Framlegg til ny forskrift om offentlege arkiv - Høyringsuttale frå Interkommunalt arkiv Trøndelag Iks.

Transkript

1 Kulturdepartementet Deres ref.: Vår ref.: Dato: 17/27-2 / SW Framlegg til ny forskrift om offentlege arkiv - Høyringsuttale frå Interkommunalt arkiv Trøndelag Iks. Vi viser til Kulturdepartementet sitt høyringsbrev med høyringsnotat, datert Grunngjevinga for behov for oppdatering av arkivforskrifta (AF) er gjort ved å vis til overgang frå papirbaserte til digitale arkiv og eit ønske om å forenkle forskrifta språkleg til ein meir moderne språkbruk og mindre detaljstyring. Høyringsuttalen er bygd opp med ein generell kommentar, kommentarar til dei einskilde paragrafane i ny forskrift og til slutt kommentarar til dei paragrafane som utgår i ny forskrift. Generelle kommentarar IKA Trøndelag støtter grunngjevinga for behov for oppdatering av arkivforskrifta (AF). Samstundes vil vi peike på at det i høyringsforslaget fortsatt er nokre manglar. Totalt sett opplever vi at forslaget til endring ikkje er ei fullgod modernisering av AF, men heller ein revisjon. Vi opplever samtidig at nokre av forslaga til endring vil kunne få store konsekvensar både for arkivdanninga i offentlege organ og for den einskilde arkivinstitusjon sine høve til å ivareta lovpålagte oppgåver. Samstundes opplever vi at endringsforslaga ikkje tek nok omsyn til at det vert meir og meir digitalt og mindre og mindre papirbasert dokumentasjon i offentleg forvaltning. IKA Trøndelag stiller seg undrande til at utfordringane rundt arkivplikt for private, som utfører offentlege oppgåver, ikkje er handsama i forslaget til ny arkivforskrift. Mangelen på arkivplikt her vil få store konsekvensar for korleis offentleg organ, som set ut lovpålagte oppgåver til private, klarer å ta vare på viktig dokumentasjon, eksempelvis rettigheitsdokumentasjon for einskildpersonar. Vidare stiller vi oss undrande til at det i forslaget ikkje er teke med noko om internasjonale standardar som til dømes ISO-standard. IKA Trøndelag iks Maskinistgata 1, Dora 7042 Trondheim postmottak@ika-trondelag.no Tlf: Org.nr: Bank:

2 Nokre paragrafar vert tek ut av AF og flytta over til Riksarkivaren (RA) si forskrift. Denne vert så endra for å samkøyrast med ny AF og vert i ettertid sendt ut på høyring. AF eller arkivlova (AL) virker ikkje åleine. Endringar bør sjåast i nærare samanheng med anna lovverk (eks. offentleglova og forvaltningslova). Vi opplever og at det er ei viss samanblanding av ulike arkivfaglege omgrep, nemner som eksempel avlevering, deponering og overføring. Nærare omtale av dette under 2. Kommentarar til dei einskilde paragrafane i ny forskrift 1 Arkivansvar i offentlege organ Her er vi direkte inne på arkivfaglege omgrep og kva dei ulike omgrepa står for. Arkivfagleg er det vesensforskjell på deponering og avlevering. «Det kommunale og fylkeskommunale arkivansvaret omfattar og arkiv som er avlevert til arkivdepot». Her meiner vi det er betre å nytte omgrepet overføring/overført. Omgrepet overføring dekker både avlevering og deponering. 2 Definisjonar IKA Trøndelag støtter tanken om å ta inn ein paragraf med definisjonar. Skal ein ha med definisjonar er det viktig at definisjonane er harmonisert i lovverket. Til dømes at definisjonane i AF samsvarer med det som er RA sin definisjon på fagomgrepa. Samstundes ønskjer vi å kome med tilbakemelding på nokre av definisjonane som er teke med: h) Arkivdepot: Definisjonen som er nytta her ser vi på som mangelfull. Eit arkivdepot, uavhengig om det er depot for papirarkiv eller digitalt arkiv er meir enn «institusjon eller anna organisatorisk eining som har lokale for bevaring av eldre arkivmateriale». Eit arkivdepot er ikkje eit lager for arkivmateriale, men ein fagleg institusjon eller eining som forvaltar arkivmaterialet i tillegg til oppbevaring. Opphavleg definisjon tek ikkje inn det som vert kravd av arkivdepot i 24, 28 og 31. Vi meiner difor at definisjon på arkivdepot bør endrast til: institusjon som har løpande ansvar for bevaring og formidling av eldre arkivmateriale. i)kommunalt arkivdepot: institusjon som har ansvar for bevaring og formidling av kommunale og fylkeskommunale arkiv. j) Avlevering: å flytte arkivmateriale til arkivdepot. Avlevering er noko meir enn rein flytting av arkivmaterialet. Ved avlevering skjer eit skifte av eigarskap til arkivmaterialet. Forslag til definisjon: å overføre arkivmateriale, ansvaret og råderetten over dette materiale til ein depotinstitusjon. k) (nytt punkt) Deponering: å overføre arkivmateriale og det løpande ansvaret for dette materiale til ein depotinstitusjon. Ved deponering vert ikkje råderetten over materialet overført til depotinstitusjon. 2

