Arbeid med etikk. Melhus kommune

Transkript

1 Arbeid med etikk Melhus kommune Januar 2008

2

3 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Melhus kommunes kontrollutvalg i perioden oktober januar Undersøkelsen er utført i henhold til Forskrift til kommuneloven om revisjon av kommuner og fylkeskommuner, kapittel 3 Forvaltningsrevisjon, samt NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt-Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Trondheim, Anna Ølnes/s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Anne Gråberg/s/ Prosjektmedarbeider - ARBEID MED ETIKK - 3

4 0 Sammendrag Revisjon Midt-Norge IKS har på oppdrag fra kontrollutvalget i Melhus kommune (sak 12/2007) gjennomført en forvaltningsrevisjon om etisk arbeid i kommunen. Dette er et område som vedrører Melhus kommune, i likhet med andre offentlige og private virksomheter. I plan for forvaltningsrevisjon for 2007 går det frem at det er av betydning at prinsipper og retningslinjer som bidrar til likebehandling og preventiv virkning er på plass. I kapittel 1 forklares begrepet etikk nærmere, med utgangspunkt i anerkjent faglig litteratur på området. Videre foretas det en oppsummering av hva som foregår av arbeid på statlig nivå og i KS, når det gjelder diskusjoner og utredninger om etikk, antikorrupsjonsarbeid og omdømmebygging. I kapittel 2 presenteres problemstillinger og revisjonskriterier for forvaltningsrevisjonen, og hvilke metoder som er brukt i datainnsamling og -analyse. Problemstillingene for undersøkelsen har vært: 1. Har kommunen etiske retningslinjer som er relevante for de utfordringene kommunen står overfor i dag? 2. Har ledere og ansatte kjennskap til de etiske retningslinjene og innholdet i disse? 3. Er de etiske retningslinjene et levende dokument i organisasjonen? 4. Er de etiske retningslinjene tilpasset de ulike virksomhetenes oppgaver? 5. Hvilke risikoer er det for brudd på de etiske retningslinjene, og hvilke kontrollrutiner er etablert for å motvirke brudd? 6. Er det lagt til rette for varsling på en systematisk og betryggende måte? Revisjonskriteriene er hentet fra kommunens etiske retningslinjer og KS prosessveileder i etikk, antikorrupsjonsarbeid og omdømmebygging. Datagrunnlaget er avgrenset til et bredt utvalg ledere. Ansatte er ikke intervjuet i denne omgang. Vurderinger og konklusjoner må derfor forstås på bakgrunn av det. Dokumenter i det elektroniske kvalitetssystemet EQS, som er relevente for temaet, er også gjennomgått. I kapittel 3 presenteres resultatene fra intervju og dokumentgjennomgang, og i kapittel 4 gjør revisor vurderinger av resultatene. Her ser revisor på om informasjonen fra ledere og dokumenter gir indikasjoner på at bestemmelser i de etiske retnignslinjene følges opp, og at Melhus kommunes oppmerksomhet på, og arbeid med etikk er i tråd med anbefalinger på området. I kapittel 5 konkluderer revisor med at innholdet i kommunens etiske retningslinjer er relevant og aktuelt i forhold til de utfordringer og problemstillinger kommunen står overfor i dag. Likevel jobber kommunens politikere, ledere og ansatte under andre rammebetingelser, og har utfordringer som er endret siden de etiske retningslinjene ble vedtatt for ti år siden. Slik sett er det problemstillinger som de etiske retningslinjene ikke berører. Videre berører de etiske retningslinjene ikke alle etiske utfordringer like godt, som f.eks mellommenneskelige relasjoner og dilemmaer knyttet til dagens ledelsesutfordringer. Basert på den informasjonen som har kommet fram i intervjuene kan heller ikke revisor se at de etiske retningslinjene er tilstrekkelig forankret i organisasjonen, ut fra de prosessene som i dag anbefales når det gjelder arbeid med etiske retningslinjer. De etiske retningslinjene er gjort tilgjengelige og kjent for ansatte og ledere ved at de er delt ut til alle, f.eks ved nytilsettinger, og ved at de er lagt inn på det elektroniske kvalitetssystemet. I forhold til det siste ligger det en forsikring for de ansatte at de etiske retningslinjene er gjeldende, ettersom prinsippet og instruksen for det elektroniske kvalitetssystemet er at det kun er gjeldede dokumenter som skal ligge der. De etiske retningslinjene er også informert om på "vi-seminar". 4 - ARBEID MED ETIKK -

5 Hvorvidt ledere og ansatte er fortrolige med innholdet forutsetter at de har lest de etiske retningslinjene, at innholdet er gjennomgått og forklart, og at det systematisk er lagt opp til diskusjoner og refleksjoner rundt de temaene som de etiske retningslinjene tar opp. De etiske retningslinjene er holdt levende i organisasjonen ved at de er tatt opp og informert om i ulike sammenhenger. Innholdet i de etiske retningslinjene er også reflektert og henvist til i andre styrende dokumenter, som verdiplattform og arbeidsgiverpolitikk. Revisor har likevel ikke inntrykk av at det systematisk og jevnlig blir lagt til rette for at det diskuteres etikk og etiske dilemmaer over tid i ulike møteplasser, men at det er tema når det er hendelser som oppstår. De etiske retningslinjene er et overordnet dokument som gjelder for hele kommunen. Retningslinjene tar opp forskjellig problematikk, men domineres mest av problemstilinger som vedrører økonomiske og ressursmessige aspekter, og er tildels nokså detaljerte på det området. De etiske retningslinjene er ikke tilpasset virksomhet som innebærer mellommenneskelige relasjoner, som er en svært viktig etisk dimensjon i kommunene. Tilbakemeldingene i undersøkelsen tyder på at, i den grad det kan finne sted brudd på de etiske retningslinjene, så lar de seg vanskelig gjennomføre over tid. Områder som tradisjonelt tradisjonelt har vært risikoutsatte er nå gjennomregulerte av lover og regler som motvirker brudd på retningslinjene. Dette gjelder i forhold til innkjøp og kontakt med eksterne samarbeidspartnere og leverandører. Når det gjelder det økonomiske området for øvrig er styringssystemene, med tilhørende kontrollsystemer, av slik art at uregelmessigheter vanskelig lar seg gjennomføre over tid. Når det gjelder brudd på de øvrige bestemmelsene i de etiske retningslinjene bygger de på tillit til at de ansatte forholder seg til gjeldende bestemmelser. Det jobbes med et system for varsling i Melhus kommune, som skal sikre at varsling skjer på en betryggende måte for alle parter. Alt i alt har revisor inntrykk av at kommunens ledelse for tiden er opptatt av etikk, ved at det blir berørt i ulike møtefora og ved at det nå vurderes revidering av de etiske retningslinjene, og et system for varsling. Revisors konklusjon er at de etiske retningslinjene er mangelfulle på enkelte områder. På den bakgrunn anbefaler revisor at: - det, ved eventuell revidering av de etiske retningslinjene, legges til rette for en prosess, som er bredt og dypt forankret i organisasjonen, - det i nevnte prosess legges til rette for refleksjon og diskusjon rundt hvilke etiske problemstillinger og dilemmaer som ledelsen og ansatte i de ulike virksomhetene møter i sin arbeidshverdag, - det systematisk legges til rette for kontinuerlig refleksjon rundt etiske problemstillinger og dilemmaer i organisasjonen (f.eks i medarbeidersamtaler, avdelingsmøter, ledermøter, vi-seminar), - det kontinuerlig tilstrebes å ha system som best mulig sikrer mot ulovlige handlinger. Et rapportutkast har vært på høring, og det ble den arrangert et høringsmøte med rådmannen og personer i hans stab. Verifisert referat fra møtet er vedlagt rapporten, og gjelder som rådmannens høringsuttalelse. Det er ikke gjort endringer i rapporten etter høringsmøtet. - ARBEID MED ETIKK - 5

6 0 SAMMENDRAG INNLEDNING Etikk - begrepsavklaring Etikk i kommunesektoren Etiske retningslinjer PROBLEMSTILLINGER, KRITERIER OG METODE Problemstillinger Revisjonskriterier Metode for datainnsamling og analyse RESULTAT FRA DATAINNSAMLING Er de etiske retningslinjene relevante? Kjennskapen til de etiske retningslinjene Er innholdet i de etiske retningslinjene levende i organisasjonen? Er de etiske retningslinjene tilpasset ulike virksomheter Risiko for og kontrollrutiner for motvirking av brudd på de etiske retningslinjene? Er det lagt til rette for varsling? REVISORS VURDERING Er de etiske retningslinjene relevante Kjennskapen til de etiske retningslinjene Er innholdet i de etiske retningslinjene levende i organisasjonen Er de etiske retningslinjene tilpasset ulike virksomheter? Risiko for brudd på de etiske retningslinjene, og kontrollrutiner for å motvirke brudd på de etiske retningslinjene Tilrettelegging for varsling KONKLUSJON OG ANBEFALINGER Konklusjon Anbefalinger VEDLEGG VEDLEGG VEDLEGG ARBEID MED ETIKK -

7 1 Innledning Kontrollutvalget i Melhus kommune bestilte i sak 12/2007 en forvaltningsrevisjon om etisk arbeid i kommunen. Dette er et område som vedrører Melhus kommune, i likhet med andre offentlige og private virksomheter. I planen går det frem at det er av betydning at prinsipper og retningslinjer som bidrar til likebehandling og preventiv virkning er på plass. Revisjon Midt-Norge mottok i brev av forespørsel om å sette i gang undersøkelse om nevnte tema. I overensstemmelse med kontrollutvalgets sekretariat skal rapporten behandles i KUmøte 11. februar Etikk - begrepsavklaring Etikkbegrepet brukes gjerne om et annet med begreper som moral, verdier, holdninger osv. Etikk har vært tema innenfor vitenskapelig, ideologisk, religiøs og humanistisk virksomhet til "alle tider". I faglig sammenheng er det vanlig å skille mellom moral og etikk. Moral er et sett av forestillinger begreper, holdninger, verdier, plikter, dygder, rettigheter og verdier, som blir opprettholdt i praksiser og uformelle institusjoner. Det finnes forskjellige moralske kodekser, som kommer til uttrykk i oppfatninger, holdninger og vurderinger som er allment akseptert innenfor en kultur. Professor i filosofi, Truls Wyller, har gitt ut en rekke lærebøker om etikk. Han definerer etikk som moralfilosofi, altså læren om moral. Mennesket er et vesen som ikke bare kjennetegnes ved sine handlinger, men ved at det også reflekterer rundt sine handlinger (Wyller, Truls: Etikkens historie: en systematisk framstilling. Cappelen akademisk forlag. Oslo 1996). Vi skiller gjerne mellom det som kalles grunnlagsetikken og det som ofte blir kalt for områdeetikk. Grunnlagsetikken er den felles teori- og forståelsesrammen i samfunnet. Grunnlagsetikken både gir og henter inspirasjon til og fra områdeetikken. Områdeetikk er etikk som gjelder for bestemte områder som forskningsetikk, medisinsk etikk, profesjonsetikk, miljøetikk, samfunnsetikk/politisk etikk m.m (Marnburg, E. Etikk i næringslivet, Tano-Aschehoug, Oslo 1998). I tillegg til å hente inspirasjon fra grunnlagsetikken må de ulike områdeetikkene forholde seg til hverandre. Forholdet mellom grunnlagsog områdeetikken er illustrert i figur 1.1. Når det gjelder de etiske retningslinjene i kommunen, så henger de først og fremst sammen med at kommunen er et offentlig organ som skal drive med samfunnsutvikling, forvaltning og velferdstjenester. Oppgavene til en kommune omfatter i større eller mindre grad alle områdeetikker, og har sitt grunnlag i grunnlagsetikken. - ARBEID MED ETIKK - 7

