Demokrati på indisk. Redaktører Arild Engelsen Ruud & Geir Heierstad

Transkript

1 Demokrati på indisk Redaktører Arild Engelsen Ruud & Geir Heierstad Unipub 2010

2 Unipub 2010 ISBN Henvendelser om denne boka rettes til: T: F: E-post: Omslagsdesign og sats: Unipub Omslagsfoto: Komiteen for vern av Singurs landbruksjord. Kenneth Bo Nielsen Trykk og innbinding: AIT e-dit AS Det må ikke kopieres fra denne boka i strid med åndsverkloven eller med andre avtaler om kopiering inngått med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk.

3 Innhold Innledning Arild Engelsen Ruud og Geir Heierstad...5 Forankringen av demokratiet i India Arild Engelsen Ruud...13 BJPs hinduidentitet Lars Tore Flåten...35 Kvinnelige ledere i indisk politikk Kenneth Bo Nielsen...63 Hvorfor stemmer folk, og i håp om hva? Intervjuer fra en sørindisk landsby Pamela Price og Dusi Srinivas...89 Hvor matnyttig er demokratiet? Maren Aase Statlig makt og avmakt i Sardar Sarovar-prosjektet, Gujarat Guro Aandahl Fagforeninger og velferdspolitikk i Tamil Nadu Annika Wetlesen Balansekunst: mellom ytringsfrihet og harmonibegrunnet (selv)sensur Kathinka Frøystad Demokrati og utenrikspolitikk Geir Heierstad Hvor mye folkelig deltakelse kan Indias demokrati håndtere Sten Widmalm Bidragsytere Litteratur...259

4

5 Innledning Arild Engelsen Ruud og Geir Heierstad Hvorfor være opptatt av demokratiet i India? Riktignok har denne vennlige styringsformen overlevd i India lenger enn i de fleste andre tidligere kolonier, men det skjuler ikke det faktum at det indiske samfunn på mange måter fremstår som lite demokratisk. Dessuten er det mye annet ved India i dag som virker langt viktigere når vi i Norge skal forsøke å forholde oss til landet. Det indiske demokratiet er imidlertid viktig av to hovedgrunner. For det første er India en betydningsfull del av verden, både i antall mennesker og i økende grad i politisk og økonomisk vekt. Dette gjør det viktig å forstå hvordan dette stadig tyngre India skal takle sine fremtidige utfordringer. Ønsket om økonomisk vekst må balanseres mot ønsket om omfordeling, og både omfordeling og vekst må balanseres mot hensynet til miljøet. I tillegg skal sosiale motsetninger takles, folkelig mistro mot nabostater håndteres, og demokratiets allmenne kakofoni lede til helhetlig styring. Mye vil avhenge av hvordan demokratiet som styringsform er i stand til å takle disse utfordringene. For det andre er det indiske demokratiet et vindu ut mot et gigantisk historisk eksperiment. Mange demokratier har vart lenger, Norge for eksempel fra Men slike årstall peker på den spede begynnelse, og først da det 20. århundre nærmet seg, begynte demokratiet virkelig å blomstre. I Norge ble parlamentarismen innført i 1884, en knapp mannsalder før India, og kvinner fikk stemmerett først i 1913, mens de i India fikk det sammen med den allmenne stemmeretten i India var ikke av de tidligste demokratier, men ikke mye bak heller. Når det dessuten bor flere mennesker i India enn i Europa og Nord-Amerika til sammen, er det vanskelig å overse India om man ønsker å forstå hvordan demokratiet faktisk fungerer i verden. Men demokratiet oppstod i Vesten, samtidig med fremveksten av et borgerskap og en arbeiderklasse, en offentlighet og en industriell revolusjon. Dette var en flere hundre år lang uskjønn prosess med oppstand og revolusjon og 5

6 ARILD ENGELSEN RUUD OG GEIR HEIERSTAD blodige tilbakeslag. Alt varierte fra land til land og gjør at vi i dag anerkjenner forskjeller i demokratiets virkemåte. Det britiske demokratiet er forskjellig fra det franske, og det amerikanske er forskjellig fra det norske. Vesten samlet har like fullt formet vår oppfatning av hva demokrati er og bør være. I India ble demokrati ganske enkelt innført som statsform etter en beslutning fattet av en engelsktalende forsamling valgt med begrenset mandat og under ledelse av en ofte anglofil elite. Det stod en bred folkebevegelse bakenfor, men den hadde kjempet mer for uavhengighet og avkolonisering enn for demokrati. Det blir derfor interessant å se hvordan dette transplanterte demokratiet har fungert i seksti år. På mange måter er denne transplantasjonen et demokratisk «eksperiment», kanskje endog det «most significant of them all», skriver Sunil Khilnani i The Idea of India (1999, 4). Mange regimer i Asia har vært mot demokrati, og mener slike enkle konfrontasjonsmekanismer ikke passer til harmonibyggende «asiatiske verdier». Khilnani hevder et levekraftig demokrati i India er en spisset utfordring til slike påstander. Demokrati kan forstås eller studeres på to måter: som et faktisk politisk system slik det fungerer i et eller flere land, og som et ideal. Denne boken er opptatt av den første måten, demokrati som et faktisk politisk system i et enkelt land. Men vi kan aldri komme helt bort fra at demokrati også er et ideal, for vi har alle mer eller mindre velfunderte tanker om hva et demokrati er, hvordan det ser ut og fungerer. Derfor er det viktig å ha i mente at selv om demokratiet i India er «forskjellig», så er alle demokratier forskjellige noen har bare formet vår forståelse i større grad enn andre. Demokrati som ideal handler imidlertid om mer enn våre forutinntatte forståelsesrammer. Idealene som uvegerlig ligger bakenfor systemet, slik det gjør bakenfor ethvert politisk system, utgjør en del av dens rasjonale og legitimitet. For om alle velgerne i et land på grunn av frykt eller manglende utdannelse, om og om igjen stemmer på et autoritært regime, er det landet da et demokrati? Vi tenker vanligvis at et demokrati er et politisk system som oppfyller to kriterier: alle har lik stemmerett, som de benytter i full frihet, og alle har like muligheter til å være del av og påvirke sitt lands styring. Det første handler om prosedyrene og det formelle i det demokratiske systemet, det andre handler om det substansielle. La oss først se på Indias formelle demokrati og noen av dets særegenheter. 6

