Rapport. Evaluering av SMIL - spesielle miljøtiltak i jordbruket

Transkript

1 Rapport Evaluering av SMIL - spesielle miljøtiltak i jordbruket Rapport-nr.: 5/ februar 2009

2

3 Rapport: Avdeling: Evaluering av SMIL - spesielle miljøtiltak i jordbruket ARA Dato: Ansvarlig: Bidragsytere: SSK SMK Rapport-nr.: 5/2009 Evaluering av SMIL 1

4

5 Innholdsfortegnelse Forord...2 Innholdsfortegnelse...3 Sammendrag Bakgrunn og mandat Spesielle miljøtiltak i jordbruket kort historikk Oppdraget i jordbruksforhandlingene Gjennomføring av evalueringen og oppbygging av rapporten Gjennomføring av evalueringen Oppbygging av rapporten Vurderinger og tilrådinger SLFs vurderinger av resultatene fra evalueringen Miljøresultater knyttet til utvalgte temaer Miljøresultater relatert til forvaltningspraksis SLFs vurderinger og forslag om oppfølging Sammenstilling og enkel analyse av aktivitetstall Innledning Hovedområder i SMIL Kulturlandskapstiltak Tiltak mot forurensning Nærings- og miljøtiltak i skogbruket Forvaltningen av SMIL og NMSK Miljøresultater knyttet til utvalgte temaer Innledning Biologisk mangfold knyttet til dammer...27 Evaluering av SMIL 3

6 4.3 Spesielt verdifulle kulturlandskapsområder Freda og verneverdige bygninger og andre kulturminner og -miljøer Fangdammer som miljøtiltak Forvaltningsmessige forhold og miljøresultater Innledning Funn og vurderinger i Telemarksforskings evaluering Utarbeidelse og oppfølging av kommunenes tiltaksstrategier Ordningens virkeområde Kompetanse og kapasitet i kommunene Satsing på helhetlige tiltak Søknadsgrupper/målgrupper og økonomiske rammer Utfordringer og aktuelle tiltak Erfaringer i fylkesmannsembetene Kommunenes tiltaksstrategier Kunnskap/kompetanse Formål/virkeområde og type søkere for ordningen Fordelingen av midler SLFs sammenstilling og vurdering...40 Vedlegg til rapporten: Rapport fra NTNU, Vitenskapsmuseet Rapport fra Norsk institutt for kulturminneforskning Rapport fra Bioforsk Midt-Norge /Bioforsk Nord Rapport fra Bioforsk Jord og Miljø Rapport fra Telemarksforsking 4 Evaluering av SMIL

7 Sammendrag I jordbruksoppgjøret 2008 ble partene enige om at det skulle gjennomføres en ekstern evaluering av SMIL-ordningen basert på en skisse utarbeidet av SLF. Evalueringen skulle ferdigstilles til jordbruksoppgjøret Det ble lagt til grunn at evalueringen skulle omhandle følgende problemstillinger: 1. Sammenstilling og enkel analyse av aktivitetstall (gjennomføres av SLF, som en oppdatering av tidligere analyser) 2. En nærmere belysning av miljøresultatene relatert til formålet med ordningen (ekstern evaluering) 3. Analyse av miljøresultater ved hjelp av utvalgte målinger, modeller og indikatorer kombinert med spørreundersøkelser for enkelte temaer (eksterne evalueringer) Det er gjort eksterne evalueringer av hvilke miljøresultater man oppnår gjennom SMIL-ordningen. Ordningen er omfattende og en rekke ulike tiltak er tilskuddsberettigede. Miljøeffekten er evaluert for et utvalg av tiltak. Dammer i kulturlandskapet - ordningen treffer godt og resulterer i tiltak som gir god miljøeffekt Freda og verneverdige bygninger - også her treffer ordningen godt med tiltak som gir god miljøeffekt Spesielt verdifulle kulturlandskapsområder - her er det mer varierende miljøeffekt. Man når ikke alltid de mest verdifulle områdene, samtidig som det gis tilskudd til områder og tiltak der miljøeffekten er liten Fangdammer - ordningen har god miljøeffekt, forutsatt at tiltakene her sees i sammenheng med andre forurensningstiltak Forvaltning av ordningen er også evaluert, med hensyn til hvordan forvaltningen påvirker miljøresultatene. Evalueringen viser at forvaltningsrutinene i hovedsak medvirker til gode miljøresultater, men at det er stor variasjon på kommunenivå Evalueringen viser at miljøinnretningen av SMIL er god, men at den gjennom enkelte tilpasninger kan bli bedre. Det er vanskelig å tenke seg at nasjonale miljømål kan oppnås uten at en ordning med investeringstilskudd til miljøtiltak videreføres. SLF anbefaler at SMIL-ordningen videreføres, men at det etter fem års virketid vurderes noen tilpasninger. Forvaltningsstrukturen med lokal forvaltning på kommunenivå er vurdert, men det foreslås å videreføre denne uendret. Fordelene med den etablerte forvaltningsstrukturen er større enn ulempene, og med noen tilpasninger kan miljørettingen styrkes på det forvaltningsnivået der den nå er. SMIL-tilskudd gis til brukere som er berettiget produksjonstilskudd og andre eiere av landbrukseiendom. I praksis går den overveiende del til de aktive brukerne. Av miljømessige hensyn Evaluering av SMIL 5

8 er det viktig med en åpning for å kunne gi tilskudd til verdifulle arealer hos ikke-aktive brukere. Det foreslås derfor ingen endring i målgruppene for SMIL. Det foreslås tilpasninger innenfor følgende områder: Miljørettingen innenfor noen tiltaksområder bør styrkes gjennom klargjøring av forskriftens formål og virkeområde, gjennom detaljering av regelverket og gjennom veiledning i form av gode eksempler på aktuelle tiltak Styrking av kunnskap og kompetanse i kommunene om miljøtiltak når det gjelder miljøutfordringer. Kompetanseoppbygging gjennom nettverksbygging, bruk av eksterne kontaktpersoner, kommunesamlinger, samt tilgjengeliggjøring av materiell med oppdatert kunnskap Styrke koblingen mellom SMIL og RMP gjennom at fylkesmannen godkjenner tiltaksstrategiene i kommunene Forbedre rapportering og resultatoppfølging med blant annet utvikling av fagsystem med muligheter til å legge inn mer detaljerte data om gjennomførte tiltak Revidere fordelingsnøkkelen for SMIL-midlene med sikte på en mer aktivitetsfremmende fordeling Den totale rammen til SMIL-tiltak bør styrkes, blant annet for å sikre ivaretakelse av tilskudd til utvalgte kulturlandskaper Praksisen med at SMIL og NMSK tildeles til kommunene i en felles bevilgning avvikles. Disse midlene bør heller tildeles som separate bevilgninger Investeringstiltak til organisert beitebruk flyttes ut av SMIL, da disse tiltakene har et annet hovedformål 6 Evaluering av SMIL

