytteestimater uten boligbygging og sysselsettingutvikling. For to kommuner fant vi ikke signifikante effekter av verken bolig eller sysselsetting (Nesodden og Ullensaker). For disse kommunene har vi valgt å framskrive utvikling i nettoflytting over tid for å fastsette framtidig flytting. I hovedalternativet har vi valgt en estimeringsperiode som gir årlig gjennomsnitt nær gjennomsnittet i perioden Lav- og høyalternativ er laget ved å framskrive trend i andre perioder

176 Tid (hvis bolig og sysselsetting ikke er signifikant) Tabell 7: Prognoseforutsetninger, flytteprognose Boligbygging (hvis signifikant) Sysselsetting (hvis signifikant) Startår, hvis ikke 2002 Gj.snitt boligbygging Gj.snitt boligbygging lavalternativ Gj.snitt Gj.snitt boligbygging hovedalternativ boligbygging høyalternativ Startår for framskriving av boligbygging (Hoved/Lav/Høy) Effekt av bolig Hvilken kommune Effekt av sysselsetting Startår hovedalternativ Startår lavalternativ Startår høyalternativ Vestby 124 Vestby 0,1 64,6 Ski Oslo 2,8 2 25,1 Ås 136 Ås 0,2 45,7 Frogn /2008/ 3 1,26 39,8 Nesodden Oppegård /2010/2002 0,73 Oslo 2,7 2 55,9 Enebakk /2002/ 3 1,08 27,0 Bærum ,03 42,9 Asker ,84 42,2 Aurskog-Høland /2008/ 3 1,59 47,2 Sørum ,67 38,2 Fet 52 Oslo 1,0 2 27,2 Rælingen ,16 87,3 Lørenskog ,22 Lørenskog 0,1 80,4 Skedsmo (kun lavalt. 1 ) 1,0 36,1 Nittedal ,05 80,4 Gjerdrum ,21 39,5 Ullensaker Nes ,29 26,7 Eidsvoll /2008/2009 0,74 61,8 Nannestad /2006/2010 0,83 26,1 Hurdal ,46 41,5 1 Resultatet av fremskrivingen er nivåjustert 2 per 1000 sysselsatte 3 Nivået på boligbygging i høyalternativet er hovedalternativ pluss differansen mellom hovedalternativ og lavalternativ Forklart varians for modellen 176

177 177

178 9. Akershus fylkeskommunes befolkningsprognoser Resultater Figur 15 viser tre alternative framskrivinger av befolkningsutviklingen i Akershus slik det er beregnet av Akershus fylkeskommune (AFK). Hovedalternativet gir en befolkning på nær i Høyalternativet tilsier en befolkning på nær mens lavalternativet gir om lag personer. Figur 15: Befolkningsutvikling i Akershus, , AFK tre alternativer Kilde: PANDA/AFK Tabell 8 viser flere detaljer i AFKs hovedalternativ. Akershus vil i følge dette alternativet få en vekst på 29,3 prosent fra 2016 til Størst vekst får Øvre Romerike (35,1 prosent), mens veksten blir lavest i Asker og Bærum (24,3 prosent). Blant kommunene forventes det størst vekst i Ås (52,0 prosent), Gjerdrum (44,3 prosent) og Lørenskog (43,5 prosent), Vestby (43,3) og Sørum (42,5). Svakest vekst får Nesodden (15,1 prosent) og Frogn (16,1 prosent). 178

179 Tabell 8: Befolkningsutvikling i Akershus, , AFKs hovedalternativ Kilde: PANDA/AFK Folketall, hovedalternativet Befolkningsendring, antall Befolkningsendring i % Bærum ,4 Asker ,0 Asker og Bærum ,3 Vestby ,3 Ski ,9 Ås ,0 Frogn ,1 Nesodden ,1 Oppegård ,7 Enebakk ,8 Follo ,4 Aurskog-Høland ,3 Sørum ,5 Fet ,0 Rælingen ,2 Lørenskog ,5 Skedsmo ,7 Nittedal ,5 Nedre Romerike ,5 Gjerdrum ,3 Ullensaker ,2 Nes ,8 Eidsvoll ,0 Nannestad ,2 Hurdal ,6 Øvre Romerike ,1 Akershus ,3 Sammenligning med prognosen fra 2014 Tabell 9 viser forskjellen i utvikling mellom AFKs prognoser fra 2014 og 2016 for tidsrommet /2026/2031. Prognosen fra 2016 gir en befolkningsvekst på 8314 flere personer fra 2016 til 2031 enn prognosen fra Befolkningsveksten er 1,4 prosentpoeng høyere enn sist. Befolkningsveksten i Asker og Bærum er lavere i den nye prognosen. I tidsrommet er veksten 0,2 prosentpoeng lavere enn i prognosen fra 2014 (339 færre personer). For Follo ligger befolkningsveksten i perioden ,1 prosentpoeng under prognosen fra 2014 (292 færre personer). Det er størst endringer for Nedre Romerike hvor befolkningsveksten i er justert opp med 4,4 prosentpoeng (7435 personer) i den nye prognosen. For Øvre Romerike er veksten 1,4 prosentpoeng høyere (1510 personer). Blant kommunene er det størst økning i Lørenskog, Gjerdrum, Hurdal og Vestby. Størst nedgang er i Frogn, Nesodden og Fet. 179