7 INNLEDNING Rammeverket det formelle demokratiet I India holdes det jevnlig valg til nasjonalforsamlingen Lok Sabha. De folkevalgte sitter i en periode på inntil fem år, men det kan også skrives ut nyvalg etter kortere periode. Det er i dag 545 folkevalgte. Hver er valgt fra sin egen valgkrets, og hver valgkrets har bare én folkevalgt. Dette er samme systemet som Storbritannia har. En viktig følge av dette er at små partier med oppslutning spredt over flere eller mange valgkretser sjelden vil lykkes med å få folkevalgte. Bare partier med sterk oppslutning i små områder eller partier med bred oppslutning over store områder vil ha mulighet for et større antall folkevalgte. Og store partier kan få ekstra god uttelling i mandater. Den indiske nasjonalkongressen, partiet som gjerne bare omtales som Kongressen, styrte India gjennom to tiår med omkring 40 prosent oppslutning blant velgerne. Selv om det hadde under halvparten av velgerne i ryggen, fikk partiet likevel over 60 prosent av de folkevalgte, fordi opposisjonen var splittet. «India, that is Bharat, shall be a union of states», heter det i forfatningen. Det som her og ellers omtales som «states» på engelsk, er de nå 28 delstatene. Delstatene er en vesentlig del av stat, styringsverk og demokrati i landet. Mange av dem er store, på størrelse med europeiske nasjonalstater (17 av dem har over 20 millioner innbyggere), og som følge av en omfattende omorganisering på 1950-tallet er de fleste enspråklige. 1 Av praktiske hensyn er engelsk beholdt som fellesspråk for landet, skjønt det ligger sterke følelser knyttet til de regionale språkene. Hver delstat har sin egen lovgivende forsamling (på engelsk ofte kalt «legislative assembly») og sine egne folkevalgte. Disse velges også fra enmannskretser for inntil fem år. Delstatsforsamlingene har ikke like vide lovgivende myndigheter som nasjonalforsamlingen, men de dekker likevel viktige områder av indernes liv: skole og helse, jordbruk, lov og orden og lokal infrastruktur. Det finnes også et tredje nivå av folkevalgte, nemlig de lokale styringsrådene på landsbygda ofte kalt panchayat. Disse styringsrådene har myndighet over lokale skole- og veibudsjetter og lokale utviklingstiltak. Det er svært varierende fra delstat til delstat hvor mye myndighet de har, og hvor store 1 India har en uoversiktlig språksituasjon, med i alle fall 29 språk som tales av en million eller mer. Ingen delstater er helt enspråklige, men de fleste er det i betydningen offisielt administrativt språk. Enkelte delstater har imidlertid to eller flere slike språk. 7

8 ARILD ENGELSEN RUUD OG GEIR HEIERSTAD budsjetter de får lov til å styre. I de fleste delstater er ordningen med jevnlige og reelle valg til lokale styringsråd ikke veldig gammel, men sammen med valgene på delstats- og nasjonalt nivå gjør det at den jevne indiske velgeren går for å avgi sin stemme relativt hyppig. Den utøvende myndigheten ligger hos sentralregjeringen (på engelsk «Central Government» eller bare «Centre»), som er avhengig av tillit i nasjonalforsamlingen. India har med andre ord et parlamentarisk system, slik de fleste demokratier har. Statssjefen er presidenten, men den reelle politiske makten ligger hos statsministeren («Prime Minister») og den partikoalisjon som han eller hun representerer. Det samme gjelder for alle delstatsregjeringer, som ledes av en førsteminister («Chief Minister»). Sentralregjeringen har imidlertid myndighet over delstatsregjeringene og kan avsette disse dersom den politiske situasjonen i en delstat tilsier det. Dette har skjedd relativt ofte, skjønt hyppigere for en del tiår tilbake enn i dag. Den dømmende statsmakten, domstolene, er både i navnet og i gavnet stort sett uavhengig av utøvende myndighet. Den høyeste rettsinstans i delstatene kalles High Court og på nasjonalt nivå Supreme Court. Det har vært eksempler på at politikere har utøvd press på domstolene og enkeltdommere, eller tilbudt bestikkelser, men ikke i slik grad at domstolenes uavhengighet egentlig har vært satt spørsmålstegn ved. Det gis dessuten mange eksempler på at domstolene har gått mot en regjering. Et velkjent eksempel er da High Court i Uttar Pradesh i 1975 annullerte daværende statsminister Indira Gandhis valg fra kretsen Rae Bareilly. Et annet velkjent eksempel er da High Court i Delhi beordret byregjeringen til å innføre gassdrevne motorer på all kollektivtrafikk i byen. Dette er et eksempel på såkalt domsaktivisme, hvor domstolene tar på seg en rolle som forsvarer av fellesskapets interesser mot det politiske systemet. Den fjerde statsmakt, media, er også godt utviklet i India. Det finnes et bra antall gode nasjonale aviser, oftest på engelsk. Den engelskspråklige pressen nyter en særlig anseelse for upartiskhet og politisk uavhengighet. I flere tilfeller har avsløringer i pressen ført til politiske ubehageligheter for ulike regjeringer, og i mange tilfeller har ministre måttet gå av. Situasjonen er litt mer variert for den lokalspråklige pressen. På hvert av de 22 offisielle språkene og flere til finnes et stort antall aviser og i dag også fjernsynskanaler. De store er tydelig uavhengige, men lokale journalister i de mange små provinsavisene er nok mer utsatt for press. 8

9 INNLEDNING Her er vi inne på det andre kriteriet for demokrati, nemlig hvorvidt det er substansielt eller ei. Det formelle rammeverket er som vi har sett, gjenkjennelig som tilhørende et demokratisk system, selv om det på enkelte punkter er «forskjellig». Så er det også mange problemer som vi ikke har berørt her. Allerede fraværet av full pressefrihet i store deler av landet gjør det mulig å sette spørsmålstegn ved det indiske demokratiet. Såkalt urnekapring 2, korrupsjon av ymse slag, mangelfull etterlevelse av regelverket og analfabetisme er andre problemer. Men mange av problemene vil bli belyst tilstrekkelig i kapitlene som følger. Her drøfter vi heller spørsmålet om demokratiet er substansielt ut fra en teoretisk ramme. Substans demokratiet i dybden Et formelt demokrati kjennetegnes ved at flertallet bestemmer. Men et substansielt demokrati kjennetegnes ved at også mindretallet tas hensyn til. Den retten alle i et demokrati har til å være med og bestemme, kan ikke opphøre dagen etter et valg. Valget er bare et praktisk system for å velge noen som kan foreta den daglige styringen. Den enkelte borgers medbestemmelsesrett er ideelt sett uavkortet av hvilket system som er tatt i bruk. Spørsmålet om medbestemmelse utover valgdagen gjelder alle typer demokrati hvor representanter velges og bemyndiges på vegne av velgerne. Men det blir særlig akutt i et system med enmannskretser. Ofte stemmer over halvparten på tapende kandidater, i ekstreme tilfeller tre av fire. Hvordan representeres disse velgerne mellom valgene? Ideelt sett vil den valgte representanten representere hele sin krets, uavhengig av hvem som stemte på ham eller henne. Men i tilfeller hvor vi har å gjøre med permanente mindretall, er det verre å se hvordan det kan skje i alle tilfeller. Man kan tenke seg i alle fall lokale tilfeller av flertallstyranni, eller endog et mindretallstyranni om opposisjonen er splittet. Slike spørsmål blir særlig akutt i land hvor mindretallet er av etnisk eller religiøs karakter. Og India har mange mindretall, spredt utover på en slik måte at de får færre folkevalgte enn andelen av befolkningen skulle tilsi. Slik er det muslimske mindretallet i India underrepresentert. I tillegg er de ifølge Sachar-rapporten fra 2006 også fattigere enn hinduflertallet, og er 2 India har gradvis innført elektroniske stemmemaskiner i nasjonale og delstatlige valg. Dette har redusert mulighetene for urnekapring. 9