3 Grunngjeving: Vi ser at det i høyringsforslaget er ei viss samanblanding av omgrep. Det er forskjell på deponering og avlevering. I store delar av forskrifta vert det snakka om avlevering når det eigentleg meinast overføring. Vi anbefaler at det vert innført eit tredje omgrep som er overføring. Ved bruk av overføring dekker ein både avlevering og deponering. 3 Internkontroll for arkiv IKA Trøndelag støtter forslag om å nytte termen «internkontroll» i staden for arkivplan. Fint å få samla alt i ein paragraf mot tidlegare så var alt som skulle inn i ein arkivplan spredt over mange paragrafar. Internkontroll er systematisk tiltak som skal sikre at verksemda/organet planlegg, organiserer, utfører og vedlikeheld eigne aktivitetar i samsvar med gjeldande lovverk. Vi saknar her ei tilvising til internasjonale standardar for internkontroll, til dømes ISO Vi støtter vidare minimumskravet til kva internkontroll for arkivarbeidet skal innehalde. Vi ønsker å føye til eit nytt punkt h) Forvaltning av arkiv over tid/bevaring/egen instruks. Det vil sei tydeleggjering av kva uttrekket inneheld, kven som er ansvarleg for generering av uttrekk og kvar skal uttrekket deponerast. 4 Særreglar for offentlege utval m.m. 5 Klassifikasjon IKA Trøndelag meiner at endring «arkivnøkkel» til «klassifikasjon» er ei grei endring som er med på å modernisere språket. 6 Lagringsmedium IKA Trøndelag oppfattar formuleringa i paragrafen noko uklar. Er det her snakk om digitalisering for kassasjon? Altså digitalisering av allereie eksisterande papirarkiv (bortsettingsarkiv, deponert arkiv) eller er det snakk om aktivt arkivmateriale, dokument som organet tek imot på papir som vert skanna inn i eit elektronisk system for sakshandsaming og seinare bevart digitalt. Om det er meint digitalisering av eldre arkiv (arkiv som er skapt på papir) for kassasjon meiner vi detter er utfordrande fagleg sett og kan opne for at historisk originalt materiale kan gå tapt. Erfaringsmessig har IKA Trøndelag notert seg at mykje av materialet som burde vore deponert, både til statleg så vel som kommunale depotinstitusjonar, i staden vert liggande hos arkivskaper over tid. Vi ønsker at følgande formulering vert lagt til aktuell paragraf: «For arkivmateriale som er 3