180 Tabell 9: Befolkningsutvikling i Akershus, , Sammenligning av AFKs hovedalternativ fra 2014 og Befolkningsendring, differanse Befolkningsvekst, differanse prosentpoeng Bærum ,2-1,3 0,0 Asker ,5 0,6-0,5 Asker og Bærum ,7-0,7-0,2 Vestby ,0 8,0 12,7 Ski ,8 1,8 2,8 Ås ,6 3,3 5,2 Frogn ,6-9,4-15,4 Nesodden ,4-2,9-4,7 Oppegård ,3-0,7-1,5 Enebakk ,7-3,1-4,3 Follo ,0 0,0-0,1 Aurskog-Høland ,7-1,4-2,5 Sørum ,6 2,9 3,7 Fet ,1-2,9-5,2 Rælingen ,3 2,8 1,4 Lørenskog ,6 15,5 21,5 Skedsmo ,8 1,2 0,0 Nittedal ,8 1,0 0,0 Nedre Romerike ,0 3,9 4,4 Gjerdrum ,9 16,5 19,4 Ullensaker ,6-1,0-1,3 Nes ,9-2,5-4,6 Eidsvoll ,2 2,1 3,0 Nannestad ,8 1,9 3,6 Hurdal ,4 14,2 16,4 Øvre Romerike ,6 1,3 1,4 Akershus ,5 1,2 1,4 Kilde: PANDA/AFK 180

181 181

182 10. Sammenligning av SSBs og Akershus fylkeskommunes prognoser Forskjellen i prognosene fra SSB og Akershus fylkeskommune (AFK) skyldes ulike forutsetninger og metoder, først og fremst knyttet til flytting. Det er også noen forskjeller i forutsetningene knyttet til fødselsoverskudd, men dette har mindre betydning for resultatene. Nettoflytting inkludert innvandring. Figur viser flytteprognosene som ligger til grunn for AFKs befolkningsprognoser, sammenlignet med hvilken nettoflytting vi måtte ha brukt for å få en prognose som følger SSBs hovedalternativ og høyalternativ. Figurene viser også nettoflyttingen som lå til grunn for AFKs prognoser i Figurene viser at det er stor forskjell i nettoflyttingen (inkludert innvandring) som ligger i AFKs og SSBs prognoser 1. For Akershus ligger SSBs hovedalternativ mye lavere enn selv AFKs lavalternativ. Høyalternativet til SSB ligger litt over AFKs høyalternativ de nærmeste årene, men faller deretter og blir liggende under AFKs hovedalternativ. Årsaken til at SSBs høyalternativ ligger over AFKs høyalternativ de første årene er at SSB har økt innvandringstallene sine de første årene i prognoseperioden (se kapittel 6, figur 11). Dette henger sammen med forventning om økt bosetting av flyktninger. Kommunene i Akershus bosetter imidlertid relativt få flyktninger, selv om antallet vil øke noe framover. Det er derimot en stor andel personer med innvandrerbakgrunn blant de som flytter fra andre fylker til Akershus (se kapittel 4, figur 10). Det kan derfor argumenteres for at forventningen om økt bosetting av flyktninger først og fremst vil påvirke innflyttingen til Akershus noe fram i tid. 1 Merk at SSB ikke lager flytteprognoser, men bruker andre metoder. Likevel gir disse tallene et bilde av omtrent hvilken nettoflytting som må til for at befolkningsutviklingen skal følge SSBs middelalternativ. 182

183 Figur 16: AFKs flytteprognoser og estimert flytting i SSBs hovedalternativ, Akershus Kilde: PANDA/AFK For Asker og Bærum ligger estimert flytting i SSBs høyalternativ relativt likt med AFKs lavalternativ. Hovedalternativet til SSB innebærer en umiddelbar halvering av innflyttingen til regionen fra nivået i Figur 17: AFKs flytteprognoser og estimert flytting i SSBs hovedalternativ, Asker og Bærum Kilde: PANDA/AFK 183