10 ARILD ENGELSEN RUUD OG GEIR HEIERSTAD dårligere representert i statlige stillinger og høyere utdannelsesinstitusjoner. Det samme kan sies om de laveste kastene, faktisk om de fleste kaster bortsett fra de øverste, og om stammefolkene. 3 Og om kvinner. Dette er velkjente problemstillinger i India. Allerede før uavhengigheten oppstod en opphetet debatt blant annet om de «uberørbares» politiske representasjon. Dr. Bhim Rao Ambedkar, de uberørbares leder, ønsket separate valgkretser i trygg forvissning om at de uberørbare, som er jevnt spredt over hele landet, ellers ikke ville få folkevalgte, fordi ingen «kastehinduer» vil stemme på en uberørbar kandidat. Mahatma Gandhi var mot dette, fordi han ikke ville skape splittelser blant hinduene. Ambedkar tapte den gang, men hans linje vant på sikt. Etter uavhengigheten ble det opprettet reserverte valgkretser hvor kandidatene må være uberørbare, uansett hvilket politisk parti som stiller. Det ble også reservert stillinger i statsadministrasjonen og plasser ved høyere utdannelsesinstitusjoner for de samme gruppene. (Det ble innført tilsvarende ordninger for «stammefolkene».) Dette var begynnelsen på en av det indiske demokratiets særegenheter: reservasjonspolitikken. I løpet av tidlig 1990-tall ble reservasjonspolitikken utvidet til også å omfatte de såkalt «Other Backward Classes» (OBC-er), i all hovedsak grupper som gjerne havner i den nedre delen av den store rituelle gruppen sudra. Det har vært mye bråk omkring reservasjonspolitikken. Høykastene har tradisjonelt hatt hvitsnipparbeid som sitt domene, men følte at mindre kvalifiserte fikk forrang på bakgrunn av kaste. Grupper som nominelt er muslimer eller kristne, får ikke del i reservasjonene, til tross for at de lever med en sosial diskriminering som er svært lik lavkastehinduene. Reservasjonspolitikken 3 Det såkalte kastesystemet er et kompleks av tradisjoner, rituelle forestillinger og sosiale identiteter. På et nærmest liturgisk nivå er de fire varna-ene viktige: brahmin, kshatriya, vaishya og sudra. Den siste er veldig stor og omfatter flere nivåer, hvorav de laveste gjerne omtales som lavkastene. «Kastehindu» er en løs betegnelse som dekker alle «rene» kaster, skjønt overgangen mellom dem og de «urene» sudra-ene er uklar. De «uberørbare» (på norsk feilaktig kjent som «kasteløse», men på engelsk som «untouchables» fra achhut på hindi), regnes i noen tilfeller som «den femte kasten» og i andre tilfeller som utenfor kastesystemet. I dagliglivet er det imidlertid jati som er den relevante kategorien, ens «kaste». Jati-er finnes det tusenvis av i India, hver har et navn, tradisjonelt yrke og myter, og man gifter seg gjerne innenfor sin jati. Også blant muslimer, kristne og sikher finnes kastelignende sosiale grupperinger og diskrimineringspraksiser selv om det gjerne er mindre uttalt. Stammefolkene («tribals» på engelsk, ofte adivasi på indiske språk) er imidlertid utenfor kastesystemet. Denne betegnelsen dekker svært mange ofte mindre etniske grupper som særlig ved språk og religion skiller seg fra «mainstream society». Den ene hovedgruppen stammefolk finnes i Nordøst-India og den andre i Sentral-India. 10

11 INNLEDNING har i dag skapt krav om reservasjon for flere kaster, for kvinner, for lavkastemuslimer og kristne. I noen grad er reservasjonspolitikken bare et aspekt ved identitetspolitikken i India, hvor grupper definerer seg ut fra etnisitet, religion eller geografi og gjør krav på respekt, utjevningstiltak og medbestemmelse. Opprettelsen av stadig flere delstater er et resultat av dette. Intet demokrati er plantet i en ferdig demokratisk jord. Men demokratiet har i teorien den unike ferdigheten at det skaper demokrati, det vil si at det formelle rammeverket skal kunne skape et substansielt demokrati. Den ideelle velgeren vil på sikt få forståelse for det skjebnefellesskap et demokrati utgjør, felleskap med andre borgere, og vil derfor balansere sine egne individuelle interesser og samfunnets interesser når stemmeseddelen avgis. Også den folkevalgte vil dermed ta hensyn til både individet og til helheten, og slik vil et demokrati bidra til at godene i samfunnet fordeles, og at alle får like muligheter. I den indiske sammenhengen er det da vanskelig å forstå hvorfor demokratiet ikke har ført til større grad av utjevning enn det har. Samfunnet er fremdeles preget av store sosiale forskjeller, mellom rik og fattig og høy og lav. Et godt mål på hvor godt menneskene i et samfunn er i stand til å ta vare på hverandre, er å finne i tall på barnedødelighet, fattige kvinners ernæring og lignende. Her kommer India dårlig ut, på enkelte statistikker dårligere enn Afrika sør for Sahara. Det bemerkelsesverdige er at alle politikere og politiske partier like fullt er for bedre fordeling for de fattige. Men få av dem synes i stand til å effektuere strukturelle endringer. Dette er spørsmål bidragsyterne i denne boken er opptatt av. Demokratiet i India i praksis og som identitet. Demokratiets kanskje urovekkende begrensninger (Widmalm, Aase), men også de forhandlingsrom og muligheter det gir opphav til (Aandahl, Wetlesen), hvordan det har påvirket folks oppfatninger av stat og styringsverk, av seg selv som velgere (Price og Srinivas, Ruud), og hvordan styringsformen har skapt nye politiske konstellasjoner og identiteter (Flåten, Nielsen) og blitt en del av nasjonens identitet og varemerke på godt og ondt (Frøystad, Heierstad). 11

