Trondheim kommunerevisjon Rapport 3/2017-F Brukerstyrt personlig assistanse i Trondheim kommune

Transkript

1 Trondheim kommunerevisjon Rapport 3/2017-F Brukerstyrt personlig assistanse i Trondheim kommune Foto: Carl-Erik Eriksson

2 Forord Trondheim kommunerevisjon har i denne forvaltningsrevisjonen undersøkt BPA-ordningen i Trondheim kommune. Rådmannen har hatt rapporten til verifisering og høring i perioden 27. februar 22. mars Arbeidet er utført av Tale Baadsvik (prosjektleder), Berit Juul og Elin Ingeborg Vassmo. Trondheim 23. mars 2017 Per Olav Nilsen revisjonsdirektør Tale Baadsvik forvaltningsrevisor

3 Sammendrag Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) er en alternativ måte å organisere tjenestene praktisk og personlig bistand på for personer med nedsatt funksjonsevne som har et stort behov for bistand i dagliglivet, både i og utenfor hjemmet. Målet er å bidra til at personer med stort bistandsbehov får et aktivt og mest mulig uavhengig liv til tross for funksjonsnedsettelsen. Tjenesten ble rettighetsfestet i Retten til å få tjenestene organisert som BPA gjelder personer under 67 år som har et langvarig behov for personlig assistanse, og for de som har behov for avlastning for barn, i minst 32 timer per uke. Videre sier loven at brukere med tjenestebehov på minst 25 timer per uke likevel har rett til å få tjenesten organisert som BPA, med mindre kommunen kan dokumentere at slik organisering vil medføre vesentlig økt kostnad for kommunen. Samtidig har kommunen også en plikt til å vurdere om det er hensiktsmessig å tilby BPA også til brukere som ikke fyller vilkårene i rettighetsbestemmelsen, da etter helse- og omsorgstjenesteloven. Denne forvaltningsrevisjonen ble bestilt av kontrollkomiteen i møte den under behandling av halvårsplan første halvår Vi har hatt følgende problemstillinger: 1. I hvilken grad skjer tildelingen av brukerstyrt personlig assistanse (BPA) i samsvar med lov- og avtaleverket? 2. I hvilken grad har rådmannen etablert system for å kontrollere bruken av kommunens midler til BPA? 3. I hvilken grad sikrer kommunen at leverandørene overholder arbeidsmiljøloven? For å besvare problemstillingene har vi gjennomført intervju, dokument- og statistikkanalyse og mappegjennomgang. Saksbehandling Trondheim kommune har etablert et system for å tilby BPA. Tjenesten blir gitt til brukere med stort bistandsbehov som fyller vilkårene for rettighetsfestingen. Lovverket sier at kommunen også har en plikt til å vurdere om BPA er hensiktsmessig for brukere utenom rettighetsfestingen, det vil si brukere med behov for under 25 timer i uka, og brukere over 67 år. Undersøkelsen viser at nesten halvparten av brukerne av BPA i kommunen har under 25 timer i uka. Revisjonen mener kommunen har en fleksibel praksis ved at de også gir BPA til brukere utenom rettighetsfestingen. Undersøkelsen viser at kommunen gjennomfører vurderingsmøte for alle som søker om BPA. Kommunen hadde tidligere retningslinjer for å sette inn hjemmetjenester i kartleggingsfasen. Dette så vi mange eksempler på i vår gjennomgang. Retningslinjene er endret slik at kommunen nå må begrunne bruk av hjemmetjenester, noe som etter revisjonens vurdering vil kunne føre til kortere saksbehandlingstid og dermed tidligere oppstart av BPA. Noen brukere med behov for BPA er tilflyttende fra andre kommuner. Vi har sett eksempler på at saksbehandlere tar kontakt med hjemkommunen, men i enkelte slike tilfeller har kartlegging ikke vært sluttført før bruker har flyttet til byen. Revisjonen understreker betydningen av at Trondheim kommune må ha et samarbeid med bruker og hjemkommune slik at vedtak er på plass når bruker flytter til kommunen. Flere informanter mener at brukermedvirkning ikke blir ivaretatt i tilstrekkelig grad ved utforming av BPA-vedtak. Kommunen er pålagt å sørge for at brukerne får medvirke til å utforme tjenestetilbudet sitt, og revisjonen understreker viktigheten av at dette blir gjort. Brukere skal ha den informasjon som er nødvendig for å få tilstrekkelig innsikt i tjenestetilbudet og for å kunne ivareta sine rettigheter. Vi har fått opplysninger om at brukere ønsker bedre informasjon om saksbehandlingsprosessen. Revisjonen mener at denne type tjenester spesielt krever god informasjon til bruker, slik at misforståelser unngås og brukerne får de tjenestene de har krav på. Det er derfor positivt at kommunen har etablert en ny nettside med informasjon om BPA.

4 Undersøkelsen har vist at kommunen i flere tilfeller bruker lang tid på å behandle BPA-saker. Revisjonen mener dette er uheldig, og at det kan føre til at brukerne får et dårligere tilbud fra kommunen i tiden fram til vedtak er fattet. Vår gjennomgang viser at kommunen alltid begrunner vedtak om BPA. Formannskapet har vedtatt at kommunen skal slutte å bruke veilederverktøyet som er utarbeidet for bruk av hjemmetjenesten. Revisjonen understreker betydningen av at veilederverktøyet er tilpasset brukergruppen, som har andre behov enn de som tradisjonelt mottar hjemmetjenester. Vedtak om BPA skal evalueres hvert år og nytt vedtak fattes. I mappegjennomgangen så vi eksempler på tilbakedatering av vedtak. Revisjonen er kritisk til dette, da det innebærer at det har blitt ytt BPAtjenester uten gyldig vedtak. Vi har sett at brukerens arbeidslederevne blir omtalt i et fåtall av vedtakene og evalueringene. Revisjonen mener arbeidslederevne må vurderes systematisk både ved kartlegging og evaluering, for å sikre forsvarlighet i tjenestetilbudet og i arbeidsmiljøet til assistentene. I enkelte tilfeller har vi sett at nærstående blir brukt som assistenter. Kommunens rutiner er ikke entydige på dette området, og revisjonen mener dette må klargjøres. Retningslinjene sier at det skal skrives individuell kontrakt mellom arbeidsgiver, Trondheim kommune og arbeidsleder. Mappegjennomgangen viser at dette har blitt gjort. Revisjonen mener at saksbehandlerens vurdering av bistandsbehovet til brukeren blir godt beskrevet i vedtakene vi har undersøkt. Undersøkelsen viser at det i de fleste tilfellene blir holdt vurderingsmøte i forbindelse med at vedtak går ut. Det skjer imidlertid ikke alltid, og ikke i alle tilfellene foretas det hjemmebesøk. Revisjonen mener det er viktig at saksbehandlerne sørger for å ha nok informasjon om brukeren når de fornyer et vedtak. Undersøkelsen viser at mange brukere over tid har et underforbruk av timer i forhold til vedtak. Revisjonen understreker viktigheten av at vedtakene stemmer med brukerens reelle behov. Underforbruk over tid bør alltid undersøkes, og årsak dokumenteres. Kontroll av ordningen Revisjonen registrerer at det er etablert et system for kontroll av faktura. Vi har sett ett tilfelle hvor rutinene har sviktet, hvor en bruker hadde fått redusert antall timer, men uten at leverandøren hadde blitt gjort oppmerksom på det med oppdatert vedtak. Vedkommende hadde dermed fått en time og 45 minutter i uka for mye i seks år, hvorpå kommunen selv oppdaget feilen. Dette illustrerer at et system med manuelle operasjoner innebærer en risiko for feilutbetalinger. De fleste, men ikke alle, leverandørene rapporterer timer månedsvis, slik kommunen krever. Rådmannen må sørge for at alle leverandørene fyller kontraktsvilkårene. Mappegjennomgangen viste som tidligere nevnt eksempler på tilbakedatering av vedtak, noe som medfører at kravet om gyldig vedtak før betaling til leverandør ikke er oppfylt. Revisjonen mener dette er kritikkverdig. Det er positivt at arbeidslederevne ser ut til å være et tema ved kartlegging og evaluering av vedtak. Revisjonen mener det er av vesentlig betydning at dette arbeidet blir systematisert, siden vi har sett tilfeller av langvarig dårlig arbeidsmiljø for noen assistenter. Undersøkelsen viser at kommunen ikke har etablert et tilfredsstillende system for å sikre at arbeidsmiljøloven blir overholdt i tjenestens ytterste ledd. Revisjonen mener det er uheldig at dette ikke er på plass.

5 Konklusjon Tildeling av brukerstyrt personlig assistanse skjer i stor grad i samsvar med lov- og avtaleverk. Kommunen har en fleksibel tilnærming til tildeling ved at de også gir BPA til brukere som ikke faller inn under rettighetsfestingen, det vil si brukere med behov på under 25 timer i uka og brukere over 67 år. Kommunen har en systematisk metodikk for å kartlegge brukernes behov, fatte og evaluere vedtak. Kommunen har imidlertid flere tilfeller av lang saksbehandlingstid på søknader. Undersøkelsen viser også eksempler på tilbakedatering av vedtak. Enkelte brukere har hatt til dels omfattende underforbruk av timer over tid uten at årsak har blitt dokumentert. Informasjon og brukermedvirkning er ifølge enkelte brukere ikke tilfredsstillende. Kommunen har etablert et system for å føre kontroll med timeforbruk og faktura. Systemet krever imidlertid manuell oppfølging, noe som innebærer en risiko for feilutbetalinger. Kommunen oppdaget selv et tilfelle av en feilutbetaling over flere år. Ikke alle leverandørene følger de månedlige rapporteringskravene i konsesjonsvilkårene. Kommunen har ikke etablert noe system for å følge opp at leverandørene overholder arbeidsmiljøloven, men dette er ifølge kommunen selv nå under arbeid.