8 Figur 1: Grunnlagsetikk, områdeetikk og en kommunes etikk Miljø En kommunes etikk Teknologi Nærings- og arbeidsliv Grunnlagsetikk Medisin og helse Samfunn og politikk Forskning 1.2 Etikk i kommunesektoren Oppmerksomheten rundt etikk har økt mye innen offentlig virksomhet de siste årene, også i kommunesektoren. I departement, KS og andre overordna fora, som har tilknytning til kommunal virksomhet, har etiske spørsmål vært oppe til debatt. Spørsmålet er bare om det kun er på det teoretiske plan at etikken lever, eller om den også gjennomsyrer de handlingene som utføres til daglig. Korrupsjonsskandalene som har blitt rullet opp den siste tiden har gitt et økt trykk på etiske spørsmål, slik en del korrupsjonsskandaler i skiftet mellom 80- og 90-tallet gjorde. Det betyr at når etiske spørsmål drøftes, så er det gjerne i tilknytning til korrupsjon og økonomisk kriminalitet. Det er her viktig å understreke at for kommunal virksomhet dreier etikk seg om veldig mye annet også, ikke minst spørsmålet om arbeid med mennesker. Nedenfor følger en oppsummering av noe av det arbeidet som for tiden skjer innen kommunesektoren på etikkområdet. Kommunal og regionaldepartementets arbeid med etikk Kommunalministeren har ledet et administrativt utvalg siden august Mandatet har vært å kartlegge gjeldende regelverk av betydning for etiske forhold i kommunene, blant annet regelverk knyttet til rolleblanding, egenkontroll og åpenhet. Siktemålet med arbeidet er å få et grunnlag for å peke ut konkrete lovendringer som bør utredes. Utvalgets arbeid har resultert i en rapport som ble avlagt den 15. mars Gruppen legger til grunn at prinsippet om størst mulig frihet for den enkelte kommune og fylkeskommune til å organisere sin virksomhet, fortsatt skal ligge til grunn. Arbeidsgruppen foreslår likevel et tillegg i kommunelovens formålsbestemmelse om at kommuner og fylkeskommuner skal arbeide for høy etisk standard i sin virksomhet. 8 - ARBEID MED ETIKK -

9 Departementet har også etablert et forum for etikk i kommunesektoren. Forumet skal være et debattforum og bidra med innspill til departementets øvrige aktivitet. Forumet er sammensatt av organisasjoner og enkeltpersoner som er knyttet til kommunal virksomhet og til arbeid med etikk. Departementet er i gang med et arbeid med å utrede eventuelle lovendringer, på bakgrunn av anbefalingene i rapporten til arbeidsgruppen som kartla regelverk for kommunesektoren i et etisk perspektiv. Et høringsnotatet ble i lagt frem, og prosessen avsluttes med at et eventuelt forslag til lovendringer fremmes for Stortinget i vårsesjonen Departementet vurderer dessuten om det skal opprettes et nasjonalt kompetansesenter for etikk i kommunesektoren. Dette tenkes som et permanent organ, som kan ha støttefunksjoner for kommunene og utvikle metodikk, programmer og anbefalinger innenfor dette området. KS arbeid med etikk KS har generelt oppfordret sine medlemmer til å arbeide med, og oppgradere sine etiske retningslinjer, slik at de blir en naturlig del av organisasjonens kompetanse. For å bistå kommunene har KS utviklet en rekke informasjonstiltak og hjelpemidler for kommunene i arbeidet med etikk. KS har utarbeidet en prosessveileder i etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid (Kommuneforlaget 2006), en for kommuner og en for KS-bedrifter. Prosessveilederen tar opp en rekke eksempler på utfordringer man står overfor i hverdagen, og peker på en del eksempler man kan benytte, for å tenke videre selv på hvilke etiske dilemmaer og utfordringer man må få avklart i organisasjonen. Heftet er også utformet for å sette i gang prosesser som bidrar til bevisstgjøring av handlinger på alle nivåer i kommunen handlinger som er rettet mot temaer og dilemmaer i forholdet til lover og regler, relasjonsbygging, interessekonflikter og informasjon. Det anbefales at prosessene gjentas med jevne mellomrom for å sikre kontinuitet og felles forståelse av kommunens etiske verdier. Hensikten med veilederen er også å bidra med et grunnlag som den enkelte kommune kan benytte i sin revisjon, eller utarbeidelse av egne etiske retningslinjer. Videre har KS utarbeidet en veileder om varsling av kritikkverdige forhold (Kommuneforlaget, 2007). Dette er en veileder for hvordan en kan gå fram, og hvilke problemstillinger en må forholde seg til i utviklingen av et system for varsling i organisasjonen. Arbeidet med å utarbeide rutiner for varsling bør gå hånd i hånd med arbeidet for å utvikle en åpen kultur i kommuner og fylkeskommuner. Å skape en god ytringskultur er arbeidsgivers ansvar. KS tror at behovet for varsling blir mindre der ledere møter kritikk og andre ytringer på en konstruktiv måte, og hvor ledere anerkjenner og drøfter etiske dilemmaer med sine medarbeidere. Veilederen blir nærmere omtalt under avsnitt om revisjonskriterier. Kommunesektorens etikkutvalg er et utvalg som er opprettet av sentralstyret i KS. Bakgrunnen for opprettelsen var at det skal bidra til etisk forståelse i kommunesektoren. Utvalget bistår KS og KS medlemmer i etiske spørsmål, samt at utvalget selv kan ta opp etiske problemstillinger som de mener er relevant å få belyst. Styrevervregisteret er et annet tiltak i KS regi. Registeret, som er web-basert og tilgjengelig for alle, ble etablert for å bidra til å fjerne tvil om habilitet og rolleblanding i kommunesektoren. Det er også satt i gang ulike prosjekter knyttet til etisk kompetanseheving. Forvaltningsrevisjon om etikk Økt oppmerksomhet om etikk i kommunesektoren preger også aktiviteten til kontroll- og tilsynsorganene. Innenfor både den finansielle revisjonen og forvaltningsrevisjon er oppmerksomheten på risikoene for ulovlige handlinger skjerpet. I forvaltningsrevisjon har Revisjon Midt-Norge det siste året gjennomført tre forvaltningsrevisjoner med fokus på etikk. Også i Trondheim har det vært gjennomført forvaltningsrevisjon om dette. 1.3 Etiske retningslinjer De aller fleste kommuner har etiske retningslinjer, og for de fleste kommunene ble retningslinjene utarbeidet på 90-tallet. Også da var det korrupsjonsskandaler i kommunesektoren som var bakgrunnen for at det ble satt i gang et arbeid med dette. KS utarbeidet normalretningslinjer, som de - ARBEID MED ETIKK - 9

10 anbefalte at kommunene tok i bruk. Mange kommuners etiske retningslinjer har derfor nesten identisk ordlyd. Melhus kommune sine etiske retningslinjer, som ble vedtatt av Melhus kommunestyre , er nokså identiske med de anbefalte retningslinjene som KS utarbeidet i sin tid (vedlegg 2). 2 Problemstillinger, kriterier og metode Ut i fra kontrollutvalgets bestillinger har revisor utledet problemstillinger og kriterier. Problemstillingene er en konkretisering av kontrollutvalgets bestilling, og er de undersøkelsesspørsmålene som danner utgangspunktet for undersøkelsen. Problemstillingene og kriteriene henger tett sammen. De utformes som regel med utgangspunkt i en forventet norm som gjelder for det reviderte området. Problemstillingene og kriteriene er i neste omgang bestemmende for hvilke data som skal samles inn, og metode som kan, eller må, brukes for å få de riktige dataene. Dette bestemmer igjen metode for analyse og framstilling av dataene. Mer om dette følger i avsnittene nedenfor. 2.1 Problemstillinger Problemstillinger for denne undersøkelsen har vært: 1. Har kommunen etiske retningslinjer som er relevante for de utfordringene kommunen står overfor i dag? 2. Har ledere og ansatte kjennskap til de etiske retningslinjene og innholdet i disse? 3. Er de etiske retningslinjene et levende dokument i organisasjonen? 4. Er de etiske retningslinjene tilpasset de ulike virksomhetenes oppgaver? 5. Hvilke risikoer er det for brudd på de etiske retningslinjene, og hvilke kontrollrutiner er etablert for å motvirke brudd? 6. Er det lagt til rette for varsling på en systematisk og betryggende måte? 2.2 Revisjonskriterier Etikkspørsmål berører mange lover og forskrifter som gjelder for kommunesektoren. Det har KRDs arbeidsutvalg, som har gjort en kartlegging av regelverket, vist. Det lar seg ikke gjøre å bruke noe av lovverket som kriterier i en undersøkelse som dette. Fra sentralt hold blir det da KS prosessveiledere som blir mest relevante å bruke som utgangspunkt for kriterier. Disse har lavere grad av autoritet enn lover og forskrifter, all den tid det er frivillig for kommunene om de vil følge den. Likevel mener vi den er høyst relevant som kriteriegrunnlag i denne undersøkelsen, ettersom det er en kvalifisert anbefaling om hvordan arbeid med etikk bør skje. Veilederen vektlegger at etikk ikke er noe som kan vedtas en gang for alltid, men at det er noe som jevnlig må tas opp over tid i all virksomhet i kommunen. De etiske retningslinjene er vedtatt av kommunestyret, og alle ledere og ansatte i kommunen er derfor forpliktet til å følge retningslinjene. Derfor blir disse de mest autoritative kriteriene for denne undersøkelsen. Det betinger at de ansatte har kjennskap til det regelverk og forutsetninger som gjelder for Melhus kommune. I tillegg til dette første innledende punktet inneholder de etiske retningslinjene fem andre punkt. Det er særlig punkt 3, med underpunkter, 4 og 5 som vil bli brukt som kriterier senere i rapporten. Punkt 3 omhandler mottakelse av gaver og andre fordeler som kan påvirke utfallet av saksbehandling og beslutninger, punkt 4 omhandler roller og funksjoner som kan medføre interessekonflikt i forhold til oppgavene i fylkeskommunen, og punkt 5 omhandler bruk av kommunale ressurser på en uheldig måte. De etiske retningslinjene er i sin helhet vedlagt rapporten. De etiske retningslinjene ble vedtatt av kommunestyret i ARBEID MED ETIKK -