12

13 Forankringen av demokratiet i India Arild Engelsen Ruud Da Selig Harrison skrev sin bok om India i 1960, fryktet han at indiske nasjonalister ville oppleve demokratiet som en hemsko for landets utvikling. For enhver nasjonalist vil ønske en rask utvikling for landet sitt. Men en slik «nationalist in a hurry», som Harrison kaller ham, ville kunne stå overfor et vanskelig valg, et valg om å ofre demokratiet for å skape utvikling. Nå, femti år etter at Harrisons bok kom ut, ser vi at demokratiet i India overlevde. Mer enn det: Demokratiet blomstrer. En rapport fra gruppen Lokniti, Indias fremste statsvitenskapelige miljø, viser med utgangspunkt i omfattende spørreundersøkelser at demokratiet har en svært høy oppslutning (SDSA 2009). Hele 95 prosent av befolkningen mener landet bør styres av valgte ledere. Observatører har karakterisert demokratiet i India som «the only game in town» (Ganguly 2007, xiii) og hevder med overbevisning at demokratiet «has taken root» (Kohli 2001, 3). Indias demokrati og dets virkemåte er imidlertid en utfordring for samfunnsvitere. Det har vært gjenstand for mange studier og har ofte blitt karakterisert som «en gåte» eller «et paradoks» (Lijphart 2001; Weiner 1989). Statsviteren Atul Kohli skriver at demokratiet «defies theories» (Kohli 1990, 1), mens N.G. Jayal omtaler det som «the Indian exceptionalism» i forordet til boken Democracy in India (2001, 1). Det er mange forhold som har ført til at forskere har undret seg. Ett er at demokratiet har overlevd i India lenger enn i noe annet ikke-vestlig land. Hvorfor overlevde det i India, og ikke i Pakistan, Indonesia, Ghana eller de mange andre tidligere koloniene som ble uavhengige omtrent samtidig? I de fleste land har det bare har vært korte glimt av demokrati i rekker av militærregimer eller autokratier. Her skiller India seg ut. En annen årsak til undringen er at demokratiet har overlevd i et India som har manglet det sosiale grunnlaget for demokrati. Tradisjonell modernitetsteori har postulert 13

14 ARILD ENGELSEN RUUD at en viss grad av økonomisk utvikling og sosial modenhet må til for å skape et fundament for demokratiet. En økonomisk utvikling vil kunne skape et borgerskap som vil kunne kreve medbestemmelse og slik opprettholde en demokratisk styringsform. Men i motsetning til den europeiske og vestlige historien som mye av demokratiteoriene bygger på, så kom demokratiet i India før den økonomiske utviklingen. I tillegg har det i flere tiår overlevd uten en substansiell økonomisk utvikling, eller i alle fall ikke mer enn hva observatører noe sarkastisk har kalt «a Hindu growth rate». India er fremdeles et land med utbredt fattigdom, store sosiale skiller mellom fattig og rik, og en relativt liten middelklasse. En siste årsak til undringen er fraværet av en felles kulturell identitet, den følelsen av nasjonalt fellesskap og samhørighet som gir aksept for at alle har rett til å være med og bestemme. India er tvert om meget broket. Det er en stor etnisk variasjon i landet, hvor tolv språk hver tales av ti millioner morsmålstalende eller mer, noen ganger langt mer, og dessuten en religiøs variasjon. I tillegg er det en betydelig kulturell avstand mellom middelklassens Storby-India og det tradisjonelle og hierarkiske Bharat, landsbygda og provinsbyene. Denne variasjonsbredden gjør også antagelsen om at demokratier trives best i etnisk homogene samfunn til skamme. Det indiske demokratiet fungerer på et vis som tilsynelatende ikke er mulig å forklare ved hjelp av konvensjonelle teorier. På toppen av alt oppviser India en relativt høy grad av politisk vold, samtidig som demokratiet fortsetter å fungere relativt uproblematisk. Dette er også en utfordring å forklare. I dette kapittelet vil jeg påstå at det indiske demokratiets forankring har vært en dialektisk prosess, et samspill, mellom stat og samfunn, mellom det formelle demokratiet og det samfunnet demokratiet har fungert i. Slik demokratiet har vært påvirket av samfunnet har også samfunnet blitt påvirket av demokratiet. Og det er nettopp dette samspillet, denne gjensidige påvirkningen, som forklarer hvorfor demokratiet er så populært som det er i dagens India. Aller først må vi spørre hvorfor demokratiet ble valgt som styreform i dette enorme og fattige landet da det ble frigjort fra koloniherredømmet. Vi må spørre fordi det er nødvendig å forstå demokratiets sosiale og politiske grunnlag ved uavhengigheten. Dette grunnlaget er med på å forklare hva som videre skjedde. Dernest vil vi forsøke å gi noen svar på hvordan demokratiet overlevde i India gjennom det Selig Harrison kalte «the dangerous 14

15 FORANKRINGEN AV DEMOKRATIET I INDIA decades», de første tiårene hvor forhåpningene og samtidig utfordringene var størst. Så kan vi til sist forsøke å se på hva tiår med demokrati har gjort med stemmegiverne selv, hvordan demokratiet er blitt forankret blant velgerne. Hvordan ble India demokratisk? I et berømt essay analyserer den britiske statsviteren C.W. Morris-Jones den indiske politiske kulturen ved å identifisere tre ulike «idiomer» (1962). Begrepet idiom forstår han i essayet som et sett av ideer, begreper og praksiser som danner mønster for politisk lederskap. Han identifiserer tre slike, og sagt med andre ord hevder han således at landets politiske kultur ikke er én, men tre tre sett av måter å være leder på, med tilhørende verdier, retorikk og forestillinger om rett og galt. De tre idiomene er det moderne, det tradisjonelle og det hellige («saintly»). Morris-Jones regnes i dag som en av de fremste analytikere av indisk politikk, og hans essay løftes stadig frem (Pedersen u.u.; Price 2010a). Morris-Jones skrev om det avkoloniserte Indias første tiår, men analyserammen tar utgangspunkt i mer varige strukturer. Dette gjør det mulig å spørre om hvilke av disse tre idiomene (eller de tre gruppene som representerer idiomene) som utgjorde bæreren av det demokratiet som India ble. Når Morris-Jones kan identifisere og karakterisere det helliges idiom som politisk relevant, skyldes dette i første rekke den fremste eksponenten for bruk av religiøs-filosofisk-moralsk retorikk i en politisk sammenheng, nemlig Mahatma Gandhi. Det finnes andre representanter også: Da Morris- Jones skrev essayet sitt, var for eksempel Jayaprakash Narayan (kjent som JP) et uttrykk for denne viljen til å bruke det vi kan kalle den hellige asketens religiøse kapital, i en politisk sammenheng. Men Gandhi var og er størst. Gandhi var på mange måter en mann fra eliten, en velutdannet advokat med opphav i et lokalt aristokrati. Men hans politiske ordvalg og hans retorikk og fremtoning var forskjellig fra hans advokatkollegers. Han appellerte direkte til de store folkemassene i byene og på landsbygda. Han brukte et språk de forstod og begreper de kjente. Han snakket om gud og moral og gudegitt orden snarere enn om politiske rettigheter og formelle tolkninger. Han snakket ikke om republikk og demokrati eller en progressiv moderne stat, men om det rettferdiges styre (Ram rajya) og at det rettferdiges styre kan oppnås gjennom det å leve rett og sannhetssøken (satyagraha). At mange på landsbygda tolket 15

