Saksbehandler: Christian Bergquist Arkiv: H09 &00 Arkivsaksnr.: 18/4904

Transkript

1 SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Christian Bergquist Arkiv: H09 &00 Arkivsaksnr.: 18/4904 Sign: Dato: Utvalg: Eldrerådet Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne Hovedutvalg helse og omsorg Formannskapet Kommunestyret FORSKRIFT OM TILDELING AV LANGTIDSOPPHOLD I SYKEHJEM ELLER TILSVARENDE BOLIG SÆRSKILT TILRETTELAGT FOR HELDØGNS TJENESTER Rådmannens forslag til vedtak: Kommunestyret vedtar forslag til endringer av forskrift om tildeling av langtidsopphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester.

2 SAKSFRAMSTILLING Sammendrag av saken: Nåværende lokal forskrift er utarbeidet i tråd med endringene i pasient og brukerrettighetsloven og helse- og omsorgstjenesteloven som trådte i kraft 1. januar Formålet med Karmøy kommunes forskrift er å ha oversikt over behovet for langtidsopphold og bidra til forutsigbarhet og åpenhet rundt kriterier og tildelingsprosessen for langtidsopphold på sykehjem eller i tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester i Karmøy kommune. Videre er formålet å tydeliggjøre hvilke vurderingskriterier Karmøy kommune legger til grunn for tildeling av langtidsopphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester. Hovedutvalg helse og omsorg vurderte forskriften i møte den og besluttet å forslå ny 4 og 6. Rådmannen legger herved frem forslaget fra Hovedutvalg helse og omsorg om endring av forskriften til vedtagelse. Fakta/saksopplysninger: Bakgrunn for saken Nåværende lokal forskrift er utarbeidet i tråd med endringene i pasient - og brukerrettighetsloven og helse- og omsorgstjenesteloven som trådte i kraft 1. januar Formålet med Karmøy kommunes forskrift er å ha oversikt over behovet for langtidsopphold og bidra til forutsigbarhet og åpenhet rundt kriterier og tildelingsprosessen for langtidsopp hold på sykehjem eller i tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester i Karmøy kommune. Formålet med å ha en forskrift om tildeling av langtidsopphold er videre å tydeliggjøre hvilke vurderingskriterier Karmøy kommune legger til grunn for tildeling av langtidsopphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester. Dagens forskrift tydeliggjør hvordan Karmøy kommune skal følge opp personer som står på venteliste til langtidsopphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester. Dagens forskrift er utarbeidet av administrasjonen i Karmøy kommune og vedtatt av kommunestyret den Hovedutvalg helse og omsorg vurderte forskriften i møte den , hvor hovedutvalget vedtok å gå inn for følgende endring: «Ny 4: Pasient har rett til langtidsopphold i sykehjem dersom dette etter helse- og omsorgsfaglig vurdering er det eneste tilbudet som kan sikre pasienten nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester. Vurdering av pasientens rett til langtidsopphold i sykehjem skal skje i samarbeid med pasienten. Vurderingen skal også skje i samarbeid med pårørende dersom pasienten ønsker det eller det ellers følger av lov og forskrift. Behovet for medisinsk behandling og/eller sykepleie må være av så omfattende karakter at det er behov for langvarig heldøgns pleie og omsorg i institusjon eller bolig. Kommunen foretar en samlet vurdering av pasientens situasjon, bl.a. i forhold til (i uprioritert rekkefølge): evne til egenomsorg sammensatt sykdomsbilde