6 6 Innledning Organisering på området Innhold 1 Innledning Organisering på området Problemstillinger Metode Saksbehandling Revisjonskriterier Omfang Kartlegging Vedtak Evaluering Vurderinger Kontroll av ordningen Revisjonskriterier Kontroll av midler Kontroll av overholdelse av arbeidsmiljøloven Vurderinger Konklusjon Rådmannens høringssvar Litteraturliste... 27

7 Innledning Organisering på området 7 1 Innledning Denne forvaltningsrevisjonen ble bestilt av kontrollkomiteen i møte den under behandling av halvårsplan første halvår Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) er en alternativ måte å organisere tjenestene praktisk og personlig bistand på for personer med nedsatt funksjonsevne som har et stort behov for bistand i dagliglivet, både i og utenfor hjemmet. Målet er å bidra til at personer med stort bistandsbehov får et aktivt og mest mulig uavhengig liv til tross for funksjonsnedsettelsen. Tjenesten ble rettighetsfestet i Retten til å få tjenestene organisert som BPA gjelder personer under 67 år som har et langvarig behov for personlig assistanse, og for de som har behov for avlastning for barn, i minst 32 timer per uke. Videre sier loven at brukere med tjenestebehov på minst 25 timer per uke likevel har rett til å få tjenesten organisert som BPA, med mindre kommunen kan dokumentere at slik organisering vil medføre vesentlig økt kostnad for kommunen. Samtidig har kommunen også en plikt til å vurdere om det er hensiktsmessig å tilby BPA også til brukere som ikke fyller vilkårene i rettighetsbestemmelsen, da etter helse- og omsorgstjenesteloven. 2 Brukerstyrt personlig assistanse er et tema som er gjenstand for debatt. Både prinsippet for og praktiseringen av ordningen har vært omdiskutert de siste årene, både nasjonalt og i Trondheim. Kommunen rår over knappe ressurser, og det er viktig at disse benyttes formålseffektivt og at tildeling av tjenester skjer i samsvar med lovverket og etter prinsippene om likebehandling og forutsigbarhet. 1.1 Organisering på området Det er kommunen som har det overordnede forvaltningsansvaret for BPA-tjenester, uavhengig av hvordan dette er organisert og hvem som ivaretar arbeidsgiveransvaret. Kommunen har også et overordnet ansvar for at annet gjeldende lovverk følges, for eksempel at assistentene sikres et forsvarlig arbeidsmiljø (tariffavtaler, ansettelsesforhold med videre). 3 Kommunen kan selv ha arbeidsgiveransvaret i en BPA-ordning, eller det kan inngås avtale med andre offentlige eller private aktører om BPA som dermed ivaretar arbeidsgiveransvaret. 4 I Trondheim kommune har man valgt å bruke tjenestekonsesjon for BPA-tjenester, det vil si at det er flere ulike leverandører som tilbyr tjenesten. 5 I tillegg er det noen få brukere som får sin BPA-tjeneste fra kommunen gjennom hjemmetjenesten. Brukerne kan selv velge hvilken leverandør de ønsker å benytte seg av. De kan også avgjøre hvem de ønsker som assistent, når de skal komme og hva de skal gjøre, innenfor rammen av vedtaket de har fått. Helse- og velferdskontorene (HVK) har ansvaret for å fatte vedtak om BPA. Det inngås så en trepartskontrakt mellom kommunen, brukeren og den leverandøren som brukeren har valgt. Brukeren rekrutterer og ansetter selv assistenter, og disse får lønn fra leverandøren, som igjen refunderes fra kommunen. Leverandøren fungerer som arbeidsgiver, mens brukeren er arbeidsleder for sine assistenter. Brukerne skal gå på arbeidslederkurs for å lære seg å håndtere oppgaven, og kommunene søker om spesielle kompetanse- og innovasjonstilskudd fra staten for dette. 1 Pasient- og brukerrettighetsloven 2-1a annet ledd, jf. helse- og omsorgstjenesteloven Stortingsprop 86L ( ) Endringer i pasient- og brukerrettighetsloven (rett til brukerstyrt personlig assistanse). Helse- og omsorgstjenestelovens 3-8 sier at kommunen skal ha tilbud om personlig assistanse etter 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b, i form av praktisk bistand og opplæring, organisert som brukerstyrt personlig assistanse. 3 Opplæringshåndbok brukerstyrt personlig assistanse BPA, IS-2313 Helsedirektoratet Opplæringshåndbok brukerstyrt personlig assistanse BPA, IS-2313 Helsedirektoratet Tidligere var det kun Uloba som ble brukt av eksterne leverandører, nå er det ni leverandører å velge mellom.

8 8 Innledning Problemstillinger Trondheim kommune har en fagressursgruppe for BPA. 6 Gruppas mandat er å ivareta en mest mulig lik praksis i hele byen innen behandling av nye søknader og revurdering av BPA. Nye saker og vanskelige saker som har prinsipiell betydning tas opp og drøftes i gruppa. Gruppa har i disse sakene et felles ansvar for å komme fram til et endelig forslag til vedtak. De skal også ta et spesielt ansvar for området internt i egen enhet ved å spre informasjon, formidle kompetanse og gi råd og støtte til sine kolleger. Videre skal de sørge for at rutiner og prosedyrer er oppdatert. I Trondheim kommune hadde ni barn under 18 år BPA ved utgangen av Deres ordning er organisert under BFT. Fagressursgruppa har en representant fra BFT som deltar på møtene, men mener det er stor forskjell på behov og organisering av BPA for barn og voksne, og ser det derfor som viktig at BFT får egne erfaringer på området. Vi har avgrenset denne forvaltningsrevisjonen til å bare omhandle BPA for personer over 18 år som blir forvaltet gjennom helse- og velferdskontorene. 7 Tidligere hadde kommunen fire helse- og velferdskontor lokalisert på Heimdal, Lerkendal, Midtbyen og Østbyen. Nå er disse slått sammen til to kontor; Heimdal og Lerkendal, og Midtbyen og Østbyen, med to enhetsledere. Enhetene holder fremdeles til på fire ulike kontor, men vil bli samlokalisert i løpet av et års tid. 1.2 Problemstillinger I denne forvaltningsrevisjonen har vi følgende problemstillinger: 1. I hvilken grad skjer tildelingen av brukerstyrt personlig assistanse (BPA) i samsvar med lov- og avtaleverket? 2. I hvilken grad har rådmannen etablert system for å kontrollere bruken av kommunens midler til BPA? 3. I hvilken grad sikrer kommunen at leverandørene overholder arbeidsmiljøloven? 1.3 Metode For å besvare problemstillingene har vi gjennomført intervju, dokument- og statistikkanalyse og mappegjennomgang. Vi har intervjuet merkantilt ansatte ved to av de fire helse- og velferdskontorene, saksbehandlere ved ett av kontorene, pasient- og brukerombudet i Sør- Trøndelag, ombudet for helse, omsorg og oppvekst i Trondheim kommune, og representanter for Handikapforbundet. Referat fra disse møtene er verifisert. I tillegg har vi innhentet informasjon på e- post fra ledere og ansatte ved helse- og velferdskontorene i kommunen, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, som innhentet informasjon fra noen av sine medlemmer, leder for fagressursgruppa for BPA og jurist ved et av helse- og velferdskontorene. Videre har vi gjennomført en mappegjennomgang av 32 mapper fordelt på alle fire helse- og velferdskontorene, for å undersøke saksbehandlingen av BPA. Vi valgte saker på bakgrunn av omfang, brukers alder, alder på vedtak og tjenesteleverandør. Vi inkluderte brukere som tidligere hadde vedtak fra andre kommuner, og brukere med større mer- eller mindreforbruk i 2015 og Vi valgte saker fra de ulike bydelene proporsjonalt med antall BPA-saker. Vi har innhentet og analysert statistikk og regnskapstall fra alle helse- og velferdskontorene. Vi har også analysert referat fra fagressursgruppemøter fra de to siste årene. I tillegg var vi observatører på et møte i fagressursgruppa. 6 Gruppa består av representanter fra alle fire helse- og velferdskontorene, BFT og Byåsen BOA, samt jurist fra helse- og velferdskontorene. 7 I og med at det er så få brukere under 18 år, har vi valgt å konsentrere undersøkelsen om alle fire helse- og velferdskontorene for å få informasjon om hvordan saksbehandlingen foregår for størsteparten av brukerne.