16 ARILD ENGELSEN RUUD ham videre enn han selv ville stå inne for, er en annen sak (Amin 1984). Som Mahatma representerte Gandhi et idiom som «gikk hjem». Men Gandhi var ingen demokrat. Riktignok var massenes deltakelse i det politiske et mål i seg selv, men i hans verden kunne et flertall ikke bestemme hva som skulle være formålet ved mobiliseringen, eller hva som kunne være politikkens virkemidler. Hans politisk-moralske overbevisning førte til at han avblåste politiske massebevegelser, slik som sivil ulydighetskampanjen i 1922, uten å lytte til råd fra resten av ledelsen i Kongresspartiet og uten mandat fra ordinære medlemmer av bevegelsen. Det helliges idiom, som Gandhi representerte, hadde ingen plass for en politisk autoritet utgått fra massene eller folket. Den ytterste autoritet, både politisk og moralsk, lå i utvalgte mennesker, de hellige, som hadde en særegen form for innsikt. Det helliges idiom er udemokratisk i sitt vesen. Morris-Jones andre idiom er det tradisjonelle. Her hadde han politisk lederskap i provinsenes småbyer og landets mange landsbyer i tankene. Men også her er det smått med demokratisk erfaring og praksis. Utenom noen marginale stammegrupper finnes ingen eksempler på at demokrati har fungert som styringsform verken i nyere eller historisk tid. Samfunnet og statsdannelsene har historisk vært styrt av konger, aristokratiske klaner eller hærførere. Det finnes noen ganske få tilfeller av handelspatrisiater både på vestkysten og på østkysten, men disse var ikke mer demokratiske enn det de italienske bystatene i middelalderen var. Det finnes heller ikke eksempel på politiske praksiser som skulle danne et grunnlag for demokratiets virkemåte. Kanskje snarere tvert om. Med sitt kastesystem og sine hierarkier også i andre grupper enn blant hinduene var det indiske samfunnet fjernt fra det som er et grunnleggende utgangspunkt for demokratisk tankegang, nemlig en forestilling om at mennesker er like. Landsbygda og de mange tusen småbyene rundt om i landet har historisk vært preget av et patriarkalsk politisk system med patroner og klienter, med småkonger, godseiere og landsbyledere på toppen av hver sin lokale pyramide. Ulikhetene handlet ikke bare om maktforskjeller, men om kulturell ulikhet. Utbredte rangkonstruksjoner i indiske samfunn legitimerte forskjellene mellom høykaster og lavkaster, mellom jordeieren og arbeiderne, og mellom far og barn, slik de også gjorde det mellom gud og tilbeder (Mayer 1960; Davis 1983). Den franske antropologen Louis Dumont (1980) mener i sin berømte studie Homo Hierarchicus at det i det indiske samfunnet og den 16

17 FORANKRINGEN AV DEMOKRATIET I INDIA indiske kultur finnes en dyptliggende hierarkisk struktur, som er vesensforskjellig fra det vestlige samfunnets «likeverdige menneske». 1 Det er uenighet om ulikhetene har en kulturell forklaring, eller om de har en økonomisk eller annen forklaring. Likevel har landets tradisjonelle politiske kultur bekymret mang en observatør og progressivt tenkende aktivist. Dipesh Chakrabarty er kjent for sin studie av arbeiderne ved juteveveriene i Calcutta på 1920-tallet (1989). Han så på hvordan arbeiderne organiserte seg og lot seg mobilisere politisk. Han fant at de foretrakk politiske ledere som enten lignet deres lokale bosser hjemme i landsbyen de alle kom fra, eller ledere som var utdannede og velkledde og som kunne prate med fabrikkeieren på fabrikkeierens eget språk. Arbeiderne som utgjorde Calcuttas gryende arbeiderklasse ville ikke ha ledere som var som dem selv, fra sine egne rekker, for å tale sin sak. De foretrakk «superiors». De hadde med andre ord lite klassebevissthet. Men kanskje var deres valg et fornuftig valg. Å ha en innsiktsfull og innflytelsesrik beskytter ville være bedre enn å være avhengig av styrken til en som er like svak som deg selv. Uansett var autoritet kulturelt knyttet til høyere rang og ikke til likhet. Det tradisjonelle idiomet er ikke demokratisk. Morris-Jones siste idiom er det moderne. Med dette mente han i første rekke den utdannede, engelsktalende og ofte anglofile eliten som representerte det øverste sjiktet av det uavhengige Indias ledelse. Hvor viktig var dette sjiktet for valget av demokrati som styringsform? Historikerne Metcalf og Metcalf (2002, 228) påpeker at den grunnlovgivende forsamlingen Constituent Assembly hvor den engelsktalende eliten var tungt representert ikke vurderte noen annen styringsform enn demokrati for India. De drøftet kort hvorvidt de skulle innføre proporsjonal representasjon de valgte å opprettholde enmannskretsene (Guha 2007, 119), men lot demokratiet som sådan være selvsagt. Som den første «ikke-hvite» kolonien som ble gjort uavhengig, hadde India ingen forgjengere med ferdige svar. Samtidig fantes det flere ikkedemokratiske modeller andre steder i verden. Den kinesiske kommunistbevegelsen var i 1947 ikke avgjørende prominent, men den fantes, slik også 1 Det er skrevet mye om Dumonts teori, men det er uomtvistelig at det indiske samfunnet historisk har vært preget av ulikhet. (Så må det sies at også europeiske og vestlige samfunn har vært preget av store sosiale skiller, noe som gjør det nødvendig å sette spørsmålstegn også ved Dumonts postulat om det likeverdige europeiske mennesket.) 17