4 gått ut av dagleg bruk gjeld det at originaldokumentet skal overførast til eit arkivdepot/til ein arkivinstitusjon». Viktig å hugse at den digitale strukturen av materialet må avspegle den analoge strukturen som gjaldt for eksempelvis papir. 7 Krav til arkivlokale IKA Trøndelag støtter forslaget til krav til arkivlokale. Dette er ei forenkling som nok vil krevje at RA kjem med utfyllande bestemmingar. 8 Krav til spesialrom for arkiv IKA Trøndelag støtter forslaget til krav til spesialrom for arkiv. Dette er ei forenkling som nok vil krevje at RA kjem med utfyllande bestemmingar. Vi noterer oss at klima ikkje er nemnt spesifikt i denne paragrafen. Vi reknar med at dette vert spesifisert i Riksarkivaren si forskrift. 9 Journalføring IKA Trøndelag meiner at omgrepet «innsyn» ikkje er presist nok. Her bør det spesifiserast meir om det er innsyn etter offentleglova (OFL) eller partsinnsyn etter forvaltningslova (FVL). Innsyn og partsinnsyn er begge ein stor del av offentleg forvaltning sin aktivitet. Vi meiner det er viktig at offentleg forvaltning kan dokumentere mengda av innsynssaker. I samband med partsinnsyn meiner vi at det bør omfattast av plikta til journalføring. 10 Opplysningar i journal- og arkivsystem 11 Krav til elektroniske journal- og arkivsystem IKA Trøndelag ønsker kommentere ordlyden i nytt forslag. Vi viser til tidlegare avklaringar frå Riksarkivet, at kravet om å følgje Noarkstandard gjeld kun for journalførte dokument og ikkje arkiverte saksdokument. Desse to vert ofte blanda saman i omgrep som «journal- og arkivsystem», men er ulike dokument. Eit journalført dokument er eit dokument som vert journalført i journal, men for eit arkivert saksdokument er det slik at det ikkje nødvendigvis trengst å journalførast. Viktig å merke seg at all dokumentasjon i ein kommune vert ikkje journalført! Eksempelvis: skulesystem, karakterutskrift, meldingar, elevmapper ets. Er det slik å forstå at det i forskrifta her meinast at kravet til Noarkstandard gjeld for både journalførte dokument så vel som arkiverte saksdokument? Med andre ord føreligg det no krav om Noark for elektroniske saksdokument. Vi forstår det slik at 11 seier ja og 6 seier tja! 4

5 12 Behandling av arkivdokument IKA Trøndelag meiner at i tillegg til dei rutinane som er nemnd må organet utarbeide rutinar for korleis arkivdokument skal forvaltast den dagen dei går ut av dagleg bruk. Vi tenker her på korleis skal dokumentasjon hentast ut av produksjonssystem og overførast til depotinstitusjon. Vi meiner at for å sikre at dokumentasjon i offentleg forvaltning, skal verte teke vare på over tid, må offentleg forvaltning ha rutinar som strekker seg ut over den perioden dokumentet er i aktiv bruk. Altså eit nytt punkt h). Årsak til dette er at kommunar ikkje tek tak i dette før det er for seint, og i nokre høve ikkje i det heile teke. Eit slikt punkt vil tvinge kommunane til å gjennomføre ei vurdering av dette før systemet vert tek i bruk. IKA Trøndelag har registrert at Arkivverket har etterspurt dette punktet ved tilsyn, i kommunar i Trøndelag. 13 Journalperiodar 14 Skarpt periodeskilje eller overlappingsperiode 15 Bortsetjing av arkivmateriale 16 Periodeinndeling i elektronisk journal og arkiv IKA Trøndelag vil anbefale at det i denne paragrafen vert presentert eit lovfesta krav om at alt materiale som vert periodisert straks skal trekkast ut og overførast til eit digitalt depot/ein depotinstitusjon i samsvar med enten Noarkstandard eller lovverket spesifisert i Riksarkivaren si forskrift kap. 8. Vi erfarer at det generelt er stor utfordring i forhold til bevaring av elektronisk arkiv over tid. Materialet vert ikkje deponert til digitalt depot fortløpande, men vert liggande i produksjonsmiljøet hos arkivskaper. Mykje kommunal dokumentasjon for tenester innanfor helseog sosialsektoren har gått tapt fordi det elektroniske materialet har vorte liggande hos arkivskaper såpass lenge at det ikkje lenger er mogleg å hente det ut. 5