9 2 Saksbehandling 2.1 Revisjonskriterier Saksbehandling Revisjonskriterier Omfang Personer under 67 år med langvarig og stort behov for personlig assistanse etter helse- og omsorgstjenesteloven 3-2 har rett til å få slike tjenester organisert som brukerstyrt personlig assistanse. Med stort behov menes et tjenestebehov på minst 32 timer per uke. Brukere med tjenestebehov på minst 25 timer per uke har rett til å få tjenester organisert som brukerstyrt personlig assistanse, med mindre kommunen kan dokumentere at slik organisering vil medføre vesentlig økt kostnad for kommunen. 8 For å oppfylle ansvaret etter helse- og omsorgstjenesteloven 3-1 skal kommunen blant annet tilby personlig assistanse, herunder praktisk bistand, opplæring og støttekontakt. 9 Dermed har kommunen en plikt til å vurdere om det er hensiktsmessig å tilby BPA også til brukere som ikke fyller vilkårene i rettighetsbestemmelsen Kartlegging Det skal avholdes vurderingsmøte før man avgjør om bruker skal tildeles BPA. Det kan brukes hjemmetjeneste i inntil 3 måneder for å kartlegge behov og sikre rett utmåling av tid, men dette skal ikke gjøres som en hovedregel, og det må være gode grunner for det. Dersom HVK mottar søknad fra utenbys søker, skal det vurderes om det er tilstrekkelig med hjemkommunens kartlegging, eller om saksbehandler må reise til bruker for å kartlegge. 11 Kommunen skal etablere prosedyrer som skal sikre at brukere av pleie- og omsorgstjenester medvirker ved utforming eller endring av tjenestetilbudet. Den enkelte bruker skal gis medbestemmelse i forbindelse med den daglige utførelse av tjenestene. 12 Brukere skal ha den informasjon som er nødvendig for å få tilstrekkelig innsikt i tjenestetilbudet og for å kunne ivareta sine rettigheter Vedtak Kommunen skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. 14 Begrunnelse for beslutninger må dokumenteres. Saksbehandler skal sammenligne timetall med normtall og begrunne eventuelle avvik godt. Vedtak skal fattes for inntil ett år. Saksbehandler må vurdere arbeidslederevne til den som skal være arbeidsleder. 15 Arbeidslederrollen kan ivaretas av andre personer på vegne av eller i samarbeid med brukeren Pasient- og brukerrettighetsloven 2-1 d. 9 Helse- og omsorgstjenesteloven ledd 6 b). 10 Stortingsprop 86L ( ) Endringer i pasient- og brukerrettighetsloven (rett til brukerstyrt personlig assistanse). 11 Saksbehandlingsrutine for brukerstyrt personlig assistanse, rutine i Kvaliteket. 12 Kvalitetsforskriften Pasient- og brukerrettighetsloven Forvaltningsloven 11 a. 15 Saksbehandlingsrutine for brukerstyrt personlig assistanse, rutine i Kvaliteket. 16 Rundskriv I-9/2015 Rettighetsfesting av brukerstyrt personlig assistanse (BPA).

10 10 Saksbehandling Omfang For å sikre forsvarlig organisering av tjenestetilbudet må arbeidsgiver sikre at det er nødvendig profesjonell distanse mellom bruker og assistent. 17 Familie og andre nærstående av arbeidsleder skal generelt ikke ansettes som arbeidstakere. Oppdragsgiver (kommunen) kan likevel i det enkelte tilfellet skriftlig tillate bruk av familie og andre nærstående. Familie og andre nærstående kan unntaksvis benyttes som tilkallingsassistent i enkelttilfeller der en arbeidstaker ikke kan møte i henhold til arbeidsplanen. 18 Det skal skrives individuell kontrakt mellom arbeidsgiver, Trondheim kommune og arbeidsleder. 19 Det bør komme tydelig fram i vedtaket hva slags bistandsbehov som skal dekkes i den aktuelle BPAordningen Evaluering Det skal avholdes vurderingsmøte når vedtak går ut, med hjemmebesøk og ny kartlegging og vurdering av arbeidslederevne. Eventuelt merforbruk og underforbruk av timer skal vurderes. Dersom det ikke er samsvar mellom innvilgede og forbrukte timer, må årsaken til dette utredes. Hvis det ikke foreligger en plausibel forklaring på underforbruk, bør dette være grunnlag for revurdering av antall timer. 21 Helse- og velferdskontorene kan be om innsyn vedrørende ordningen fra arbeidsgiver Omfang Ved utgangen av 2016 hadde 103 brukere BPA i Trondheim kommune. Ni av brukerne var under 18 år ved utgangen av året, mens 11 brukere var over 67 år. Tabell 1: Oversikt over alder på mottakere av BPA i Trondheim Aldersgruppe Antall brukere < 18 år år år år 33 > 67 år 11 Totalt 103 Kilde: Trondheim kommune Antall brukere varierer i de ulike bydelene. Det er flest brukere med BPA i Østbyen og Lerkendal bydel, med henholdsvis 38 og 34 brukere. Midtbyen har 16 brukere, mens Heimdal har 15. I Trondheim kommune kan brukerne velge om de vil ha BPA-tjenestene levert av kommunen eller av en av de private leverandørene som har konsesjon fra Trondheim kommune. 23 Ved utgangen av fjoråret var det to brukere som hadde kommunens hjemmetjeneste som tjenesteleverandør. Cirka 2/3 brukte ULOBA, og resten var fordelt på de andre leverandørene. Ved gjennomgang av saksmapper ser vi at noen brukere har byttet leverandør underveis, enkelte flere ganger. 17 Rundskriv I-9/2015 Rettighetsfesting av brukerstyrt personlig assistanse (BPA). 18 NS 8435:2011 Alminnelige kontraktsbestemmelser for brukerstyrt personlig assistanse (BPA) 19 Saksbehandlingsrutine for brukerstyrt personlig assistanse, rutine i Kvaliteket 20 Opplæringshåndbok brukerstyrt personlig assistanse BPA IS-2313 Helsedirektoratet 21 Saksbehandlingsrutine for brukerstyrt personlig assistanse, rutine i Kvaliteket 22 Saksbehandlingsrutine for brukerstyrt personlig assistanse, rutine i Kvaliteket 23 For tiden kan man velge mellom ni tjenesteleverandører utenom kommunen selv: Prima Omsorg AS, Optimal Assistanse AS, Hjemme best, JAG Assistanse AS, Uloba AS, HAV AS, AssisterMeg AS, Aleris Ungplan BOI og Human Care assistanse AS.

11 Saksbehandling Omfang 11 Tabell 2: Antall timer i uka per bruker Antall timer i uka Antall brukere < > Sum 103 Kilde: Trondheim kommune Gjennomsnittlig antall timer med BPA per uke ligger ved utgangen av 2016 på Antall timer per uke varierer mye, fra 3 til Rettigheten til BPA gjelder for brukere som har behov for minst 32 timer i uka, eller over 25 timer per uke hvis det ikke medfører vesentlig økt kostnad for kommunen å organisere tjenesten som BPA-ordning. 63 av brukerne i Trondheim kommune, over halvparten, har under 32 timer i uka, mens 48 brukere, nesten halvparten, har under 25 timer i uka med BPA. Kommunen har imidlertid en plikt til å vurdere om det er hensiktsmessig å tilby BPA også til brukere som ikke fyller vilkårene i rettighetsbestemmelsen. 26 Dette har blitt praktisert i Trondheim kommune ved at nesten halvparten av brukerne har timetall som ligger under grensen for rettighetsfesting, og også ved at elleve av brukerne er over 67 år. En representant for Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon sentralt uttaler at organisasjonen har fått henvendelser som tyder på at kommuner generelt strammer inn BPA for de med behov under 25/32 timer, altså de som faller utenfor rettighetsfestingen. Vår gjennomgang av saker viser at dette ikke er tilfelle i Trondheim kommune. Mens andelen brukere med under 32 timer før 2015 var 59 prosent, var den økt til 65 prosent for brukere som fikk vedtak i 2015 og Andelen brukere med under 25 timer var 46 prosent før 2015, mot 48 prosent i 2015 og I 2015 ble det innvilget 17 nye BPA-tjenester i Trondheim kommune, mens 14 søkere fikk avslag én fikk avslag to ganger. I 2016 ble det innvilget 15 nye, mens 5 fikk avslag. Med andre ord var det elleve færre nye søknader på BPA i 2016 enn i Av de som fikk avslag dreide cirka halvparten av sakene seg om avslag på søknad om økte timer til BPA, mens resten var avslag på søknad om BPA. Det ble gitt ulike begrunnelser for avslagene. I noen av tilfellene ble det vurdert som mer hensiktsmessig å gi andre kommunale tjenester, mens i andre var begrunnelsen at brukers timebehov var så lite at det ikke var hensiktsmessig å organisere det som BPA. I et par saker var avslaget blant annet begrunnet i at arbeidslederevnen ikke ble vurdert som tilfredsstillende hos bruker. Tabell 3: Nye søknader, innvilget og avslag 2015 og Innvilget Avslag 15* 5 Kilde: Gerica support. * én fikk avslag to ganger Noen av avslagene ble påklaget, noen av disse ga kommunen medhold i, mens noen ble sendt til Fylkesmannen. Tabell 4 viser at det var dobbelt så mange klager i 2016 som i I et av tilfellene gjorde HVK om på vedtaket slik at saken ikke ble sendt til Fylkesmannen. I åtte av sakene ble kommunens vedtak stadfestet av Fylkesmannen, hvorav helse- og velferdskontorene ga delvis medhold i tre av sakene før de ble sendt til Fylkesmannen. Fire av sakene ble endret eller opphevet av Fylkesmannen. Fra kommunen får vi opplyst at saker som oftest oppheves på grunn av at de ikke er godt nok belyst, eller at det er brukt feil lovanvendelse. 24 Landsgjennomsnittet for 2015 er ifølge Helsedirektoratet 35 timer. 25 Median er på 26,5 timer. 26 Stortingsprop 86L ( ) Endringer i pasient- og brukerrettighetsloven (rett til brukerstyrt personlig assistanse). 27 Det tas forbehold om at saksbehandlere har registrert alle klager. Gjelder ikke BFT.