3 hyppige innleggelser i spesialisthelsetjenesten fastlegens vurdering kognitiv svikt og langtkommet demens ernæring legemiddelhåndtering fallrisiko psykisk helse sosial isolasjon personlig hygiene toalettbesøk, og forflytning Aktuelle forhold som skal være vurdert før langtidsplass i sykehjem innvilges: a) pasientens ønske b) pasientens alder c) boforhold og tilpasning av bolig, evt. skal alternativt botilbud være vurdert iht. pasientens fysiske, psykiske eller sosiale situasjon d) tilrettelegging av hjelp i hjemmet, for eksempel hverdagsrehabilitering, hjemmesykepleie og/eller hjemmehjelp e) korttids-/vekselopphold i sykehjem f) sosiale støttetiltak, for eksempel dagsenter g) trygghetsskapende tiltak og velferdsteknologi h) familiesituasjon og nettverk skal være kartlagt Ny 6 Rett til vedtak og til å bli satt på venteliste Kommunen skal fatte vedtak om innvilgelse eller avslag på søknad om langtidsopphold i sykehjem eller heldøgns omsorgsbolig. Pasient som oppfyller kriteriene til langtidsplass i sykehjem eller heldøgns omsorgsbolig, en som med forsvarlig hjelp kan ha et annet tjenestetilbud i påvente av langtidsoppholdet, skal få tilbud om å settes på venteliste dersom det på tidspunktet ikke er ledig plass. Kommunen skal vurdere pasientens behov for tjenester i mellomtiden, og tilby nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester i påvente av langtidsplass. Pasienter og brukere har rett til å klage over vedtak om avslag på sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester og plass på venteliste for langtidsopphold, jfr. Pasient- og brukerrettighetsloven.». Forskriftsendringen har blitt sendt ut på bred høring, dvs. til alle innbyggerne i kommunen gjennom kommunens nettside, kommunens Facebook-side og lokalmedia (Karmøynytt og Haugesunds avis), samt direkte til de høringsinstansene nevnt i vedlagte høringsbrev. Høringsbrevet ble sendt ut til høringsinstansene den Alle innbyggerne kunne gi innspill på egne vegne og/eller for gruppe og/ eller organisasjon. Alle høringsinstansene kunne gi innspill. Høringsfristen for innspill til forskriften var 1. februar 2019.

4 Ved utløpet av høringsfristen var det kommet inn innspill 5 høringsinnspill. Problemanalyse I pasient- og brukerrettighetsloven 2-1e står det at: «Pasient eller bruker har rett til opphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester dersom dette etter en helse- og omsorgsfaglig vurdering er det eneste tilbudet som kan sikre pasienten eller brukeren nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester. Pasient eller bruker som med forsvarlig hjelp kan bo hjemme i påvente av langtidsopphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester, men som oppfyller kriteriene for tildeling av langtidsopphold etter helse- og omsorgstjenesteloven 3-2 a andre ledd, har rett til vedtak om dette.». I helse- og omsorgstjenesteloven 3-2a står det i 1., 2. og 3. ledd at «Kommunen skal tilby opphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester dersom dette etter en helse- og omsorgsfaglig vurdering er det eneste tilbudet som kan sikre pasienten eller brukeren nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester. Kommunen skal gi forskrift med kriterier for tildeling av langtidsopphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester. Forskriften skal også omfatte pasienter og brukere som vil være best tjent med langtidsopphold, men hvor kommunen vurderer at vedkommende med forsvarlig hjelp kan bo hjemme i påvente av langtidsopphold. Forskriften skal videre regulere hvordan kommunen skal følge opp pasienter eller brukere som venter på langtidsopphold. Kommunen skal treffe vedtak om kriteriene etter andre ledd er oppfylt. Kommunen skal føre ventelister over pasienter og brukere som venter på langtidsopphold etter andre ledd.». De ovenfor nevnte lovbestemmelsene gjorde at kommunestyret vedtok nåværende forskrift. Hovedutvalg helse og omsorg vurderte forskriften i møte , hvor hovedutvalget vedtok å gå inn for endringene som tidligere i dette dokumentet er sitert. Økonomi Vedtagelsen av forslaget til endring av kommunal forskrift om tildeling av langtidsopphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester antas ikke å medføre økte kostnader for kommunen. Dette skyldes blant annet at kommunen allerede har tildelt slike langtidsopphold ut ifra kriterier i någjellende forskrift. Vurdering: Forslag til løsning Vedlegg 1 inneholder forskrift om tildeling av langtidsopphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester slik den vil se ut med endringene som Hovedutvalg helse og omsorg vedtok i sitt møte På grunn av usikkerhet knyttet til hvor lang tid det teknisk vil ta å publisert forskriften, settes ikrafttredelsesdatoen i forslaget til ny forskrift til 6. mai 2019.