11 Varsling reguleres av Arbeidsmiljøloven. Det er spesielt 3-6 Plikt til å legge forholdene til rette for varsling som gjelder kommunen som arbeidsgiver. Her heter det at arbeidsgiver skal utarbeide rutiner for intern varsling eller sette i verk andre tiltak som legger forholdene til rette for intern varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten, dersom forhold i virksomheten tilsier det. Dette samsvarer med 2-4. Arbeidet skal finne sted som en del av det systematiske HMS-arbeidet. Også her er det utarbeidet veileder fra KS side. Veilederen tar utgangspunkt i bestemmelsene i arbeidsmiljøloven, og vil ikke bli videre berørt i denne rapporten. 2.3 Metode for datainnsamling og analyse Informasjonen som ligger til grunn for vurderingene og konklusjonen i denne rapporten er innsamlet ved hjelp av intervju med ledere i organisasjonen og gjennomgang av dokumenter som er sentrale for problemstillingene. I forkant av undersøkelsen ble det gjennomført et oppstartsmøte med rådmannen, ved personalsjef og personalkonsulent, der hensikten var å få en statusoversikt og respons på om problemstillingene som var valgt var relevante. Referatet fra oppstartsmøtet er ikke verifisert, og i den grad det er benyttet som informasjonsgrunnlag støttes det opp av andre informasjonskilder. Hovedkildene er ni ledere i kommunen, som representerer den øverste administrative ledelsen og virksomhetsledere. Det er skrevet referat fra intervjuene, og alle intervjuobjektene har fått mulighet til å verifisere referatene. Det er purret en gang på verifisering, og åtte av de ni referatene er verifiserte. Alle referatene er brukt som informasjonsgrunnlag som informasjon i rapporten. Det er foretatt en gjennomgang av dokumenter, både dokumenter som har vært kilder for revisjonskriterier, og dokumenter som har vært utfyllende informasjon i forhold til datainnsamling. Det er ikke foretatt intervju med ansatte, og informasjonen må derfor forstås ut fra at det er utvalgte ledere som er intervjuet. Rapporten har vært på høring hos rådmannen, og det ble gjennomført høringsmøte den Verifisert referat fra møtet er vedlagt rapporten, og gjelder som rådmannens høringsuttalelse. Det er ikke gjort endringer i rapporten etter høringsmøtet. - ARBEID MED ETIKK - 11

12 3 Resultat fra datainnsamling I dette kapitlet presenteres resultat fra datainnsamling, basert på intervjuundersøkelse og gjennomgang av dokumenter. Kapitlets inndeling følger problemstillingene i prosjektet. 3.1 Er de etiske retningslinjene relevante? For denne problemstillingen er det KS veileder i arbeid med etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid. Her understrekes det at høy etiske standard ikke kan vedtas i kommunestyret, men at arbeidet med etikk må skje kontinuerlig. Hver kommune må tilpasse sin standard til kommunens egne kjennetegn. KS understreker i sin veileder betydningen av bevisstgjøring i hele organisasjonen, og at prosesser rundt etisk bevisstgjøring og refleksjon gjentas med jevnlige mellomrom. Den understreker også at de etiske retningslinjene må føles relevante for alle i organisasjonen. De etiske retningslinjene i Melhus kommune ble vedtatt av kommunestyret i 1996 (vedlegg 2). I følge informasjon fra flere av de revisor har intervjuet er det et arbeid på gang for å revidere de etiske retningslinjene, samtidig som det skal gjøres vurderinger av et system for varsling. De etiske retningslinjene refereres til, og kommenteres nedenfor. Retningslinjene slår i 1 fast at Melhus kommune legger stor vekt på redelighet, ærlighet og åpenhet i all sin virksomhet. Videre slås det fast at hver ansatt har ansvar for å etterleve dette prinsippet, og det stilles særlig høye krav til den enkelte medarbeiders etiske holdning i sin virkning som forvalter av samfunnets fellesmidler for kommunen. I dette ligger det at alle ansatte har plikt til å holde seg informert om lover, forskrifter og reglement som gjelder for kommunens virksomhet, herunder vedtak som er truffet. Alle har også ansvar for å ta opp forhold som en får kjennskap til, og som ikke er i ansvar med de etiske retningslinjene. 2 i de etiske retningslinjene handler om at både politikere og ansatte i kommunen skal være sitt ansvar bevisst for innbyggernes tillit og holdning til kommunen. 3-5 tar opp personlige fordeler, handlingspåvirkning, gaver, representasjon, reiser, innkjøp, habilitet, interessekonflikter, bruk av kommunens eiendeler osv. Videre tar de etiske retningslinjene, i de øvrige punktene ( 6-8), opp bruk av fortrolige opplysninger, korrekt informasjon i kommunens øyemed, rådføring med kollegaer i saker som kan stille kommunen i dårlig lys og varslingsplikt. Etikk er et overordnet og altovergripende tema, og gjelder innenfor alle virksomheter. De etiske retningslinjene gjelder for hele kommunens virksomhet. Revisor har spurt de som ble intervjuet om de oppfattet de etiske retningslinjene som gyldige og relevante for deres virksomhet. En av tilbakemeldingene gikk ut på at de etiske retningslinjene ble utarbeidet med utgangspunkt i den situasjonen som var på midten av 90-tallet, og da var korrupsjon og misligheter aktuelle temaer, i tillegg til habilitet i saksbehandlingen. Flere av de revisor har intervjuet sier at dette er problematikk som er lite aktuell for dem, fordi de har oppgaver som ikke gjør det interessant med "smøring" for leverandører eller eksterne samarbeidspartnere. De har heller ikke innkjøp som gjør det aktuelt med slik smøring, og ikke en type saksbehandling som gjør det aktuelt med aktiv handlingspåvirkning fra søkere eller andre brukere. Det er ulike oppfatninger om hvordan de etiske retningslinjene fungerer for intervjuobjektenes virksomhet. Nedenfor gjengis noen uttalelser som viser de ulike synspunktene: Jeg mener de etiske retningslinjene er dekkende for min virksomhet. Det er viktig at en selv hele tiden kjenner på hva som er riktig eller ikke. Det viktigste er refleksjonen som foregår rundt de etiske retningslinjene ARBEID MED ETIKK -

13 En annen som også mener at de etiske retningslinjene fungerer for sin virksomhet sier det slik: De etiske retningslinjene er brukt et par ganger. Vi har fokus på det fra tid til annen. Det er flere som ikke synes de etiske retningslinjer er helt relevante for deres virksomhet, og flere peker også på at de etiske retningslinjene er litt snevre: En annen sier: De etiske retningslinjene er modne for revidering. De er skrevet med utgangspunkt i en etatstruktur, i dag er det tonivåmodell. Verden har gått videre siden 1996 og det trengs en gjennomgang for å gjøre retningslinjene mer moderne. De må videre gjøres aktive i organisasjonen, ved at de legges ved mapper og dokumenter som nytilsatte får. Rådmannen bør sette fokus på etikk i ledermøtene, ved å ha en gjennomgang av retningslinjene. Ved en slik gjennomgang bør det også være i forhold til de ansatte. Jeg kjenner ikke til at de etiske retningslinjene har vært tatt opp og gjennomgått i noen sammenhenger. De har vært nevnt, f. eks i "vi"-møter, men ikke gjennomgått. I forbindelse med revidering av de etiske retningslinjene bør det legges opp til medvirkning i hele organisasjonen. Rådmannen er i gang med å utrede et system for varsling, det er mulig at de etiske retningslinjene blir tatt opp i samme anledning. Hvis noe skulle skje, og fokus blir satt på kommunens oppmerksomhet på etikk, så vil det kanskje ikke være godt nok med etiske retningslinjer fra De etiske retningslinjene er lite spenstige, og tar opp ting som er veldig selvfølgelige. Temaer som lojalitet, ærlighet og åpenhet er viktig og relevant i alle virksomheter. Jeg mener likevel at de etiske retningslinjene handler om misligheter, smøring og personlige fordeler, noe som er fremment i min enhet. Hos oss er det er det overgrep, tvang og makt som er relevante problemstillinger. Dette er tema som ikke er ivaretatt i de etiske retningslinjene. En annen sier det slik: De fungerer greit, og det er bra at de er tydelige når det gjelder personlige fordeler. Jeg synes ikke at de etiske retningslinjene dekker så godt mellommenneskelige relasjoner. Informasjonen som revisor har fått om dette spørsmålet kan oppsummeres med at de etiske retningslinjene ble utarbeidet i De oppleves mer eller mindre som aktuelle i de virksomhetene vi har vært i kontakt med. Det uttrykkes behov for revidering og oppdatering i forhold til endringene i kommunen de siste ti årene, og det pekes på at de er lite aktuelle i mellommenneskelige sammenhenger. 3.2 Kjennskapen til de etiske retningslinjene I KS s prosessveileder understrekes betydningen av at prosessen før og etter eventuelt vedtak av etiske retningslinjer implementeres i organisasjonen. I kommunens etiske retningslinjer går det også tydelige fram at alle ansatte har et ansvar for å holde seg informert om lov- og regelverk som gjelder for kommunen, herunder de etiske retningslinjene. Som det fremgår tidligere i rapporten var det et normalreglement fra KS som var utgangspunktet for de etiske retningslinjene. Retningslinjene ble skrevet av personalsjefen, deretter ble de behandlet i ledergruppen og vedtatt i kommunestyret. De ansatte fikk dem utdelt da de var vedtatt. Dette var i 1996, og det har kommet til mange ansatte i organisasjonen etter dette. - ARBEID MED ETIKK - 13

14 De etiske retningslinjene deles fremdeles ut ved nyansettelser. Personalkontoret sender ut en mappe med sentrale styrende dokumenter i kommunen, deriblant de etiske retningslinjene. De etiske retningslinjene er også lagt inn i kommunens elektroniske kvalitetsstyringssystem - EQS, som alle ansatte har tilgang til, forutsatt at de har tilgang til intranett. EQS er en webapplikasjon for bruk, vedlikehold og framstilling av styrende dokumenter, og erstatter de papirbaserte kvalitetssystemene. Systemets funksjonalitet skal bl.a. sikre at brukerne bruker gyldig versjon av et dokument, at alle dokument som benyttes er godkjent av riktig autoritet osv. Kvalitetssystemet er bygd opp med to nivå, der nivå 1 er såkalte globale dokument, og som er gyldig for hele organisasjonen. De etiske retningslinjene er på dette nivået. Nivå 2 er lokale dokument, og gjelder virksomheter. Dokumentene på begge nivåene er merket slik at det går fram av fargekode om dokumentet er gyldig for brukeren eller ikke. De som ble intervjuet ble spurt om de kjente til de etiske retningslinjene, hvordan de ble kjent med dem, og om de ansatte ved deres enhet var kjent med dem. Alle kjente til de etiske retningslinjene. Flere uttalte at de ble kjent med de etiske retningslinjene da de ble ansatt, og de fleste var dessuten kjent med at de etiske retningslinjene var tilgjengelige på det elektroniske kvalitetsstyringssystemet. De intervjuede ga videre uttrykk for at de etiske retningslinjene flere ganger har vært omtalt på ledermøter og andre større møtesammenhenger. På spørsmål om lederne tror at de ansatte har kjennskap til dem svarte alle at de går ut i fra det, enten gjennom EQS eller ved at de har vært tatt opp i møtesammenhenger. Melhus kommune er såkalt "vi-kommune", og et av tiltakene innenfor denne satsingen er "vi-samlinger", som er rådmannens årlige møte med alle ansatte i kommunen. På disse samlingene tas det opp ulike temaer, som også handler om holdninger og omdømme. De etiske retningslinjene har blitt tatt opp i den sammenhengen. Det ble også pekt på at oppmerksomheten rundt korrupsjon og økonomisk utroskap i media og samfunnet ellers gjør at dette ofte er tema, og at de ansatte er oppmerksomme på dette i kommunen også: I kraft av dagens mediebilde, der etikk har fått økt fokus, er de etiske retningslinjene blitt mer synliggjort enn for noen år siden. En annen sier det på denne måten: Alle i min enhet er informerte om de etiske retningslinjene, men jeg er ikke sikker på om de husker på dem. De etiske retningslinjene er ikke ofte tema i seg selv, men det diskuteres ofte problemstillinger som er relevante i forhold til etiske retningslinjer. Alle ansatte vil få tilgang til EQS etter nyttår, og dermed blir de etiske retningslinjene tilgjengelige også da. Et par hendelser i kommunen, der de etiske retningslinjene har blitt utfordret, har blitt trukket fram av mange. Lederne for de enhetene der disse episodene hendte sa at de etiske retningslinjene ble tatt opp og diskutert da disse hendelsene inntraff. Revisor spurte også om hvem det er sitt ansvar at de ansatte er kjent med at det finnes etiske retningslinjer, og hvem det er sitt ansvar at de ansatte er kjent med innholdet i de etiske retningslinjene. Det var nokså entydige tilbakemeldinger på dette som gikk ut på at det er rådmannens ansvar at de etiske retningslinjene er gjort tilgjengelige og kjent i organisasjonen, og at det er rådmannen sammen med virksomhetslederne som har ansvar for at retningslinjene gjøres kjent blant ansatte ute på avdelinger og virksomheter. Det ble dessuten pekt på at de ansatte har ansvar for å lese de etiske retningslinjene. Det ble likevel trukket frem at ledelsen har ansvar for, ikke bare å orientere om at de finnes, men også for en gjennomgang av innholdet, og diskusjon rundt hva de innebærer. 3.3 Er innholdet i de etiske retningslinjene levende i organisasjonen? I litteratur om etikk i organisasjoner fremheves det at etikk gjenspeiler kulturen og holdningene i organisasjonen. Dette understrekes også i det informasjonsmaterialet som er utarbeidet om etikk i 14 - ARBEID MED ETIKK -