184 Estimert flytting i SSBs høyalternativ for Follo ligger over AFKs høyalternativ de første årene, men legger seg deretter noe under AFKs hovedalternativ. Figur 18: AFKs flytteprognoser og estimert flytting i SSBs hovedalternativ, Follo Kilde: PANDA/AFK For Nedre Romerike er det lik utvikling i estimert flytting i AFKs og SSBs høyalternativ de første årene. Deretter synker estimert flytting i SSBs høyalternativ ganske kraftig til godt under AFKs hovedalternativ. Utover i perioden faller estimert innflytting i AFKs prognoser mens de stiger i SSBs prognoser (høyalternativet). Mot slutten av perioden ligger SSB noe over AFK. Figur 19: AFKs flytteprognoser og estimert flytting i SSBs hovedalternativ, Nedre Romerike Kilde: PANDA/AFK 184

185 For Øver Romerike ligger både SSBs høyalternativ og hovedalternativ over AFKs høyalternativ i starten av perioden. Fra 2016 faller estimert flytting i SSBs framskrivinger kraftig fram mot Fra 2021 ligger SSBs høyalternativ litt over AFKs lavalternativ. Figur 20: AFKs flytteprognoser og estimert flytting i SSBs hovedalternativ, Øvre Romerike Kilde: PANDA/AFK Befolkningsprognosene Figur viser AFKs tre prognosealternativ samt SSBs hovedalternativ og høyalternativ for Akershus og delregionene i fylket. Tabell 9 og 10 viser forskjellen i AFKs hovedalternativ og SSBs hovedalternativ/høyalternativ for alle kommuner i Akershus, samt for fylket som helhet og fylkets delregioner. Vi omtaler her kun veksten fra 2016 til 2031 Befolkningen i Akershus øker med 29,3 prosent fra 2016 til 2031 i AFKs prognose, mens SSBs hovedalternativ gir en vekst på 19,6 prosent. SSBs høyalternativ gir en vekst på 26,9 prosent i samme perioden. Folketallet i Akershus i 2031 vil være nær i følge AFKs hovedalternativ. SSBs høyalternativ og hovedalternativ gir henholdsvis og personer. AFKs lavalternativ estimerer folketallet til å bli personer mens høyalternativet gir nær innbyggere. 185

186 Figur 21: AFKs befolkningsprognoser og SSBs hovedalternativ, Akershus Kilde: PANDA/AFK Det er stort samsvar mellom AFKs prognose og SSBs framskriving når det gjelder hvor i fylket veksten blir størst og minst, men vekstratene er forskjellige. Alle kommuner i fylket har høyere vekst i AFKs prognoser enn i SSBs hovedalternativ. Sammenlignet med SSBs høyalternativ har AFKs prognose lavere vekst i Ski, Frogn, Nesodden, Enebakk, Aurskog-Høland, Sørum, Skedsmo, Ullensaker og Nannestad. AFKs hovedalternativ gir Asker og Bærum en befolkningsvekst på 24,3 prosent. SSBs hovedalternativ gir en vekst på 12,2 prosent i samme periode, mens høyalternativet gir en vekst på 19,6 prosent. I AFKs prognoser har Bærum en sterkere vekst enn Asker, mens det er motsatt i SSBs framskrivinger. AFKs hovedalternativ gir en befolkning på personer i Asker og Bærum i SSBs høyalternativ antyder en befolkning på mens SSBs hovedalternativ gir Figur 22: AFKs befolkningsprognoser og SSBs hovedalternativ, Asker og Bærum Kilde: PANDA/AFK 186

187 I Follo gir AFKs prognose en befolkningsvekst på 26,4 prosent, mens SSBs hovedalternativ gir 18,9 prosent vekst. SSBs høyalternativ tilsier en vekst på 26,0 prosent. Både SSB og AFK forventer sterkest vekst i Ås. I AFKs prognoser får Nesodden lavest vekst, mens det er Frogn som har lavest vekst i SSBs framskriving. Differansen mellom AFK og SSB er størst for Vestby. AFKs hovedalternativ gir en befolkning på personer i Follo i SSBs høyalternativ antyder en befolkning på mens SSBs hovedalternativ gir Figur 23: AFKs befolkningsprognoser og SSBs hovedalternativ, Follo Kilde: PANDA/AFK Befolkningen i Nedre Romerike øker med 33,5 prosent i AFKs prognose, mot 23,4 prosent i SSBs hovedalternativ og 30,7 prosent i SSBs høyalternativ. Høyest vekst i SSBs framskrivinger får Sørum, mens AFKs prognoser viser størst vekst for Lørenskog. Både AFKs prognose og SSBs framskrivinger gir lavest vekst i Nittedal, Aurskog-Høland og Fet. Differansen mellom AFKs prognoser og SSBs framskrivinger er størst for Lørenskog. AFKs hovedalternativ gir en befolkning på personer på Nedre Romerike i SSBs høyalternativ antyder en befolkning på , mens SSBs hovedalternativ gir