9 1 Bakgrunn og mandat 1.1 Spesielle miljøtiltak i jordbruket kort historikk SMIL ble innført i 2004 og erstattet de tidligere ordningene Spesielle tiltak i jordbrukets kulturlandskap (STILK), Miljøretta omlegging i kornområder (MOMLE), Investeringsstøtte til miljøtiltak (IMT) og Områdetiltak. Fra 2005 ble også investeringstilskudd til organisert beitebruk inkludert. Samtidig ble forvaltningsansvaret for ordningen delegert til kommunene som del av en større reform. På kommunenivå skal ordningen videre forvaltes i sammenheng med den kommunevise delen av Nærings- og miljøtiltak i skogbruket (NMSK), gjennom felles tiltaksstrategier og tildelt pott. I 2007 ble den kommunevise delen av NMSK redusert ved at tilskudd til skogsveier, og taubane og hest, ble tilbakeført til fylkesmannen. Bevilgningene til SMIL og NMSK, som fastsettes i jordbruksoppgjøret, fordeles av SLF til fylkesmennene etter særskilte fordelingsnøkler. Fylkesmennene fordeler midlene videre til kommunene i en ramme. Formålet med SMIL er å fremme natur- og kulturminneverdier i jordbrukets kulturlandskap og redusere forurensingen fra jordbruket, utover det som kan forventes gjennom vanlig jordbruksdrift. Prosjekter og tiltak skal prioriteres ut i fra lokale målsettinger og strategier. Forskriften gjelder for prosjekter og tiltak på landbrukseiendommer, og tilskudd kan innvilges til foretak eller eiere som driver og/eller eier en landbrukseiendom. SMIL er et investeringstilskudd, og er slik et viktig bidrag for å komplettere de øvrige nasjonale og regionale miljøvirkemidlene knyttet til drift og skjøtsel. Store utfordringer i jordbrukets kulturlandskap, knyttet til gjengroing, tap av biologisk mangfold og forfall knyttet både til bygninger og hydrotekniske tiltak, viser at det er et stort behov for denne type midler for å sikre at kostnadskrevende investeringstiltak blir realisert. Det har tidligere vært gjennomført flere evalueringer og gjennomganger i tilknytning til SMIL (og ordninger denne erstattet) og andre ordninger som har relevans for SMIL. I 2001 gjennomførte Telemarksforsking en omfattende evaluering av STILK, og i 2006 foretok SLF en gjennomgang av de økonomiske virkemidlene i kommunene, herunder SMIL og NMSK. I 2007 kom rapporten Økt kommunal myndighet i landbruket: Effekter på bygdeutvikling, næringsutvikling og lokal politikk fra Norsk institutt for bygdeforskning, og i 2008 ble det gjennomført en omfattende evaluering av regionale miljøprogram (RMP) der Norsk institutt for skog og landskap, Bioforsk Jord og Miljø og Norsk senter for bygdeforskning/telemarksforsking var bidragsytere. Resultater og erfaringer fra disse rapportene har fungert som grunnlagsmateriale også for denne evalueringen. Evaluering av SMIL 7

10 Hovedområder Planleggings- og tilretteleggingstiltak Kulturlandskapstiltak Tiltak mot forurensning Formålsgrupper Biologisk mangfold Gammel kulturmark Tilgjengelighet/ opplevelseskvalitet Fred og verneverdige byginger Andre kulturminner/ miljøer Investeringstiltak organisert beitebruk Høytørkeanlegg Oppsamlingsanlegg for avløp Hydrotekniske tiltak Landskasplantinger Klima- og leplanting Vegetasjonssoner Fangdammer og våtmarker Andre tiltak Figur 1 Hovedområder og formålsgrupper i SMIL 1.2 Oppdraget i jordbruksforhandlingene 2008 I jordbruksoppgjøret 2008 ble partene enige om at det skulle gjennomføres en ekstern evaluering av SMIL-ordningen basert på en skisse utarbeidet av SLF. Evalueringen skulle ferdigstilles til jordbruksoppgjøret Det ble foreslått en innretning som inneholdt følgende: 1. Sammenstilling og enkel analyse av aktivitetstall (gjennomføres av SLF, som en oppdatering av tidligere analyser) 2. En nærmere belysning av miljøresultatene relatert til formålet med ordningen (ekstern evaluering) 3. Analyse av miljøresultater ved hjelp av utvalgte målinger, modeller og indikatorer kombinert med spørreundersøkelser for enkelte temaer (ekstern evaluering) SMIL-ordningen er svært omfattende og en rekke ulike tiltak er tilskuddsberettigede. Dette tilsier at en må velge ut noen temaer og avgrensede områder for de eksterne evalueringene. Siden temaene innenfor SMIL er så vidt ulike, har vi videre funnet det hensiktsmessig å dele opp evalueringen i flere del-evalueringer som hver har tatt for seg mer spesifikke miljøtemaer. SMIL-ordningen har fungert i fem år, og i løpet av såpass kort tid kan det være vanskelig å observere signifikante endinger. I enkelte av analysene har en derfor valgt å gå noe lenger tilbake i tid for å vurdere miljøresultatene. 1.3 Gjennomføring av evalueringen og oppbygging av rapporten Formålet med evalueringen har vært å undersøke i hvilken grad tilskuddene har miljøeffekter og bidrar til måloppnåelse som forventet eller forutsatt. I tillegg er det et poeng at muligheter for forbedringer 8 Evaluering av SMIL

11 påpekes, og at evalueringen kan gi anbefalinger i forhold til hva som må gjøres for å forbedre ordningen Gjennomføring av evalueringen Resultater og vurderinger i denne rapporten er basert på fem eksterne del-evalueringer som er gjennomført i perioden juni desember Hver av disse har hatt eget tema og formål (jfr. punkt 2 og 3 i 1.2. over). Hovedfunn og anbefalinger fra hver av disse vil bli presentert. I tillegg er det laget en sammenstilling av aktivitetstall (jfr. punkt 1 i 1.2. over). Det ble også sendt ut et kortfattet spørreskjema til alle fylkesmannsembeter slik at de fikk mulighet til å komme med innspill i evalueringsprosessen. Under gis en kort presisering av formålet/mandatet for de ulike rapporteringene. Sammenstilling og enkel analyse av aktivitetstall: Det er utarbeidet en sammenstilling av aktivitetstall for hele perioden , der det er tatt utgangspunkt i aktivitetstall innenfor de ulike hovedområder knyttet til både kulturlandskap og forurensing i SMIL og skogbrukstiltak i NMSK. Analyse av miljøresultater ved hjelp av utvalgte målinger, modeller og indikatorer kombinert med spørreundersøkelser for enkelte tema: For å vurdere i hvilken grad SMIL-tilskudd har hatt miljøeffekt og bidratt til måloppnåelse som forventet eller forutsatt, ble det valgt ut fire temaer (biologisk mangfold i dammer, spesielt verdifulle kulturlandskapsområder, kulturminner og -miljøer og fangdammer) som hver fikk en grundig analyse. I tillegg skulle det innenfor hvert av deltemaene redegjøres for behov og muligheter for forbedringer. Fire forskningsmiljøer fikk tildelt oppdrag med å se nærmere på følgende problemstillinger: NTNU, Vitenskapsmuseet har undersøkt i hvilken grad SMIL-tiltak med formål å øke biologisk mangfold gjennom etablering av dammer, har hatt miljøeffekt. Bioforsk Midt-Norge/Bioforsk Nord har sett nærmere på i hvilken grad tildeling av SMIL-midler til gammel kulturmark er sammenfallende med de mest verdifulle kulturlandskapsområdene, herunder områder som er viktige i forhold til biologisk mangfold. Norsk institutt for kulturminneforskning (NIKU) har vurdert i hvilken grad SMIL-midler bidrar til gjennomføring av kulturminnetiltak (herunder bygninger), og hvilke hensyn som legges til grunn for tiltakene. Hvorvidt tiltakene gjennomføres på en tilfredsstillende måte i forhold til antikvariske prinsipper, og om ordningen er treffsikker i forhold til viktige kategorier kulturminner i landbruket, er også vurdert. Bioforsk Jord og Miljø har undersøkt miljøeffekten av fangdammer som tiltak for å redusere tilførsel av fosfor og jord til vassdrag. En nærmere belysning av hvordan forvaltningsprosesser og administrasjon av ordningen påvirker miljøresultatene: Telemarksforsking ble tildelt oppdraget med å se nærmere på i hvilken grad tilskudd har miljøeffekt og bidrar til måloppnåelse slik mål og virkeområde er beskrevet i regelverk og veiledningsmateriell. Sentrale problemstillinger her har vært hvilke faktorer og hensyn som vektlegges i utarbeidelse og Evaluering av SMIL 9