15 kommunesektoren. Etikk er ikke regler eller retningslinjer, men de holdningene og den bevisstheten som ligger bak ulike handlinger. Informasjonen revisor har fått tyder på at innholdet i de etiske retningslinjene tidvis er tema i organisasjonen. De har blitt trukket frem på "vi-samling", sammen med en del andre tema som ligger i grenselandet til etikk; omdømmebygging, verdiplattform, visjon osv. Tilbakemeldinger tyder også på at de etiske retningslinjene har vært tema på ledermøter. Videre får alle nytilsatte utdelt de etiske retningslinjene når de har begynt i kommunen. Alle nye ansatte får de etiske retningslinjer utdelt når de begynner. Vi forutsetter at de blir lest. Kommunen er "vi-kommune", og gjennom det er det en rekke arrangement, der i blant "vi-seminar", der alle ansatte deltar. Her har de etiske retningslinjene vært tatt opp, og hvor de sentrale deler av retningslinjene er gjennomgått. Temaer som visjonen, omdømmebygging, arbeidsmiljøundersøkelsen, varslerordning, miljøsertifisering har også vært tatt opp, også dette er relevante temaer i forhold til etikk. Det har blitt gjort opptak og vist video av et par ansatte som forteller om sitt arbeid, og en innbygger som forteller om sitt forhold til kommunen. En ekstern kommunikasjonsrådgiver blir brukt i utformingen av seminaret. Jeg mener at alle ansatte har kjennskap til de etiske retnignslinjene, og grovt sett vet hva de inneholder. Revisor har fått kopi av foilsettet som ble brukt i presentasjonen av de etiske retningslinjer på "viseminaret". Her fremgår det fem punkt: - man skal ikke påvirke en sak eller anbud til personlig fordel eller vinning - man skal ikke motta gaver som kan påvirke resultat av forhandlinger, eller gjør oss bundet til en bestemt leverandør - reiser skal i prinsippet dekkes av kommunen - vi skal følge innkjøpsrutinene gjennom fylkesavtalen, og følge lov om anskaffelser - når det gjelder terskelverdiene på kr , og over det - ingen kan ta i mot gaver som er direkte knyttet til innkjøp av varer Det går også fram av intervjuene som revisor har foretatt at innholdet i de etiske retningslinjene gjenspeiles i de ansattes holdninger. I noen tilfeller der de etiske retningslinjene har blitt brutt, eller utfordret, har innholdet blitt aktualisert, og medvirket til at praksisen blant de ansatte, når det gjelder gaver, reiser og deltakelse på arrangement i regi av leverandører osv, har blitt skjerpet. Sitatene nedenfor illustrerer dette: Det har vært tvilstilfeller. Det har vært saker der folk har blitt invitert på reise, da har rådmannen vært klar på hva som står i retningslinjene...det har også vært sak om bierverv, også da ble det tatt tak med en gang. En annen sier det slik: I kraft av dagens mediebilde, der etikk har fått økt fokus, er de etiske retningslinjene blitt mer synliggjort. De etiske retningslinjene er på enkelte områder detaljerte, og på andre områder mer generelle. Den generelle delen av de etiske retningslinjene apellerer til hver enkelt ansatte sine grunnholdninger og sunne fornut. Den spesifikke delen er mer regelrettet, og de ansattes individuelle skjønn kan variere. Her er det viktig, i følge de som er intervjuet, at det blir satt klare grenser. Eksempel på dette er grenseoppgang i forhold til omfang på gaver, hvilke reiser de ansatte kan delta på, osv. Lederne som er blitt intervjuet gir uttrykk for at de ansatte gjennomgående har gode holdninger, og at de tar opp ting dersom det er tvilstilfeller: Jeg har inntrykk av at de ansatte i seksjonen har gode holdninger, og tar opp spørsmål til drøfting dersom det er usikkerhet i forhold til regelverk og retningslinjer. - ARBEID MED ETIKK - 15

16 Noen av de som revisor intervjuet la vekt på at dialog og åpen refleksjon rundt de spørsmålene som de etiske retningslinjene inneholder er den viktigste forutsetningen for gode holdninger og riktige handlinger: Det er viktig at en selv hele tiden "kjenner på" hva som er riktig eller ikke. Det viktigste er refleksjonen som foregår rundt de etiske retningslinjene. Innholdet i de etiske retningslinjene holdes levende i organisasjonen ved at de er tema i sentale møtearenaer, hvor ledere og ansatte deltar. De som er intervjuet gir også uttrykk for at oppmerksomheten i media og enkeltepisoder i kommunen medfører en ekstra oppmerksomhet på innholdet i de etiske retningslinjene. De aller fleste som ble intervjuet ga uttrykk for at grunnholdningene til folk er den viktigste forutsetningen for at innholdet i de etiske retningslinjene blir holdt vedlike. 3.4 Er de etiske retningslinjene tilpasset ulike virksomheter De etiske retningslinjene for Melhus er universelle i den forstand at de gjelder for hele kommunen, og for alle typer virksomheter som kommunen driver med. KS anbefaler i sin veileder at de etiske retningslinjene er: - enkle å forstå - relevante for medarbeidernes hverdag, og de utfordringer og dilemmaer som kan oppstå - har begrenset omfang (slik at de er lette å sette seg inn i) I kapittel 3.1 ble de etiske retningslinjene i sin helhet gjengitt, og vi så der at de omfatter en formaning om åpenhet, ærlig og redelighet i organisasjonen. De har bestemmelser om ulike former for urettmessige fordeler, enten personlig for den enkelte ansatte, eller for eksterne samarbeidspartnere og leverandører. Videre har de bestemmelser om varslingsplikt, taushetsplikt og håndtering av informasjon. Dette er områder som er mer eller mindre relevante for all virksomhet i kommunen. Ingen av de som revisor snakket med ga uttrykk for at det hadde skjedd noen tilpasning av de etiske retningslinjene til virksomhetene. Lederne på rådmannsnivå ga uttrykk for at det er kommunens etiske retningslinjer som gjelder for all virksomhet i kommunen, og at det ikke er noen enheter som har gjort tilpasninger for sin virksomhet. Enkelte virksomhetsledere sier at for enkelte yrkesgrupper gjelder det egne etiske bestemmelser, som er utarbeidet av fagforeninger og bransjeorganisasjoner. I jobben i kommunen er det Melhus kommunes etiske retningslinjer som er førende. Etiske retningslinjer og prinsipper i fagorganisasjoner o.l. er et anliggende mellom den enkelte arbeidstaker og eventuell medlemsorganisasjon. Andre etiske retningslinjer forholder seg til kommunens etiske retningslinjer på følgende måte i følge en informant: Det er ingen andre etiske retningslinjer i kommunen enn kommunens overordna etiske retningslinjer. Eventuelle etiske retningslinjer som er utarbeidet av fagorganisasjoner er organisajonspesifikke og har ingenting med kommunen å gjøre. Det er ikke behov for spesifikke retningslinjer for den enkelte virksomhet. Vi så i kapittel 3.1 at flere mente at de etiske retningslinjene var for preget av økonomiske uregelmessigheter, og ikke i så stor grad tar opp etiske utfordringer og dillemmaer som virksomhetene ofte står over. Det gjaldt særlig holdninger og atferd overfor ulike brukergrupper. Her ble lov- og regelverk trukket fram. Flere av de som er intervjuet mener at det i mye av lovverket er mål og bestemmelser som legger føringer på etisk riktig atferd. Opplæringsloven og de ulike lovene innenfor helse- og sosialsektoren har mye etikk i seg. Det var ingen som ga uttrykk for at det er noen motsetning mellom kommunens etiske retningslinjer og dette lovverket. Det som det imidlertid ble antydet var dilemmaer i forhold til lovverket og hensynet til brukerne på den ene siden og hensynet til 16 - ARBEID MED ETIKK -