188 Figur 24: AFKs befolkningsprognoser og SSBs hovedalternativ, Nedre Romerike Kilde: PANDA/AFK Både AFKs prognose og SSBs hovedalternativ gir Øvre Romerike størst vekst blant delregionene i fylket. AFKs hovedalternativ gir Øvre Romerike en vekst på 35,1 prosent mens SSBs hovedalternativ sier at delregionen vil vokse med 27,4 prosent. SSBs høyalternativ gir en vekst på 34,8. I AFKs prognoser er det Gjerdrum som får høyest vekst, fulgt av Ullensaker. I SSBs framskrivinger er det Ullensaker som får størst vekst. I AFKs prognoser er befolkningsveksten lavest i Nes, mens det i SSBs framskrivinger er Hurdal som får lavest vekst. Differansen mellom AFKs prognoser og SSBs framskrivinger er størst for Gjerdrum og Hurdal. AFKs hovedalternativ gir en befolkning på personer på Øvre Romerike i SSBs høyalternativ antyder også en befolkning på mens SSBs hovedalternativ gir Figur 25: AFKs befolkningsprognoser og SSBs hovedalternativ, Øvre Romerike Kilde: PANDA/AFK 188

189 AFK, prosent vekst SSB (MMMM), prosent vekst Differanse AFK- SSB prosentpoeng Bærum ,4 11,7 13,7 Asker ,0 13,1 8,9 Asker og Bærum ,3 12,2 12,1 Vestby ,3 26,5 16,7 Ski ,9 15,1 5,8 Ås ,0 39,4 12,6 Frogn ,1 10,3 5,7 Nesodden ,1 13,4 1,7 Oppegård ,7 13,4 7,3 Enebakk ,8 16,9 2,9 Follo ,4 18,9 7,6 Aurskog-Høland ,3 19,7 6,7 Sørum ,5 35,6 6,9 Fet ,0 20,2 6,8 Rælingen ,2 22,1 10,1 Lørenskog ,5 22,6 20,9 Skedsmo ,7 24,1 6,5 Nittedal ,5 18,9 7,5 Nedre Romerike ,5 23,4 10,1 Gjerdrum ,3 16,6 27,6 Ullensaker ,2 37,0 3,2 Nes ,8 18,4 7,4 Eidsvoll ,0 29,1 7,9 Nannestad ,2 22,4 6,8 Hurdal ,6 10,9 19,8 Øvre Romerike ,1 27,4 7,6 Tabell 10: Sammenligning AFKs hovedalternativ og SSBs hovedalternativ Folketall 2016 Folketall 2021 Folketall 2026 Folketall 2031 Vekst Statistikk AFK SSB (MMMM) Differanse AFK-SSB antall AFK SSB (MMMM) Differanse AFK-SSB antall AFK SSB (MMMM) Differanse AFK-SSB antall 189 Akershus ,3 19,6 9,7 Kilde: SSB tabell og AFK/PANDA

190 Tabell 11: Sammenligning AFKs hovedalternativ og SSBs høyalternativ Folketall 2016 Folketall 2021 Folketall 2026 Folketall 2031 Vekst Kilde: SSB tabell og AFK/PANDA Statistikk AFK SSB (HHMH) Differanse AFK-SSB AFK SSB (HHMH) Differanse AFK-SSB AFK SSB (HHMH) Differanse AFK-SSB AFK, prosent vekst SSB (HHMH) prosent vekst Differanse AFK-SSB, prosentpoeng Bærum ,4 19,1 6,3 Asker ,0 20,6 1,4 Asker og Bærum ,3 19,6 4,7 Vestby ,3 34,1 9,2 Ski ,9 22,0-1,1 Ås ,0 48,4 3,6 Frogn ,1 16,8-0,7 Nesodden ,1 19,9-4,8 Oppegård ,7 20,1 0,5 Enebakk ,8 23,6-3,9 Follo ,4 26,0 0,4 Aurskog-Høland ,3 26,6-0,3 Sørum ,5 43,5-1,0 Fet ,0 27,1 0,0 Rælingen ,2 29,1 3,1 Lørenskog ,5 30,0 13,5 Skedsmo ,7 31,6-0,9 Nittedal ,5 25,7 0,7 Nedre Romerike ,5 30,7 2,8 Gjerdrum ,3 23,3 21,0 Ullensaker ,2 45,1-4,9 Nes ,8 25,2 0,6 Eidsvoll ,0 36,4 0,6 Nannestad ,2 29,3-0,1 Hurdal ,6 17,0 13,6 Øvre Romerike ,1 34,8 0,3 Akershus ,3 26,9 2,4 190