5 Konsekvenser Administrasjonen har ikke fått tilbakemeldinger fra innbyggerer som tilsier at gjeldene forskrift ikke fungerer etter hensikten. En forskrift som alt annet kan imidlertid forbedres. Da kommunestyret vedtok någjellende forskrift gav kommunestyret følgende mandat til Hovedutvalg helse og omsorg: «Kommunestyret ber hovedutvalget for helse og omsorg om å vurdere retningslinjene på ny når de har fått gjelde noen få måneder». Ettersom det i hovedutvalgets møte ble fremmet forslag til ny 4 og 6, ble forslag til ny og endret forskrift sendt ut på høring. Brukermedvirkning blir tydeligere i forslaget til nye forskriftsbestemmelser. Det samme kravet til brukermedvirkning som følger av gjeldende lovgivning blir dermed understreket i det nye forslaget til endring av forskriften. Det vises til følgende høringsuttalelse (se vedlegg 6): «ser det ikke står nevnt noe om vurdering på nytt en tid etter inntak langtidsplass, anser dette som nødvendig. Det bør gjerne vurderes etter en tid, evt 1-2 år, om pasienten fremdeles oppfyller kriteriene for tildeling av langtidsplass ved sykehjem, da enkelttilfeller får en forbedret helsetilstand etter inntak på sykehjem. Dette kan gjelde tileksempel pasienter som er overmedisinerte på beroligende, som da får en langsom nedtrapping for å unngå abstinent tilstand. Disse kan man bruke et helt år på å trappe ned, og de har mulighet for bedring av nær sagt alle funksjoner hvis dette er tilfelle. De kan da klare seg i hjemmet igjen. Ber om at dette tas til vurdering.» Administrasjonen anser ny vurdering på bakgrunn av forbedret tilstand hos pasient som har fått langtidsopphold til å ligge utenfor formålet med forskrift om tildeling av langtidsopphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester. Det vises til forskriftens formålesbestemmelse ( 1), som ikke er foreslått endret, hvor det står at «Formålet med forskriften er å få oversikt over behovet for langtidsopphold i sykehjem og tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester og bidra til forutsigbarhet og åpenhet rundt kriterier og tildelingsprosessen. Forskriften skal bidra til å klargjøre kriterier for tildeling av langtidsopphold samt beskrive hvordan pasient eller bruker skal ivaretas i ventetiden når de står på venteliste.». Administrasjonen vurderer det videre slik at en forksriftsbestemmelse om oppheving eller endring av tildelingsvedtak må vurderes grundig før den utformes ettersom det kan tenkes å være ikke ubetydelige variasjoner i typer tilfeller. Borgeres rett til sykehjemsplass følger av pasient- og brukerrettighetsloven 2-1a, 2. ledd og 2-1e. Kommunens korresponderende plikt til å gi sykehjemsplass følger av helse- og omsorgstjenesteloven 3-1, 1. ledd og 3-2, 1. ledd nr. 6 bokstav c. Om forholdet mellom disse reglene og forvaltningsloven står det i helse- og omsorgstjenesteloven 2-2 at: «Forvaltningsloven gjelder for kommunenes virksomhet med de særlige bestemmelser som følger av loven her og av pasient- og brukerrettighetsloven.»

6 Det fremgår unntak fra forvaltningslovens anvendelse i pasient- og brukerrettighetsloven 2-7, men de unntakene omfatter ikke forvaltningsloven 35. Av dette ser vi at forvaltningsloven 35 om omgjøring uten klage kommer til anvendelse på vedtak om sykehjemsplass. I den bestemmelsen står det i første ledd at: «Et forvaltningsorgan kan omgjøre sitt eget vedtak uten at det er påklaget dersom a) endringen ikke er til skade for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser eller b) underretning om vedtaket ikke er kommet fram til vedkommende og vedtaket heller ikke er offentlig kunngjort, eller c) vedtaket må anses ugyldig.» Bokstavene a-c i bestemmelsen er alternative. I forvaltningsloven 35, siste ledd står det at «De begrensninger i adgangen til å omgjøre et vedtak som er forutsatt i første, annet og tredje ledd, gjelder ikke når endringsadgangen følger av annen lov, av vedtaket selv eller av alminnelige forvaltningsrettslige regler.». Med «alminnelige forvaltningsrettslige regler» menes de ulovfestede regler om omgjøring, slik disse er formulert i teori og praksis, som gir adgang til å omgjøre et vedtak i situasjoner hvor det er en klar og vesentlig interesseovervekt som taler for omgjøring. I Rt s. 78 er det på side 83 formulert som at «spørsmålet må finne sin avgjørelse konkret under hensyntagen til de innbyrdes stridende hensyn som gjør seg gjeldende i den enkelte sak.». En generell regel om omgjøring som skal være mer konkret enn forvaltningslovens endringsbestemmelse antas etter dette å ville bli meget komplisert å utforme. Administrasjonen viser til at selv departementet og Stortinget ikke har funnet det hensiktsmessig å utforme en slik lov- eller forskriftsregel. Regelen i forvaltningsloven er godt kjent og ivaretar innbyggernes rettssikkerhet på en god måte. En regel i forskriften om kommunens omgjøringsadgang kan skape unødvendig utrygghet for kommunens innbyggere. Det vises til følgende høringsuttalelse (se vedlegg 5): Sitat: " Vurdering av pasientens rett til langtidsopphold i sykehjem skal skje i samarbeid med pasienten. Vurderingen skal også skje i samarbeid med pårørende dersom pasienten ønsker det eller det ellers følger av lov og forskrift.» Hvordan tenker en at dette skal gjøres i praksis? Savner konkret tiltak. Som pårørende over flere år har vi aldri truffet en saksbehandler. All kommunikasjon går via søknader eller pr tlf. Det er vanskelig å forholde seg til saksbehandlere som mener de har bedre innsikt i hjemmesituasjonen til en bruker de aldri har truffet, enn hva de pårørende har. Savner tettere samarbeid med saksbehandler som inkluderer et møte innimellom, minst en gang pr år, gjerne sammen med representant fra hjemmesykepleien.». Administrajsonen tar innspillet til etterretning og ser hensiktsmessigheten med forslag til endring som i større grad understreker betydningen av brukermedvirkning enn i nåværende forskrift. I tillegg vil pårørendemedvirkning ivaretas der lovgivningen åpner for det. Det vises til følgende høringsuttalelse (se vedlegg 4):