17 kommunens føringer på de enkelte virksomhetslederne på den ander siden. Dette kan illustreres slik: Det er et krysningspunkt mellom de økonomiske rammer og ideelle behov for den enkelte bruker. Et annet dilemmaområde er samarbeidet mellom virksomheten og det enkelte hjem. Hvor nært skal en gå inn på privatlivet? Som virksomhetsleder står jeg enkelte ganger i mellom ansatte og bruker. I slike tilfeller er det viktig å få til en løsning for begge parter. Gråsonen mellom virksomhetens ansatte og brukerne beskrives av flere: Tette relasjoner mellom ansatte og brukere over tid fører også til tette relasjoner mellom ansatte og brukernes familiemedlemmer. Det har vært noen eksempler på utskliding, der ansatte har invitert familiemedlemmer til brukere på lønningspils og til private lag. Jeg har jobbet en del med å profesjonalisere de ansatte i forhold til hva slags kontakt man skal ha med brukerne og brukernes familiemedlemmer. Dette handler om goder og avhengighet. En leder på beskriver dilemmaet på følgende måte: Jeg har tillit til at ansatte forholder seg til gjeldende regelverk for dette, og at de er profesjonelle. Kommunen har en rekke andre dokument og bestemmelser som vedrører etikk. Flere trekker fram verdiplattformen, som gjelder for kommunen. Den består av fem punkter 1 : - Ta ansvar for å utvikle egne ferdigheter. - Sette innbyggerne i sentrum. - Basere vårt arbeid på mål og resultater. - Gi Melhus kommune som vår arbeidsplass et godt omdømme. - La motivasjon, samhandling og deltagelse prege arbeidet vårt. - Være lojal mot beslutninger. Vi ser av ovenstående at punktene i verdiplattformen inneholder verdier som er relevante i en etikksammenheng, og til dels er punkt fra de etiske retningslinjene berørt i plattformen. Kommunen har også utarbeidet en egen Arbeidsgiverpolitikk 2. Denne innledes med følgende: Arbeidsgiverpolitikk er å frigjøre energi gjennom de verdier, holdninger - og ikke minst handlinger som arbeidsgiveren står for, og ikke minst praktiserer i sin samhandling med medarbeiderne for å kunne møte framtidige utfordringer på en offensiv måte. Arbeidsgiverpolitikken hviler på følgende grunnleggende verdier: - Kommunens innbyggere og deres behov er utgangspunkt for våre tjenester. - Vi skal utvise lojalitet overfor organisasjonens mål og de beslutninger som tas. - Vi gir gjerne ros i andres påhør. Kritikk og misnøye rettes dit den hører hjemme og bare dit. - Vi skal bidra til å skape en bedriftskultur som gjennom delaktighet og romslighet gir trivsel og stolthet for den enkelte, og som motiverer til ekstra innsats når det gjelder. - Alle ansatte er verdifulle og alle jobber er viktige for å nå kommunens mål. Helhetsforståelse og lagfølelse skal være kjennetegn for Melhus kommune. Som verdiplattformen inneholder også arbeidsgiverpolitikken verdiformuleringer som kommuniserer med etikk og etiske problemstillinger. I kapittel fem i arbeidsgiverpolitikken er det referert til de etiske retningslinjene. 1 Melhus.kommune.no 2 Melhus kommune: Arbeidsgiverpolitikk - ARBEID MED ETIKK - 17

18 Kommunens grunnholdning og respekt for brukerne er gjenspeilet i serviceerklæringene, i følge flere av de som er intervjuet. Revisor har ikke gått nærmere inn på disse erklæringene. 3.5 Risiko for og kontrollrutiner for motvirking av brudd på de etiske retningslinjene? Som revisjonskriterier gjelder her innholdet i de etiske retningslinjene generelt, og spesielt er det kapitlene 3-6 som har føringer på atferd når det gjelder personlige fordeler, tilbud om gaver, representasjon, reiser, innkjøpsrutiner, habilitet i forbindelse med saksbehandling, interessekonflikter mellom privat virksomhet og kommunens interesser og bruk av kommunens eiendeler til private formål. Revisor har spurt lederne om hvilken risiko for brudd de ser for seg innenfor de ulike temaene, og hvilke kontrollrutiner, eller -systemer, som er etablert. Ingen av enhetslederne ga tilbakemelding som tilsa at det ved deres enhet var spesielt høy risiko for brudd på de etiske retningslinjene innenfor de nevnte områdene. Mange nevnte at virksomhetene Bygg og eiendom og Teknisk og drift var de mest risikoutsatte virksomhetene, men representanter for disse tjenestene ga heller ikke uttrykk for at deres virksomhet var spesielt utsatt, selv om det er disse enhetene som har størst omfang av store innkjøp, og som tar beslutninger som betyr mye for berørte parter. Når det gjelder tilbud om gaver og representasjon er tilbakemeldingene at risikoen for brudd er fra liten til "til stede". For de enhetene som tradisjonelt har vært eksponert for denne problemstillingen sies det at det har skjedd en endring de siste årene, når det gjelder tilbud om gaver. Samarbeidspartnere og leverandører har endret handlingsmønster, og melder nå at de gir gaven til et veldedig formål, og oppmerksomheten begrenses til et julekort. Det er stort sett konfektesker og blomster ved juletider som blir tilbudt av gaver. Men det kommer fremdeles middagsinvitasjoner og tilbud om f.eks Rosenborg-kamp. Det er en uttalt holdning fra rådmannens side at man kan strekke seg til å ta i mot en flaske vin, blomster e.l. av leverandører som man har langsiktige avtaler med. I forhold til leverandører som det er forhandlinger med er det ikke lov å ta i mot gaver av noen art. Det er ikke etablert noen kontrollsystem for å motvirke brudd på de etiske retningslinjene på dette området. Det tas opp som tema av og til, utover det er det basert på tillit til at de ansatte vet hva som er riktig og galt, og at de kommer og spør dersom de er i tvil. På spørsmål om det er praksis med å dele ut de etiske retningslinjene til leverandører osv. er tilbakemeldingen at det er det ikke. Når det gjelder reiser sier de etiske retningslinjene at disse skal dekkes av kommunen. I de tilfellene de betales av leverandører skal det avklares med virksomhetsleder eller rådmannen. Dersom det er potensielle leverandører som betaler reiser skal det avklares med rådmannen. Dette er et område der tilbudene er forholdsvis mange, og i enkelte tilfeller vanskelig å avgjøre. Generelt er tilbakemeldingene revisor har fått at det er uttalt at all deltakelse på arrangement skal dekkes av kommunen. Det er også uttalt at hoveddelen av arrangementet skal være faglig relatert. Etter som de ansatte må avklare med øverste leder om de skal delta på noen arrangement så vil det være lett å oppdage brudd i følge tilbakemeldingene. Her, som i forhold til tilbud om gaver, er det ikke vanntett, så de som går inn for å bryte bestemmelsene får det til, dersom de har allierte som kan attestere og anvise. Det som kan være vanskelig å bedømme er om prisen som blir oppgitt gir uttrykk for reelle kostnader. Dette avgjøres ved skjønnsmessige vurderinger. Eksempler på kurs er lærere som blir inviterte i forbindelse med læreboklansering. Det har vært mye av det nå i forbindelse med den siste skolereformen (kunnskapsløftet), i følge tilbakemeldinger: Lærere kan bli tilbudt deltakelse på lærebokkurs. Forlagene inviterer til gratis kurs, og i forbindelse med Kunnskapsløftet er det typisk nok mange forlag som har invitert. Det er mange som har deltatt, men eventuelle innkjøp har skjedd på fritt grunnlag ARBEID MED ETIKK -

19 Det er flere av de som har blitt intervjuet som har deltatt på arrangement der arrangøren betaler. Alle gir uttrykk for at de har avklart det med rådmannen. De etiske retningslinjene henviser til kommunens gjeldende rutiner for innkjøp og kontrahering av bygge- og anleggsarbeider, og viser til at disse skal følges i detalj. Det samme gjelder gjeldende rutiner for rekvisisjon, attestasjon og anvisningsrutiner. Tilbakemeldingene, når det gjelder risiko for brudd på de etiske retningslinjene, er også på dette området at risikoen er å tilstede på kort sikt dersom en går inn for å bryte dem, og flere går sammen. Det gis ellers uttrykk for stor tillit til kommunens kontrollrutiner på dette området, og det har fra ledelsens side vært vektlagt opplæring av virksomhetsledere og andre som har med økonomiske transaksjoner å gjøre i kommunen. Alle fakturaer scannes, og kommunen har et anvisnings- og attestasjonssystem som er lagt opp for å motvirke uregelmessigheter. Systemene er lagt opp slik at dersom noen skal ha personlige gevinster må flere gå sammen. Vi har attestasjons og anvisningssystem for fakturaer i året, som er lagt opp for å unngå uregelmessigheter. Men jeg tror man kan få det til dersom man vil. Vi tror det beste om medarbeiderne, men ting kan oppstå. En virksomhetsleder sier at innkjøp foregår på følgende måte ved virksomheten: Vi har et ordnet system på innkjøp. Jeg (virksomhetsleder) tar beslutning, en annen bestiller og har kontakt med leverandører. Kontormedarbeider tar seg av faktura, og pakkseddelen blir kontrollert av kontormedarbeider og den som bestiller. Når fakturaen kommer kontrolleres den i forhold til pakkseddel. Jeg og kontorfullmektig gjør beslutninger om hvilken budsjettpost det skal stå på. Jeg anviser og beslutter, men kjøper aldri. Kommunens innkjøp skjer i hovedsak via fylkeskommunens innkjøpsavtaler, noe som reduserer risikoen for smøring og personlige gevinster. Dersom en bruker bygge- og eiendomsenheten som eksempel, kommer halvparten av kommunens fakturaer derfra, og de oppdragene som går ut på anbud er som regel der. Tilbakemeldinger i intervju tyder på at lovverket etterhvert gjør anskaffelser så gjennomregulert at det er vanskelig å begå ulovlige handlinger. Utover dette og tillit til medarbeiderne er det ikke etablert noen andre systemer enn at det blir opplyst om hva som er gjeldende regler og rutiner. Kommunens folkevalgte og ansatte skal, i følge etiske retningslinjer, unngå å komme i situasjoner som kan medføre konflikt mellom kommunens interesser. Det innebærer bl.a. lønnet bierverv som kan påvirke ens arbeid i kommunen. Ved de fleste virksomheter går det fram at bierverv kan forekomme i større eller mindre grad. En av de enhetene der det forkommer mest er ved bygge- og eiendomsenheten, der en stor del av de ansatte er med i det frivillige brannvernet. Aktivitetene der kan betraktes som bijobb, men i følge en informant, er det en avtale mellom kommunen og IKS-et på det. Ellers er det flere former for bijobber, og tilbakemeldingene er at dette stort sett går greit. Mange har likevel hørt om, eller vet om tilfeller ved egen eller andre enheter, der ansatte har drevet kommersiell aktivitet hvor kommunen var potensiell kunde, ansatte som har hatt 50 % sykepermisjon, men drev med egen næringsvirksomhet, og ansatte som har drevet butikk i butikken. Også her er systemet basert på tillit, og at folk sier fra. De etiske retningslinjene inneholder også bestemmelser om bruk av kommunens eiendeler, og går i hovedsak ut på at kommunens eiendeler kun skal brukes i samsvar med fastsatte retningslinjer, og i overensstemmelse med nærmeste leder dersom reglene må fravikes. Ingen av de som ble intervjuet meldte at dette var noe problem. - ARBEID MED ETIKK - 19