191 Er prognoseforutsetningene realistiske? Det er usikkerhet knyttet til alle prognoser, samtidig er man avhengig av prognoser i samfunnsplanlegging. En prognose er ikke bedre enn sine forutsetninger og jo lengre ut i prognoseperioden man kommer, jo større usikkerhet er knyttet til forutsetningene. Argumenter for fortsatt høy nettoflytting inkludert innvandring. Prognosene fra Akershus fylkeskommune viser en kraftigere vekst i befolkningen i fylket enn SSBs hovedalternativ på grunn av forutsetningene om fortsatt høy nettoflytting inkludert innvandring. Det er flere grunner til at vi mener det er rimelig å anta at det høye nivået vil fortsette framover i tid. Mange kommuner har store planer for framtidig boligbygging, og forbereder for økt fortetting rundt mange av de viktigste kollektivknutepunktene i fylket. Det er høyt nivå på igangsatte og ferdigstilte boliger samt på boliger under arbeid. Den økonomiske situasjonen i Europa er fortsatt noe usikker. Norge har noen utfordringer, særlig knyttet til oljeindustrien, men det har så langt ikke berørt vår region i særlig grad. Det er i utgangspunktet lite som tyder på at vi vil oppleve alvorlige nedgangstider i vår region i nær framtid. Økonomiske konjunkturer er imidlertid ikke så enkle å forutse. Den innenlandske nettoflyttingen til fylket er økende også i første halvår i Selv om innvandringen faller gjør den økte innenlandske nettoflyttingen at den totale nettoflyttingen til Akershus i første halvår i 2016 er omtrent på samme nivå som i Sterk befolkningsvekst og høye boligpriser i Oslo kan påvirke innflyttingen til Akershus. Store deler av fylket er i overkommelig pendleravstand til hovedstaden. 24,5 millioner mennesker var på flukt i et annet land enn sitt eget ved utgangen av ,7 millioner av disse befinner seg i Afrika og Asia, mens over 7 millioner av disse befinner seg i land nær (Jordan; 2,8 millioner flytninger, Tyrkia; 2,7 millioner og Libanon; 1,5 millioner). 23. Alle har ikke grunnlag for å få en asylsøknad innvilget, men mengden mennesker med reelt beskyttelsesbehov blant disse er ikke ubetydelig. Utviklingen i antall asylsøkere til Europa i 2015 vitner om at mange har et ønske om å komme til Europa, og også til Norge. Antall asylsøkere til Norge har gått kraftig ned så langt i 2016, men det er liten tvil om at potensialet for høye tall for asylsøknader fortsatt er tilstede. Norges geografiske plassering gjør at vi mottar relativt få asylsøkere. Selv under den sterke veksten i asylsøknader i 2016 fikk Norge langt færre flyktninger enn land lengre sør i Europa. Det er utfordrende for EU å håndtere en slik vekst i asylsøknader og det kan ikke lengre forventes at landene langs EUs grenser skal ta i mot alle og ikke sende flyktninger lengre inn i Europa. Denne situasjonen krever løsninger på tvers av nasjonale grenser. 2 I Jordan er 36,9 prosent av befolkningen flyktninger og i Libanon er andelen 26,0 prosent I Tyrkia er andelen 3,5 prosent, mens den er 3,3 prosent i Sverige og 1,5 prosent i Norge 3 Flyktningehjelpen