18 ARILD ENGELSEN RUUD japansk autoritær nasjonalisme hadde vært svært synlig, både før og under 2. verdenskrig. Den autoritære japanske nasjonalismen hadde riktignok tapt mot de allierte, men den hadde også inspirert mange indiske nasjonalister til å samarbeide med japanerne. Den autoritære japanske nasjonalismen var en tydelig om enn kontroversiell modell da India ble uavhengig. Og ikke minst fantes sovjektkommunismen, som en seierrik, progressiv og moderne modell like lovende som den kapitalistiske vestlige modellen med sitt demokrati. På tross av disse ulike alternativene ble demokrati valgt også for India, uten videre debatt, uten særlig tvil. Går det an å tenke seg at denne eliten arvet en forståelse for at demokratiet var en sunn og naturlig statsform fra britene? At britene i India hadde gitt den indiske eliten tilstrekkelig opplæring og erfaring i demokratisk styringsform til at valget var selvsagt? Da britene forlot India i 1947, var det allerede avholdt valg ved flere anledninger. Under forfatningen Government of India Act av 1935 var det holdt to landsomfattende valg. Det første fant sted i og gjaldt representanter til provinsforsamlingene, som igjen fikk utpeke medlemmer til provinsregjeringene. Det neste fant sted i 1946, igjen til provinsforsamlingene (som ble til delstatsforsamlinger etter uavhengigheten i 1947). Andelen mennesker som hadde stemmerett, var begrenset, ca. 12 prosent av den voksne befolkningen. Men valgene i både og 1946 var høyst reelle valg, med valgkamp mellom tydelige rivaler og omfattende mobilisering. Også før disse to landsomfattende valgene hadde det vært valg på representanter til provinsforsamlinger og ikke minst til byrådene mange steder. I enkelte byer strakte valgpraksisen seg så langt tilbake som til 1880-tallet. Det er imidlertid problematisk å tenke seg demokrati som ett av de mange goder britene hadde skapt i India på linje med et upartisk byråkrati og et nettverk av jernbaner. Det britiske koloniriket var ingenlunde demokratisk, til tross for at det opererte med visse begrensede former for demokratisk styring mot slutten. Selv den andelen som fikk avgi stemme under 1935-forfatningen fikk ikke velge representanter til et fullverdig parlamentarisk system. Alle de viktige ministerpostene ble fortsatt kontrollert av britene, og sentralregjeringen i New Delhi fortsatte som kolonimaktens domene. Britene skilte videre tydelig mellom seg selv og indere i sivil lovgivning. Selv i tiden etter 1900, da indernes rettigheter ble anerkjent i en økende grad, om enn 18

19 FORANKRINGEN AV DEMOKRATIET I INDIA forsiktig, så var det en motstridende tendens preget av motvilje og arroganse som fremmedgjorde indere fra britenes styre. Her ligger et interessant fenomen. Den indiske eliten var anglofil, talte engelsk og var belest i europeisk litteratur. Men de levde med et klassisk dilemma for uavhengighetsledere i koloniene: De ønsket frigjøring fra europeisk kolonistyre, samtidig som de ønsket at landet deres skulle utvikle seg i retning av Europa, og de var selv ofte europeiske i smak, kultur og språk. «To some extent I came to her [India] via the West, and looked at her as a friendly Western might have done», skriver den fremste representanten for det moderne idiom i den indiske uavhengighetsbevegelsens ledelse, nemlig Jawaharlal Nehru (2004, 41). Men hans ambivalens til Europa var dyp. Boken dette står i, heter The Discovery of India og er skrevet i fengsel i 1942, midt under andre verdenskrig. Denne meget beleste og tenkende statsmannen tar svært entydig moralsk avstand fra den aggressive og «vulgære» fascismen og nazismen. Til tross for innstendige invitasjoner han hadde fått ved en mellomlanding i Roma, nektet han å møte den italienske diktatoren Benito Mussolini. I stedet støttet han den kampen de allierte demokratiene med Storbritannia og USA i spissen førte mot fascistene, både de europeiske og de asiatiske i Japan. Men, skriver Nehru, etter hvert som krigen skred frem ble det til hans skuffelse klart at de europeiske demokratiene ikke kjempet for frihet for andre enn seg selv, og ellers for en fortsettelse av den gamle verdensordenen, inkludert kolonimakt (Nehru 2004, 5, 471ff, 532ff ). Dette satte Nehru og hele nasjonalbevegelsen i et dilemma. Skulle de støtte britene mot deres felles fiende fascistene, eller fortsette kampen mot de kolonialistiske britene i India? Nasjonalkongressen valgte å boikotte regjeringens arbeid. Den forsvarte seg med at for det indiske folket var målet «to secure their own freedom and establish a free democratic state in India, and their sympathy is entirely on the side of democracy and freedom» (Nehru 2004, 471). Demokrati og uavhengighet var samme sak. For Nehru var demokrati ikke et viktig ideal i seg selv, men kanskje snarere en styringsform som hang tett sammen med en moderne økonomi og et progressivt samfunn, en styringsform som hadde evnen i seg til å bryte makten føydale eliter satt på, og skape det nye. Political democracy in western Europe and North America [opened] the door to national and individual progress [and] released new forces 19

20 ARILD ENGELSEN RUUD and ideas, aiming inevitably at economic equality. Conflict was inherent in the situation; there would either be an enlargement of that political democracy or attempts to curb it and end it. Democracy grew in content and area, inspite of constant opposition, and became the accepted ideal of political organization. (Nehru 2004, 534) Den indiske nasjonalisteliten tvilte på de europeiske demokratienes vilje til også å la andre folk styre seg selv, men var like fullt overbevist om demokratiets historiske nødvendighet. Vi kan ikke forklare dette på annet vis enn som politisk overbevisning, en trygg visshet om at progressiver ideer om menneskenes brorskap og en formell og upartisk stat til å implementere lover og tiltak var det beste og mest høyverdige. Så de valgte demokrati. «[It] is inconceivable that a ruling party led by Jawaharlal Nehru would have done anything else», skriver James Manor i sin analyse (sitert i Pedersen u.u.). Om inderne hadde fått britisk opplæring i demokrati, skriver Morris-Jones, ville de nok avvist tanken. «But almost the opposite was done»; og det indiske lederskapet måtte selv tolke og velge (Morris-Jones 1964, 210). Det indiske lederskapet valgte demokrati, uten at samfunnet hvor dette politiske systemet skulle fungere hadde erfaring eller forutsetning for å bidra på de måter som systemet forutsatte. Når vi nå skal gå over til å se på hvordan demokratiet som system overlevde de påfølgende tiårene, vil vi se både hvordan demokratiet og staten for øvrig tilpasset seg det samfunnet som var, og samtidig hvordan samfunnet tilpasset seg den styringsstruktur som var gitt. Demokrati var som nevnt ikke en arv fra britene. Det er likevel ikke tvil om at britene etterlot en arv i form av formelle institusjoner, upartiske lover og beslutningsprosesser, og ifølge den svenske økonomen Gunnar Myrdal et høyt saklighetsnivå i det politiske livet og administrasjonen (Myrdal 1968a). De samme forholdene var for så vidt til stede også i Pakistan, og i de andre koloniene som fikk sin uavhengighet i løpet av tiårene som fulgte, skjønt kanskje ikke i samme monn. Men institusjoner, lover og formelle beslutningsprosesser utgjør uansett ikke et demokrati, bare en effektiv og forutsigbar stat, et rammeverk å bygge en stat og en statsform på. Et annet element er tilfeldigheter, «the wild cards of history» (Ganguly 2007, x), som at Nehru overlevde alle andre mulige statsledere (som Gandhi og Patel), og at den anglofile og progressive eliten han tilhørte, var tallrik nok til å kunne befolke 20