20 3.6 Er det lagt til rette for varsling? I følge Arbeidsmiljølovens 3-6 skal arbeidsgiver, i tilknytning til det systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet, utarbeide rutiner for intern varsling eller sette i verk andre tiltak som legger forholdene til rette for intern varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten i samsvar med 2-4, dersom forholdene i virksomheten tilsier det. De etiske retningslinjene i Melhus har bestemmelser om varslingsplikt. Uregelmessigheter og mistanke om brudd på de etiske retningslinjer skal rapporteres til nærmeste overordnede, som tar opp saken med etatsjef/rådmann. Videre heter det at oppfølging av slike saker skal rapporteres til kommunerevisjonen. Den senere tids oppmerksomhet rundt varsling har satt varslerens rettigheter i fokus, og arbeidsgivers plikt til å legge forholdene til rette for beskyttelse av varslere. Arbeidsmiljølovens 3-6 går ut på å beskytte varslere mot sanksjoner, både formelle eller uformelle, som følge av varsling. Varslingsordningen er i dag, i følge de som er intervjuet, at det kan varsles i linjen til personalkontoret, verneombud eller fagforening. Arbeidsmiljøloven gir rett til å varsle forbi nærmeste leder, og den retten har følgelig varslere i Melhus også. Rådmannen har satt i gang et arbeid med å utvikle et system, som sikrer beskyttelse av varsleren. Tilbakemeldingene tyder på at det diskuteres om varsling skal behandles av en ekstern og uavhengig aktør, som et advokatfirma, eller om det skal behandles internt. Varsling handler om ytringskultur. I intervjuene ble det også spurt om sannsynligheter, eller muligheter, for at det vil bli sagt fra dersom det blir oppdaget at noen begår ulovligheter. Det er nokså samstemte tilbakemeldinger om at det vil bli sagt fra dersom det er klare regelbrudd. Det er flere tilbakemeldinger som går ut på at det er litt mer usikkert om det blir varslet dersom det er tvilstilfeller. Jo tettere den som varsler står den det bør varsles på, jo vanskeligere blir det å varsle, og flere mente at ved kollegiale forhold er sannsynligheten for at det blir varslet større enn i et medarbeider - lederforhold. 4 Revisors vurdering I dette kapitlet vil revisor vurdere hvordan arbeidet med etikk er i forhold til de føringene og anbefalingene som gjelder for kommunene når det gjelder arbeid med etikk. Som det har vært pekt på flere steder finnes det ikke regler fra statlig hold for hvordan kommunene skal jobbe med dette. Det må likevel understrekes at mye av lovverket som gjelder i kommunesektoren har bestemmelser som handler om etisk gode holdninger, og gode handlinger i forvaltningen og i møte med kommunens ulike brukere. Det som gjelder som føringer som kommunen må forholde seg til er kommunens egne etiske retningslinjer, som er vedtatt i kommunestyret. De vil bli lagt til grunn for noen av revisors vurderinger, men i tillegg legger revisor til grunn KS veiledere i arbeidet med etikk og varsling. Disse er kun veiledende og ansett som god praksis, og kommunen er ikke forpliktet til å følge dem. 4.1 Er de etiske retningslinjene relevante For denne problemstillingen er det KS veileder i arbeid med etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid som ligger til grunn. Her understrekes det at høy etisk standard ikke kan vedtas i kommunestyret, at arbeidet med etikk må skje kontinuerlig og at hver kommune må ha etisk standard tilpasset kommunens egne kjennetegn. KS forsøker i sin veileder å understreke betydningen av bevisstgjøring i hele organisasjonen, og at prosesser rundt etisk bevisstgjøring og refleksjon gjentas med jevnlige mellomrom. Den understreker også at de etiske retningslinjene må føles relevante for alle i organisasjonen ARBEID MED ETIKK -

21 De etiske retningslinjene ble vedtatt i 1996, og utgangspunktet var et normalreglement som KS utarbeidet og anbefalte sine medlemmer å ta i bruk som lokale etiske retningslinjer. Melhus kommunes etiske retningslinjer har det samme rammeverket som det normalreglementet som KS laget, men det, er gjort noen lokale tilpasninger for Melhus kommune sin del. Etter revisors vurdering er innholdet i de etiske retningslinjene så generelt og tidløst at det er aktuelt også i dag. Åpenhet og redelighet er en grunnleggende forutsetning for at befolkningen skal ha tillit til den kommunale forvaltningen og tjenesteproduksjonen, samtidig som at folk må ha tillit og forståelse for at opplysninger som vedrører enkeltpersoner må behandles i fortrolighet. Personlige fordeler, smøring, bierverv, bruk av kommunens eiendeler og habilitetsspørsmål er fremdeles gyldige problemstillinger. De etiske retningslinjene bruker begreper og henvisninger som ikke lenger er gyldige. Revisor mener at det enkelt og automatisk må la seg gjøre å foreta enkle korrigeringer og revideringer, slik at retningslinjene er à jour med organisasjonen og dokumentene som gjelder i organisasjonen. Selv om innholdet i de etiske retningslinjene er gyldig også i dag, er det kanskje kommet inn forhold som gjelder den kommunale tjenesteproduksjonen og forvaltningen, som gjør at de etiske retningslinjene skulle inneholdt flere tema. Kommunene styres og ledes etter nye prinsipp, og andre dilemmaer er til stede i dag enn for ti år siden. Revisor registrerer at de etiske retningslinjene skal revideres, og anbefaler en gjennomgang i hele organisasjonen når det gjelder hvilke etiske problemstillinger som er aktuelle. I 1996 var det korrupsjon og økonomisk utroskap som var bakteppet for at det ble satt i gang et arbeid med etikk i kommunene. I de siste par årene, hvor etikk igjen er satt på dagsorden, er det igjen slike problemstillinger som har ført til oppmerksomhet om etikk. Selv om de etiske retningslinjene innholder flere aspekter ved etikk i kommunen, er det revisors oppfatning at de etiske retningslinjene er dominert av problemstillinger som vedrører misligheter og økonomiske ulovligheter. Etikk i offentlig forvaltning og tjenesteyting omfatter langt flere områder, ikke minst forholdet mellom kommunens ledelse og ansatte på den ene siden og brukerne på den andre siden. Revisor tar til etterretning at de etiske retningslinjene ble utarbeidet av personalkontoret og behandlet i kommunens politiske organer, og at det på nåværende tidspunkt er lagt opp til en tilsvarende prosess. I tråd med KS anbefalinger vil revisor anbefale kommunen om å legge opp til en bredere prosess, der det blir tilrettelagt for refleksjoner og diskusjoner rundt etikk og etiske dilemmaer som den enkelte ansatte og leder opplever som aktuelle i sin arbeidshverdag. Flere av de som ble intervjuet mente at det var behov for en tydeligere grenseoppgang på enkelte områder, som f.eks tilbud om gaver osv. Revisor vil advare mot at de etiske retningslinjene blir detaljerte instrukser på temaer som er veldig aktuelle i dag (misligheter og korrupsjon), mens andre etiske temaer som er aktuelle for kommunene er fraværende. 4.2 Kjennskapen til de etiske retningslinjene I KS prosessveileder understrekes betydningen av at prosessen før og etter eventuelt vedtak av etiske retningslinjer implementeres i organisasjonen. I kommunens etiske retningslinjer går det også tydelige fram at alle ansatte har et ansvar for å holde seg informert om lov- og regelverk som gjelder for kommunen, herunder de etiske retningslinjene. Alle nye ansatte får de etiske retningslinjene utdelt når de begynner i kommunen. De etiske retningslinjene er også lagt inn som et overordna styrende dokument i kommunens elektroniske kvalitetssystem. Og på "vi-seminaret", som er et arrangement for alle ansatte, har det blitt informert om de etiske retningslinjene. De har også vært tema på ledermøter, og alle lederne som revisor intervjuet kjente til de etiske retningslinjene, og på hvilken måte de er gjort tilgjengelige. Revisor har, på bakgrunn av dette, god grunn til å tro at alle ansatte i Melhus kommune på et eller annet tidspunkt har fått vite kommunen har etiske retningslinjer. - ARBEID MED ETIKK - 21

22 4.3 Er innholdet i de etiske retningslinjene levende i organisasjonen I litteratur om etikk i organisasjoner fremheves det at etikk gjenspeiler kulturen og holdningene i organisasjonen. Dette understrekes også i det informasjonsmaterialet som er utarbeidet om etikk i kommunesektoren. Etikk er ikke regler eller retningslinjer, men de holdningene og den bevisstheten som ligger bak ulike handlinger. Som vi var inne på i forrige kapittel er innholdet i de etiske retningslinjene presentert i ulike sammenhenger, som "vi-seminar" og ledermøter. Revisor har ikke inntrykk av at etikk og innholdet i de etiske retningslinjene systematisk blir tatt opp i kommunens ulike virksomheter, men intervjuene tyder på at når situasjoner oppstår så tar ansatte opp problematikken, og forsøker å få det avklart med sin nærmeste leder. Tilbakemeldingene i intervjuene tyder i alle fall på det. Kommunen har flere styrende dokumenter, som har målsettinger og erklæringer som handler om etikk. I denne undersøkelsen har spesielt verdiplattformen blitt trukket fram, i tillegg til arbeidsgiverpolitikken, som er nedfelt i et styringsdokument. Begge disse dokumentene reflekterer hvilke grunnholdninger som virksomheten i organisasjonen skal bygge på. Hvorvidt disse dokumentene holdes levende i organisasjonen har ikke revisor informasjon om. Faren med dokumenter som etiske retningslinjer er at de bare blir et pliktdokument som finnes, men ikke brukes aktivt, og at de er tema når det er konkrete hendelser i eller utenfor kommunen. Revisor vil anbefale at kommunens ledelse aktivt og systematisk legger til rette for at etiske temaer og dilemmaer tas opp i ulike arenaer i kommunen, som ledermøte, enhetsmøter, medarbeidersamtaler osv. Det er viktig at det skjer med jevne mellomrom hele tiden, ikke bare i perioder der det er mye oppmerksomhet om etikk i kommunesektoren. 4.4 Er de etiske retningslinjene tilpasset ulike virksomheter? De etiske retningslinjene for Melhus er universelle i den forstand at de gjelder for hele kommunen, og for alle typer virksomheter som kommunen driver med. KS anbefaler i sin veileder at de etiske retningslinjene er: - enkle å forstå - relevante for medarbeidernes hverdag, og de utfordringer og dilemmaer som kan oppstå - har begrenset omfang (slik at de er lette å sette seg inn i) Etter revisors inntrykk oppleves innholdet som mer eller mindre relevant for alle de lederne og virksomhetslederne som er intervjuet. Tilbakemeldingene er at virksomheten ikke har et oppgaver eller samarbeidsrelasjoner av en slik art at gaver, bierverv, smøring osv. er aktuelt. Flere, og særlig de som er virksomhetsledere for tjenester som omfatter tette relasjoner til brukere, mener at de etiske retningslinjene ikke har innhold som gjelder slike aspekter. Revisor er enig i dette, og savner innhold som vedrører mellommenneskelige relasjoner i de etiske retningslinjene. Det gjelder temaer som respekt og ydmykhet for alle typer brukere. Det blir slått fast at det er kommunens egne etiske retningslinjer som er overordna for alle ansatte i kommunens virksomheter, og på den bakgrunn er det, etter revisors vurdering, viktig at slike temaer berøres i de etiske retningslinjene. Flere av lederne peker på en ledersituasjon hvor de kommer i klem mellom krav til streng virksomhetsledelse med stramme økonomiske rammer og hensynet til brukere. Det er etter revisors vurdering viktig at slike aspekter tas med i prosessen med å revidere de etiske retningslinjene. Også temaer som vedrører ledelse, medarbeidere og kollegialt felleskap er svakt berørt, i følge tilbakemeldingene. Revisor vil også her peke på at slike aspekter er viktige å ta med i prosessen rundt revidering av de etiske retningslinjene. Selv om mye av dette er berørt i lovverk og andre styrende 22 - ARBEID MED ETIKK -