7 «Vedlagt følger utdrag fra referat fra brukerråd institusjoner /18 Høring om endring av «Forskrift om tildeling av langtidsopphold eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgnsomsorg» Brukerrådet synes det er viktig med konkrete formuleringer som er lett å forstå for kommunens innbyggere. Ønsker utover dette ikke å gi innspill til høringen.» Administrasjonen er enig med brukerrådet om at det er viktig med formuleringer som er lett å forstå for kommunens innbyggere. Administrasjonen tolker innspillet som en oppfordring til kommunen. Administrasjonen tolker ikke innspillet som en innvending mot noen av de foreslåtte endringer i forskriften. Det vises til følgende høringsuttalelse (se vedlegg 3): «Kravet til pasient/brukermedvirkning kommer godt fram i ny 4. Også hva som skal vurderes av pasientens/brukerens situasjon og aktuelle forhold er tydelig beskrevet. Ordlyden i ny 4, 1. setning: sikre pasienten nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester; Forsvarlig er et omfattende begrep. Mulig at det er bedre med ordlyden nødvendige og tilstrekkelige Ny 6: Kommunens plikter og pasientens/brukerens rettigheter i forbindelse med vedtak kommer godt fram.» Administrasjonen ser ikke behov for å endre teksten fra «nødvendige og forsvarlige» til «nødvendige og tilstrekkelige». Ordet «forsvarlige» henviser til en standard for hva som er tilstrekkelig, og gir dermed noe mer veiledning enn ordet «tilstrekkelige». Administrasjonen mener dessuten at ordet «tilstrekkelige» ikke vil ha noen selvstendig betydning ved siden av ordet «nødvendige». Formuleringen «Pasient har rett til langtidsopphold i sykehjem dersom dette etter helse- og omsorgsfaglig vurdering er det eneste tilbudet som kan sikre pasienten nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester.» er i samsvar med formuleringen i pasient- og brukerrettighetsloven 2-1e, hvor det står: «Pasient eller bruker har rett til opphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester dersom dette etter en helse- og omsorgsfaglig vurdering er det eneste tilbudet som kan sikre pasienten eller brukeren nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester». Det vises til følgende høringsuttalelse (se vedlegg 2): 1. I forslag til ny 4 er anført :Vurdering av pasientens rett til langtidsopphold i sykehjem skal skje i samarbeid med pasienten. Vurderingen skal også skje i samarbeid med pårørende dersom pasienten ønsker det eller det ellers følger av lov og forskrift. I enkelte tilfeller vil pasienten ikke være samtykkekompetent og ha oppnevnt verge. Foreslår derfor et tillegg med: I de tilfeller der pasienten ikke er samtykkekompetent vil eventuell verge tale på pasientens vegne. Dette for å presisere at i tilfeller der pasienten ikke er samtykkekompetent så er det oppnevnt verge som har beslutningsmyndighet. Dette kan skje i samarbeid med pårørende men det er verge som tar avgjørelsene.