12 rullering av tiltaksstrategier, om disse strategiene gjenspeiler kommunenes miljøutfordringer, hvordan strategiene følges opp i fylkesmannens fordeling av midler, på hvilke måter forvaltningen av SMIL og NMSK sees i sammenheng og hvorvidt dette kommer til uttrykk i strategiene. Videre har evalueringen tatt for seg hvordan formål og virkeområde forstås, hvordan fagkunnskap ivaretas for å sikre god behandling av søknader, kvalitetssikring av tiltak, oppfølging og kontroll, samt beskrivelse av de ulike søkergrupper. Fylkesmennene fikk mulighet til å gi en tilbakemelding om ordningen og kommunenes forvaltning. Temaene som fylkesmannsembetene ble bedt om å gi tilbakemelding på var knyttet til kommunenes tiltaksstrategier, kunnskap/kompetanse, forståelse av formål/virkeområde og fordeling av midler. Rapportene fra de eksterne fagmiljøene følger som egne vedlegg til denne rapporten Oppbygging av rapporten Kapittel 2 viser SLFs samlede vurdering av resultatet fra arbeidet, sammen med egne tilrådinger for den videre forvaltningen av ordningen. Kapittel 3 er en sammenstilling og enkel analyse av aktivitetstall med utgangspunkt i data fra egne fagsystemer. Kapittel 4 går nærmere inn på konkrete miljøresultater som resultat av SMIL-tilskudd innenfor de utvalgte temaene, jfr , og der grunnlagsmaterialet er evalueringsrapporter fra NTNU, Bioforsk Midt-Norge/Bioforsk Nord, NIKU og Bioforsk Jord og Miljø. Kapittel 5 tar for seg hvordan forvaltningsprosesser og administrasjon relatert til formålet med ordningen, herunder forvaltning av SMIL i lys av gjeldende regelverk, påvirker miljøresultatene. Grunnlagsmateriale her er rapporten fra Telemarksforsking samt tilbakemelding fra fylkesmennene knyttet til formål, virkeområde, kompetanse og forvaltning. 10 Evaluering av SMIL

13 2 Vurderinger og tilrådinger I dette kapittelet presenteres SLFs samlede vurderinger av resultatene fra evalueringen og tilrådinger for videre forvaltning. Grunnlaget for vurderingene med bakgrunnsdata og omtale av eksterne evalueringsoppdrag, er presentert i de etterfølgende kapitlene SLFs vurderinger av resultatene fra evalueringen Samlet sett viser evalueringen at SMIL-ordningen er et viktig miljøvirkemiddel i jordbruket. Gjennomgående ser ordningen ut til å gi positive miljøvirkninger, og viktige forutsetninger for forvaltningen er på plass. Samtidig viser evalueringen variasjoner, både i miljøeffekter og i forvaltningsmessige forhold. Mandatet for evalueringen har omfattet et utvalg av temaer. Etter SLFs vurdering har vi likevel fått fram et helhetlig bilde som gjør det mulig å trekke noen generelle konklusjoner om miljøretting og forvaltningsprosesser for ordningen. Innenfor en slik ramme oppsummerer de eksterne evalueringene miljøresultatene ulikt. For tiltak knyttet til restaurering av bygninger og biologisk mangfold i dammer vurderes SMIL-ordningen å være målrettet og ha god miljøeffekt. Også for fangdammer viser evalueringen at tiltakene kan ha god miljøeffekt, men bør ses i sammenheng med andre forurensningstiltak. For spesielt verdifulle kulturlandskapsområder viser evalueringen at tiltakene i for liten grad treffer de områdene som er definert som verdifulle i Naturbasen og i andre nasjonale registreringer/kartlegginger. Sett under ett viser evalueringene at SMIL-tilskudd har bidratt til gjennomføring av miljøtiltak i jordbruket som neppe ellers ville blitt gjennomført. Det er i mange kommuner laget målrettede tiltaksstrategier, der utfordringer og prioriteringer følges opp i søknadsbehandlingen. Prosessen med tiltaksstrategier har bidratt til større bevisstgjøring omkring miljøspørsmål i jordbruket, og følges ofte opp med god tiltaksgjennomføring. På enkelte områder, viser likevel evalueringen at situasjonen er utilfredsstillende og at det er behov for bedre målretting av tiltak og behov for forvaltningsmessige endringer. Nedenfor vurderes miljøresultatene knyttet til de utvalgte miljøtemaene, og til formålet sett i lys av forvaltningen av ordningen. For en mer utdypende gjennomgang av de enkelte evalueringsrapportene, vises det til kapittel 4 og Miljøresultater knyttet til utvalgte temaer Biologisk mangfold i dammer SMIL-tiltak rettet mot etablering av dammer for å ivareta biologisk mangfold har god miljøeffekt. Dette kommer til uttrykk ved at dammene bidrar til gunstige leveområder for en rekke sjeldne og trua arter, blant annet rødlistearten liten salamander. SMIL-midler har vært avgjørende for etablering og restaurering av flere av dammene, og tiltakene har vært gjennomført på hensiktsmessige måter, både for å opprettholde og å øke det biologiske mangfoldet. Selv om midler til å etablere dammer ikke utgjør noen stor andel av disse midlene, er dette viktige bidrag til å ivareta det biologiske mangfoldet. Evaluering av SMIL 11

14 Spesielt verdifulle kulturlandskapsområder Spesielt verdifulle kulturlandskapsområder er områder som faller innenfor formålsgruppene biologisk mangfold og gamle kulturmarker. Evalueringen viser at disse tiltakene ofte gjennomføres i andre områder enn de som er dokumentert som verdifulle i Naturbasen/ andre nasjonale kartlegginger m.m. Det finnes flere eksempler på kommuner som har god oversikt over sine kulturlandskapsområder og som ivaretar disse på en bra måte, men det kan synes som en stor andel av tiltakene innenfor formålsgruppen gamle kulturmarker går til gjerde- og beitetiltak for å holde kulturlandskapet åpent. Dette gjelder også formålsgruppen biologisk mangfold, der det er lite samsvar mellom de viktigste områdene for biologisk mangfold, ut i fra registreringer m.m., og de områdene som får SMIL-tilskudd. Det er også begrenset kunnskap i kommunene knyttet til hvilke områder som er mest verdifulle. På bakgrunn av dette vil det være behov for tilpasninger for å sikre en innretning av SMIL-midlene mot de mest verdifulle arealene knyttet til biologisk mangfold og gamle kulturmarker. Freda og verneverdige bygninger og andre kulturminner og miljøer SMIL har stor betydning for istandsetting og restaurering av bygninger, og også til en viss grad betydning for andre kulturminner i jordbrukets kulturlandskap Det er særlig bygninger og bygningstyper som er truet av forfall som ser ut til å bli sikret gjennom ordningen. En stor andel av kommunene mener at verneverdige bygninger og andre kulturminner, som ikke ellers ville blitt vedlikeholdt, sikres gjennom SMIL. Evalueringen avdekker at det fortsatt er et stort kompetansebehov knyttet til bygninger og andre kulturminner ute i kommunene, og tilgangen på eksterne rådgivere bør bedres. Det er videre et stort forbedringspotensiale knyttet til hvordan dataene rapporteres Fangdammer Etablering av fangdammer er et viktig og nødvendig tiltak for å redusere tilførslene av fosfor og jord til vassdragene i mange områder. Kostnadene med bygging av fangdammer er høye og i tillegg er effektene ofte knyttet til andre områder enn lokaliteten der dammen plasseres. Tilskuddsordningen er derfor viktig for å bidra til at fangdammene bygges. For alle tiltakene som har fosforfjerning som hovedformål, vil effektene av tiltakene være sterkt knyttet til at de gjennomføres på riktig sted i nedbørfeltet. Evalueringen viser at det er viktig å bygge på en faglig analyse og helhetlig planlegging av fangdammer og andre tiltak som skal redusere forurensing og næringsstofftilførsler i jordbrukspåvirka vassdrag. For å oppnå en best mulig målretting av innsatsen bør fangdamtiltak ses bedre i sammenheng med andre tiltak som gjelder drift av arealene Miljøresultater relatert til forvaltningspraksis Evalueringen fra Telemarksforsking og tilbakemeldingen fra fylkesmennene viser at det er store kommunevise variasjoner i forvaltningen av SMIL. Dette er bl.a. knyttet til tiltaksstrategienes form, oppfølging av utfordringer og prioriteringer, samt forståelse av formål og virkeområde. Det ser også ut til at kommunenes informasjon utad er noe ujevn, særlig overfor andre enn jordbruksforetakene. I forhold til koordinering med andre planer og strategier kommunene forholder seg til, sees SMIL først og fremst i sammenheng med RMP. Evalueringen viser at denne koblingen bør styrkes ytterligere. Likevel viser underlagsmaterialet at sentrale forutsetninger for forvaltning av ordningen er på plass, noe som bl.a. gjenspeiles i at nesten alle kommuner har utarbeidet tiltaksstrategier, at disse er politisk 12 Evaluering av SMIL

15 forankret og blir rullert. Strategiene angir miljøutfordringer og -prioriteringer, og det er positivt samsvar mellom prioriterte utfordringer og fordelingen av midler. Kompetanse og kapasitet er i mange kommuner utilfredsstillende. Spesielt gjelder dette kommuner med små landbrukskontorer. Evalueringen indikerer også at kommuner med størst behov for kompetansepåfyll gjennom samarbeid med andre ikke tar nok initiativ til slikt samarbeid. Det fremkommer også at tolkning av ordningens formål og virkeområde varierer, noe som bidrar til utfordringer når det er behov for lik praksis. Evalueringen viser at det er delte meninger om hvorvidt det er hensiktsmessig å behandle SMIL og NMSK samlet. Ordningene har ulike formål og til dels forskjellig forvaltningskultur. I praksis håndteres de ofte hver for seg, og det kan være et bedre alternativ å forvalte ordningene separat. 2.2 SLFs vurderinger og forslag om oppfølging Evalueringen viser at miljøinnretningen av SMIL er god, men at den gjennom enkelte tilpasninger kan bli bedre. Det er vanskelig å tenke seg at nasjonale miljømål kan oppnås uten at en ordning med investeringstilskudd til miljøtiltak videreføres. SLF anbefaler at SMIL-ordningen videreføres, men at det etter fem års virketid vurderes noen tilpasninger. Langsiktighet og forutsigbarhet bør ligge til grunn for tenkningen rundt videreutviklingen av miljøvirkemidlene i landbruket. Kompetansebygging på miljøområdet er tidkrevende, og for mange kommuner har dette vært en utfordring. Fylkene har hatt en krevende oppgave i forhold til å utvikle sin rådgiverrolle, men ser ut til å ha blitt gode på å dele både fag- og forvaltningskompetanse. Evalueringen underbygger videre viktigheten av å opprettholde en 4-delt tilnærming for miljøvirkemidlene, slik som vist i Figur 2. Miljøprogram for landbruket 4 nivåer Nasjonalt nivå Nasjonalt miljøprogram Fylkesnivå Regionalt miljøprogram Kommunalt nivå Tiltaksstrategier SMIL-midler Jordbruksforetak Bondens miljøplan Figur 2 Sammenheng mellom ulike nivåer av miljøarbeid og miljøvirkemidler i jordbruket Evaluering av SMIL 13

16 Da SMIL-ordningen ble etablert i 2004 ble søknadsbehandling og vedtaksmyndighet overført til kommunalt nivå. Grunnlagsmaterialet i evalueringen inneholder momenter som kan tilsi en vurdering av ansvarsdelingen i forvaltningen, selv om dette ikke har vært et eksplisitt tema. En regional forvaltning av de investeringsrettede miljøvirkemidlene vil kunne bidra til en mer enhetlig praksis i forhold til tolkning av formål og virkeområde, ved at hele fylket vurderes samlet. Det vil også være enklere å fokusere på større og mer helhetlige områder. Tilgang til miljøfaglig kompetanse vil antakeligvis også kunne sikres bedre regionalt, og oppfølgingen av nasjonale miljømål ville være enklere. Lokal forvaltning av SMIL har gitt økt lokalt miljøengasjement, større bevissthet i kommunene omkring miljøtiltak i jordbruket og etter hvert en økt kompetanse på fagområdet. Det vil også være slik at en desentralisert forvaltning bidrar til et bredt og lokalt forankret tilfang av prosjekter. Dette, sammen med de positive miljøresultatene i evalueringen, gjør at SLF vurderer fordelene med lokal forvaltning som så store at det vil være hensiktsmessig å videreføre den forvaltningsstrukturen som nå er etablert. Med noen tilpasninger kan ordningen styrkes betraktelig på det forvaltningsnivået den nå er. Når det gjelder målgrupper viser evalueringen at det først og fremst er brukere som er berettiget produksjonstilskudd som mottar SMIL-midler (i overkant av 70 %). Svært mange kommuner prioriterer aktive brukere høyt, og i og med at SMIL er et næringsrettet tiltak over jordbruksavtalen er en slik prioritering naturlig. I de tilfellene søker ikke er aktiv, er det i stor grad ulike lag eller foreninger som utfører tiltaket på vegne av en aktiv bruker. Formålet med disse tiltakene er da ofte knyttet til tilgjengelighet for allmennheten, synliggjøring av kulturlandskapsverdier m.m. SLF vurderer på denne bakgrunn at gjeldende fordeling av midler mellom ulike målgrupper er hensiktsmessig. Områder innenfor ordningen som bør forbedres Evalueringen viser at miljørettingen innenfor noen av formålene i SMIL ikke treffer godt nok, og SLF ser det som viktig å stille strengere krav for disse. Vi foreslår derfor at SMIL-forskriftens formål og virkeområde klargjøres. Evalueringen viser videre at kunnskap og kompetanse, både i forhold til fag og forvaltning, bør styrkes for å sikre at tiltakene med størst miljøverdi prioriteres og gjennomføres på en hensiktsmessig måte. Det er uheldig at mange av kommunene ikke har god nok kompetanse og kapasitet. SMIL er faglig sett en krevende ordning å forvalte, og det er et stort spekter av fagområder som skal dekkes. SLF foreslår derfor at kunnskap og kompetanse hos kommunene styrkes. Aktuelle tiltak og endringer Disse forbedringsområdene innebærer en sterkere oppfølging av kommunene. Aktuelle tiltak for å ivareta dette er blant annet: Et noe mer detaljert regelverk som gir flere gode eksempler på aktuelle tiltak, og der formål og virkeområde for SMIL som et miljøvirkemiddel, klargjøres Mer bruk av eksterne kontaktpersoner innenfor ulike fagtemaer, gjennom nettverksbygging og ved å inngå avtaler med fagmiljøer om oppfølging Tilgjengeliggjøring og tilrettelegging av data slik at oppdatert kunnskap lett kan tas i bruk og bidra til at tiltakene treffer best mulig 14 Evaluering av SMIL

17 Bygge videre på det arbeidet som er gjort med jevnlige kommunesamlinger og etterutdanningstilbud i regi av fylkesmannen, med fokus på både fag og forvaltning Evalueringen viser at allerede etablerte prosesser og prosedyrer mellom forvaltningsnivåene, knyttet til forvaltningen av SMIL, kan styrkes. I nytt nasjonalt miljøprogram legges det til grunn at Fylkesmannen skal ha en gjennomgang av de kommunale tiltaksstrategiene med tanke på en sterkere kobling mellom SMIL og RMP. I tillegg ser SLF behov for bedre rapportering og resultatoppfølging. Dette vil muliggjøre en sterkere målstyring, styrket oppfølging og bedre oversikt over miljøresultatene. For å styrke prosesser og prosedyrer kan følgende tiltak være aktuelle: Legge opp til at Fylkesmannen skal godkjenne de kommunale tiltaksstrategiene. Dette vil styrke koblingen mellom SMIL og RMP ytterligere Få på plass et fagsystem med muligheter for å legge inn mer detaljerte data om gjennomførte tiltak I evalueringen har det kommet synspunkter på både den økonomiske rammen som avsettes til ordningen, og fordeling av rammen fra sentralt til regionalt nivå, og fra regionalt til lokalt nivå. Størrelsen på rammen og hvordan rammen fordeles har betydning for hvor mange tiltak som iverksettes, og hvor i landet dette skjer. Samlet sett viser evalueringen at det er rom for større økonomiske rammer til miljøtiltak i jordbruket. Det er bestemt at det skal settes inn miljøvirkemidler i 20 utvalgte kulturlandskap i jordbruket. Ordinære SMIL-midler vil være viktige for å få igangsatt prosesser i disse områdene. For at dette ikke skal gå på bekostning av miljøinnsats på andre viktige arealer, er det behov for økte tilskuddsrammer for SMIL-ordningen. Fordelingsnøkkelen for midlene bør justeres. Fordelingsnøkkelen som brukes i dag, både sentralt og regionalt, er basert på antall jordbruksforetak, jordbruksareal, behovsangivelser, faktisk bruk og i noen grad historiske tall. I materialet fremkommer det bl.a. ønske om en større vektlegging av faktisk aktivitet. Etter SLFs vurdering er det viktig å opprettholde en aktivitetsfremmende fordeling. Aktuelle tiltak for å legge til rette for dette vil være: Kommuner som ikke bruker opp tildelte midler, og der store inndragninger indikerer at mange tiltak ikke blir gjennomført, bør få mindre rammer Fylkesmannen kan holde igjen en del av midlene for senere å fordele disse til kommuner som har høy aktivitet Med hensyn til fordelingen mellom fylker vil SLF foreslå at det, i tillegg til antall foretak, jordbruksarealer og behovsangivelser fra fylker, legges vekt på faktisk forbruk av midler i fylkene. Koblingen mellom SMIL og NMSK Evalueringen viser at det er delte meninger, både i fylker og kommuner, om koblingen mellom SMIL og NMSK er hensiktsmessig. Formålene for SMIL og NMSK er ulike og ordningene ser i stor grad ut til å forvaltes separat i kommunene. En av hensiktene med felles ramme for disse i 2004, var å gi kommunene større handlingsrom. Etter at deler av NMSK gikk tilbake til Fylkesmannen i 2007, er rammen som forvaltes sammen med SMIL i kommunene betydelig redusert. SMIL-tiltakene er langsiktige, med en gjennomføringstid på over tre år. Dette medfører et stort ansvar, dvs. midler bundet opp som ikke utbetalte tilsagn. En del av disse langsiktige tilsagnene blir inndratt Evaluering av SMIL 15

18 og brukes på nytt. NMSK-midlene som nå forvaltes i kommunene, i hovedsak investeringer i skogkultur, er kortsiktige tiltak som innvilges og utbetales samme år. De siste årene har det vært stor aktivitet på skogkultur, og kommunene har i praksis brukt inndratte midler fra SMIL-tiltak for å finansiere tiltak til NMSK. Dette er eksempel på at kommunene oppnår fleksibilitet ved å forvalte ordningen samlet. SLF vil likevel peke på at mye av den opprinnelige hensikten med en koblet forvaltning har falt bort. Et aktuelt tiltak vil derfor være: Det tildeles separate rammer og utarbeides egne separate tiltaksstrategier for SMIL og NMSK Investeringstiltak til organisert beitebruk Investeringsdelen av organisert beitebruk ble inkludert i SMIL-ordningen i Tilskudd kan gis til alle typer tiltak som fremmer beitebruken i et område. Slike tiltak kan være sperregjerder, ferister, bruer, gjeterhytter, sanke- og skilleanlegg m.m. Tilskudd til tiltak som gjennomføres av beitelag prioriteres. Formålet med investeringstilskuddet er å fremme tiltak som legger til rette for bedre utnyttelse av beiteområdene, rasjonell drift i beitelagene og som hindrer tap av beitedyr. Økt beitebruk vil også bidra til å ta vare på kulturlandskap. De aktuelle tiltakene vil i all hovedsak gjelde beitebruk i utmark. Tiltakene som kan støttes har et annet hovedformål og er lite målrettet for å ivareta verdier i kulturlandskapet sammenliknet med de øvrige kulturlandskapsformålene i SMILordningen. SLFs vurdering er at investeringsstøtte til organisert beitebruk bør tas ut av SMILordningen En mer målrettet og helhetlig innsats for å legge til rette for beitebruk i utmark kan oppnås ved å se investeringstiltakene i sammenheng med øvrige utviklings- og tilretteleggingstiltak som skal fremme beitebruk i utmark. 16 Evaluering av SMIL

19 3 Sammenstilling og enkel analyse av aktivitetstall 3.1 Innledning I dette kapitlet presenteres aktivitetstall for Spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL) for årene Datakilden for sammenstillingen er fagsystemene for de gamle ordningene som i 2004 gikk inn i SMIL-ordningen, og fagsystem for NMSK-ordningen. 3.2 Hovedområder i SMIL SMIL-ordningen er delt inn i tre hovedområder; kulturlandskapstiltak, tiltak mot forurensning og planleggings- og tilretteleggingstiltak. Samlet for 5-årsperioden har 81 % av midlene gått til kulturlandskapstiltak, 15 % til tiltak mot forurensning og 4 % til planleggings- og tilretteleggingstiltak (se Figur 3). Denne fordelingen har vært relativt stabil over 5-årsperioden, med en liten nedgang kulturlandskapstiltak. Fordeling av SMIL-tilskudd på hovedområder, Mill kr Planleggings- og tilretteleggingstiltak Tiltak mot forurensning Kulturlandskapstiltak Figur 3 Fordeling av SMIL-tilskudd på hovedområder i perioden På fylkesbasis er det noe variasjon i hvordan fordelingen mellom de ulike hovedområdene er (se Figur 4). De fleste fylker bruker store deler av midlene (>90 %) til kulturlandskapstiltak, men i områder med fokus på forurensning, som Østfold, Oslo og Akershus og Vestfold, går hhv. 51 %, 48 % og 46 % til tiltak mot forurensning. For hele 5-årsperioden går kun en liten del (1-7 %) av midlene til hovedområdet planleggings- og tilretteleggingstiltak. Det er Telemark, Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag som benytter størst andel av midlene på dette området. Evaluering av SMIL 17

20 100 % Prosentvisfordeling av SMIL-tilskudd på hovedområder 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Finnmark Troms Nordland Nord-Trøndelag Sør-Trøndelag Møre og Romsdal Sogn og Fjordane Hordaland Rogaland Vest-Agder Aust-Agder Telemark Vestfold Buskerud Oppland Hedmark Oslo/Akershus Østfold Planleggings- og tilretteleggingstiltak Tiltak mot forurensning Kulturlandskapstiltak Figur 4 Prosentvis fordeling av SMIL-tilskudd på fylkesnivå, fordelt på hovedområder, summert for perioden Kulturlandskapstiltak Kulturlandskapstiltakene som i ble med i SMIL-ordningen er delt inn i seks ulike formålsgrupper; biologisk mangfold, gammel kulturmark, tilgjengelighet/opplevelseskvalitet, freda og verneverdige bygninger, andre kulturminner/ miljøer og investeringstiltak organisert beitebruk. Figur 5 viser hvordan tilskuddene innenfor kulturlandskapstiltak fordeler seg mellom formålsgruppene i 5-årsperioden. Det har i perioden blitt brukt 584 mill kr på kulturlandskapstiltak med et gjennomsnittlig tilskudd pr tiltak på kr. Det er tiltak i formålsgruppene gammel kulturmark og freda og verneverdige bygninger som får mest tilskudd, hhv. 33 % og 37 %, mens 5 % av tilskuddene går til tiltak for å ta vare på biologisk mangfold og 5 % til investeringstiltak organisert beitebruk. 1 Investeringstiltak organisert beitebruk ble i 2005 splittet i to grupper, hvorpå en ble innlemmet i SMIL og en i RMP. 18 Evaluering av SMIL

21 Kulturlandskapstilskudd fordelt på formålsgrupper, Mill kr Investeringstiltak org. beitebruk Andre kulturminner/ miljøer Freda og verneverdige bygninger Tilgjengelighet/opplevel seskvalitet Gammel kulturmark Biologisk mangfold Figur 5 Fordeling av kulturlandskapstilskudd på formålsgrupper i perioden Det er stor variasjon mellom fylkene både i forhold til hvor mye SMIL-midler som forvaltes, og hvordan midlene er fordelt mellom hovedområder og formålsgrupper. De fleste fylker brukes mer enn 90 % av midlene til kulturlandskapstiltak (se Figur 4). Oppland, Hedmark, Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal har i 5-årsperioden fått tildelt mest midler til kulturlandskapstiltak (> 45 mill) (se Figur 6). I Oppland, Hedmark og Hordaland dominerer tilskudd til freda og verneverdige bygninger, mens i Sogn og Fjordane gis mest tilskudd til gammel kulturmark Evaluering av SMIL 19

22 Figur 6 Kartet viser fordelingen av den totale mengden midler til kulturlandskapstiltak på fylkesnivå (bakgrunnsfarge), og i tillegg hvordan fylkene fordeler midlene på de ulike formålsgruppene(kakediagram) innenfor kulturlandskapstiltak. Vi ser av kartet at Oppland, Hedmark og Hordaland bruker store midler på freda og verneverdige bygninger, mens i Sogn og Fjordane går mest midler til gammel kulturmark. 20 Evaluering av SMIL

23 3.4 Tiltak mot forurensning Tiltak mot forurensning ble ved opprettelsen av SMIL-ordningen i 2004 forenklet fra tolv til åtte formålsgrupper; høytørkeanlegg, oppsamlingsanlegg for avløp, hydrotekniske tiltak, landskapsplantinger, klima- og leplanting, vegetasjonssoner, fangdammer og våtmarker og andre tiltak. Noen av gruppene er små og i denne sammenstillingen har man videre samlet gruppene oppsamlingsanlegg for avløp og hydrotekniske tiltak i samme kategori, og landskapsplantinger sammen med klima- og leplantinger. Figur 7 viser hvordan tilskuddene innenfor tiltak mot forurensning fordeler seg mellom formålsgruppene i 5-årsperioden. Det har i perioden blitt brukt 105 mill kr på tiltak mot forurensning med et gjennomsnittlig tilskudd pr tiltak på kr. Hovedtyngden av tilskudd går til tiltak i formålsgruppene hydrotekniske tiltak samt fangdammer og våtmarker, med hhv. 53 % og 29 %, mens kun 1 % går til landskapsplantinger/ klima- og leplanting. Tiltak mot forurensning fordelt på formålsgrupper, Mill kr Annet Fangdammer og våtmarker Vegetasjonssoner Landskapsplantinger/ Klima- og leplanting Hydrotekniske tiltak Høytørkeanlegg Figur 7 Fordeling av tiltak mot forurensning på formålsgrupper i perioden Det er i likhet med kulturlandskapstiltakene variasjon mellom fylkene på i forhold til hvor mye midler som gis til tiltak mot forurensning (se Figur 4), og hvordan midlene fordeles mellom formålsgruppene. Det er Østfold, Oslo og Akershus og Rogaland som i 5-årsperioden har fått tildelt mest midler (>10 mill kr) til tiltak mot forurensning (se Figur 8), men også Vestfold som tildeles mindre midler, bruker store deler av disse på forurensning (36 %). I Østfold, Oslo og Akershus og Vestfold dominerer tilskudd til hydrotekniske tiltak mens i Rogaland gis mest tilskudd til fangdammer og våtmarker. Evaluering av SMIL 21

24 Figur 8 Kartet viser fordelingen av den totale mengden brukte midler på fylkesnivå, og også hvordan fylkene fordeler midlene på de ulike formålsgruppene(kakediagram) innen for tiltak mot forurensning. Vi ser av kartet at Østfold, Oslo og Akershus og Rogaland bruker store midler på forurensning. Midlene for Østfold og Oslo og Akershus brukes i hovedsak på hydrotekniske tiltak, mens Rogaland i hovedsak bruker midlene på fangdammer og våtmarker. Nasjonalt sett ser vi at hydrotekniske tiltak er den formålsgruppen der det brukes mest midler. 22 Evaluering av SMIL

25 3.5 Nærings- og miljøtiltak i skogbruket SMIL- og NMSK-midler fordeles fra SLF til fylket etter særskilte fordelingsnøkler, mens midlene viderefordeles til kommunen i en felles disposisjonsramme. Kommunen står fritt til å organisere og forvalte denne rammen, og det er derfor interessant å se nærmere hvordan fordelingen har vært i 5- årsperioden. NMSK er i likhet med SMIL delt inn i formålsgrupper. Samlet består ordningen av seks formålsgrupper; miljøtiltak i skog, taubane og hest, skogkultur, førstegangstynning, skogsbilveger og andre tiltak. Fra 2004 ble ordningen forvaltet på kommunalt nivå, men fra og med 2007 ble forvaltningen av to formålsgrupper tilbakeført til fylket; skogbilveger, og taubane og hest. Totalt har det i 5-årsperioden blitt brukt 563 mill kr på NMSK-tiltak. De største formålsgruppene er skogsbilveger (som nå forvaltes på fylkesnivå) og skogkultur, med hhv. 42 % og 39 % av midlene. Kun 2 % går til førstegangstynning. Figur 9 viser den totale fordelingen av NMSK-midler på fylkesnivå for alle formålsgruppene, og den fylkesvise fordelingen mellom de ulike formålsgruppene. Evaluering av SMIL 23

26 Figur 9 Kartet viser fordelingen av den totale mengden midler i NMSK på fylkesnivå, og også hvordan fylkene fordeler midlene på de ulike formålsgruppene (kakediagram). Vi ser av kartet at Oppland, Hedmark og Nord-Trøndelag er fylkene som tildeles mest midler, og nasjonalt sett går hovedtyngden av midlene til skogsbilveger og skogkultur. 24 Evaluering av SMIL

27 3.6 Forvaltningen av SMIL og NMSK Videre i rapporten vil bare den kommunevise delen av NMSK inkluderes, da det er fordeling mellom ordningene på kommunenivå som er interessant. Den samlede årsrammen for de to ordningene har i 5-årsperioden vært omlag mill kr, med en fordeling på hhv. 61 % for SMIL og 39 % for NMSK. Årsrammene for SMIL økte de fire første årene, og ble noe redusert i Årsrammen for NMSK økte også de første årene, men fra 2007 ble deler av ordningen overført til fylket slik at NMSK-midler forvaltet på kommunenivå ble om lag halvert. Tilsagnene innenfor de to ordningene har til sammen i 5-årsperioden vært på mill kr, med en fordeling der 62 % er SMIL-tilsagn og 38 % er NMSK-tilsagn. Dette betyr at det er en tett sammenheng mellom fordelingen av årsrammer og gitte tilsagn på SMIL og NMSK. Det at SMILs andel av årsrammen er 61 %, mens andelen av totale tilsagn er på 62 %, er ikke et uttrykk for at SMIL trekker på midler fra NMSK. Årsaken er derimot at SMIL har en større andel av inndratte midler enn NMSK, og disse inndratte midlene blir i løpet av 5-årsperioden bevilget om igjen som nye tilsagn. Vi ser av Figur 10 og Figur 11 at gitte tilsagn ligger over årsrammene for de respektive årene, og totalt for hele perioden ligger tilsagnet 15 % og 9 % over årsrammen på hhv. SMIL og NMSK. Årsramme SMIL og NMSK Mill kr SMIL NMSK Figur 10 Årsrammer for SMIL og NMSK i perioden Tilsagn SMIL og NMSK Mill kr SMIL NMSK Figur 11 Tilsagn for SMIL og NMSK i perioden Evaluering av SMIL 25

28 I og med at de to ordningene forvaltes sammen, kan ubrukte midler overføres mellom år og mellom de to ordningene. Grunnet stor andel inndratte midler har SMIL-ordningen i perioden hatt mer disponible midler enn det er gitt tilsagn til. Tabell 1 viser hvordan fordelingen mellom disponible midler 2 og tilsagn fordeler seg i perioden. Av tabellen ser vi at i de første årene disponerte NMSK-ordningen langt større midler enn det ble gitt tilsagn på, noe som i stor grad skyldes overførte midler fra tidligere ordninger. Dette framkommer som differanse 3 i Tabell 1. Etter at deler av ordningen ble overført til fylket i 2007 ble det mindre disponible midler på kommunenivå. I 2008 var det stor etterspørsel etter tilskudd på NMSK, og det ble da brukt 8 mill kr til NMSK som ble dekket inn med disponible midler fra SMIL. SMIL-ordningen har i perioden hatt mer disponible midler enn det er gitt tilsagn på, grunnet stor andel inndratte midler. Tabell 1 SMIL og NMSK, disponible midler og tilsagn i millioner kroner DISPONIBLE MIDLER SMIL TILSAGN DIFFERANSE DISPONIBLE MIDLER NMSK TILSAGN DIFFERANSE Da kommunene i 2004 overtok forvaltningsansvaret for SMIL og NMSK lå det bundet opp et samlet ansvar 4 på hhv. 325 mill kr og 34 mill kr (se Tabell 2). Dette ansvaret var i 2008 økt til 366 mill kr for SMIL og redusert til 5 mill kr for NMSK. Økningen i ansvar på SMIL skyldes i stor grad økt bevilgning til langsiktige prosjekter gjennom perioden. Reduksjonen i ansvar på NMSK i 2007 skyldes i stor grad at ansvaret lå på ordningene som ble tilbakeført på fylkesnivå (spesielt skogsbilveger). Tabell 2 Utvikling i ansvar for SMIL og NMSK fra 31/12-03 til 31/12-08 ANSVAR SMIL NMSK TOT Det store ansvaret på SMIL er et uttrykk for at investeringsprosjektene er langsiktige med en gjennomsnittlig gjennomføringstid på 3-4 år. I ordningens oppbyggingsfase vil ansvaret derfor øke. Men det er grunn til å anta at noen prosjekter også kunne vært gjennomført raskere. Videre er det slik at prosessen med å inndra midler fra prosjekter som blir skrinlagt, medfører en forsinkelse med hensyn på å gjøre disse midlene tilgjengelige for nye tilsagn. Det er derfor naturlig at SMIL til enhver tid har en ubrukt reserve av inndratte midler som blir disponible. 2 Disponible midler er årsramme + inndratte midler + overførte midler fra tidligere år 3 Differanse er ubrukte midler det enkelte år, disse inngår i disponible midler for neste år 4 Ansvaret er differansen mellom gitte tilsagn og utbetalte midler pr år 26 Evaluering av SMIL