192 Argumenter for lavere nettoflytting inkludert innvandring Det finnes flere argumenter for at innvandringen til Norge, og Akershus, vil gå ytterligere ned og holde seg lav over tid. Blant argumentene er: Den økonomiske situasjonen i Europa vil bedre seg. Den økonomiske situasjonen i Norge kan forverres ytterligere, og ramme vår region i større grad enn det har gjort. Dette vil særlig ramme arbeidsinnvandringen. Folketallsutviklingen i Sør- og Øst-Europa alene tilsier lavere innvandring på sikt (Tønnesen, Cappelen og Skjerpen, 2014). Man kan også tenke seg at arbeidsinnvandrere som har bosatt seg her da vil flytte hjem igjen. Man kan også argumentere for at den høye innenlandske nettoflyttingen til fylket ikke kommer til å vedvare i hvert fall for enkelte deler av fylket. Økt press på boligmarkedet i Akershus kan flytte befolkningsveksten enda lengre ut fra hovedstaden. I deler av Asker og Bærum har man allerede høye boligpriser og man kan tenke seg at dette vil dempe befolkningsveksten i disse kommunene og gi økt vekst i enkelte kommuner i Buskerud i stedet. Selv om kommunene planlegger å bygge mange boliger er det til syvende og sist etterspørselen i boligmarkedet som avgjør hvor mye som bygges. Hvis man får en situasjon hvor en høy andel av våre arbeidsinnvandrere flytter hjem igjen vil dette kunne frigjøre boliger og vi kan få et boligoverskudd. Boligoverskudd i Oslo vil kunne redusere innflyttingen til Akershus. 192

193 193

194 Begreper I et hefte om befolkningsprognoser/framskriving kan man ikke unngå å bruke begreper som vil være ukjente for mange, eller ha en litt annen betydning enn lignende begreper som er i daglig bruk. Her følger en oversikt over noen sentrale begreper. Befolkningsprognose/befolkningsframskriving: Estimering av framtidig befolkningsutvikling. Flytteprognose er estimering av framtidig flytting. Enhver estimering av framtidig befolkningsutvikling er en framskriving, uavhengig av sannsynlighet. En prognose er derimot en sannsynlig utvikling. Selv om det kan ligge en forskjell i betydning mellom prognose og framskriving vil vi i dette heftet behandle begrepene som synonymer. SSBs befolkningsestimater vil i tråd med SSBs egen terminologi omtales som framskriving mens vi velger å kalle våre estimater for prognose. Boligbygging: Med boligbygging menes fullførte boliger slik det fremkommer i SSB-tabell En bolig regnes som fullført når det er gitt midlertidig brukstillatelse eller ferdigattest. Statistikken dekker kun nye boliger og ikke konverteringer av eksisterende bygg. Dødssannsynligheter: Sannsynlighet for at en person dør, gitt alder og kjønn. Dødssannsynligheter brukes blant annet for å beregne antall dødsfall i en befolkning i en gitt periode, samt for å estimere forventet levealder. Forventet levealder/forventet gjenstående levetid: Med forventet levealder menes egentlig forventet gjenstående levetid. Det er også slik at forventet levealder vil øke med økende alder (de som dør i ung alder trekker forventet levealder ned for årskullet samlet sett). Når vi i heftet bruker begrepet forventet levealder mener vi forventet levealder for nyfødte barn. Det er som regel også dette man sikter til når man snakker om forventet levealder i en befolkning. Fødselsoverskudd: Antall fødte minus antall døde i en bestemt periode (som regel et bestemt år). Fødselsrater: Gjennomsnittlig antall levendefødte barn per kvinne etter alder. Nettoflytting: Innflytting minus utflytting. Nettoflytting kan igjen deles opp i innenlands nettoflytting og nettoinnvandring (innvandring minus utvandring). PANDA: PANDA er forkortelse for Plan- og analysesystem for næring, demografi og arbeidsmarked. Vi bruker dette analysesystemet for å lage befolkningsprognoser etter at vi først har laget flytteprognoser for hver kommune. PANDA eies av 17 fylkeskommuner, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Forsvardepartementet. PANDA driftes av SINTEF Teknologi og samfunn per september Samlet fruktbarhetstall (SFT): Samlet fruktbarhetstall er et periodefruktbarhetstall som forteller hvor mange barn hver kvinne vil få i gjennomsnitt under forutsetning av at fruktbarhetsmønsteret det aktuelle året fortsetter. 194