23 dokumenter er dette også temaer som i høyeste grad er viktige i en prosess med å gi de etiske retningslinjene et relevant og overordna innhold. 4.5 Risiko for brudd på de etiske retningslinjene, og kontrollrutiner for å motvirke brudd på de etiske retningslinjene Som revisjonskriterier gjelder her innholdet i de etiske retningslinjene generelt, og spesielt er det kapitlene 3-6 som har føringer på atferd når det gjelder personlige fordeler, tilbud om gaver, representasjon, reiser, innkjøpsrutiner, habilitet i forbindelse med saksbehandling, interessekonflikter mellom privat virksomhet og kommunens interesser og bruk av kommunens eiendeler til private formål. Generelt er tilbakemeldingene i intervjuene at lederne ikke ser på risikoen for brudd på de etiske retningslinjene som særlig stor innenfor de nevnte områdene. Dels skyldes det at enkelte virksomheter ikke har oppgaver og samarbeid som gjør det aktuelt med brudd på disse bestemmelsene. En annen grunn kan være at virksomheten ved de enhetene som er mest risikoutsatt er så regulert og gjennomsiktig gjennom lov- og regelverk at det vanskelig lar seg gjøre å begå ulovligheter over lang tid. Likevel er tilbakemeldingene at dersom en går inn for det, og har de riktige alliansene, så er ikke kontrollsystemene vanntette. Revisor tar dette til etterretning, og vil påpeke at det av den grunn er viktig å arbeide kontinuerlig for rutiner og system som kan forebygge uregelmessigheter på disse områdene så godt det lar seg gjøre. Revisor registrerer at oppmerksomheten rundt disse spørsmålene nå er stor i samfunnet, noe som også påvirker eksterne samarbeidspartnere og leverandører, og at mulighetene for tiden ikke i så stor grad er til stede for å bryte de etiske retningslinjene på disse områdene. Likevel vil revisor understreke at praksisen med tiden kan endre seg, hvis fokuset på korrupsjon og misligheter avtar i samfunnet, og ansatte og ledere i større grad blir eksponert for "fristelser" igjen. Det er da viktig med gode kontrollrutiner. Det ligger kanskje like mye forebygging i å ha disse problemstillingene som tema i ulike sammenhenger der ledelsen og ansatte møtes, og ikke minst der kommunen er i møte med samarbeidspartnere og leverandører. De som er intervjuet gir tilbakemelding om at etisk riktig atferd er fundert på en tillit til at ansatte generelt er lovlydige og ansvarsfulle. Dette er betryggende etter revisors vurdering, og det ville være i strid med god etikk om ledelsen av kommunens virksomheter var basert på mistenksomhet og mistillit. 4.6 Tilrettelegging for varsling Arbeidsmiljølovens 3-6 har bestemmelser om at arbeidsgiver skal utarbeide rutiner for intern varsling, eller sette i verk andre tiltak som legger forholdene til rette for intern varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten, dersom forholdene i virksomheten tilsier det. Det er satt i gang et arbeid med å utvikle et system for varsling i Melhus kommune. I dag er det i linjen eller til tillitsvalgte at det er tilrettelagt for varsling, og revisor tar til etterretning at det vurderes en ekstern aktør for å håndtere varslingssaker. - ARBEID MED ETIKK - 23

24 5 Konklusjon og anbefalinger Denne undersøkelsen er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Melhus kommune. Revisor har foretatt en gjennomgang og vurdering av arbeidet med etikk i Melhus kommune. Undersøkelsen har vært avgrenset til et bredt utvalg ledere i administrasjon og virksomheter, og vurderingene og konklusjonene må forstås med det som utgangspunkt. 5.1 Konklusjon 1. Har kommunen etiske retningslinjer som er relevante for de utfordringene kommunen står overfor i dag? Innholdet i kommunens etiske retningslinjer er relevant og aktuelt i forhold til de utfordringer og problemstillinger kommunen står overfor i dag. Konklusjonen er likevel at kommunens ledere og ansatte på ulike nivå og virksomheter jobber under rammebetingelser og har utfordringer som er endret siden de etiske retningslinjene ble vedtatt for ti år siden, slik at det er problemstillinger som de etiske retningslinjene ikke berører. Videre berører de etiske retningslinjene ikke alle etiske utfordringer like godt, som f.eks mellommenneskelige relasjoner og dilemmaer knyttet til dagens ledelsesutfordringer. Ut fra de prosessene som i dag anbefales når det gjelder arbeid med etiske retningslinjer er ikke de etiske retningslinjene tilstrekkelig forankret i organisasjonen. 2. Har ansatte og ledere kjennskap til de etiske retningslinjene og innholdet disse? De etiske retningslinjene er gjort tilgjengelige og kjent for ansatte og ledere ved at de er delt ut til alle, f.eks ved nytilsettinger, og ved at de er lagt inn på det elektroniske kvalitetssystemet. I forhold til det siste ligger det en forsikring for de ansatte at de etiske retningslinjene er gjeldende, ettersom prinsippet og instruksen for det elektroniske kvalitetssystemet er at det kun er gjeldede dokumenter som skal ligge der. De etiske retningslinjene er også informert om på "vi-seminar". Hvorvidt ledere og ansatte er fortrolige med innholdet i de etiske retningslinjene er uklart, ikke minst fordi de ansatte ikke er intervjuet. Det forutsetter at de har lest de, at innholdet er gjennomgått og forklart, og at det systematisk er lagt opp til diskusjoner og refleksjoner rundt de temaene som de etiske retningslinjene tar opp. 3. Er de etiske retningslinjene holdt levende i organisasjonen? Som svaret på problemstilling 2 antyder er de etiske retningslinjene holdt levende i organisasjonen ved at de er tatt opp og informert om i ulike sammenhenger. Innholdet i de etiske retningslinjene er også reflektert og henvist til i andre styrende dokumenter, som verdiplattform og arbeidsgiverpolitikk. Revisor har likevel ikke inntrykk av at det systematisk og jevnlig blir lagt til rette for at det diskuteres etikk og etiske dilemmaer over tid på ulike møteplasser, men at det er tema når det er hendelser som oppstår. 4. Er de etiske retningslinjene tilpasset de ulike virksomhetene i kommunen? De etiske retningslinjene er et overordnet dokument som gjelder for hele kommunen. Retningslinjene tar opp forskjellig problematikk, men domineres mest av problemstilinger som vedrører økonomiske og ressursmessige aspekter, og er tildels nokså detaljerte på det området. De etiske retningslinjene er ikke tilpasset virksomhet som innebærer mellommenneskelige relasjoner, som er en svært viktig etisk dimensjon i kommunene. 5. Hvilke risikoer er det, og er det etablert kontrollrutiner for å motvirke brudd på de etiske retningslinjene? Tilbakemeldingene i undersøkelsen tyder på at i den grad det foregår brudd på de etiske retningslinjene, så lar det seg vanskelig gjennomføre over tid, og at områder som tradisjonelt har vært risikoutsatte er gjennomregulert av lover og regler som skal motvirke brudd på retningslinjene. Dette gjelder i forhold til innkjøp og kontakt med eksterne samarbeidspartnere og leverandører. Når det gjelder det økonomiske området for øvrig er styringssystemene, med tilhørende kontrollsystemer, av slik art at uregelmessigheter vanskelig lar seg gjennomføre over tid ARBEID MED ETIKK -

25 Når det gjelder brudd på de øvrige bestemmelsene i de etiske retningslinjene bygger de på tillit til at de ansatte forholder seg til gjeldende bestemmelser. 6. Er det lagt til rette for varsling på en systematisk og betryggende måte? Det jobbes med et system for varsling i Melhus kommune, som skal sikre at varsling skjer på en betryggende måte for alle parter. Alt i alt har revisor inntrykk av at kommunens ledelse for tiden er opptatt av etikk, ved at det blir berørt i ulike møtefora og ved at det nå vurderes revidering av de etiske retningslinjene, og et system for varsling. Revisors konklusjon er at de etiske retningslinjene er mangelfulle på enkelte områder. 5.2 Anbefalinger På bakgrunn av vurderinger og konklusjon vil revisor anbefale at: - det, ved eventuell revidering av de etiske retningslinjene, legges til rette for en prosess, som er bredt og dypt forankret i organisasjonen - det i nevnte prosess legges til rette for refleksjon og diskusjon rundt hvilke etiske problemstillinger og dilemmaer som ledelsen og ansatte i de ulike virksomhetene møter i sin arbeidshverdag - det systematisk legges til rette for kontinuerlig refleksjon rundt etiske problemstillinger og dilemmaer i organisasjonen (f.eks i medarbeidersamtaler, avdelingsmøter, ledermøter, vi-seminar) - det kontinuerlig tilstrebes å ha system som best mulig sikrer mot ulovlige handlinger - ARBEID MED ETIKK - 25

26 Kilder Vedlegg 1 Arbeidsgiverpolitikk. Melhus kommune Etiske retningslinjer. Melhus kommune Marnburg, Einar: Etikk i næringslivet: en teoretisk og empirisk studie av individets, organisasjonens og utdanningens betydning for atferd i etiske konfliktsituasjoner. Tano-Aschehoug, Oslo 1998 Kommunal og regionaldepartementet: _og_fylkesforvaltning/etikk-i-kommunesektoren-2/mandat-for-forum-for-etikk-ikommunesekt.html?id=417938: Mandat for forum for etikk i kommunesektoren. Kommunal og regionaldepartementet: Høring av forslag til forslag om endringer i kommuneloven og forvaltningsloven om rolleklarhet mv i kommunesektoren. Høringsnotat, Oslo, oktober KS: Prosessveileder i etikk, samfunnsansvar, antikorrupsjonsarbeid i kommunen. Kommuneforlaget, Oslo 2006 KS: Varsling. Hvordan utvikle gode rutiner for varsling i kommuner og fylkeskommuner. Kommuneforlaget, Oslo Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern (arbeidsmiljøloven). Arbeids- og inkluderingsdepartementet Wyller, Truls: Etikkens historie: en systematisk framstilling. Cappelen akademisk forlag. Oslo ARBEID MED ETIKK -

27 Vedlegg 2 Etiske retningslinjer for Melhus kommune Vedtatt av Melhus kommunestyre Melhus kommune legger stor vekt på redelighet, ærlighet og åpenhet i all sin virksomhet. Både folkevalgte og tilsatte har ansvar for å etterleve dette prinsippet. Som forvaltere av samfunnets fellesmidler stilles det spesielt høye krav til den enkelte medarbeiders etiske holdninger i sin virksomhet for kommunen. Alle plikter lojalt å overholde og informere seg om de lover, forskrifter og reglementer som gjelder for kommunens virksomhet. Dette innebærer også at alle forholder seg lojalt til vedtak som er truffet. Alle har også et selvstendig ansvar for å ta opp forhold en får kjennskap til på arbeidsplassen, som ikke er i samsvar med kommunens etiske retningslinjer. 2. Medarbeiderne og de folkevalgte skal være seg bevisste at de danner grunnlaget for innbyggernes tillit og holdning til kommunen. De skal derfor ta aktivt avstand fra og bekjempe enhver uetisk forvaltningspraksis. 3. a) Personlige fordeler Folkevalgte og tilsatte i kommunen skal unngå personlige fordeler av en art som kan påvirke, eller være egnet til å påvirke handlinger, saksforberedelser eller vedtak. Gaver omfatter ikke bare materielle gjenstander, men også andre fordeler, f.eks. i form av personlige rabatter ved kjøp av varer og tjenester. Dette gjelder likevel ikke gaver av ubetydelig verdi, så som reklamemateriell, blomster o.l. b) Gaver Tilbud om gaver for å innta et bestemt standpunkt i enkeltsaker skal avslås og rapporteres via nærmeste overordnede til rådmann/ordfører og kommunerevisjonen. Ved tilbud om gaver o.l. som har et omfang som går ut over kommunens retningslinjer, skal nærmeste overordnede kontaktes. Mottatte gaver skal returneres avsender sammen med et brev som redegjør for kommunens regler om dette. Regler for erkjentlighetsgaver framgår av egne retningslinjer. - ARBEID MED ETIKK - 27

28 c) Representasjon Moderate former for gjestfrihet og representasjon hører med i samarbeidsforhold og informasjonsutveksling. Graden av slik oppmerksomhet må imidlertid ikke utvikles slik at den påvirker beslutningsprosessen. d) Reiser Reiseutgifter i faglig sammenheng skal dekkes av kommunen. Unntak fra dette prinsippet kan bare skje etter særskilt vedtak etter rådmannens avgjørelse slik: Reiser betalt av potensielle leverandører i forbindelse med innkjøp, rapporteres til rådmannen som avklarer med ordføreren. Øvrige tjenestereiser som betales av andre, avklares med etatsjef eller rådmannen. Slike reiser skal ha en klar faglig forankring, og må ikke ha karakter av ren "kundeoppfølging". e) Innkjøpsrutiner Melhus kommunes innkjøpsinstruks og instruks for kontrahering av bygge- og anleggsarbeider skal følges i detalj. Melhus kommunes rekvisisjons-, attestasjons- og anvisningsrutiner skal følges i detalj. Rekvisisjon til private uttak skal ikke forekomme. 4. Forvaltningsloven gir bestemmelser om habilitet som gjelder for alle tilsatte i kommunen. Alle som arbeider med saksbehandling i kommunen må gjøre seg kjent med denne loven og forholde seg i samsvar med lovens bestemmelser. Kommunens folkevalgte og tilsatte skal unngå å komme i situasjoner som kan medføre konflikt mellom kommunens interesser og personlige interesser. Dette kan også gjelde tilfeller som ikke rammes av forvaltningslovens habilitetsbestemmelser. Dersom personlige interesser kan påvirke avgjørelsen i en sak en har faglig ansvar for eller for øvrig deltar i behandlingen av, skal en ta det opp med overordnede. Eksempler på slike mulige interessekonflikter kan være: Forretningsmessige forhold til tidligere arbeidsgiver eller arbeidskolleger. Lønnet bierverv som kan påvirke ens arbeid i kommunen, jf. Personalreglementets 14. Engasjement i interesseorganisasjon eller politisk virksomhet som berører forhold som den enkelte arbeider med i kommunen. Personlige økonomiske interesser som kan føre til at vedkommende medarbeider kommer i en konkurransesituasjon eller lojalitetskonflikt i forhold til kommunens virksomhet. Familiære eller andre nære sosiale forbindelser. Medarbeidere i Melhus kommune plikter å underrette arbeidsgiver om bistillinger eller bierverv vedkommende har eller senere pådrar seg ARBEID MED ETIKK -

29 Bruk av kommunens eiendeler. Bruk av kommunens maskiner, biler og øvrige kjøretøyer kan bare skje i samsvar med fastsatte retningslinjer. Kommunale kjøretøyer skal etter endt tjeneste parkeres på anviste steder. Kun i spesielle tilfeller når tjenesten krever det eller det er fordelaktig for kommunen, kan tjenestebiler medbringes hjem etter endt tjeneste. Slik hjemmeparkering avtales med nærmeste overordnede. 6. Fortrolige opplysninger som mottas i forbindelse med behandling av saker i kommunen, må respekteres og ikke brukes til personlig vinning. All informasjon som gis i forbindelse med kommunal virksomhet, skal være korrekt og pålitelig og ikke med hensikt gis tvetydig formulering. 7. Politiske og administrative ledere på alle nivå har et særlig ansvar for å følge opp at h.h.v. folkevalgte og medarbeidere er kjent med og etterlever kommunens etiske retningslinjer. Enhver medarbeider og folkevalgt i Melhus kommune skal informere og søke råd hos nærmeste overordnede eller partikolleger i saker som kan ha innvirkning på kommunens anseelse og den tillit kommunen nyter i ulike sammenhenger. 8. Uregelmessigheter og mistanke om brudd på de etiske retningslinjer skal rapporteres til nærmeste overordnede som tar opp saken med etatsjef/rådmann. Oppfølging av slike saker skal rapporteres til kommunerevisjonen. - ARBEID MED ETIKK - 29

30 Vedlegg 3 VERIFISERT REFERAT FRA HØRINGSMØTE OM FORVALTNINGSREVISJON AV ARBEID MED ETIKK I MELHUS KOMMUNE Tid: Onsdag Sted: Melhus kommune, rådmannens kontor Tilstede fra kommunen: Rådmann Roy Jevard, assisterende rådmann Morten Bostad, personalsjef Roar Dønheim. Tilstede fra Revisjon Midt-Norge IKS: Anna Ølnes (referent) 1. Formålet med møtet Hensikten med møtet var å få til en god og effektiv dialog rundt høringsprosessen på rapporten. 2. Oppsummering av rapporten Anna Ølnes redegjorde for revisors vurderinger og konklusjoner: 1. Har kommunen etiske retningslinjer som er relevante for de utfordringene kommunen står overfor i dag? Innholdet i kommunens etiske retningslinjer er relevant og aktuelt i forhold til de utfordringer og problemstillinger kommunen står overfor i dag. Konklusjonen er likevel at kommunens ledere og ansatte på ulike nivå og virksomheter jobber under rammebetingelser og har utfordringer som er endret siden de etiske retningslinjene ble vedtatt for ti år siden, slik at det er problemstillinger som de etiske retningslinjene ikke berører. Videre berører de etiske retningslinjene ikke alle etiske utfordringer like godt, som f.eks mellommenneskelige relasjoner og dilemmaer knyttet til dagens ledelsesutfordringer. Ut fra de prosessene som i dag anbefales når det gjelder arbeid med etiske retningslinjer er ikke de etiske retningslinjene tilstrekkelig forankret i organisasjonen. 2. Har ansatte og ledere kjennskap til de etiske retningslinjene og innholdet disse? De etiske retningslinjene er gjort tilgjengelige og kjent for ansatte og ledere ved at de er delt ut til alle, f.eks ved nytilsettinger, og ved at de er lagt inn på det elektroniske kvalitetssystemet. I forhold til det siste ligger det en forsikring for de ansatte at de etiske retningslinjene er gjeldende, ettersom prinsippet og instruksen for det elektroniske kvalitetssystemet er at det kun er gjeldede dokumenter som skal ligge der. De etiske retningslinjene er også informert om på "vi-seminar". Hvorvidt ledere og ansatte er fortrolige med innholdet i de etiske retningslinjene er uklart, ikke minst fordi de ansatte ikke er intervjuet. Det forutsetter at de har lest de, at innholdet er gjennomgått og forklart, og at det systematisk er lagt opp til diskusjoner og refleksjoner rundt de temaene som de etiske retningslinjene tar opp. 3. Er de etiske retningslinjene holdt levende i organisasjonen? Som svaret på problemstilling 2 antyder er de etiske retningslinjene holdt levende i organisasjonen ved at de er tatt opp og informert om i ulike sammenhenger. Innholdet i de etiske retningslinjene er også reflektert og henvist til i andre styrende dokumenter, som verdiplattform og arbeidsgiverpolitikk. Revisor har likevel ikke inntrykk av at det systematisk og jevnlig blir lagt til rette for at det diskuteres etikk og etiske dilemmaer over tid på ulike møteplasser, men at det er tema når det er hendelser som oppstår. 4. Er de etiske retningslinjene tilpasset de ulike virksomhetene i kommunen? 30 - ARBEID MED ETIKK -

31 De etiske retningslinjene er et overordnet dokument som gjelder for hele kommunen. Retningslinjene tar opp forskjellig problematikk, men domineres mest av problemstilinger som vedrører økonomiske og ressursmessige aspekter, og er tildels nokså detaljerte på det området. De etiske retningslinjene er ikke tilpasset virksomhet som innebærer mellommenneskelige relasjoner, som er en svært viktig etisk dimensjon i kommunene. 5. Hvilke risikoer er det, og er det etablert kontrollrutiner for å motvirke brudd på de etiske retningslinjene? Tilbakemeldingene i undersøkelsen tyder på at i den grad det foregår brudd på de etiske retningslinjene, så lar det seg vanskelig gjennomføre over tid, og at områder som tradisjonelt har vært risikoutsatte er gjennomregulert av lover og regler som skal motvirke brudd på retningslinjene. Dette gjelder i forhold til innkjøp og kontakt med eksterne samarbeidspartnere og leverandører. Når det gjelder det økonomiske området for øvrig er styringssystemene, med tilhørende kontrollsystemer, av slik art at uregelmessigheter vanskelig lar seg gjennomføre over tid. Når det gjelder brudd på de øvrige bestemmelsene i de etiske retningslinjene bygger de på tillit til at de ansatte forholder seg til gjeldende bestemmelser. 6. Er det lagt til rette for varsling på en systematisk og betryggende måte? Det jobbes med et system for varsling i Melhus kommune, som skal sikre at varsling skjer på en betryggende måte for alle parter. Alt i alt har revisor inntrykk av at kommunens ledelse for tiden er opptatt av etikk, ved at det blir berørt i ulike møtefora og ved at det nå vurderes revidering av de etiske retningslinjene, og et system for varsling. Revisors konklusjon er at de etiske retningslinjene er mangelfulle på enkelte områder. - det, ved eventuell revidering av de etiske retningslinjene, legges til rette for en prosess, som er bredt og dypt forankret i organisasjonen - det i nevnte prosess legges til rette for refleksjon og diskusjon rundt hvilke etiske problemstillinger og dilemmaer som ledelsen og ansatte i de ulike virksomhetene møter i sin arbeidshverdag - det systematisk legges til rette for kontinuerlig refleksjon rundt etiske problemstillinger og dilemmaer i organisasjonen (f.eks i medarbeidersamtaler, avdelingsmøter, ledermøter, vi-seminar) - det kontinuerlig tilstrebes å ha system som best mulig sikrer mot ulovlige handlinger 3. Tilbakemeldinger fra kommunen om rapportens innhold Det ble fra alle tre gitt uttrykk for at rapporten oppsummerer situasjonen i kommunen på dette området på en grei måte. Følgende momenter kom fram i møtet: - ledermøtene inneholder ofte elementer i de etiske retningslinjene, siden det er lagt til rette for å ta opp hendelser som berører etikk i eller utenfor kommunen dersom noen ønsker å diskutere det, - mange av kommunens virksomheter reguleres av lovverk som har bestemmelser som vedrører etisk atferd overfor brukere, - det er utarbeidet et kontrollskjema som skal følge personalmappen, og som har sjekkliste for at vedkommende ansatt har blitt gjort kjent med alle styrende dokumenter i kommunen Ellers mente de at det kan være utfordrende å holde et kontinuerlig trykk på etiske problemstillinger i organisasjonen. Innspillene rokker ikke ved noe av rapportens innhold på en måte som nødvendiggjør endringer. - ARBEID MED ETIKK - 31

32 32 - ARBEID MED ETIKK -

33 - ARBEID MED ETIKK - 33

34 34 - ARBEID MED ETIKK -

35 - ARBEID MED ETIKK - 35

36 Postadresse: Postboks 216, 7302 Orkanger Hovedkontor: Orkdal rådhus, Bårdshaug Tlf