29 4 Miljøresultater knyttet til utvalgte temaer 4.1 Innledning Dette kapittelet går nærmere inn på konkrete miljøresultater oppnådd ved å gjennomføre SMIL-tiltak innenfor fire ulike temaer. Temaene er valgt ut for å få bredde i evalueringen og med hensyn til tiltakenes omfang. Viktige miljøutfordringer på jordbrukssiden er også forsøkt ivaretatt gjennom valg av dypdykk. I desember 2006 ga Artsdatabanken ut en revidert utgave av den norske rødlista. Omlag 20 % av artene på rødlista er truet av intensivt jordbruk, mens 25 % av artene er truet av driftsopphør, endret drift eller for liten jordbruksaktivitet. En evaluering av miljøresultatene mht biologisk mangfold i dammer og miljøresultater knyttet til ivaretakelse av spesielt verdifulle kulturlandskapsområder er derfor interessant. En stor andel av kulturminner, inkludert bygninger, finnes på landbrukseiendommer, og en stor andel av SMIL-midlene er disponert til kulturminneformål. Det er derfor interessant å evaluere miljøresultatene ved disse tiltakene. Flere norske vannforekomster har dårlig status på grunn av forurensing, og overvåkningsprogrammet JOVA viser at det er store utfordringer med jorderosjon og næringssaltavrenning. Gjennom SMILordningen gis det støtte til økologiske rensetiltak/fangdammer, og det er derfor interessant å undersøke miljøresultatene som er oppnådd ved disse tiltakene. 4.2 Biologisk mangfold knyttet til dammer Innledning Seksjon for naturhistorie ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), Vitenskapsmuseet fikk i oppdrag å vurdere i hvilken grad SMIL-tiltak som etablering av dammer for biologisk mangfold, etablering av fangdammer, eller opprenskning i eksisterende dammer som er i ferd med å gro igjen, har bidratt til å oppnå miljøresultater i forhold til formålet med ordningen. Evalueringen I evalueringen ble det fokusert på biologisk mangfold knyttet til dammer. Det ble gjort en sammenligning av artsmangfold, sjeldne arter og rødslistearter av utvalgte grupper av invertebrater og amfibier i dammer med, og uten, SMIL-tiltak, for å se i hvilken grad SMIL-tiltakene gir miljøresultater. Vitenskapsmuseet undersøkte dammer i Hedmark, Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag. Ved valg av dammer ble det stilt krav om at lokalitetene måtte ha vært gjenstand for SMIL-tiltak (inkluderer også tidligere tiltak som fra 2004 ble inkludert i SMIL-ordningen). Det ble vektlagt å fokusere på artsrikhet, regionalt sjeldne arter og rødlistearter innenfor gruppene øyenstikkere, teger og biller, og amfibier. Dette ble holdt opp mot åtte sammenlignbare dammer uten SMIL-tiltak, dvs. lokaliteter av samme type, i samme region og der undersøkelsene er utført på samme tid av året. Evaluering av SMIL 27

30 Funn og vurderinger Det ble i undersøkelsen påvist fire rødlistearter (tre i kategorien nær truet (NT) og en i kategorien sårbar (VU)). I Hedmark ble sju regionalt sjelden arter påvist, mens det i Trøndelag ble påvist to regionalt sjeldne arter. Undersøkelsen viste at dammer med SMIL-tiltak hadde høyere artsrikhet, men noe lavere innslag av regionalt sjeldne arter og rødlistearter sammenlignet med dammer uten SMILtiltak. Dette siste kan ha sammenheng med SMIL-dammenes lave alder; antall sjeldne arter/ rødlistearter øker med økende alder. Likevel hadde hele 12 av de 18 undersøkte SMIL-dammene rødlistearter. Dammene i Hedmark var spesielt viktig for rødlistearten liten salamander som ble påvist i sju av ti undersøkte lokaliteter. Også andre rødlistearter som det ikke har vært fokusert på i denne undersøkelsen, som for eksempel horndykker, er tidligere påvist hekkende i flere av SMIL-dammene. Dammene er dessuten viktige habitater for ender og vadefugl. En eller flere regionalt sjeldne arter ble registrert i 16 av totalt 18 SMIL-dammer. Undersøkelsene viser at SMIL-tiltakene uten tvil har gitt miljøgevinster i forhold til biologisk mangfold i dammer, og gitt gunstige leveområder for både regionalt sjeldne arter og rødlistearter. I de undersøkte lokalitetene virker SMIL-tiltakene å ha vært utført på en fornuftig måte mht. å opprettholde/øke biologisk mangfold i dammer. Det har enten blitt anlagt helt nye lokaliteter eller gravd ut deler av dammer som har vært i ferd med å gro igjen. Generelt er det viktig å ikke grave ut for mye av en dam, gjerne under halvparten, slik at en del av den opprinnelige flora og fauna kan opprettholdes. Det optimale er imidlertid å grave opp en eller flere nye dammer i nærheten av den som er i ferd med å gro igjen, slik at man har dammer i ulike suksesjonsstadier i samme område. Dette vil gi stor habitatvariasjon, og mange arter vil etablere seg i området. Det frarådes å sette ut fisk, fordi en del predasjonsutsatte arter da vil bli beitet ned og forsvinne. SLFs vurderinger Evalueringen viser at SMIL-tiltak rettet mot etablering av dammer for å ivareta biologisk mangfold har hatt god miljøeffekt. Dette kommer til uttrykk ved at dammene bidrar til gunstige leveområder for en rekke sjeldne og trua arter, blant annet rødlistearten liten salamander. SMIL-midler har vært avgjørende for etableringen av flere av dammene, og tiltakene har vært gjennomført på hensiktsmessige måter, både i forhold til å opprettholde og øke det biologiske mangfoldet. I aktuelle områder vil bruk av SMIL-midler til dammer derfor være et viktig bidrag til å ivareta det biologiske mangfoldet 4.3 Spesielt verdifulle kulturlandskapsområder Innledning Bioforsk fikk i oppdrag å vurdere i hvilken grad SMIL-tilskudd har miljøeffekter og bidrar til måloppnåelse som forventet eller forutsatt når det gjelder ivaretakelse av gammel kulturmark og biologisk mangfold knyttet til kulturlandskapet. Behov og muligheter for forbedringer skulle videre påpekes. Evalueringen Sentrale problemstillinger i evalueringen har vært å få en oversikt over hvor stor andel av SMILmidlene som går til ivaretakelse av gammel kulturmark og biologisk mangfold og i hvor stor grad tilskuddene bidrar til å ivareta verdiene innenfor disse temaområdene. Videre er det vurdert om det er samsvar mellom de arealene som mottar SMIL-tilskudd og de faktisk verdifulle arealene (slik disse er dokumentert i Naturbasen og andre nasjonale kartlegginger m.m.), om det er store forskjeller mellom 28 Evaluering av SMIL