21 FORANKRINGEN AV DEMOKRATIET I INDIA alle viktige politiske og administrative topposter i flere år. Et tredje element til forklaring er at de viktigste ikke-demokratiske kreftene forsvant de første viktige årene. Den muslimske liga, som jo ønsket en stat som skilte på et religiøst grunnlag og ikke betraktet alle som like, hadde lav oppslutning i India. Kommunistene ble forbudt en periode, men hadde uansett aldri stor innflytelse. Også det hindunasjonalistiske RSS var forbudt i en periode, og selv de mer moderat konservative hadde begrenset og svinnende oppslutning. Vinneren var det store og inkluderende Kongresspartiet. Fra et dominert partisystem til fragmentering Det er ikke tvil om at Kongresspartiet selv var en betydelig politisk faktor i den første tiden etter uavhengigheten. Partiet var en fortsettelse av uavhengighetsbevegelsen, og hadde dermed en stor og omfattende organisasjon med en lang rekke fordeler. For det første var partiet landsdekkende, med medlemmer og ledere over hele landet, i alle provinsene og langt på vei i alle landsbyer. For det andre hadde partiet en effektiv organisasjon, med etablerte kommandolinjer, valgte representanter i ulike nivåer, og etablerte rutiner for valg og beslutningsprosesser. For det tredje hadde partiet på grunn av sin fortid som uavhengighetsbevegelse over tyve års erfaring i mobilisering, aktivisme og politisk lederskap. Og for det fjerde hadde partiet overtatt den betydelige auraen og politiske kapitalen uavhengighetsbevegelsen hadde skapt. Dette bidro til at partiet fremstod som naturlig og legitimt statsbærende parti. Et siste forhold var partiets altomfavnende natur. Partiet var en koalisjon som inkluderte alle viktige sosiale grupper og alle betydningsfulle interesser. Partiet ble ifølge statsviteren Myron Weiner staten Indias lim (Weiner 1989, 32). Det hadde en «conflict managing role» ved at partiets ledere balanserte ulike interesser og motsetninger mot hverandre, og gjennom balanse og forhandlinger maktet å holde partiet og landet sammen. De voldelige konfliktene var ikke mange nok til å true systemet, de fantes for det meste i lommer av områder og i utkantene. Mer utfordrende var interessekonflikter mellom dominante grupper. Et verktøy Kongresspartiet brukte med stor suksess, var å trekke gruppene inn i partiet og la dem få del i maktapparatet (for eksempel Franda 1970). Men partiet var mer enn en forhandlingsbase. Med sin kontroll over regjeringsmakten satt partiet på politiske verktøyer og 21

22 ARILD ENGELSEN RUUD i noen grad penger som frigjorde det fra lokale interessegrupper og penger (Mehta 1991). Partiet var en selvstendig partner i balanseringen mellom ulike samfunnskrefter. Mange har også understreket at partiets enkle og fremtidsrettede sekulære ideologi legitimerte dets styre og bidro til å holde landet samlet (Weiner 1989, 32; Mehta 1991). En alternativ forklaringsmodell tar utgangspunkt i en klasseanalyse. Den overstående forklaringen, som vektlegger Kongresspartiets rolle i demokratiet og staten, sier kanskje ikke så mye mer enn hvordan eliten forhandlet om ressursene. Særlig venstresiden i det indiske politiske landskapet anså demokratiet i India som et borgerlig regime. Et klassisk bidrag var Barrington Moores sammenlignende analyse av det sosiale grunnlaget for ulike regimer, hvori inkludert India. Han mente at det britiske regimet hadde vært basert på en allianse med «the landed upper classes», og at det som kunne vært en motkraft mot denne, det gryende indiske borgerskapet, ble alliert til bondestanden og jordeierne av Mahatma Gandhi og den uavhengighetsbevegelsen han skapte. Denne ikke-revolusjonære bevegelsen tok over makten fra britene og innførte riktignok et politisk demokrati, men et demokrati bygd på krefter som ikke ønsket sosial modernisering (Moore 1974, 316, 370ff ). En tidlig Sudipta Kaviraj (1999) bygde ut denne analysen ytterligere ved å tilføye embetsverket som en tredje sosial kraft. I tillegg til industrikapitalen og jordeierne hørte et selvtjenende embetsverk til den styrende eliten i India. Dette triangelet var slik at ingen av dem var sterke nok to og to til alvorlig å skade den tredje. Følgelig ble det ingen jordreform, ingen nasjonalisering av industrien og ingen dyptgripende reform av statsmakten. Resten av befolkningen ble holdt nede gjennom den kontrollen de tre gruppene hadde over produksjonsmidler og felles ressurser. På mange måter er de to forklaringsmodellene ganske like. Også den andre legger vekt på Kongresspartiet som institusjonen gjennom hvilken elitene forhandlet med hverandre. Begge vektlegger partiets betydning som avgjørende for den statsform som India fikk etter uavhengigheten en statsform som ikke var svært aktivt moderniserende, men som like fullt holdt valg med jevne mellomrom. Modellenes statiske analyser og skiller mellom elite og resten, mellom det moderne og det tradisjonelle, overså likevel en betydelig gjensidig påvirkning mellom stat og samfunn, samt styringsformens påvirkningskraft. Rajni Kotharis Politics in India (1970) tar til motmæle mot den klassiske 22