195 Statistisk signifikans: Et resultat av en analyse er statistisk signifikant hvis det er liten sannsynlighet for at resultatet har oppstått tilfeldig. Grensen for hva som regnes som signifikant er ikke gitt, men velges ved å sette et signifikansnivå for analysen. Signifikansnivået for våre analyser er satt til 90%. Når vi sier at boligbygging har en signifikant effekt, betyr dette med andre ord at det kan være opptil 10% sjanse for at den effekten vi har funnet har oppstått tilfeldig. Sysselsatte: Personer som utførte inntektsgivende arbeid av minst én times varighet i referanseuken, samt personer som har et slikt arbeid, men som var midlertidig fraværende pga. sykdom, ferie, lønnet permisjon e.l. Personer som er inne til førstegangs militær- eller siviltjeneste regnes som sysselsatte. Personer på sysselsettingstiltak med lønn fra arbeidsgiver klassifiseres også som sysselsatte. Dette følger anbefalingene fra den internasjonale arbeidsorganisasjonen ILO. Vi har brukt sysselsatte etter arbeidssted i SSB-tabell For antall sysselsatte før 2009 har vi brukt SSB-tabell På grunn av endring i datakilden for sysselsetting hos SSB er ikke sysselsettingstallene for 2015 direkte sammenlignbare med tallene for På landsbasis er forskjellen på ny og gammel kilde ca sysselsatte, eller 2,4 prosent. Tallene for 2015 er lavere enn de ville vært med gammel datakilde. Selve nivået på sysselsettingen er riktigere nå, men det skaper problemer for tidsserien. Vi har derfor forutsatt at dette slår likt ut for alle kommuner og oppjustert syssselsettingstallene for 2015 med 2,4 prosent. Mer informasjon om forskjellen på ny og gammel datakilde finnes på statistikkens hjemmeside 1. Flere detaljer om hvilke grupper som er mest berørt finnes i en egen artikkel hos SSB

196 Kilder Cappelen, Ådne, Terje Skjerpen og Marianne Tønnesen (2016), Befolkningsframskrivingene : Inn- og utvandring, Økonomiske analyser SSB 3/2016 (45-62) Flyktningehjelpen (2016), Flyktningeregnskapet Hordaland fylkeskommune «Framflyt», prognoseverktoey-for-flytting Leknes, Stefan, Astrid Syse og Marianne Tønnessen (2016), Befolkningsframskrivingene 2016 dokumentasjon av modellene BEFINN og BEFREG, SSB 2016/14 Leknes, Stefan (2016), Regionale befolkningsframskrivinger : flytteforutsetninger og resultater, Økonomiske analyser SSB 3/2016 (37-44) Syse, Astrid, Rannveig Kaldager Hart og Kjersti Norgård Aase (2016) Befolkningsframskrivinger : Fruktbarhet, Økonomiske analyser SSB 3/2016 (14-24) Syse, Astri, Ding Q. Pham, og Nico Keilman (2016), Befolkningsframskrivinger : Dødelighet og levealder, Økonomiske analyser SSB 3/2016 (25-36) Tønnessen, Marianne, Cappelen, Ådne og Skjerpen, Terje (2014), Befolkningsframskrivingene : Inn- og utvandring, SSB 17.juni 2014 ( 196

197 Vedlegg Bærum Forutsetninger: Analyseperiode Boligbygging brukes i flytteprognosen (2,03 personer per bolig). Bolig forklarer 42,9 prosent av variasjonen i nettoflytting i analyseperioden. Gjennomsnittlig årlig boligbygging er 620 (lavalternativ), 767 (hovedalternativ) og 897 (høyalternativ). Nivåene og utviklingen er skjønnsmessig satt med utgangspunkt i informasjon fra ulike kilder. 197

198 Asker Forutsetninger: Analyseperiode Boligbygging brukes i flytteprognosen (1,84 personer per bolig). Bolig forklarer 42,2 prosent av variasjonen i nettoflytting i analyseperioden. Gjennomsnittlig årlig boligbygging er 303 (lavalternativ), 371 (hovedalternativ) og 415 (høyalternativ). Nivåene og utviklingen er skjønnsmessig satt med utgangspunkt i informasjon fra ulike kilder. 198

199 Vestby Forutsetninger: Analyseperiode Sysselsetting i Vestby brukes i flytteprognosen (0,1 personer per sysselsatt). Utvikling i sysselsetting forklarer 64,6 prosent av variasjonen i nettoflytting i analyseperioden. Nivåene på sysselsetting er satt ved hjelp av framskriving av trend i ulike tidsperioder 199

200 Ski Forutsetninger: Analyseperiode Sysselsetting i Oslo brukes i flytteprognosen (2,8 personer per 1000 sysselsatt). Utvikling i sysselsetting forklarer 25,1 prosent av variasjonen i nettoflytting i analyseperioden. Nivåene på sysselsetting er satt ved hjelp av framskriving av trend i ulike tidsperioder. 200

201 Ås Forutsetninger: Analyseperiode Sysselsetting i Ås brukes i flytteprognosen (0,2 personer per sysselsatt). Utvikling i sysselsetting forklarer 45,7 prosent av variasjonen i nettoflytting i analyseperioden. Nivåene på sysselsetting er satt ved hjelp av framskriving av trend i ulike tidsperioder. 201