8 2. I ny 4 savnes overskrift på paragrafen som gir informasjon om hva paragrafen inneholder. 3. Ut fra teksten i ny 4 tolkes innholdet til å være: -----informasjon om hvilken vurdering som gir rett til sykehjem -----kriterier for tildeling Informasjon om kriterier omtales både i 4 og 5. Slik er det også i gammel versjon av forskrift og det er nå en mulighet til å rydde opp i dette slik at 4 og 5 omtaler to ulike tema. Slik det er nå gjentas mye fra 4 også i Ny 6 fremstår mer ryddig enn gammel 6.» Administrasjonen ser poenget med høringsinnspillets punkt 1, men er likevel kommet til at det ikke er nødvendig å ta en slik presisering med i forskriften. Vergen vil representere pasienten og ivareta pasientens interesser i henholdet til vergens mandat. At vurderingen også skjer i samarbeid med pårørende er begrenset av hovedutvalgets forslag ved formuleringen «dersom pasienten ønsker det eller det ellers følger av lov og forskrift». Administrasjonen mener formuleringen i forslag omfatter det tilfellt som det viser til samtidig som det også inneholder nok fleksibilitet i tilfellet lovgivningen endres på dette punktet. I anledning innspillets punkt 2 gjør administrasjonen oppmerksom på at 4 i dag heter «Generelt om tildeling av langtidsopphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester:». Administrasjonen ser at det kanskje kan være behov for å vurderer om det skal gis nytt navn til 4, men har endt på å la forslaget stå som foreslått. I forbindelse med den politiske saken om høring om forskriften tok administrasjonen opp at ny 4 delvis regulerer det samme som nåværende 5. Administrasjonen uttalte i 3. siste avsnitt i administrasjonens merknader i høringsnotatet i forbindelse med høringen at «Dagens forskrift sin 5 som i dag regulerer de endelige kriteriene for tildeling av langtidsopphold, vil i praksis måtte tolkes innskrenkende for ikke å være i motstrid med endringsforslagets mer strenge 4.». Hovedutvalg helse og omsorg delte ikke administrasjonens oppfatning som fremkom i de fire siste avsnittene i administrasjonens merknader i høringsnotatet i forbindelse med høringen, se vedlegg 10, hvor det også fremkommer at Hovedutvalg helse og omsorg ikke delte andre innvendinger fra administrasjonen, herunder at omfattende behov for medisinsk behandling og/eller sykepleie i dag ikke er hovedvilkåret når Bestillerkontoret vurderer om det skal innvilges langtidsopphold. De fire siste avsnittene i administrajsonens utarbeidede høringsnotat ble strøket av Hovedutvalg helse og omsorg før det ble sendt ut på høring. Hovedutvalg helse og omsorg vedtok følgende: «Hovedutvalg helse og omsorg godkjenner prosessen om høring av forslag til kommunal forskrift om tildeling av langtidsopphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester, slik prosessen er beskrevet i vedlagte høringsbrev og høringsnotat hvor de 4 siste avsnittene strykes under «Merknader til forslaget». Høringsinnspillet med innvendinger om overlapping mellom 4 og 5 har dermed allerede vært politisk behandlet.

9 Administrasjonen tolker ovenfornevnte høringsinnspill punkt 4 støtter utformingen av ny 6. Rådmannens kommentarer: Rådmannen legger herved frem forslag til endringer av forskrift om tildeling av langtidsopphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester. Rådmannens konklusjon: Innstillingen om endring av forskrift om tildeling av langtidsopphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester legges frem til vedtagelse i henhold til foreslåtte endringer den Rådmannen i Karmøy, Vibeke Vikse Johnsen sign. Oversikt over vedlegg: 1. Forslag til endret forskrift om tildeling av langtidsopphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester 2. Høringsinnspill fra kommuneoverlege Katrine Marie Haga Nesse 3. Høringsinnspill fra Haugesund kommune, Enhet: Utviklingssenter for sykehjem og hjemmetj enester, Helse Fonna kommunene v/astrid Håland 4. Høringsinnspill fra Brukerråd institusjoner 5. Høringsinnspill fra Evelyn Sevland 6. Høringsinnspill fra tilsynslege Sara Langhelle 7. Annonse i KarmøyNytt 8. Annonse på Karmøy kommunes nettside og på Facebook 9. Høringsbrevet, høringsnotatet og nåværende forskrift som trådte ikraft Dokumenter i forbindelse med sak om høring om endring av forskriften: Saksprotokoll med Hovedutvalg helse og omsorg sitt vedtak av Saksprotokoll fra møte i Eldrerådet Saksprotokoll fra møte i Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne Rådmannens saksframlegg med vedlegg 11. Hovedutvalg helse og omsorg sitt vedtak om å endre forskriften 12. Kommunestyrets vedtagelse av nåværende forskrift om tildeling av langtidsopphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester