HR B - Rt

Transkript

1 HR B - Rt Instans: Høyesterett - Dom. Dato: Publisert: HR B - Rt Sammendrag: (Borthendommen) Statsforfatning. Lovgivningsrett. Trygderett. Folketrygden. Saken gjelder spørsmål om vern etter Grunnloven 97 for trygderettigheter - ektefelletillegg til løpende alderspensjon. En lovendring medførte bortfall eller reduksjon av ektefelletillegg til alderspensjonen i tilfeller hvor pensjonisten har egen inntekt ut over et fribeløp, jfr. folketrygden 7-7, tredje ledd, og 7-8A etter lovendring 21. desember 1990 nr. 80. Høyesterett kom til at inngrepet ikke var i strid med Grunnloven 97. Det var ingen dissens, men særbemerkninger fra flere dommere. Flertallet la til grunn at pensjonsrettigheter etter folketrygdloven har et vern etter Grunnloven 97 mot «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning. Plenumssak. Saksgang: Trygderetten TRR Borgarting lagmannsrett LB Høyesterett HR B, nr 160/1996. Parter: Staten v/rikstrygdeverket (Ass. regjeringsadvokat Bård Tønder) mot Stig Borthen (Advokat Ole Jakob Bae). Forfatter: Schei, Tjomsland, Backer, Holmøy, Sinding-Larsen, Skåre, Hellesylt, Aarbakke, Aasland, Bugge, Dolva, Gjølstad, Lund, Gussgard, Stang Lund, Oftedal Broch, justitiarius Smith. Dommer Schei: Saken gjelder spørsmål om vern etter Grunnloven 97 for trygderettigheter - ektefelletillegg til løpende alderspensjon. Stig Borthen er født *.* Han er gift. Ektefellen er født *.* Borthen har mottatt alderspensjon siden 1 desember Han fikk den gang stønadsbrev med underretning om at hans pensjon besto av grunnpensjon - da kr tilleggspensjon kr 6.028, kompensasjonstillegg kr 63 og ektefelletillegg kr Ektefelletillegget var hjemlet i folketrygdloven 7-7, som i 1988 lød: «Til alderspensjonist som forsørger ektefelle, ytes ektefelletillegg med 50 pst. av den grunnpensjon uten ventetillegg etter 7-10 som pensjonisten oppebærer, hvis ikke ektefellen selv oppebærer uførepensjon eller har rett til alderspensjon etter denne lov.» Ektefelletillegg tilkom etter dette alle alderspensjonister som «forsørger ektefelle». Det var uavhengig av tidligere innbetaling til trygden fra den trygdede. Det ble i praksis lagt til grunn at vilkåret om forsørgelse var oppfylt dersom ektefellens årsinntekt var mindre enn folketrygdens grunnbeløp. Borthens ektefelle hadde ikke egen inntekt som utelukket ektefelletillegg, og Borthen hadde derfor krav på tillegget da han ble pensjonist. Jeg nevner at det ved lov av 16 juni 1989 nr 84 ble foretatt endringer i folketrygdloven 7-7. Endringene, som for øvrig i Ot.prp.nr.65 ( ) side 67 er angitt å gjelde formuleringsendringer uten realitetsbetydning, har ikke relevans for denne saken. Ved lov av 21 desember 1990 nr 80 ble vilkårene for ektefelletillegg endret. Det var ikke lenger tilstrekkelig for å oppnå slikt tillegg at pensjonisten «forsørger ektefelle». Også inntekt på pensjonistens hånd Side:1416 kunne utelukke eller medføre avkortning i ektefelletillegget. Dette framgår av et nytt tredje ledd i folketrygdloven 7-7 og en ny 7-8A. Den nye 7-7 tredje ledd lød: «Rett til ektefelletillegg foreligger bare i den utstrekning ektefelletillegg kan tilstås etter bestemmelsene i 7-8A om inntektsprøving av forsørgingstillegg.» 7-8A - den delen av bestemmelsen som gjelder ektefelletillegget - lød: «1. Ektefelletillegg etter reduseres eller faller bort dersom inntekt som nevnt i nr. 2 overstiger et fastsatt fribeløp, jfr. nr. 3.

2 2. Inntekt som kan medføre reduksjon av forsørgingstillegg er den inntekt som pensjonisten har i samme periode og som består i: a) Grunnpensjon og tilleggspensjon etter loven her og særtillegg etter loven om denne ytelsen. b) Tilsvarende ytelser fra norsk offentlig eller privat pensjonsordning, inkludert forsørgingstillegg til slike ytelser. c) Norsk individuell pensjonsforsikring, livrente m.v. d) Arbeidsinntekt... Kapitalinntekter medfører ikke reduksjon av forsørgertillegg. 3. Ved inntektsprøving av ektefelletillegg skal fribeløpet svare til minstepensjon for ektepar tillagt 25 prosent av grunnbeløpet Forsørgingstillegg reduseres med 50 prosent av den del av inntekt etter nr. 2 som overstiger fribeløpet etter nr. 3. Fradraget fordeles på ektefelletillegg og barnetillegg i forhold til tilleggenes størrelse. 5. Departementet gir forskrift om gjennomføringen av inntektsprøving etter paragrafen her...» Etter punkt 10 første ledd i overgangsbestemmelsene i kapittel XX i lov av 21 desember 1990 nr 80, ble det bestemt at disse endringene «trer i kraft 1. mai 1991 og gis virkning også for ytelser som er tilstått eller tilstås med virkning for tidsrom før nevnte dato». Men det ble samtidig, for å hindre en nominell reduksjon i den løpende pensjon, i tredje ledd i punkt 10 i overgangsbestemmelsene fastsatt: «Bestemmelsene i første og annet ledd skal ikke medføre at vedkommendes pensjon settes til et lavere beløp enn den pensjon som vedkommende mottok henholdsvis pr. 30. april 1991 og pr. 31. desember Departementet gir forskrift om gjennomføringen av bestemmelsene her, herunder regler om virkningen av endrede forhold og om forholdet til samordningsloven.» Konsekvensen av lovendringen for dem som allerede var blitt alderspensjonister og oppebar ektefelletillegg etter de gamle regler, men ikke eller bare delvis fylte inntektsvilkårene etter 7-8A, var etter dette at de mistet eller fikk redusert ektefelletillegget fra og med mai Men i stedet fikk de et såkalt garantitillegg. Den samlede pensjonsbetaling skulle ikke bli lavere fra og med mai 1991 enn den hadde vært for april «Frysløsningen» innebar at den totale pensjon ble stående på nivået for april 1991 til grunnpensjonen og tilleggspensjonen samlet Side:1417 hadde steget til et høyere beløp enn «frysbeløpet». Det ble ved forskrift gitt detaljerte regler for beregningen av garantitillegget, som jeg ikke finner grunn til å gjengi. Det ektefelletillegg Borthen hadde, var som nevnt knyttet til alderspensjon. Tilsvarende ektefelletillegg ble gitt til uførepensjon etter folketrygdloven 8-7. Videre ble det etter folketrygdloven 7-8 og 8-8 gitt barnetillegg til alderspensjon og uførepensjon for forsørgelse av barn under 18 år. Som for ektefelletillegg til alderspensjon var alle disse forsørgertilleggene opprinnelig uavhengig av inntekten til den trygdede. Den nye 7-8A ble imidlertid gitt anvendelse også for ektefelletillegg til uførepensjon, jf folketrygdloven 8-7 tredje ledd og også, med enkelte særregler om fribeløpets størrelse og beregning, for barnetillegg til alders- og uførepensjon. Ved loven av 21 desember 1990 nr 80 ble det, foruten endringene i reglene om forsørgertillegg, også foretatt endringer i bestemmelsene om tilleggspensjon til alderspensjon og uførepensjon. Reglene om pensjonsprosent og såkalt «knekkpunkt» og pensjonspoengtak ble forandret til ugunst for de pensjonstrygdete. Om disse endringene viser jeg til den sak Høyesterett har behandlet i sammenheng med denne - Thunheimsaken. Jeg nevner at ved loven av 21 desember 1990 nr 80 ble det også gitt regler som åpnet for opptjening av pensjonspoeng ved omsorg for små barn. For Borthen innebar de nye reglene at ektefelletillegget falt bort i sin helhet fra og med mai Han hadde på det tidspunktet en beregnet årsinntekt på kr Fribeløpet etter folketrygdloven 7-8A nr 3 utgjorde da kr Garantitilleggene pr mai 1991 var på kr Først pr 1 mai 1995 var grunnpensjonen og tilleggspensjonen steget så mye at garantitillegget var spist opp, slik at hans totale pensjon igjen begynte å øke i forhold til nivået pr april Borthen gjorde gjeldende at de nye regler ikke kunne anvendes i forhold til ham og anket fastsettelsen av pensjonen inn for Trygderetten. Trygderetten avgjorde saken etter skriftlig

3 behandling. Ved avgjørelsen var retten satt med 7 medlemmer. Av de tre medlemmene fra legmannsutvalgene var to fra det alminnelige utvalg og én fra det særskilte utvalg. Trygderetten avsa 22 mars 1994 kjennelse med slik slutning: «Trygdekontorets vedtak av 10. juni 1991 stadfestes.» Kjennelsen er avsagt under dissens. De tre medlemmer fra legmannsutvalgene dissenterte og stemte for at Borthen skulle tilkjennes ektefelletillegg i samsvar med folketrygdlovens regler slik de var før lovendringen av 21 desember Både flertallet og mindretallet ga utførlige begrunnelser for sitt standpunkt. Begge fraksjoner la til grunn at Trygderetten kunne prøve om lovendringen var i strid med Grunnloven 97, og at spørsmålet om grunnlovsstrid måtte bero på en sammensatt vurdering. Jeg kommer i forbindelse med mine egne bemerkninger tilbake til særlig mindretallets syn på vurderingsnormen og også i noen grad til dets nærmere argumentasjon. Stig Borthen reiste deretter sak for Eidsivating, nå Borgarting, lagmannsrett, jf tvistemålsloven 3 nr 3 og trygderettsloven 23. Lagmannsretten, Side:1418 satt med fire meddommere fra det alminnelige utvalg, avsa 5 februar 1996 dom med slik domsslutning: «1. Stig Borthen kjennes berettiget til ektefelletillegg i samsvar med folketrygdlovens regler før endringslov av 21 desember 1990 nr Til dekning av saksomkostninger for lagmannsrett betaler Rikstrygde verket til Stig Borthen etthundreogtjueentusennihundreogtjueen - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av dommen.» Dommen var enstemmig. Lagmannsretten følger begrunnelsen fra Trygderettens mindretall. Jeg kommer tilbake til lagmannsrettens hovedsynspunkter i forbindelse med min egen drøftelse. Staten v/rikstrygdeverket har påanket lagmannsrettens dom til Høyesterett. Anken gjelder rettsanvendelsen. I medhold av høyesterettsloven av 25 juni 1926 nr 2 4 tredje ledd har justitiarius bestemt at saken skal behandles av den samlede Høyesterett. Saken har som nevnt vært behandlet i sammenheng med en annen sak - ankesak nr 224/96, Thunheimsaken - som gjelder spørsmålet om grunnlovmessigheten av endringer i reglene om tilleggspensjon, foretatt ved samme lovendring av 21 desember Ved innledningen av forhandlingene ble spørsmålet om inhabilitet reist av dommerne Hellesylt og Coward. Ved kjennelse av 4 september 1996 ble det avgjort at dommer Coward, men ikke dommer Hellesylt, skulle vike sete. Etter høyesterettsloven 7 annet ledd skal den yngste dommer etter ansettelse fratre når det er nødvendig for at antallet dommere ikke skal være delelig med to, og dommer Flock fratrer derfor ved Høyesteretts votering. Statens anførsler kan sammenfattes slik: Rettigheter etter folketrygdloven har et visst grunnlovsvern i Grunnloven 110c om plikt for myndighetene til å respektere og sikre menneskerettighetene. Flere internasjonale konvensjoner, som FNkonvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, gir rett til en sosial minstestandard. Det er åpenbart at de aktuelle lovendringer ikke krenker slike grunnlovsikrede minimumsrettigheter. Noe vern for de trygdeytelser som er hjemlet i folketrygdloven, ut over det som følger av 110c, gir Grunnloven ikke. Grunnloven 105 har ingen anvendelse her. Trygderettigheter kan ikke likestilles med eiendomsrett. Det er lovbestemte rettigheter som tilkommer alle. Trygderettigheter er ikke vernet mot ny lovgivning etter Grunnloven 97. Rettighetene er ensidig etablert av staten gjennom lovgivning for å realisere samfunnspolitiske målsettinger og prioriteringer. De gjelder med det innhold loven til enhver tid gir dem. Et vern mot ny lovgivning må i tilfelle ha et grunnlag ved siden av loven. Dette er kommet til uttrykk i statspensjonistdommen i Rt Dommen forutsetter vern for statspensjon, men utelukker vern for trygder som vi finner i folketrygden, nettopp fordi et grunnlag ut over loven mangler.

4 Kontraktsrettslige synspunkter som betaling - ytelse mot ytelse - kan ikke etablere noe slikt grunnlag. Forsørgertillegg er uavhengig av innbetaling. Kontraktssynspunktet kan for øvrig heller ikke etablere noe vern i de tilfeller det kan sies å foreligge et element av betaling. Trygdeavgiften er reelt sett en skatt. Side:1419 Behovet for forutberegnelighet er et kjernepunkt i ankemotpartens resonnement. Det erkjennes at det er viktig for pensjonister å kunne forutberegne sin økonomiske posisjon. Politisk vil dette kunne legge bindinger på Stortingets mulighet til å endre pensjonsreglene. Men hensynet til forutberegnelighet gjør seg gjeldende også for dem som ennå ikke er blitt pensjonister, og også for mottakere av andre ytelser og tjenester fra det offentlige. At pensjonistene underrettes om sine trygderettigheter gjennom stønadsbrev, kan ikke tillegges betydning. Stønadsbrevene er en orientering om rettigheter og hva som blir utbetalt. De har ikke karakter av løfte for fremtiden, og under enhver omstendighet kan de ikke binde lovgiver. Trygderettighetene er meget fjernt fra kjerneområdet for Grunnloven 97, som utenfor strafferetten er et vern for økonomiske posisjoner ervervet gjennom personlig innsats. Innsats som motstykke til rettigheten er fraværende for trygderettigheter. Særlig gjelder det for trygderettigheter som er uavhengig av egenbetaling, som forsørgertilleggene. Grunnloven 75 er et grunnleggende argument mot å utstrekke vernet etter Grunnloven 97 til også å gjelde trygderettigheter. Etter Grunnloven 75 bokstav a og d er Stortinget gitt kontroll og herredømme over statens økonomiske ressurser. En grunnlovsmessig binding til bestemte prioriteringer vil stride mot den bærende idé bak bestemmelsen. Pensjoner etter folketrygden utgjør en betydelig del av den offentlige økonomi. Andelen vil være voksende på grunn av et økt antall eldre og en økning i tilleggspensjoner. Parallelt vil vi få en nedgang i antall yrkesaktive. Statens inntekter fra oljevirksomheten vil om få år bli fallende. Dette skaper problemer for finansieringen av trygden. Det oppstår prioriteringsspørsmål mellom befolkningsgrupper og mellom dagens og kommende generasjoner. Stortinget må ha handlefrihet til å foreta de nødvendige politiske avveininger og valg. Et grunnlovsvern for trygderettigheter vil nødvendiggjøre vurderinger fra domstolenes side som i sin kjerne vil være politiske. Til syvende og sist vil domstolenes svar på spørsmålet om grunnlovsstrid måtte bero på dommernes subjektive - og politiske - oppfatning. Domstolene vil i tilfelle - i strid med vår forfatningsrettstradisjon - opphøye seg til et slags «overhus». At trygderettigheter etter folketrygdloven ikke har vern mot endringer, følger eksplisitt av folketrygdloven 18-11, regelen om at rettigheter etter loven kan endres, innskrenkes eller oppheves. Ordlyden er klar. Lovhistorien bekrefter at forbeholdet er ment som det er skrevet, og at det er tatt inn for å avskjære enhver tvil. Ankemotparten kan ikke finne støtte for sitt syn på grunnlovsvern i utenlandsk rett. De fleste land har ikke noe forbud mot retroaktiv lovgivning annet enn på strafferettens område. Forfatningsrettslig prøving av endringer i trygderegler har derfor gjerne skjedd i forhold til regler om beskyttelse av eiendom. I USA har den amerikanske Høyesterett fastslått at trygd, som ikke motsvares av foretatte innbetalinger, er uten vern. Det samme er tilfellet i Danmark. En viss, men ikke ubetinget rett til å gripe inn overfor løpende trygder, er akseptert blant annet i Tyskland, Østerrike og Italia. Der forfatningsdomstolene i disse landene Side:1420 har funnet at forfatningen er til hinder for endringer, har det gjerne vært hvor preget av ytelse mot ytelse har vært sterkt, som hvor innbetalingen har skjedd til særskilte kasser og ordningen har hatt et klart preg av forsikring. Forfatningsdomstolene i disse landene utøver for øvrig en langt mer intens domstolskontroll enn det vi i Norge har forfatningsrettslig tradisjon for. Subsidiært gjør staten gjeldende at selv om trygderettigheter i prinsippet skulle falle innenfor vernet i Grunnloven 97, må lovendringen gå klar av tilbakevirkningsforbudet. For den subsidiære anførsel kan staten i det vesentlige slutte seg til flertallet i Trygderetten. Løsningen må bero på om

5 lovendringen har karakter av overgrep fra lovgivers side. Den norm Trygderettens mindretall og lagmannsretten stiller opp, med et krav om overvekt av interesse for det offentlige sammenlignet med interessen til de som rammes av endringen, er uholdbar. Ved vurderingen av om det foreligger et overgrep, og dermed strid med Grunnloven 97, kommer de samme hensyn inn som etter statens prinsipale syn tilsier at trygderettigheter ikke er vernet av Grunnloven 97. Sentralt står ytelsenes karakter og hensynet til Stortingets handlefrihet. Rettspraksis støtter opp under et meget vidt spillerom for lovgiver til, uten hinder av Grunnloven 97, å foreta tiltak som er nødvendige av hensyn til en forsvarlig samfunnsøkonomi, jf blant annet gullklausuldommen i Rt Dommens betydning kan ikke begrenses til tiltak i krisesituasjoner, men må også gjelde for endringer som iverksettes som forebyggende. Etter rettspraksis må eier av fast eiendom finne seg i meget vidtgående rådighetsinnskrenkninger over eiendommen. Det er vanskelig å se reelle grunner til at ytelser som har sitt grunnlag i lov, skal være sterkere vernet mot inngrep enn den private eiendomsrett. I forhold til skattelovgivning og skattevedtak er det akseptert at dette kan knyttes opp til handlinger eller tilstander før lovgivningen eller vedtaket. Skatt er helt sentralt på inntektssiden i statens økonomiforvaltning. De samme hensyn som tilsier handlefrihet for Stortinget i forhold til skattelovgivningen, taler for en tilsvarende frihet på utgiftssiden, inklusive trygdelovgivningen. Stortinget vurderte forholdet til Grunnloven 97 for endringene i reglene om tilleggspensjon og kom til at det ikke forelå noen grunnlovsstrid her. Da må det være åpenbart at Stortinget har forutsatt at det heller ikke kunne være grunnlovsstrid for endringene i reglene om forsørgertillegg. Dersom folketrygdloven ikke i seg selv gir en ubegrenset adgang til å gjøre endringer i rettighetene etter folketrygdloven, eller ikke medfører at rettighetene er uten grunnlovsvern, må bestemmelsen iallfall komme inn som et vesentlig argument ved den konkrete vurdering av om grunnlovsstrid foreligger. Folketrygdloven gir et viktig varsel om at lovgiver anser seg for å stå fritt til å foreta endringer. Tapet for pensjonistene - de pensjonistene som helt mister ektefelletillegget - er at deres pensjonsytelse reduseres med 1/2 G. Reduksjonen skjer imidlertid ikke momentant. Gjennom «frysløsningen» blir det en gradvis nedtrapping av tilleggsytelsen. Ektefelletillegget tas bare bort Side:1421 for den gruppen som gjennom egen inntekt har økonomisk ryggrad til å bære inntektsbortfallet. Det offentliges interesse kan ikke, slik ankemotparten mener, begrenses til en ren økonomisk beregning av det offentliges innsparing ved å la de nye reglene gjelde for løpende pensjoner. Likhetshensyn kommer inn. Ankemotpartens standpunkt ville føre til store ugrunnete forskjeller mellom grupper av alderspensjonister. Dertil kommer at endringen må ses i et større perspektiv, behovet for å få dempet veksten i trygdeutgiftene. Dette siste har også et mer langsiktig mål. Lettelser i statens trygdeutgifter vil styrke statens økonomi og derved mulighetene for å møte den meget sterke økning i trygdeutgiftene vi vil få i de første tiårene av det neste århundre. Videre er det viktig at bakgrunnen for at man fant det riktig å gripe inn i forsørgertilleggene, var at behovet for et alminnelig forsørgertillegg var blitt mindre enn da folketrygdloven ble gitt. Pensjonistenes økonomiske stilling var generelt bedret. Dertil kom at det nå forelå andre behov for dekning gjennom trygden som det var viktig å få tilgodesett. Konklusjonen på den konkrete vurdering må bli at endringene ikke på noen måte utgjorde noe overgrep mot pensjonister med løpende pensjoner. Staten v/rikstrygdeverket har nedlagt slik påstand: «Staten v/rikstrygdeverket frifinnes.» Stig Borthens anførsler kan sammenfattes slik: Statens argumentasjon for at trygderettigheter savner grunnlovsvern, svikter i de utgangspunkter som tas. Grunnlovsvernet etter 97 må ha velferdsstaten, og oppbyggingen av den, som bakgrunn. Folketrygden er grunnpilaren i velferdssamfunnet og fundamentet for et verdig liv for pensjonistene.

6 Hensynet til forutberegnelighet og innrettelse tilsier at iallfall løpende pensjoner ikke kan endres i negativ retning for pensjonisten. Det er forfeilet å la problemstillingen være om trygderettigheter er «rettigheter» i Grunnlovens forstand. Grunnloven 97 gir et generelt forbud mot tilbakevirkende lover. Det er det at regelen ikke får anvendelse som i tilfelle må begrunnes - ikke det motsatte. At trygderettigheter er vernet etter Grunnloven 97, har i dag støtte av en samstemmig juridisk teori. Asbjørn Kjønstad påviste et slikt vern i en utredning som ble trykt som bilag til NOU 1984:10 Trygdefinansiering. Hans synspunkter er senere utdypet av ham selv og andre juridiske forfattere. Et utstrakt vern for trygderettigheter er lagt til grunn av Sosialdepartementet i Ot.prp.nr.77 ( ). Statens anførsel på dette punkt er derfor i strid med det grunnleggende syn på trygderettigheters rettslige karakter staten selv har tilkjennegitt i arbeidet med trygdelovgivningen. Statens argumentasjon ut fra statspensjonistdommen i Rt har lite for seg. Trygderettens mindretall har påvist dette. Dommen ble avsagt før folketrygdloven trådte i kraft og i en annen økonomisk situasjon. Den gjaldt i virkeligheten spørsmålet om statspensjonistene skulle nyte godt av en helt ny pensjon, den generelle alderspensjon. Av denne grunn kunne man derfor vanskelig snakke om tilbakevirkning i lovgivningen. Side:1422 De slutninger staten trekker fra Grunnloven 75 bokstav a og d, er alt for vidtgående. Det erkjennes at staten har et behov for handlefrihet i den økonomiske politikken. Men det er en handlefrihet som ikke kan være absolutt, og som må veies opp mot andre hensyn av vekt, ikke minst hensynet til å motvirke urimelig tilbakevirkning i lovgivningen. I sin argumentasjon i tilknytning til Grunnloven 75 bokstav a har staten gjort gjeldende at det foreligger en nærmest ubegrenset adgang til å gi tilbakevirkende skattelover. Dette er ikke korrekt. Skattyteren kan meget vel ha posisjoner senere skattelovgivning ikke kan gripe inn i. Statens syn på folketrygdloven er i strid med all juridisk teori, helt fra Augdahls artikkel i Rt Staten ser bort fra motivuttalelser, blant annet til den parallelle regel i yrkesskadetrygdloven fra Videre er det vesentlig at Høyesterett i statspensjonistdommen i Rt ga uttrykk for at statspensjonene hadde grunnlovsvern, til tross for at lov om Statens Pensjonskasse har en tilsvarende regel om rett til endringer som den vi finner i folketrygdloven At trygderettigheter har vern etter Grunnloven 97, vil ikke uten videre innebære at de aktuelle lovbestemmelser må tilsidesettes. Det erkjennes at det må foretas en helhetsvurdering, hvor hensynet til dem som får sine pensjonsrettigheter beskåret må veies opp mot de hensyn som ligger bak lovendringen. Den vurderingsnorm staten har stilt opp i sin subsidiære argumentasjon - at det må foreligge et «overgrep» - er imidlertid forfeilet. Det er et kriterium som ikke tar hensyn til karakteren av de rettigheter det er gjort inngrep i. Rettighetenes karakter er helt sentral ved fastleggelsen av normen. Pensjonen skal, som påpekt, sikre pensjonisten en verdig alderdom. Han vil ha innrettet seg etter den løpende pensjonen og vil ikke ha mulighet for å avhjelpe virkningene av endringer. Skal slik tilbakevirkende lovgivning kunne forsvares i forhold til Grunnloven 97, må det være fordi hensynet til statens økonomi gjør dette «nødvendig». I «nødvendig» ligger at endringen må foretas for å hindre en økonomisk krise. En slik streng norm har støtte i Kløftadommen i Rt Der stilte Høyesterett opp tre kategorier interesser med ulikt vern. Det må være riktig å plassere vernet av trygderettighetene, som altså gjelder det økonomiske fundament for en verdig alderdom, nær opp til den kategori med best vern - bestemmelser til vern om frihet og sikkerhet. Et kriterium som «nødvendig» har også støtte i gullklausuldommen i Rt Der ble det stilt spørsmål om opprettholdelse av innløsningsplikten ville umuliggjøre et stabilt pengevesen. I vår sak blir den tilsvarende problemstilling om det vil være ødeleggende for samfunnsøkonomien om lovendringene ikke gis anvendelse på løpende pensjoner. En norm basert på «nødvendighet» med korresponderende intens domstolskontroll, vil bringe

7 Norge i pakt med utviklingen i Vest-Europa. Domstolskontrollen i Norge har nok vært i klar utvikling de siste tiårene, men i mange vesteuropeiske land praktiseres det en strengere domstolskontroll. Dette er en riktig og viktig utvikling for en rettsstat. Det sikrer enkeltindividet fundamentale grunnrettigheter. Situasjonen i Danmark er i utgangspunktet av mindre interesse, fordi danske domstoler alltid har vært meget forsiktige - langt forsiktigere Side:1423 enn norske - i sin domstolskontroll. Dertil kommer at den støtte som staten kan finne i dansk rett er betinget. Nyere dansk teori på sosialrettens område viser et vidtgående grunnlovsvern for sosiale rettigheter. I Kløftadommen er det fremhevet at det, hvor vurderingen av grunnlovsspørsmålet volder tvil, må legges vekt på om Stortinget har vurdert forholdet til Grunnloven. En slik vurdering er ikke foretatt i dette tilfellet. Grunnlovsspørsmålet ble bare overveid for tilleggspensjonene. Stortingets taushet kan ikke tas som et uttrykk for at det har ansett det som selvfølgelig at det ikke forelå grunnlovsstrid for forsørgerrettighetene. Kløftadommen stiller opp et krav til klarhet i Stortingets vurdering. Det er under enhver omstendighet ikke oppfylt. Staten har fremhevet innsparingshensynet. Dette er nok relevant i en helhetsvurdering. Men det er bare innsparingene ved endringene i ektefelletillegget for alderspensjon og uførepensjon - og da for løpende pensjoner - som kan trekkes inn. Andre endringer har ikke noen nødvendig sammenheng med disse, og kan ikke tillegges vekt. Det offentliges innsparing er beskjeden, og utviklingen har vist at innsparingen også blir mindre enn det man opprinnelig regnet med. Allerede før år 2010, tidspunktet da det økonomiske presset på folketrygden setter inn for alvor, er innsparingseffekten borte. Hensynet til ikke å skape for store ulikheter mellom grupper av pensjonister kunne nok gi staten et argument for å la lovendringene også få effekt for løpende pensjoner. Men særlig tungtveiende er argumentet ikke. Blant annet ut fra innrettelseshensynet var det saklig og rimelig å sette dem med løpende pensjoner i en særstilling. Det offentliges interesser i å kunne gjøre endringene gjeldende også mot dem som ved lovendringen var blitt pensjonister - først og fremst en beskjeden økonomisk interesse - må veies opp mot interessene til Borthen og de øvrige pensjonistene som rammes av endringen. Borthen taper frem til år 2004 årlig et halvt grunnbeløp. For ham betyr det en inntektsreduksjon på 10 % som er meget betydelig på hans inntektsnivå. Generelt gjelder det at mange pensjonister rammes hardt. Ved vektleggingen av tapet hos pensjonistene kommer karakteren av ytelsene og formålet med dem sentralt inn. Som påpekt skal ytelsene sikre en verdig alderdom. Denne sikringen skulle vare livet ut. Ektefeller har en lovbestemt gjensidig forsørgelsesplikt. Folketrygdens ektefelletillegg må ses på denne bakgrunn, og det tilsier at tillegget bør ha et særlig vern mot inngrep. At det ikke er betalt særskilt for ektefelletillegget, kan ikke tillegges vesentlig betydning. Dette vil være tilfellet for folketrygdytelser generelt. Den enkeltes betaling av folketrygdavgift er i virkeligheten en skatt. Avgiften fastsettes ut fra rene fiskale hensyn, og det er forfeilet å se folketrygden under synsvinkelen «forsikring». Avveiningen av hensynet til det offentlige mot hensynet til pensjonistene med løpende pensjoner er ikke særlig tvilsom. Pensjonistene rammes hardt uten at det offentlige opp når særlig mye. Kravet til nødvendighet av hensyn til den offentlige økonomi er ikke på noen måte oppfylt. Stig Borthen har nedlagt slik påstand: «Lagmannsrettens dom stadfestes.» Side:1424 Jeg ser slik på saken: Innledningsvis finner jeg grunn til å understreke at domstolenes myndighet til å prøve lovers grunnlovsmessighet må ses som et allment forfatningsrettslig prinsipp. Det er ikke begrenset til

8 bestemte rettsområder. Også trygdelovgivningen omfattes således. Den grunnlovsbestemmelse som er aktuell i saken, er Grunnloven 97 - forbudet mot å gi lover tilbakevirkende kraft. Spørsmålet er om det var i strid med denne bestemmelsen å endre folketrygdlovens regler om ektefelletillegg med virkning også for dem som allerede var tilstått slikt tillegg. Saken gjelder altså ikke spørsmålet om grunnlovsmessigheten av endringen for tilfeller hvor pensjonsytelsen ikke var begynt å løpe da endringsloven trådte i kraft. Med dette har jeg ikke sagt at spørsmålet om grunnlovsvern for trygderettigheter bare vil kunne oppstå i forhold til pensjoner som allerede har begynt å løpe. Jeg behøver imidlertid ikke å gå nærmere inn på dette. Grunnloven 105 er ikke påberopt som selvstendig grunnlag, og jeg kan heller ikke se at bestemmelsen her kan gi noe vern ut over det som følger av 97. Staten har trukket frem Grunnloven 110c og gjort gjeldende at denne regelen, sammenholdt med konvensjoner Norge er bundet av, gir et minimumsvern for pensjonsrettigheter. Når Grunnloven 110c er brakt inn, vil jeg peke på to forhold: For det første - og det er også partenes syn: De endringer som ble foretatt ved loven av 21 desember 1990 nr 80, bringer ikke pensjonsytelsene i strid med det internasjonale minimumsnivå som kan forankres i Grunnloven 110c. Dernest: At et minimumsvern følger av Grunnloven 110c, kan ikke være noe argument mot et sterkere vern etter Grunnloven 97, om det ellers skulle være grunnlag for dette. Jeg kommer i mine drøftelser nokså ofte til å bruke uttrykk som «grunnlovsvern» uten å angi noen bestemt grunnlovsbestemmelse, og jeg kommer også til å bruke uttrykket «trygderettigheters grunnlovsvern». For å unngå misforståelser vil jeg presisere at det utelukkende er vernet etter Grunnloven 97 jeg har for øyet, og at jeg med trygderettigheter i denne sammenheng bare tar sikte på folketrygdens rettigheter til grunnpensjon med tilleggsytelser og tilleggspensjonen. Inngrepet i saken - og det gjelder for øvrig også for de regler om tilleggspensjon som er aktuelle i Thunheimsaken - medfører ikke at det knyttes nye byrder til tidligere handlinger, men at lovendringen for fremtiden svekker rettslige posisjoner. Det er dette som gjerne benevnes uegentlig tilbakevirkning. Det er klart at også slike inngrep i etablerte rettigheter eller posisjoner etter omstendighetene, blant annet under hensyn til karakteren av de posisjoner som berøres og de nærmere virkninger av endringene, vil kunne rammes av Grunnloven 97. Statens prinsipale anførsel er at trygderettigheter, ut fra rettighetenes karakter, faller utenfor vernet etter Grunnloven 97. Rettighetene er etablert ved lov. De gjelder - anføres det - så lenge og med det innhold loven til enhver tid gir dem. Innskrenkes rettighetene, er det ikke lenger grunnlag for å gjøre dem gjeldende med det videre innhold de hadde etter den tidligere regel. Anførselen er generell, men også knyttet opp til folketrygdloven 18-11, som etter sin ordlyd gir en alminnelig adgang til ved lov å endre rettigheter etter folketrygdloven. Jeg ser i drøftelsene Side:1425 foreløpig bort fra folketrygdloven 18-11, men kommer tilbake til den avslutningsvis. Jeg er enig med staten i at det må være utgangspunktet og hovedregelen at lovbestemte økonomiske ytelser fra det offentlige for fremtiden kan falle bort eller begrenses gjennom ny lovgivning uten hinder av Grunnloven 97. Men etter min mening har pensjonsrettigheter etter folketrygdloven som grunnpensjonen med tilknyttete rettigheter og tilleggspensjonen, et fundament og en karakter ut over det at de er forankret i konkrete lovregler som tilsier at de må stå i en annen og sterkere stilling når det gjelder grunn lovsvern. Vårt pensjonssystem er gradvis bygd opp gjennom mer enn hundre års lovgivning. Særlig vidtrekkende har lovgivningen vært etter siste krig, med blant annet loven av 6 juli 1957 om den alminnelige og ikke behovsprøvde alderstrygd og ikke minst med folketrygdloven av 17 juni Ved folketrygdloven ble det etablert en pensjonsordning, både for alder og uførhet, som gjennom grunnpensjonen og rettigheter knyttet til den skal sikre en minstestandard for alle og, gjennom tilleggspensjonen, en levestandard som står i et rimelig forhold til den pensjonisten hadde i sitt yrkesaktive liv. Dette tosidige formål, med trygghet for alle for en minstestandard og sikkerhet, gjennom innbetaling i forhold til inntekter, for en levestandard opp mot den tilvante, er understreket en rekke steder i forarbeidene til folketrygdloven. Som et eksempel kan vises til drøftelsene i

9 St.meld.nr.75 ( ) side Slik sikkerhet og trygghet har som forutsetning at de trygdede kan innrette seg på at de rettigheter loven etablerer - iallfall det vesentlige av dem - er der den dagen pensjonen skal begynne å løpe. At ordningen er slik at de trygdede kan innrette seg etter at de vil få sin pensjon, har da også i alle år gjennomsyret myndighetenes informasjon om folketrygden, en informasjon som var særlig omfattende da loven ble gitt, men som også senere har vært tilgjengelig for alle som har ønsket informasjon. Ut fra dette ser jeg det slik at lovgiver gjennom folketrygdens regler om uføre- og alderspensjon har skapt et inntektssystem for dem som på grunn av alder og uførhet ikke lenger kan skaffe seg arbeidsinntekt. Pensjonssystemet er etablert for at folk kan og skal innrette seg etter det. Det er kommet i stedet for tidligere tiders ordninger for forsorg og forsørgelse, og det har - hvilket også er tilsiktet - i atskillig utstrekning kommet i stedet for tidligere pensjons- og forsikringsordninger. Gjennom den ordning som her er bygd opp, og gjennom de forventninger som derved er skapt, er det etablert posisjoner det ikke kan stå lovgiver fritt å rokke. At trygderettigheter har et vern etter Grunnloven 97, er forutsatt av lovgiver, blant annet i forarbeidene til de lovendringer nærværende sak og Thunheimsaken gjelder. I Ot.prp.nr.77 ( ) viser departementet til en vurdering om trygderettigheters grunnlovsvern som Asbjørn Kjønstad utarbeidet for Trygdefinansieringsutvalget, og som ble trykt som bilag til utvalgets innstilling i NOU 1984:10. Under henvisning til dette uttaler departementet, proposisjonen side 40, «at opparbeidete trygderettigheter har et betydelig grunnlovsvern mot senere lovendringer i følge grunnloven 97». En forutsetning om grunnlovsvern for trygderettigheter ble også lagt til grunn av stortingskomiteen, jf Innst O nr 11 ( ) side 7. Komiteen viste til en uttalelse av Justisdepartementets Side:1426 lovavdeling som forutsatte grunnlovsvern, men som la til grunn at de aktuelle lovbestemmelser ikke var i strid med Grunnloven 97. Den rettslige betydning av disse uttalelser og forutsetninger om grunnlovsspørsmålet fra departement og stortingskomite kan kanskje være noe usikker. Men de er iallfall et uttrykk for at trygderettigheter med hensyn til grunnlovsvern står i en annen stilling enn det som ellers i alminnelighet gjelder for ytelser fra det offentlige. Staten har gjort gjeldende at det å gi trygderettigheter vern etter Grunnloven 97, vil stride mot den rettsoppfatning Høyesterett bygde på i statspensjonistdommen i Rt Det er vist til førstvoterendes uttalelse om at «statspensjonistene har en økonomisk særrett til pensjon. For så vidt står de i en annen stilling enn mesteparten av dem samordningsloven ellers gjelder. For disse andre har tjenestepensjonen i stor utstrekning preg av sosial trygdeytelse. Dette gjelder ikke statspensjonistene». Det var - anføres det - forutsatt at når statspensjonen ble ansett for å ha grunnlovsvern, var det utelukkende fordi pensjonen inngikk i de statsansattes arbeidsavtale. Jeg er enig i at det er nærliggende å forstå statspensjonistdommen slik at den «økonomiske særrett» det i dommen er lagt til grunn at statspensjonen er, er begrunnet i at pensjonsrettighetene er en del av arbeidsavtalen. Jeg er videre enig i at det synes forutsatt at pensjonsordninger uten tilknytning til avtale ikke gir grunnlovsbeskyttede rettigheter. Men jeg anser likevel statspensjonistdommen for å være av begrenset betydning ved fastleggelsen av om folketrygdens pensjonsrettigheter er beskyttet av Grunnloven 97. Noen drøftelse eller analyse av spørsmålet om vern for denne type pensjonsordninger gis ikke i dommen, og - og det er kanskje det mest vesentlige - dommen er avsagt før den rettsutvikling vi har fått gjennom etableringen av folketrygden. Staten har sterkt fremholdt at grunnlovsbeskyttelse for inngrep i økonomiske rettigheter i praksis og litteratur særlig har vært knyttet til rettigheter med et privatrettslig grunnlag, helt til Kjønstads betenkning i Jeg kan imidlertid ikke se at det å akseptere grunnlovsvern for trygderettigheter vil innebære noe brudd med vår tradisjon for tolking av Grunnloven 97. Bestemmelsen - med dens generelle ordlyd om at «Ingen Lov maa gives tilbagevirkende Kraft» - stiller etter vår rettstradisjon opp et forbud, som vel kan gis et mer presist innhold på spesielle rettsområder, men som ellers, blant annet på det rettsområdet vi her er på, må anses for å rette seg mot særlig urimelig eller urettferdig tilbakevirkning. Jeg kommer nærmere tilbake til den standard som ligger i forbudet, men vil her bemerke at den vil måtte variere over tid og med skiftende samfunnsforhold, både med hensyn til

10 karakteren av de posisjoner som vernes og hvor mye og hva som skal til av virkninger for å utløse grunnlovsstrid. At forbudet ikke kan ses løsrevet fra tid og samfunnsforhold, er understreket av Ragnar Knoph «Rettslige standarder», blant annet på side 85 hvor det heter: «En ting må man imidlertid være klar over, og den kan neppe betones sterkt nok: Den målestokk som en tilbakevirkning skal sammenlignes med for å finne ut om den strider mot 97, er ikke konstant og i hvile, men i stadig bevegelse og utvikling. Det gjelder rettferdsforestillingene på alle områder, men ganske særlig her, hvor spørsmålet rettferdig eller ikkerettferdig lett kommer til å Side:1427 avhenge av en så skiftende faktor som tidens almindelige syn på forholdet mellom individ og samfund.» Å gi grunnlovsvern for folketrygdens pensjonsrettigheter er etter mitt skjønn ved fortolkningen av Grunnloven 97 nettopp å trekke rettslige konsekvenser av den samfunns- og rettsutvikling vi har fått gjennom etableringen av det offentlige pensjonssystem, som skal gi trygghet og forutberegnelighet for levestandard ved uførhet og alderdom. Men at folketrygdens pensjonsrettigheter har et vern etter Grunnloven 97, kan, hensett til de trekk ved rettighetene som tilsier vern, ikke være ensbetydende med at ethvert inngrep som skjer ved lov i de trygdedes rettslige posisjoner, vil rammes av grunnlovsforbudet. Ved den nærmere vurdering av lovens forhold til grunnlovsforbudet blir det for det første et spørsmål om hvilke elementer som skal gå inn i vurderingen, dernest et spørsmål om den nærmere fastleggelsen av vurderingsnormen på dette området og så den konkrete vurdering av den aktuelle lovendring i lys av dette. Jeg starter med å se på hensyn jeg ser som viktige ved fastleggelsen av det vern folketrygdens pensjonsrettigheter har etter Grunnloven 97. Fundamentet for grunnlovsvernet for disse rettighetene, og det som må være sentralt i grunnlovsvurderingen, er at folketrygdens ytelser skal gi trygghet og forutberegnelighet for levestandard og økonomi i en situasjon der den trygdede ikke selv kan skaffe seg arbeidsinntekt. Jo mer man ved ny lovgivning måtte skjære i trygderettighetene, i desto større grad vil dette bryte med trygghet, forutberegnelighet og innrettelse. Sett i et slikt lys kan man si at grunnlovsvernet må være sterkere jo mer lovgiver kutter, og sterkest for kutt i selve grunnytelsen - grunnpensjonen med tilliggende ytelser som forsørgertilleggene. Mot et sterkt vern for grunnpensjonen - ja mot vern overhodet - har det vært innvendt at grunnpensjonen er en ikkebetalt ytelse. Dette i motsetning til tilleggspensjonen, som forutsetter opptjening, og hvor pensjonsytelsene er avpasset opptjeningen av pensjonspoeng. Tilleggspensjonen har derfor - hevdes det - trekk av privatrettslig karakter - av tradisjonell «velervervet rettighet», og må være beskyttet på linje med slike rettigheter. Jeg er ikke enig i at grunnpensjonen mangler vern etter Grunnloven 97, eller bare har et meget svakt vern, ut fra betraktninger om ikkebetalt ytelse. Det er riktig at retten til grunnpensjon ikke forutsetter innbetaling av trygdeavgift, og at det i den forstand er en ikkebetalt ytelse. Hvor treffende denne karakteristikken er sett fra det ståsted det store flertall av befolkningen befinner seg, er imidlertid tvilsomt. Folk flest vil gjennom et yrkesaktivt liv betale inn både avgift til folketrygden og skatt som går til å dekke grunnpensjoner og tilleggspensjoner, og også andre ytelser fra folketrygden. For dem vil det ikke umiddelbart være naturlig å betrakte den ene ytelse som mer betalt enn den annen. Uansett inngår folketrygdens grunnpensjon som et viktig element i den sikring av levestandard som er folketrygdens formål. Nettopp fordi grunnpensjonen er basisytelsen, kan det, også tatt i betraktning at det ikke er betalt særskilt for ytelsen, ikke være holdbart å unnta grunnpensjonen fra grunnlovsvern eller gjøre dette vernet særlig svakt. Side:1428 Spørsmålet om betaling og opptjening kan gi tilleggspensjonene et sterkere vern er ikke tema i denne saken, men i Thunheimsaken. Det drøftes naturlig der. Men inn i grunnlovsvurderingen går ikke bare hensynet til trygghet og forutberegnelighet for de trygdede. Tungtveiende hensyn som tilsier en betydelig frihet for lovgiver til å kunne foreta endringer

11 i folketrygdens rettigheter, må trekkes sentralt inn. Det er åpenbart at det ved lov må kunne foretas vidtgående endringer i folkepensjonens rettigheter og ytelser om vi skulle få en vesentlig forverring av samfunnsøkonomien. Om grunnlovsmessigheten av slike krisebetonte tiltak kan vises til gullklausuldommen i Rt Lovgiver må også i en periode med deflasjon kunne nedsette pensjonene. Men lovgivers adgang til å gripe inn må gå vesentlig videre enn dette. Folketrygden utgjør en betydelig del av samfunnsøkonomien. Utgiftene til folketrygden er omtrent 1/3 av statens samlede utgifter. Stortinget er gjennom Grunnloven 75 bokstav a og d gitt kontroll med og herredømme over statens finanser - på inntekts- og utgiftssiden. Omfattende bånd på lovgivers rett til å gripe inn i trygderettigheter vil komme i konflikt med de hensyn som ligger bak Grunnloven 75 bokstav a og d, og dette må ha betydelig tyngde ved fastleggelsen av den skranke Grunnloven 97 her setter. Det er innvendt at en vid adgang for lovgiver til å gripe inn i trygderettigheter ut fra samfunnsøkonomiske hensyn, vil være i strid med den rettsoppfatning gullklausuldommen i Rt bygger på. Inngrep ut fra slike hensyn er - hevdes det - begrenset til tiltak som er nødvendige for å hindre sammenbrudd i samfunnsøkonomien. Jeg kan ikke se at dette er en holdbar betraktning. Nærværende sak gjelder folketrygdens løpende utgifter, og der kommer, som påpekt, hensynet bak Grunnloven 75 bokstav a og d sentralt inn ved fastleggelsen av den skranke Grunnloven 97 vil utgjøre. Oppbyggingen av velferdsstaten er sterkt understreket som et moment av betydning for grunnlovstolkingen. Jeg er enig i at dette kommer inn. Den trygghet og forutberegnelighet for økonomi og levestandard som jeg har fremhevet som avgjørende for at trygderettigheter må ha et grunnlovsvern, er nettopp et viktig utslag av vår velferdsstat. Men hensynet til velferdssamfunnet har også en annen side av betydning. Det er viktig å kunne kanalisere offentlige midler dit det er størst behov for dem. Sterke bånd på adgangen til å foreta omprioriteringer vil - iallfall som generell regel - ikke ivareta velferdssamfunnet og dets behov. Jeg har nå sett på generelle hensyn jeg mener er vesentlige ved fastleggelsen av trygderettigheters vern etter Grunnloven 97. Den mer konkrete vurdering i forhold til den lovendring denne saken gjelder, kommer jeg tilbake til. Jeg skal først se noe nærmere på vurderingsnormen etter Grunnloven 97. Den har tradisjonelt i statsrettslæren - i «standardteorien» - vært