202 Frogn Forutsetninger: Analyseperiode Boligbygging brukes i flytteprognosen (1,26 personer per bolig). Bolig forklarer 38,9 prosent av variasjonen i nettoflytting i analyseperioden. Gjennomsnittlig årlig boligbygging er 56 (lavalternativ), 82 (hovedalternativ) og 108 (høyalternativ). Nivåene er satt ved hjelp av framskriving av trend i ulike tidsperioder. 202

203 Nesodden Forutsetninger: Verken bolig eller sysselsetting er signifikant. Nivået på framtidig flytting er derfor satt ved framskriving av trend i nettoflytting. Hovedalternativet er framskriving av perioden Lavalternativet er framskriving av perioden og høyalternativet er framskriving av perioden

204 Oppegård Forutsetninger: Analyseperiode Boligbygging i Oppegård og sysselsetting i Oslo brukes i flytteprognosen (0,73 personer per bolig og 2,7 personer per 1000 sysselsatt). Bolig og sysselsetting forklarer 55,9 prosent av variasjonen i nettoflytting i analyseperioden. Gjennomsnittlig årlig boligbygging er 113 (lavalternativ), 137 (hovedalternativ) og 155 (høyalternativ). Nivåene på boligbygging og sysselsetting er satt ved hjelp av framskriving av trend i ulike tidsperioder. 204

205 Enebakk Forutsetninger: Analyseperiode Boligbygging brukes i flytteprognosen (1,08 personer per bolig). Bolig forklarer 27,0 prosent av variasjonen i nettoflytting i analyseperioden. Gjennomsnittlig årlig boligbygging er 41 (lavalternativ), 51 (hovedalternativ) og 69 (høyalternativ). Nivåene er satt ved hjelp av framskriving av trend i ulike tidsperioder. Høyalternativet er lik hovedalternativ pluss differansen mellom lavalternativ og hovedalternativ. 205

206 Aurskog-Høland Forutsetninger: Analyseperiode Boligbygging brukes i flytteprognosen (1,59 personer per bolig). Bolig forklarer 47,2 prosent av variasjonen i nettoflytting i analyseperioden. Gjennomsnittlig årlig boligbygging er 113 (lavalternativ), 136 (hovedalternativ) og 159 (høyalternativ). Nivåene er satt ved hjelp av framskriving av trend i ulike tidsperioder. Høyalternativet er lik hovedalternativ pluss differansen mellom lavalternativ og hovedalternativ. 206

207 Sørum Forutsetninger: Analyseperiode Boligbygging brukes i flytteprognosen (1,67 personer per bolig). Bolig forklarer 38,2 prosent av variasjonen i nettoflytting i analyseperioden. Gjennomsnittlig årlig boligbygging er 142 (lavalternativ), 187 (hovedalternativ) og 231 (høyalternativ). Nivåene og utviklingen er skjønnsmessig satt med utgangspunkt i informasjon fra ulike kilder. 207

208 Fet Forutsetninger: Analyseperiode Sysselsetting i Oslo brukes i flytteprognosen (1,0 personer per sysselsatt). Utvikling i sysselsetting forklarer 27,2 prosent av variasjonen i nettoflytting i analyseperioden. Nivåene på sysselsetting er satt ved hjelp av framskriving av trend i ulike tidsperioder. 208

209 Rælingen Forutsetninger: Analyseperiode Boligbygging brukes i flytteprognosen (1,16 personer per bolig). Bolig forklarer 87,3 prosent av variasjonen i nettoflytting i analyseperioden. Gjennomsnittlig årlig boligbygging er 95 (lavalternativ), 134 (hovedalternativ) og 171 (høyalternativ). Nivåene og utviklingen er skjønnsmessig satt med utgangspunkt i informasjon fra ulike kilder. 209

210 Lørenskog Forutsetninger: Analyseperiode Boligbygging og sysselsetting (Lørenskog) brukes i flytteprognosen (1,22 personer per bolig og 0,1 personer per sysselsatt). Bolig og sysselsetting forklarer 80,4 prosent av variasjonen i nettoflytting i analyseperioden. Gjennomsnittlig årlig boligbygging er 376 (lavalternativ), 504 (hovedalternativ) og 590 (høyalternativ). Nivåene og utviklingen i boligbygging er skjønnsmessig satt på bakgrunn av informasjon fra flere kilder. Nivået på sysselsetting er satt ved hjelp av framskriving av trend i ulike tidsperioder. 210