12 12 Saksbehandling Kartlegging Tabell 4: Antall klager i 2015 og Stadfestet av Fylkesmannen 4* 4** Delvis medhold fra Fylkesmannen 0 1 Endret/opphevet av Fylkesmannen 1 3 Medhold av HVK 0 1 Under behandling hos Fylkesmannen 0 1 Totalt antall klager 5 10 Kilde: Gerica support. *én fikk delvis medhold av HVK, **to fikk delvis medhold av HVK 2.3 Kartlegging Mappegjennomgangen viser at det er etablert en praksis med vurderingsmøte når en bruker har søkt om BPA. Kartleggingsbesøkene ble gjennomført i møte med to saksbehandlere fra helse- og velferdskontorene, bruker og eventuelt pårørende. I de eldste sakene så vi at det ofte var saksbehandlere fra to ulike helse- og velferdskontor. Dette var del av et prosjekt hvor saksbehandlere fra ulike bydeler gikk sammen ved kartlegging og fatting av vedtak av BPA. Fagleder ved ett av helse- og velferdskontorene uttaler at det å ha saksbehandlere fra ulike bydeler var med på å sikre likhet og en samstemt nøkternhet i vedtakene. Hun sier at BPA-ordningen kan innebære store summer, og at det derfor er viktig at vedtakene blir godt kvalitetssikret. Etter at ressursgruppe BPA ble etablert deltar to saksbehandlere fra samme helse- og velferdskontor på kartleggingsmøtene. I vår gjennomgang så vi at mange brukere hadde andre kommunale tjenester fra før da de søkte om BPA. Andre fikk vedtak på kommunale tjenester som for eksempel trygghetsalarm og hjemmetjenester samme dag som de søkte om BPA, mens de ventet på behandling av søknaden. Pasient- og brukerombudet opplyser at flere har henvendt seg til ombudet med klager rundt Trondheim kommunens håndtering av BPA, og at kartleggingsprosessen har vært et aspekt. 28 Ombudet mener at kommunen ikke informerer brukerne godt nok om hvilken framgangsmåte som blir benyttet når de saksbehandler BPA. De mener at brukerne ikke blir veiledet om hva de kan be om assistanse til og hvor mye tid kommunen beregner til denne assistansen. Ombudet mener at kommunen i slike tilfeller bryter veiledningsplikten, og at brukerne ikke får muligheten til å argumentere for hvorfor deres assistansebehov avviker fra tidsberegningene som ligger til grunn for de ulike tjenestenormene. I vår gjennomgang har vi sett eksempler på diskusjoner rundt akkurat dette, hvor brukere har argumentert for at de trenger lenger tid enn normen til enkelte gjøremål. Noen ganger har dette blitt etterkommet, andre ganger ikke. Vi får opplyst at helse- og velferdskontorene har et kartleggingsskjema som blir brukt i alle saker. Vi ser at kartleggingen stort sett blir gjennomført ved at saksbehandlerne går gjennom brukerens behov på en systematisk måte. Dette blir oppsummert i et skjema som legges ved vedtaket og som inneholder opplysning om hvilke tjenester brukeren har fått vedtak på, og hvor lang tid brukeren får tildelt til de ulike tjenestene. I de eldste sakene så vi ikke dette skjemaet brukt, men brukers behov er alltid dokumentert i saksmappene og som journalnotat i fagsystemet Gerica. 29 I henhold til den dokumentasjonen som er arkivert i saksmappene, er det alltid dialog mellom brukerne og kommunens saksbehandlere om hvilke behov brukeren har for tjenester. Handikapforbundet peker på at utfordringen med BPA er hvordan kommunen kommer fram til den tida brukerne skal ha til bistand. De mener at utmålingsverktøyet som kommunen bruker er beregnet på eldre. Det er ikke nødvendigvis gitt at dette passer for alle som søker BPA. Forbundet stiller også spørsmål om dialogen og veiledningen er god nok når en bruker tar kontakt for å definere behovet sitt, og om kommunen klarer å avdekke det reelle behovet. 28 Ombudet opplyser at de får mellom henvendelser i året, og at cirka 5-8 av disse omhandler BPA. 29 Gerica er Trondheim kommunes elektroniske pasientjournalsystem for helse og omsorg.

13 Saksbehandling Kartlegging 13 I november 2015 opprettet fylkesmannen i Sør-Trøndelag en tilsynssak på eget initiativ om Trondheim kommunes praksis for tilgjengelighet og tildeling av BPA. Med utgangspunkt i kommunens redegjørelse for praksis og rutiner mener fylkesmannen at kommunen sørger for at brukers behov kartlegges og at kartleggingen utgjør grunnlaget for vurdering av hvilke helse- og omsorgstjenester som er nødvendig for å sikre den enkelte et forsvarlig tjenestetilbud. Fylkesmannen skriver videre at forutsatt at kommunen benytter kartleggingsverktøyene sine etter rutinene som de har oppgitt, mener Fylkesmannen at kommunen har et forsvarlig innhold i kartleggingen. Embetet er imidlertid kritisk til at kommunen i sitt informasjonsskriv skriver at de som hovedregel vil kreve at man bruker ordinære hjemmetjenester slik at man kan kartlegge brukerens behov. Når praksis ser ut til å samsvare med dette, mener fylkesmannen at kommunen oppstiller en for høy terskel for å komme i gang med BPA. I en konkret sak hvor en bruker skulle flytte til Trondheim, mener fylkesmannen at Trondheim kommune burde ha kartlagt brukeren før vedkommende flyttet til kommunen. Fylkesmannen mener at noe annet vil være et hinder for personer med omfattende tjenestebehov til å flytte til kommunen. 30 Fylkesmannen konkluderte med at kommunen ikke sikrer tilgjengelighet eller forsvarlig tildeling av BPA på grunn av sitt krav til kartlegging. Kartleggingspraksisen rammer både tilgjengeligheten til tjenesten og saksbehandlingstiden. På bakgrunn av dette ba derfor fylkesmannen kommunen om å gjennomgå sine rutiner og gjøre de nødvendige tilpasninger slik at praksis samsvarer med lov. Ifølge jurist ved helse- og velferdskontorene har kommunen gått gjennom rutinene sine etter tilsynet. Når det gjelder tilgjengelighet viste Fylkesmannen til at informasjonen om BPA var mangelfull. Kommunen har nå opprettet en ny nettside som gir utfyllende informasjon om BPA. 31 Handikapforbundet mener denne nettsiden inneholder mye bra informasjon. Videre opplyser juristen også at saksbehandlingsrutinen er endret, slik at det å sette inn hjemmetjenesten eller andre tjenester i en kartleggingsperiode på inntil tre måneder nå er et unntak som skal begrunnes særskilt, ikke hovedregelen. Vår gjennomgang viser at flere av brukerne hadde BPA fra andre kommuner når de søkte om BPA i Trondheim. I to av tilfellene vi undersøkte ble det, etter avtale med bruker, gjennomført kartleggingsmøte på helse- og velferdskontoret før bruker flyttet til byen. I to andre tilfeller fant vi at kartleggingen skjedde da bruker kom til Trondheim og at hjemmetjenesten ga tjenester i mellomtiden i det ene tilfellet, mens assistenter fra hjemkommunen (pårørende) ga tjenester i det andre tilfellet. Pasient- og brukerombudet mener at kommunen ikke ivaretar medbestemmelsen tilstrekkelig i mange av sakene, og at bruker ikke får mulighet til å korrigere eventuelle feil på grunn av utilstrekkelig informasjon om prosess og kartlegging. De mener også at hvis man har brukermedvirkning og gir god veiledning så blir timetallet riktig. Enkeltbrukere revisjonen har fått informasjon fra har også nevnt manglende brukermedvirkning som et problem. Handikapforbundet uttaler også at selve søknadsprosessen er krevende man må dokumentere sin utilstrekkelighet gang på gang. Handikapforbundet opplyser at de får henvendelser fra medlemmene sine hvor tema er utmåling av tid, og at utmålingsverktøyet kommunen har brukt er beregnet på eldre. De har spurt Ressurssenter for omstilling i kommunene om dette, og de har ikke kjennskap til noen kommuner som har verktøy som fungerer godt for utmåling av timer også til aktiviteter utenfor hjemmet. I et møte ber formannskapet rådmannen om å avvikle veilederverktøyet som i dag legges til grunn for utmåling av BPA-tjenester, fordi hjemmetjenesten og BPA-tjenesten har ulike målgrupper, og brukerne av BPA må få mer tid til samfunnsdeltakelse og sosial omgang. Det ble 30 Fylkesmannen viser her til rundskriv I-43/99 til den tidligere kommunehelsetjenesteloven. 31

14 14 Saksbehandling Vedtak presisert at individuelle hensyn må ivaretas gjennom en grundig kartleggingsprosess og god dialog med tjenestemottakeren. På spørsmål til kommunen om hvor langt de har kommet i dette arbeidet, får vi til svar at kommunen bruker et kartleggingsverktøy som ligger i fagsystemet Gerica, som brukes på alle typer tjenester og dekker alle livssituasjoner for bruker. Veilederverktøyet formannskapet viser til er et skjema som viser erfaringstall fra hjemmetjenesten for hjemmebaserte tjenester og definerer kommunens kvalitetsstandard (minstestandard). Dette skjemaet er nå endret slik at det kommer tydeligere fram at det alltid skal foretas en individuell vurdering ved utmåling av tid. Skjemaet kan imidlertid brukes til vedtak som skal timefestes, hvis det ikke er mulig å kartlegge brukers individuelle behov for tjenester i hjemmet, for eksempel hvis bruker ikke vet hvor lang tid som trengs. Tjenester utenfor hjemmet blir vurdert individuelt og kommer i tillegg til oppgaver i hjemmet. 2.4 Vedtak Etter at det er gjennomført vurderingsmøte fattes det vedtak. I vår gjennomgang så vi at vedtakene inneholder beskrivelse av innhold og omfang på tjenesten, samt en begrunnelse. De aller fleste vedtakene hadde en varighet på ett år. Noen av de eldste vedtakene ble fattet med kortere varighet (gjerne tre til seks måneder), mens andre hadde en varighet på tre år. Saksbehandlingstiden, det vil si tiden fra bruker har søkt om BPA til svar foreligger, er for de fleste sakene på mellom tre og fire måneder. Kun et fåtall av sakene vi så på hadde en saksbehandlingstid på under tre måneder, og vi så eksempler på saker som hadde opp til seks måneders saksbehandlingstid. 32 Tidligere hadde kommunen en praksis med at det skulle brukes hjemmetjenester i inntil tre måneder i kartleggingsperioden for å sikre rett utmåling av tid. Dette sto beskrevet i en tidligere versjon av kommunens saksbehandlingsrutine for BPA. Fylkesmannen har uttalt i et brev fra juli 2016 at denne praksisen fører til at kommunen har en for høy terskel for å komme i gang med BPA. Dette er nå erstattet med at kommunen, i situasjoner hvor det vil være store utfordringer med å kartlegge behovet, kan vurdere å sette inn hjemmetjeneste i inntil tre måneder. Dette skal imidlertid ikke gjøres som hovedregel, og det skal være gode grunner til at man vurderer en slik kartlegging. Rutinen presiserer at det er viktig å tydeliggjøre hvordan brukermedvirkning skal ivaretas i slike tilfeller. I mappegjennomgangen så vi eksempler på saker hvor BPA ikke har blitt startet opp umiddelbart etter at vedtak var fattet, fordi det har tatt tid for bruker å velge leverandør og å ansette assistenter. Gjennomgangen viser at kun et fåtall av vedtakene inneholder en omtale av søkers arbeidslederevne. I de tilfellene arbeidslederevne er omtalt, er saksbehandlerne i tvil om bruker kan fylle rollen. I ett tilfelle ble BPA søknaden avslått fordi det ble vurdert at bruker ikke hadde arbeidslederevne, men når en annen person påtok seg dette ansvaret, fikk bruker BPA. I et annet tilfelle så vi en bruker som hadde BPA ikke fulgte opplæringskravene, og saksbehandlerne satte kursing som betingelse for at brukeren skulle få fornye vedtaket sitt. Brukerne får tildelt tid til ulike gjøremål. Det er gjerne delt inn i tre hovedkategorier: praktisk bistand person (PBP), praktisk bistand hushold (PBH) og støttekontakt/fritid. Praktisk bistand person innebærer alt som har med bistand til for eksempel stell, mat og enkelte medisinske prosedyrer. Praktisk bistand hushold dreier seg om hjelp til rengjøring og andre husholdningsoppgaver. Denne type tjenester er egenandelbelagt. Flere av sakene vi har gått gjennom, viser at brukere ikke har ønsket PBH når de fant ut at de må betale egenandel for dette. Vi har sett eksempler på at disse timene da har blitt tatt ut av vedtaket, og at saksbehandler har presisert at de øvrige timene, som er forbeholdt praktisk bistand person (PBP) ikke skal benyttes til husholdsoppgaver. Timer til støttekontakt/fritid omhandler både sosiale aktiviteter, trening og organisasjonsarbeid. 32 Enkelte av sakene som hadde saksbehandlingstid opp til 6 måneder gjaldt saker hvor søknaden kom inn i god tid før bruker flyttet til kommunen.

15 Saksbehandling Vedtak 15 Mange brukere kombinerer ulike tjenester, for eksempel BPA, hjemmetjenester, omsorgslønn, trygghetsalarm med mer. Flere av brukerne har andre tjenester fra før, og søker etter en tid om å få disse organisert som BPA. Vi har sett noen tilfeller av hvor en bruker ønsker å ansette sin ektefelle eller samboer som assistent i BPA-ordningen for hjelp om natten. I de fleste av disse tilfellene har man blitt enig om at omsorgslønn er den beste løsningen, men vi har også sett eksempler på at det er inngått spesielle avtaler om at et nærstående familiemedlem har vært ansatt som assistent, da spesielt på natt. I Trondheim kommunes veileder for BPA står det at familie og andre nærstående av arbeidsleder skal ikke ansettes som assistenter, men at de unntaksvis kan benyttes som tilkallingsassistent i enkelttilfeller der en arbeidstaker ikke kan møte i henhold til arbeidsplan. I samme veileder står det at om familie og andre nærstående skal tillates ansatt som assistent, må vurderes i hver enkelt sak. 33 Alle vedtakene vi undersøkte hadde en nøye beskrivelse av hvilke tjenester som skulle dekkes av BPA-tjenestene, og en begrunnelse for vedtaket. Noen er mer generelle, for eksempel kan det stå fritid eller personlige gjøremål, mens andre er mer spesifikke, for eksempel skifte av sengetøy, gå ut med søppel eller administrering av medisin. I noen vedtak er det spesifisert at innvilgede timer ikke kan brukes til enkelte aktiviteter, fordi disse aktivitetene faller utenfor kommunens standard for hjelp i hjemmet. 34 Handikapforbundet ønsker at kommunen blir flinkere til å se hele behovet til brukeren. For eksempel kan det når en person søker om sommeren være lett å glemme hvilke behov man har når det blir vinter, eller man tar for gitt at en ektefelle skal gjøre halvparten av husarbeidet, men glemmer at det kan bli et behov hvis ektefellen blir syk eller faller fra. I vår gjennomgang fant vi et eksempel på at det ble kartlagt og lagt inn timer til et reelt behov som det ikke var søkt om fordi det akkurat nå ble dekket av pårørende, men som brukeren ville ha trengt hjelp til hvis vedkommende bodde alene. Ombudet for helse, omsorg og oppvekst i kommunen opplyser at de henvendelsene hun har fått som omhandler BPA har stort sett dreid seg om utmåling av timer, og at det oppleves at Trondheim kommune har lagt seg på en streng linje. Pasient- og brukerombudet i Sør-Trøndelag nevner også dette. Flere av informantene kjenner til at brukere har fått redusert antall timer når de flyttet fra en annen kommune og til Trondheim kommune. I vår gjennomgang ser vi tilfeller av dette, men vi ser også tilfeller hvor Trondheim kommune gir flere timer enn brukeren hadde i hjemkommunen. I ett av tilfellene hvor bruker fikk flere timer i Trondheim, hadde bruker i tillegg til BPA fått hjelp fra hjemmetjenesten i hjemkommunen, mens all bistand ble lagt inn i BPA i Trondheim. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon sentralt mener at det er en generell utfordring at det innvilges for få timer til BPA. Flere informanter mener det er ulikheter mellom bydelene, og at enkelte bydeler oppfattes som strengere enn andre. BPA er en skjønnsbasert ytelse. Handikapforbundet mener det er utfordrende at det må være en form for likhet samtidig som det må utvises skjønn. Ombudet for helse, omsorg og oppvekst i kommunen mener at kommunen generelt er restriktiv på de skjønnsbaserte ytelsene, uten at dette nødvendigvis fører til uforsvarlige tjenester. Gjennomgangen vår viser at Trondheim kommune praktiserer en fleksibel bruk av BPA, og det er stor variasjon i hvilke brukere som mottar tjenesten. Som vi så over, er det et stort spenn i antall timer per uke, fra tre til 189. Vi så flere eksempler hvor BPA gjorde at brukere fikk bistand til å mestre hverdagen, for eksempel brukere med få timer BPA som gjorde at de kunne være i jobb. Handikapforbundet og andre informanter opplyser at BPA er en god ordning som gjør at brukerne får leve et fullverdig liv. Ordningen dekker et behov som er vanskelig å dekke uten BPA. Brukere vi har 33 Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) saksbehandlingsveileder, rutine i Kvaliteket 34 Kommunens kvalitetsstandard for hjelp i hjemmet finnes på

16 16 Saksbehandling Evaluering fått informasjon fra mener BPA har medført mindre behov for andre hjelpetilbud fra kommunen. Tilfredsheten med selve ordningen synes å være stor. Vi så at kontrakten mellom kommune, arbeidsgiver og arbeidsleder var arkivert i brukernes saksmapper. 2.5 Evaluering Gjennomgangen vår viser at vedtakene stort sett blir evaluert hvert år. Vedtak fattes nesten alltid for ett år av gangen, og når det nærmer seg utgang av vedtak, tar saksbehandler ved HVK kontakt med bruker for et evalueringsmøte. I de fleste tilfellene gjennomføres evalueringsmøtene hjemme hos bruker, men vi har sett eksempler på at møtene avholdes ved helse- og velferdskontorene. Noen ganger blir det ikke gjennomført møte, men man konfererer med bruker gjennom telefon eller via e- post. Dette ser ut til å være tilfelle når det er snakk om brukere med få timer eller hjelpebehov som er stabilt over flere år. Vi så eksempler på at det har blitt fattet vedtak som var tilbakedatert med ett år. Dette innebærer at brukere har hatt tjenesten BPA i opp til ett år uten gyldig vedtak. I ett tilfelle så vi at en bruker hadde fått redusert antall timer, men uten at leverandøren hadde blitt gjort oppmerksom på det med oppdatert vedtak. Vedkommende hadde dermed fått 1 time og 45 minutter i uka for mye i seks år. Kommunen skrev et brev til bruker om dette, men krevde ikke tilbakebetaling fordi helse- og velferdskontoret ikke selv hadde fanget opp denne feilen tidligere. Det ble imidlertid påminnet at om at det er bruker sitt ansvar til enhver tid å oppdatere leverandøren om nye vedtak som er fattet brukere har ubrukte midler i 2015, det vil si at de ikke har brukt alle timene i vedtaket sitt. I 2016 gjaldt dette 69 brukere. Ubrukte midler for BPA utgjorde i 2016 cirka 3,5 millioner kroner. Disse pengene blir tilbakeført til kommunen fra leverandørene ved årsskifte. 36 I 2015 var høyeste sum ubrukte midler hos en bruker kroner, mens i 2016 var det kroner. Det kan være ulike årsaker til at bruker har ubrukte midler, blant annet lengre sykehusopphold, rehabiliteringsopphold, at bruker har hatt problemer med å få tak i assistenter, eller at hjelpebehovet har endret seg i løpet av året. I en del tilfeller har bruker benyttet pårørende (ulønnet) i perioder hvor assistent har vært syk, heller enn å skaffe vikar. I ett tilfelle var underforbruket forklart med at det hadde vært vanskelig å skaffe assistenter, og saksbehandlerne uttrykte bekymring for forsvarligheten i tjenesten siden brukeren da ikke fikk den bistanden vedkommende hadde behov for. Dette ble løst ved tettere kontakt mellom kommunen, bruker og leverandør hvor leverandøren bidro med hjelp til å skaffe assistenter, og det ble avholdt regelmessige personalmøter med bruker og assistentene. For noen av brukerne med størst underforbruk ser vi ingen dokumentasjon på at dette har blitt tatt opp på evalueringsmøter, eller at underforbruk av timer ett år har ført til en nedjustering av timer neste år. Noen av disse brukerne har hatt stort underforbruk både i 2015 og Hos andre har vi imidlertid sett dokumentasjon i journal på at underforbruk av timer har blitt tatt opp i evalueringsmøte og timer har blitt nedjustert i samråd med bruker. I enkelte av disse tilfellene har kommunen bedt om, og fått, innsyn i timelistene fra leverandørene. I enkelte av sakene, spesielt i tilfeller hvor kommunen har mistanke om problemer med arbeidsledelsen hos brukeren, har de bedt om innsyn i saken hos leverandøren. Da har det vært kommunikasjon mellom leverandør og kommunen, og dokumentasjon vedrørende saken har blitt oversendt kommunen. 35 Vi får opplyst fra rådgiver i fagstaben at nye vedtak sendes til bruker som selv må informere leverandøren om innholdet i vedtaket. 36 Kommunen betaler ut midlene A-konto til leverandørene, og det blir avregnet ved årsskifte.

17 Saksbehandling Vurderinger Vurderinger Trondheim kommune har etablert et system for å tilby BPA. Tjenesten blir gitt til brukere med stort bistandsbehov som fyller vilkårene for rettighetsfestingen. Lovverket sier at kommunen også har en plikt til å vurdere om BPA er hensiktsmessig for brukere utenom rettighetsfestingen. Revisjonen mener kommunen har en fleksibel praksis ved at de også gir BPA til brukere utenom rettighetsfestingen. Mappegjennomgangen viser at kommunen gjennomfører vurderingsmøte for alle som søker om BPA. Kommunen hadde tidligere retningslinjer for å sette inn hjemmetjenester i kartleggingsfasen. Dette så vi mange eksempler på i vår gjennomgang. Retningslinjene er nå endret slik at kommunen nå må begrunne bruk av hjemmetjenester, noe som etter revisjonens vurdering vil kunne føre til kortere saksbehandlingstid og dermed tidligere oppstart av BPA. I enkelte tilfeller har kartlegging ikke vært sluttført før bruker har flyttet til byen. Det er positivt at saksbehandlere tar kontakt med hjemkommunen slik vi har sett noen eksempler på. Revisjonen understreker betydningen av at Trondheim kommune må ha samarbeid med bruker og hjemkommune slik at vedtak er på plass når bruker flytter til kommunen. Flere informanter mener at brukermedvirkning ikke blir ivaretatt i tilstrekkelig grad ved utforming av BPA-vedtak. Kommunen er pålagt å sørge for at brukerne får medvirke til å utforme tjenestetilbudet sitt, og revisjonen understreker viktigheten av at dette blir gjort. Brukere skal ha den informasjon som er nødvendig for å få tilstrekkelig innsikt i tjenestetilbudet og for å kunne ivareta sine rettigheter. Vi har fått opplysninger om at brukere ønsker bedre informasjon om saksbehandlingsprosessen. Revisjonen mener at denne type tjenester spesielt krever god informasjon til bruker, slik at misforståelser unngås og brukerne får de tjenestene de har krav på. Det er derfor positivt at kommunen har etablert en ny nettside med informasjon om BPA. Undersøkelsen har vist at kommunen i flere tilfeller bruker lang tid på å behandle BPA-saker. Revisjonen mener dette er uheldig, og at det kan føre til at brukerne får et dårligere tilbud fra kommunen i tiden fram til vedtak er fattet. Vår gjennomgang viser at kommunen alltid begrunner vedtak om BPA. Formannskapet har vedtatt at kommunen skal slutte å bruke veilederverktøyet som er utarbeidet for bruk av hjemmetjenesten. Revisjonen understreker betydningen av at veilederverktøyet er tilpasset brukergruppen, som har andre behov enn de som tradisjonelt mottar hjemmetjenester. I mappegjennomgangen så vi eksempler på tilbakedatering av vedtak. Revisjonen er kritisk til dette, da det innebærer at det har blitt ytt BPA-tjenester uten gyldig vedtak. Vi har sett at arbeidslederevne blir omtalt i et fåtall av vedtakene og evalueringene. Revisjonen mener arbeidslederevne må vurderes systematisk både ved kartlegging og evaluering, for å sikre forsvarlighet i tjenestetilbudet og i arbeidsmiljøet til assistentene. I enkelte tilfeller har vi sett at nærstående blir brukt som assistenter. Kommunens rutiner er ikke entydige på dette området, og revisjonen mener dette må klargjøres. Det blir skrevet individuell kontrakt mellom arbeidsgiver, Trondheim kommune og arbeidsleder, i tråd med retningslinjene. Revisjonen mener at saksbehandlerens vurdering av bistandsbehovet til brukeren blir godt beskrevet i vedtakene vi har undersøkt.

18 18 Saksbehandling Vurderinger Undersøkelsen viser at det i de fleste tilfellene blir holdt vurderingsmøte i forbindelse med at vedtak går ut. Det skjer imidlertid ikke alltid, og ikke i alle tilfellene foretas det hjemmebesøk. Revisjonen mener det er viktig at saksbehandlerne sørger for å ha nok informasjon om brukeren når de fornyer et vedtak. Undersøkelsen viser at mange brukere over tid har et underforbruk av timer i forhold til vedtak. Revisjonen understreker viktigheten av at vedtakene stemmer med brukerens reelle behov. Underforbruk over tid bør alltid undersøkes, og årsak dokumenteres.

19 3 Kontroll av ordningen Kontroll av ordningen Revisjonskriterier Revisjonskriterier Kontroll av midler Helse- og velferdskontorene skal kontrollere faktura fra leverandør opp mot gyldig vedtak. Hvis det mottas kreditnota for ubrukte lønnsmidler for foregående år, skal denne sjekkes opp mot brev fra siste kvartals oversikt over totalt forbrukte timer gjennom året. Ved avvik skal saksbehandler for den spesifikke saken eller leverandør kontaktes for å undersøke forholdet. 37 Kommunen krever at leverandørene skal rapportere månedlig til oppdragsgiver om timeforbruk. 38 Bruker må ha gyldig vedtak for at betaling av regning eller refusjonskrav til leverandøren gjennomføres Kontroll av arbeidslivets regler Kommunen har et overordnet ansvar for at tjenestene som tilbys eller ytes etter helse- og omsorgstjenesteloven er forsvarlige. 40 Kommunen må ha systemer og rutiner som sikrer at tjenestene som ytes er forsvarlige, og at regelverket for øvrig overholdes, også der arbeidsgiveroppgaven er lagt til privat tjenesteleverandør. Hvis kommunen har grunn til å tro at ordningen driftes uforsvarlig, må dette følges opp i nødvendig utstrekning, i første omgang i dialog med involverte. Hvis det ikke vurderes som mulig å sikre forsvarlig tjenesteyting og forsvarlige arbeidsforhold innenfor BPA, må kommunen i tett samarbeid med bruker søke å finne alternative løsninger som kan ivareta brukers behov. 41 Brudd på krav om tilfredsstillende arbeidsledelse kan medføre at BPA-ordningen avsluttes og at tjenestene organiseres som ordinære kommunale tjenester. 42 Leverandør skal rapportere status og plan for oppfølging av hvordan sosiale hensyn er ivaretatt nedover i leveransekjeden for de ytelser kontrakten omfatter. Oppdragsgiver vil i kontraktsperioden kontrollere at leverandørene oppfyller sine forpliktelser i henhold til arbeidsmiljøloven Kontroll av midler I 2016 viser regnskapstallene at det ble brukt 69,1 millioner kroner på BPA i kommunen på de fire helse- og velferdskontorene, mot budsjetterte 68,8 millioner. 44 Ifølge lederne for helse- og velferdskontorene har kontorene fram til 2015 hatt til dels stort merforbruk, eller underforbruk på området BPA som følge av at ressurser ikke har fulgt med brukere som har flyttet til ny bydel, flyttet ut av kommunen, eller sluttet med ordningen av andre årsaker. De har heller ikke fått tilført ressurser når nye brukere har kommet til i løpet av året. Videre opplyser de at det ble foretatt justeringer og budsjettutjevning for 2015 og 2016, slik at alle helse- og velferdskontorene nå stiller 37 Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) merkantil rutine, rutine i Kvaliteket 38 Konsesjonsgrunnlag for søknad om tjenestekonsesjon for å levere brukerstyrt personlig assistanse til brukere i Trondheim kommune 39 Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) merkantil rutine, rutine i Kvaliteket 40 Helse- og omsorgstjenesteloven Rundskriv I-9/2015: Rettighetsfesting av BPA 42 Saksbehandlerveileder for BPA, Trondheim kommune 43 Konsesjonsgrunnlag for søknad om tjenestekonsesjon for å levere brukerstyrt personlig assistanse til brukere i Trondheim kommune 44 I tillegg ble det brukt 5,7 millioner på BPA gjennom BFT, gjelder barn under 18 år.

20 20 Kontroll av ordningen Kontroll av overholdelse av arbeidsmiljøloven likt fra nyttår, og de har ikke fått inntrekk de siste to år som følge av et eventuelt merforbruk. Dette er gjort etter en direktørbeslutning der budsjettmodellen ble vurdert som for usikker til å fordele budsjettet etter alene. Lederne uttrykker at de i flere år har bedt om ikke å bli resultatmålet på dette området fordi det alltid vil bli en skjevfordeling av ressursene med dagens budsjettmodell. De har likevel alltid fått inntrekk eller påpluss i budsjettet frem til Lederne opplyser at det stort sett er BPA-området som har ført til eventuelle merforbruk på helse- og velferdskontorene, og at de i flere år har bedt om at dette området tas ut av HVK, og at midlene fordeles ut fra behov og vedtak. Alle fire helse- og velferdskontorene har et system (regneark) for å holde oversikt over brukerne som omfattes av BPA-ordningen ved deres bydel. Regnearkene er utformet ulikt, men alle viser oversikt over hvem som mottar BPA. 45 I alle regnearkene blir det lagt inn vedtak på antall timer per uke, forventet kostnadsutbetaling (prognose) for året og forbrukte timer i løpet av året. Tilsendte regneark viser at disse blir jevnlig vedlikeholdt ved at forbrukte timer per bruker blir lagt inn når tallene kommer fra leverandørene. Merkantilt ansatte ved enhetene opplyser at forbrukte timer blir sjekket opp mot vedtatte timer. De oppgir videre at ved store avvik eller usikkerhet kontrolleres det mot Gerica og aktuelle saksbehandlere for å undersøke årsak til avvikene. Brukeren har lov til å spare opp timer for bruk senere, men ubrukte timer blir slettet ved årsskiftet. Det varierer fra leverandør til leverandør hvordan de rapporterer forbrukte antall timer. De fleste sender månedsrapporter, mens Optimal Assistanse sender timeforbruk kvartalsvis. Dette skal stemme med tidligere rapporter slik at man får kreditnota på ubrukte timer ved slutten av året. Rapporteringen skjer elektronisk via e-post, hvor brukerne er anonymisert. Alle leverandører fakturerer forskuddsvis hvert kvartal, med unntak av AssisterMeg som fakturerer månedlig etterskuddsvis. Merkantilt ansatt ved en enhet mener det medfører merarbeid at leverandørene bruker ulike metoder for fakturering. 46 Avregning skjer ved slutten av året. Faktura kommer elektronisk fra sentralt fakturamottak. Enhetene opplyser at de kontrollerer at faktura omhandler riktig BPA-bruker, summen legges inn i regnearket og det kontrolleres at summen som står på faktura stemmer med antall timer i vedtaket. Flere informanter opplyser at det kontrolleres at vedtak er gyldig før utbetaling. Hvis det ikke stemmer, kontaktes leverandør og eventuelt saksbehandler. Som beskrevet i kapittel 2.5 overfor har vi sett eksempler på tilbakedatering av vedtak, noe som innebærer at brukere har fått tjenester, og midler har blitt utbetalt, uten gyldig vedtak. Informantene opplyser at det er et tillitsforhold mellom kommunen og leverandørene på at det faktureres for riktig antall timer. De fleste leverandørene legger ikke ved spesifikasjoner eller timelister til faktura. Kommunen sjekker heller ikke timelister til leverandørene systematisk, men vår gjennomgang viser eksempler på at kommunen har bedt om innsyn i timelister ved mistanke om problemer med arbeidslederrollen. Økonomikonsulent ved et av helse- og velferdskontorene mener at det burde vært utarbeidet en mal som alle leverandørene skal bruke. Hun mener det har blitt mer uoversiktlig med så mange ulike leverandører. 3.3 Kontroll av overholdelse av arbeidsmiljøloven Kommunen bruker Norsk standard 47 som grunnlag for kontrakter med leverandører av BPA-tjenester. Leder for fagressursgruppe BPA opplyser at kommunen også kan etterspørre rapporter om hvilke personer som har gjennomgått opplæring, og at dette brukes ved søknad om statlige kompetanse- 45 Spesifisert med brukernummer i Gerica og eget prosjektnummer. 46 Merkantil opplyser at de fleste leverandørene sender kvartalsvis faktura, det vil si 52 uker delt på fire, mens noen leverandører teller dager per måned, hvor det varierer fra 28 til 31. Dette innebærer at Trondheim kommune må regne ut timene for å kontrollere at summen er riktig. 47 NS 8435.

21 Kontroll av ordningen Vurderinger 21 og innovasjonstilskudd. Dette har vi sett eksempler på at blir gjort. Ved revurdering og dersom bruker har et stort underforbruk eller overforbruk av timer, kan kommunen be om arbeidslister og timelister for de enkelte assistentene. Vi har sett eksempler på at dette blir gjort i mappegjennomgangen. Ifølge konsesjonsgrunnlaget 48 skal leverandørene rapportere status og plan for oppfølging av sosiale hensyn. Videre står det at kommunen vil kontrollere at leverandørene oppfyller sine forpliktelser i henhold til arbeidsmiljøloven. På spørsmål fra revisjonen om dette blir gjort, svarer leder for fagressursgruppa at kommunen jobber med å få på plass en rutine og oversikt over hva som skal rapporteres og hvordan. Ifølge fagressursgruppen er det ikke klart ennå fordi de har vært usikre på hvem som skal foreta denne type internkontroll og hvordan det skal gjennomføres. Det opplyses at de håper å få dette på plass i løpet av første kvartal i På spørsmål om hvordan kommunen følger opp om kravene til tilfredsstillende arbeidsledelse, svarer representanter for fagressursgruppa at de får tilbakemeldinger fra leverandøren hvis noe ikke fungerer som det skal. Videre får vi opplyst at kommunen også selv kan oppdage uregelmessigheter, og at de vurderer arbeidslederevne ved revurdering av vedtak. Dette så vi flere eksempler på ved mappegjennomgangen. Leder for fagressursgruppa presiserer at leverandørene som arbeidsgiver har ansvaret for å sørge for opplæring, men at kommunen må kontrollere at opplæring og veiledning er fulgt opp godt nok. Leder for fagressursgruppa påpeker at BPA er en tjeneste som i stor grad er basert på tillit til at både arbeidsleder gjør de oppgaver som står i avtalen, og at arbeidsgiver følger opp sine forpliktelser i tråd med avtalen. Kommunen har presisert i konsesjonsgrunnlaget at arbeidsgiver har ansvar for å ha en forsvarlig verneombudsordning slik at assistenter kan varsle dersom de føler at arbeidssituasjonen ikke er god nok. Det opplyses at kommunen i rutinen for internkontroll som er under utarbeidelse, legger opp til at leverandørene må rapportere på om de fortsatt følger opp de forpliktelsene de har etter avtalen, hvor tilstrekkelig opplæring er et av punktene. Kommunen får også oversikt over gjennomført opplæring i forbindelse med rapportering av bruk av kompetanse- og innovasjonstilskuddet. I vår gjennomgang av saker har vi sett noen tilfeller hvor bruker ikke har hatt tilstrekkelig arbeidslederevne, og at saksbehandlerne har tatt opp dette i forbindelse med evaluering av vedtak. Kommunen har også ved noen tilfeller bedt om innsyn i saker hos leverandørene for å finne ut av hva som har skjedd. Dårlig arbeidslederevne har i noen tilfeller gitt seg utslag i at det har vært vanskelig å rekruttere assistenter, at det har vært vanskelig å få inn nødvendig skriftlig dokumentasjon, eller at det har vært konflikter mellom bruker og assistent. I enkelte av disse tilfellene har vi sett hyppige skifter av leverandør. I noen saker har det endt med at andre har blitt arbeidsleder, gjerne noen nærstående til bruker. Vi har også sett tilfeller av at BPA på grunn av manglende arbeidslederevne har blitt avsluttet, og at bruker har gått over til ordinære kommunale tjenester i stedet slik som for eksempel hjemmetjeneste og støttekontakt. 3.4 Vurderinger Revisjonen registrerer at det er etablert et system for kontroll av faktura. Vi har sett ett tilfelle hvor rutinene har sviktet, men hvor kommunen oppdaget feilen først etter seks år. Dette illustrerer at et system med manuelle operasjoner innebærer en risiko for feilutbetalinger. De fleste, men ikke alle, leverandørene rapporterer timer månedsvis, slik kommunen krever. Rådmannen må sørge for at alle leverandørene fyller kontraktsvilkårene. 48 Konsesjonsgrunnlag for søknad om tjenestekonsesjon for å levere brukerstyr personlig assistanse til brukere i Trondheim kommune

22 22 Kontroll av ordningen Mappegjennomgangen viste eksempler på tilbakedatering av vedtak, noe som medfører at kravet om gyldig vedtak før betaling til leverandør ikke er oppfylt. Revisjonen mener dette er kritikkverdig. Det er positivt at arbeidslederevne ser ut til å være et tema ved kartlegging og evaluering av vedtak. Revisjonen mener det er av vesentlig betydning at dette arbeidet blir systematisert, siden vi har sett tilfeller av langvarig dårlig arbeidsmiljø for noen assistenter. Undersøkelsen viser at kommunen ikke har etablert et tilfredsstillende system for å sikre at arbeidsmiljøloven blir overholdt i tjenestens ytterste ledd. Revisjonen mener det er uheldig at dette ikke er på plass.

23 Konklusjon 23 4 Konklusjon Tildeling av brukerstyrt personlig assistanse skjer i stor grad i samsvar med lov- og avtaleverk. Kommunen har en fleksibel tilnærming til tildeling ved at de også gir BPA til brukere som ikke faller inn under rettighetsfestingen, det vil si brukere med behov på under 25 timer i uka og brukere over 67 år. Kommunen har en systematisk metodikk for å kartlegge brukernes behov, fatte og evaluere vedtak. Kommunen har imidlertid flere tilfeller av lang saksbehandlingstid på søknader. Undersøkelsen viser også eksempler på tilbakedatering av vedtak. Enkelte brukere har hatt til dels omfattende underforbruk av timer over tid uten at årsak har blitt dokumentert. Informasjon og brukermedvirkning er ifølge enkelte brukere ikke tilfredsstillende. Kommunen har etablert et system for å føre kontroll med timeforbruk og faktura. Systemet krever imidlertid manuell oppfølging, noe som innebærer en risiko for feilutbetalinger. Kommunen oppdaget selv et tilfelle av en feilutbetaling over flere år. Ikke alle leverandørene følger de månedlige rapporteringskravene i konsesjonsvilkårene. Kommunen har ikke etablert noe system for å følge opp at leverandørene overholder arbeidsmiljøloven, men dette er ifølge kommunen selv nå under arbeid.

24 24 Rådmannens høringssvar 5 Rådmannens høringssvar

25 Rådmannen, kommunaldirektør for helse og velferd Trondheim kommune revisjon Søndre gate 10 N-7011 TRONDHEIM Vår saksbehandler Boel Helgesen Vår ref. 16 /27427/047/// oppgis ved alle henv. Deres ref. Dato Svar på høringsutkast av revisjonsrapport brukerstyrt personlig assistanse i Trondheim kommune. Rådmann takker for revisjonsrapporten og vil ta med seg revisjonens konklusjoner i det videre arbeidet med brukerstyrt personlig assistanse (BPA) i kommunen. Det er positivt at revisjonen konkluderer med at tildeling av brukerstyrt personlig assistanse i stor grad skjer i samsvar med lovog avtaleverk. Revisjonen viser i sin rapport at det er en stor spredning i forhold til hvor mange timer den enkelte får tildelt. Rapporten viser også at andelen brukere med mindre enn 32 timer BPA økte fra 59 prosent i 2015 til 65 prosent i Dette viser at kommunen opprettholder praksisen med tildeling av BPA til de som faller utenfor rettighetskravet. I rapporten, som har tatt utgangspunkt i praksis fra 2015 og 2016, blir det bemerket at saksbehandlingstiden for flere brukere har vært lang. I 2015 og i mesteparten av 2016 hadde kommunen en praksis der nye brukere ofte fikk hjemmetjenester eller andre tjenester i en kartleggingsperiode i inntil tre måneder. Denne praksis er fra november 2016 endret, slik at dette nå bare skjer unntaksvis, og det skal nå særskilt begrunnes hvorfor man setter inn hjemmetjenesten. Når en bruker flytter fra en annen kommune og har hatt BPA der, skal Trondheim kommune videreføre dette vedtaket eller selv gjøre en vurdering innen bruker flytter hit. Denne nye praksisen forventes å gi kortere saksbehandlingstid. Rådmann er bedt om å orientere formannskapet om kommunens praksis i juni 2017 i forhold til BPA, og rådmann vil da også orientere om saksbehandlingstiden på nye saker i Rådmann noterer at det har blitt avdekket enkelte eksempler på tilbakedatering av vedtak. Dette er en praksis som ikke er akseptabel. Det har også fremkommet at enkelte brukere har et underforbruk av timer over tid uten at årsakene har blitt dokumentert. Et underforbruk av timer skal alltid tas opp ved revurdering av vedtaket og skal alltid journalføres. Rapporten viser også at de merkantile rutinene og praksisen trenger å gjennomgås og forbedres. Det er bl.a. behov for å få 76195/17 Postadresse: TRONDHEIM KOMMUNE Rådmannen Postboks 2300 Sluppen 7004 Trondheim Besøksadresse: Munkegt. 1 Telefon: Telefaks: Organisasjonsnummer: NO E-postadresse: radmann.postmottak@trondheim.kommune.no Internettadresse:

26 TRONDHEIM KOMMUNE Kommunaldirektør helse og velferd Vår referanse 16/27427 Vår dato Side 2 enhetlige rutiner på rapportering og utbetalinger. Rådmann har derfor startet opp arbeidet med sikre at dagens rutiner følges og å utarbeide nye rutiner. I følge revisjonsrapporten er det enkelte brukere som har bemerket at informasjon og brukermedvirkning ikke er tilfredsstillende. Dette er et område alle tjenester kan forbedre seg på. Helse- og velferdskontorene vil i uke 13 i 2017 gjennomføre en brukerundersøkelse blant de personer som mottar BPA for å få bedre innblikk i brukernes oppfatninger. I tillegg er informasjonen på kommunens nettside vesentlig forbedret. Med hilsen TRONDHEIM KOMMUNE Helge Garåsen kommunaldirektør for helse og velferd Boel Helgesen rådgiver Elektronisk dokumentert godkjenning uten underskrift 76195/17

27 Litteraturliste 27 6 Litteraturliste Arbeidsmiljøloven, LOV Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. Forvaltningsloven, LOV , Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker Helse- og omsorgsdepartementet (2015), Rundskriv I-9/2015 Rettighetsfesting av brukerstyrt personlig assistanse (BPA) Helse- og omsorgstjenesteloven, LOV : Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. Helsedirektoratet 2015, Opplæringshåndbok brukerstyrt personlig assistanse BPA, IS-2313 Kvalitetsforskriften, FOR , Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter lov av 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene og etter lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. Norsk Standard (2011), NS 8435:2011, Alminnelige kontraktsbestemmelser for brukerstyrt personlig assistanse (BPA) Pasient- og brukerrettighetsloven, LOV , Lov om pasient- og brukerrettigheter Prop 86L ( ), Endringer i pasient- og brukerrettighetsloven (rett til brukerstyrt personlig assistanse) Trondheim kommune (2013), Konsesjonsgrunnlag for søknad om tjenestekonsesjon for å levere brukerstyrt personlig assistanse til brukere i Trondheim kommune Trondheim kommune (2014), Saksbehandlingsrutine for brukerstyrt personlig assistanse, rutine i Kvaliteket Trondheim kommune (2014b), Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) merkantil rutine, rutine i Kvaliteket Trondheim kommune (2015), Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) saksbehandlingsveileder, rutine i Kvaliteket

28