formulert slik at Grunnloven 97 rammer tilbakevirkning som innebærer et «overgrep» - jf Ragnar Knoph, Rettslige Standarder side 182. Med andre ord - hvis man ut fra de hensyn som er relevante i grunnlovstolkingen kommer til at loven representerer et «overgrep», skal den tilsidesettes som stridende mot Grunnloven 97, Side:1429 ellers ikke. Hva som skal til for at det foreligger et «overgrep», vil variere fra rettsfelt til rettsfelt og, som jeg tidligere har vært inne på, over tid og med skiftende samfunnsforhold. I Kløftadommen, Rt , går førstvoterende nokså generelt inn på spørsmålet om hvor mye det skal til for å sette en lov til side som grunnlovsstridig. Det heter i dommen blant annet: «Løsningen vil i noen grad avhenge av hvilke grunnlovsbestemmelser det er tale om. Gjelder det bestemmelser til vern om enkeltmenneskets personlige frihet eller sikkerhet, antar jeg at grunnloven gjennomslagskraft må være betydelig. Gjelder det på den annen side grunnlovsbestemmelser som regulerer de andre statsmakters arbeidsmåte eller innbyrdes kompetanse, mener jeg som førstvoterende i plenumssaken inntatt i Rt , særlig side 1098 (hvalavgiftssaken), at domstolene i vid utstrekning må respektere Stortingets eget syn. Grunnlovsbestemmelser til vern om økonomiske rettigheter må for så vidt komme i en mellomstilling.» Det stilles altså opp en tredeling, med bestemmelser til vern om enkeltmenneskers personlige frihet eller sikkerhet som den gruppe hvor Grunnloven gjennomslagskraft er størst, og med grunnlovsbestemmelser til vern om økonomiske rettigheter som en mellomgruppe. Jeg ser denne tredelingen som grunnleggende riktig. Det er nok så at den er relativt grov, især omfatter de økonomiske rettigheter svært forskjellige kategorier, men som generelt utgangspunkt må grunnlovsvernet etter bestemmelser om den personlige frihet eller sikkerhet være sterkere enn grunnlovsvernet for økonomiske rettigheter.

12 I denne sammenheng er det anført at rettighetene gjelder trygd til erstatning for arbeids inntekt og til sikring av velferd. Disse trekk ved rettighetene tilsier - hevdes det - at de må ha samme, eller nær samme, grunnlovsbeskyttelse som den som gjelder enkeltmenneskers personlige frihet og sikkerhet. Dette må igjen få betydning for normen etter Grunnloven 97. Jeg er enig i at disse trekk ved trygdeytelsene er viktige. De kommer sentralt inn i grunnlovsvurderingen. Jeg kan derimot ikke se at det er grunnlag for å sidestille vernet etter Grunnloven 97 for trygderettigheter med vernet for personlig frihet og sikkerhet. Ved den siste gruppen vil hensynet til handlefrihet for lovgiver måtte komme i bakgrunnen ved vurderingen av grunnlovsvernet. Det vil ikke være tilfellet ved trygdelovgivningen. Her må, som jeg har vært inne på, hensynet til lovgivers handlefrihet være viktig. I saken har i noen grad vært trukket frem praksis fra andre land, og også fra menneskerettighetsorganene i Strasbourg. Det har vært anført at det er en internasjonal tendens i retning av å styrke vernet for grunnleggende individuelle rettigheter, og at denne må trekkes inn ved fastleggelsen av normen etter Grunnloven 97. Jeg vil til det bemerke at bildet av trygderettigheters vern etter praksis fra andre land ikke er entydig, og at praksis bygger på nasjonale grunnlovsbestemmelser med annet innhold enn Grunnloven 97. Praksis fra organene i Strasbourg synes ikke å tilsi vern i forhold til inngrep som i denne saken. Men den generelle observasjon, at vernet for fundamentale individuelle rettigheter er styrket de siste tiår, blant annet gjennom praksis fra Den Side:1430 europeiske menneskerettighetsdomstol, er riktig. Etter mitt skjønn er imidlertid det økte vern for individuelle rettigheter hensyntatt ved at pensjonistenes behov for trygghet og forutberegnelighet trekkes inn i grunnlovsvurderingen, slik jeg har beskrevet. Det kan spørres om «overgrep» er et adekvat stikkord for normen etter Grunnloven 97. «Overgrep» leder nok tanken mer hen på noe som bare vil kunne være en teoretisk mulighet enn på det som også kan bli resultatet ut fra en vurdering av et praktisk foreliggende tilfelle. Jeg vil anta at en angivelse av normen til å gjelde «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning er mer adekvat, iallfall med henblikk på det aktuelle rettsfelt. Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt. Men på dette rettsområdet må lovgivers spillerom, i lys av de hensyn som ligger bak Grunnloven 75 bokstav a og d, være vesentlig. Det vil bare være de kvalifiserte eller åpenbare tilfeller av urimelighet og urettferdighet som kan rammes. Jeg tilføyer at det nok i praksis først og fremst er inngrep som rammer avgrensede grupper pensjonister innenfor folketrygden som vil kunne stride mot Grunnloven 97. Jeg ser altså vurderingen etter Grunnloven 97 som et spørsmål om den aktuelle lovgivning er klart urimelig eller urettferdig. Trygderettens mindretall og Borgarting lagmannsrett har bygget på en annen norm. Trygderettens mindretall formulerte normen etter Grunnloven 97 slik: «Hvis bedømmelsen - som her - kan ta utgangspunkt i at det hos den ankende part foreligger en beskyttet interesse, vil det måtte kreves en overvekt av interesser på statens side for at inngrepet skal kunne godtas; det kan ikke være nok at staten har «ombestemt seg».... Etter dette fremstår det ikke som opplagt at de offentlige interesser som står bak vedtaket om å gripe inn i ektefelletillegg som allerede er tildelt, er så vesentlig at de mer enn oppveier de interesser som i utgangspunktet nyter grunnlovsbeskyttelse.... Diskusjonen viser blant annet at overvekten av interesse på det offentliges side i den aktuelle sak ikke kan sies å være åpenbar eller markert.» Trygderettens mindretall legger således til grunn at det skal foretas en interesseav veining. Interessene til pensjonistene i å få beholde sine trygderettigheter ubeskåret skal veies opp mot interessene til lovgiver i å få gjennomført lovendringen. Denne interesseavveiningen skal falle ut i lovgivers disfavør om det ikke er en «åpenbar eller markert» interesseovervekt på det offentliges side.