23 FORANKRINGEN AV DEMOKRATIET I INDIA motsetningen mellom det tradisjonelle og det moderne, og mot mange analytikeres forståelse av at enten måtte det tradisjonelle særlig kastevesenet gi seg, eller så måtte den moderne staten oppgi sitt moderniserende prosjekt. Kothari viser snarere til flere tilfeller hvor kaste har vært brukt i politisk mobiliseringsøyemed. Han peker på at kastetenkningen i løpet av slike prosesser blir endret. Små underkaster slår seg for eksempel sammen i større kasteallianser for lettere å vinne valg som følge av logikken i et demokrati. Store kaster utvider grensene for å inkludere smågrupper i ytterkanten heller enn å snevre inn grensene. Et eksempel Kothari viser til er rajput-ene, hvor det til tross for en sterk jevnbyrdighet- og æreskodeks er tydelige interne hierarkier. Enkelte underkaster, klaner og familier står sosialt høyere og andre lavere. Demokratiets logikk gjør at de interne skillene dempes i løpet av og 1960-tallet, marginale og sosialt lave grupper i utkanten av rajputkasten trekkes med inn i varmen. Statsformen påvirket samfunnets orden. Den andre siden av saken bestod av politikere og partifraksjoner i skarp konkurranse med hverandre om velgere. Forsøk på å trekke lavere sosiale grupper inn i en stolt kastegruppe med aristokratiske pretensjoner kunne naturligvis være kontroversielle. Politisk strid kunne føre til fraksjonsdannelse, som igjen kunne føre til splid og avskalling fra partiorganisasjonen. Ved slike prosesser ble Kongresspartiets evne som forhandlingsplattform for ulike meninger og interessegrupper presset til sitt ytterste, og i noen ganger over evne. Samfunnet påvirket den formelle politiske strukturen. Her lå et av elementene til det som ble et av de fremste trekkene i det uavhengige Indias politiske utvikling: fragmenteringen av partistrukturen. Indisk historie etter uavhengigheten deles ofte i tre faser. Frem til 1960-tallet og Nehrus død; hans datter og barnebarns tid som regjeringsledere frem til slutten av 1980-tallet; og den siste perioden etter at Kongresspartiets dominans tok slutt (Mehta 1991, Lijphart 2001).De tre er faser både i Kongresspartiets historie og i indisk politisk historie. Et viktig trekk i den første fasen var nettopp Kongresspartiets dominante rolle. Partiet vant alle nasjonale valg, ikke med et veldig flertall av velgerne bak seg, men tilstrekkelig til å få et veldig flertall i nasjonalforsamlingen. Også i delstatsforsamlingene dominerte partiet. Unntaket var delstaten Kerala i perioden frem til Nehrus død, men den var liten og nokså marginal. Den andre fasen begynner omkring 1964, med skrantende økonomi, matmangel i store områder og endringer i lederskapet av landet. Over årene 23

24 ARILD ENGELSEN RUUD som fulgte, fikk flere delstater regjeringskonstellasjoner som utgikk fra andre partier, selv om de fremdeles hørte til unntakene. Også i denne fasen beholdt Kongresspartiet sin dominante posisjon på nasjonalt nivå, men oppslutningen var synkende og partiet ble i langt større grad utfordret på delstatsnivå i det som i denne fasen ble et tonivåsystem (Weiner 1989, 34). På et vis er den andre fasen en uryddig fase, de årene hvor Selig Harrisons ord i en kort periode på 21 måneder ble sanne, og hvor nasjonalisten med hastverk måtte svelge Indira Gandhis autoritære «Emergency»-regime. Når vi kommer til den tredje fasen er endringsprosessen fullført. Enhver regjeringskonstellasjon har siden Rajiv Gandhi var statsminister, vært avhengig av brede allianser mellom nasjonale og regionale partier. Kongresspartiet, dette statens lim, hadde fått sin posisjon som «a framework of authority [ ] seriously eroded» (Mehta 1991, 536). Det som holdt landet samlet, ble borte. Landet var fremdeles samlet og fremdeles et demokrati, men mye av den progressive og moderniserende kraften var borte. Et av de mest slående utviklingstrekkene i det moderne Indias politiske historie var den svekkelsen av statsmakten som delvis fulgte. Avinstitusjonalisering i statens virkemåte 1980-tallet var en tid med mange dystre spådommer om det indiske demokratiets fremtid. Økonomien var skrantende og hang langt bak de østasiatiske «tigerøkonomiene», demokratiet hadde ved en tilfeldighet overlevd en periode med autoritær unntakstilstand, og det var politisk uro i mange leire, inkludert et voldelig opprør i Panjab. Dessuten skjedde det en endring i statsapparatets virkemåte. Formelle regler og «due process» ble ikke fulgt i like stor grad som tidligere. I stedet ble administrative beslutninger i økende grad gjenstand for påvirkning fra politikere, på lavere nivå av personlige interesser. Fordelingen av ressurser skjedde uten forutgående brede prosesser, eller den kunne skje på tvers av hva som hadde blitt besluttet. Enkeltpolitikeres innflytelse over beslutningsprosesser fulgte i økende grad deres primære politiske innskytelse, som var å sikre sine velgere eller velgergrupper, snarere enn å ha nasjonens beste for øye. Det var en svekking i det som kalles styringsevne («governance»). I sin bok Democracy and Discontent (1990) kaller Atul Kohli dette «avinstitusjonalisering» og mener at demokratiet var den fremste årsaken til at 24

25 FORANKRINGEN AV DEMOKRATIET I INDIA landets styringsevne ble stadig mer svekket. Demokratiet var, ifølge ham, en «major corrosive force in India politics». Demokrati betyr mobilisering av borgere som velgere og deltakere i politiske prosesser. Problemet var ikke mobiliseringen av velgere i og for seg, men måten mobiliseringen skjedde på. Den demokratiske mobiliseringen skjedde i et samfunn som både var mangfoldig og hadde store sosiale skiller (Kohli 1990, 541). Det var elitene som mobiliserte stadig nye velgergrupper for å forsøke å sikre seg makten i et valgdemokrati, det var ikke «folket» som mobiliserte. Mobiliseringen skjedde som svar på utfordringer fra andre deler av eliten, ikke som følge av at stadig nye grupper så demokratiets velsignelse. Kohli følger her Kothari, men er langt mer pessimistisk. Dette truet styringsevnen fordi kontroll over staten var den største gevinsten. Det var få andre ressurser å flytte på. For grupper som allerede besatt regjeringsmakt, var det avgjørende å bruke de midler de hadde tilgjengelig, for å sikre seg over neste valg. Staten ble selv «the object of contention» (Kohli 1990, 154), og politiske konflikter ble et nullsumspill. Den ene vant, den andre tapte. En annen måte å forstå denne utviklingen på er å se det som en følge av at de politiske prosessene ble stadig mer indiske. Sudipta Kaviraj (1991) forklarer hvordan den anglofile eliten, som i tiden like etter uavhengigheten hadde dominert de politiske og administrative apparatene, men som av naturlige årsaker ble stadig færre, ble erstattet med politikere og administratorer fra samfunnslag som lå noe i utkanten. Disse nye politikerne og administratorene var sønner av lokale eliter, småbyelitene, i noen grad landsbyelitene, som nedstammet fra lokale aristokratier og småherskere eller fra dominante kaster eller klaner. De hadde gjerne gått på engelskspråklige skoler, men ikke de beste eller mest sentrale. Deres morsmål var ikke engelsk, men hindi, bengali eller et annet indisk språk. Kulturelt stod de også noe fjernere fra den verdenen som for eksempel Nehru bebodde. Denne gruppen kom ikke fra en landsby, de var ikke analfabeter av bondeslekt. Men de befolket en sfære mellom landsbyen og hovedstaden, og kunne kommunisere mellom disse. Evnen til å kommunisere innen et landsbyidiom var avgjørende for eksempel for å vinne valg, samtidig som evnen til å kommunisere innen det anglifiserte moderne idiomet var viktig for å oppnå innflytelse. Denne gruppen av sønner av leger og advokater i Provins-India inntok politiske posisjoner, valgte forsamlinger og offentlige stillinger ettersom antallet 25