6 17 Framfinning i elektronisk journal og arkiv frå avslutta periodar Her kjenner vi behov for å stille spørsmål ved kva meinast med «organets varetekt»? Kven har ansvaret for å sørge for innsyn i elektroniske journalar dersom journalen vert deponert til Arkivverket ved periodisering? 18 Klargjering av elektronisk journal og arkiv for deponering i arkivdepot Formuleringa at «deponering skal skje straks», kva betyr det? 19 Arkivavgrensing 20 Bevaringspåbod IKA Trøndelag meiner at her bør det vere ei tilvising til eksisterande Bevarings- og kassasjonsreglement (BK-reglement) (jf. nytt lovverk frå ). BK-reglementet pålegg bevaring av mykje rettigheitsdokumentasjon. Av den grunn meiner vi at i tillegg til dei punkta som er lista opp, bør det kome eit nytt punkt c) Rettigheitsdokumentasjon Vidare meiner IKA Trøndelag at heile opplistinga i gamald 3-20 bør vidareførast i ny 20. Det er ikkje nok med påbod om bevaring av presedenssaker. Mange viktige gjennfinningsvertøy bør fortsatt vere påbydd bevart i den grad arkivskaper er pålagt å ha dei. 21 Kassasjon IKA Trøndelag meiner at det her må visast til eksisterande Bevarings- og kassasjonsreglement (jf. nytt lovverk frå ). Vi ønsker å gjere merksam på at det etter/i nytt BK-reglement skal kassasjonsfrist nedfellast skriftleg. Siste punktet «Riksarkivaren skal utarbeide generelle kassasjonsreglar for kommunar og fylkeskommune.» kan fjernast då dette regelverket er på plass. 22 Lagring av digitalt arkivmateriale utanfor Noreg IKA Trøndelag meiner at bestemminga i 22 i ny forskrift ikkje tek omsyn til den juridiske kompleksiteten som er knytta til lagring av arkivmateriale utanfor Noreg. Vi ønskjer at til dømes bestemminga vert formulert tydlegare med omsyn til blant anna organet sin eigedomsrett til arkivmateriale. Vi er uroa for at «å regulere pliktene i arkivloven med forskrifter i avtale» ikkje vil 6

7 ivareta organets moglegheit til å behalde tilgang til, kontroll med og eigedomsrett til eige arkivmateriale. 23 Overføring av arkiv mellom organ utover at omgrepet «arkivnøkkel» er brukt. I tidlegare paragraf er det foreslått å endre arkivnøkkel til klassifikasjon. Etterlyser konsekvent bruk av omgrep. Alternativt kan ein nytte klassifikasjonssystem i denne paragrafen. 24 Arkivdepot og avleveringsplikt IKA Trøndelag meiner at tredje og fjerde ledd i gamald 5-1 bør vidareførast i ny 24. Opphavlege formuleringar om kommunale depotordningar og plassering av ansvar for eldre og avslutta arkiv bør vidareførast: «Kommunar og fylkeskommunar skal opprette eigne ordningar for arkivdepot. Som eit minimum skal slike ordningar innebere at det løpande ansvaret for eldre og avslutta arkiv blir plassert ein stad, at ein har til rådvelde nødvendige lokale for å oppbevare arkiva, jf. kap. IV, og at ein etablerer rutinar som ivaretek dei spesifiserte krava til arkivdepot i kapitlet her. Kommunar og fylkeskommunar kan overføre depotoppgåver til ei interkommunal depotordning». 25 Tidspunkt for avlevering til arkivdepot IKA Trøndelag anbefaler at det enten vert oppretta eigen paragraf som stadfester at deponering skal skje straks etter periodisering eller avslutning av eit elektronisk system. Alternativt at dette vert bakt inn i aktuell paragraf. Ei deponering betyr i korte trekk at det skal genererast ein fullstendig kopi av materialet i form av eit arkivuttrekk som vert overført til depotinstitusjon. Kopien vert liggande hos depotinstitusjonen fram til ei formell avlevering som finn stad 25 år seinare. Praksisen i dag er at materialet ofte ikkje vert henta ut frå kommunen før etter 25 år, i mange tilfelle er dette for seint til at digitalt materiale lar seg hente ut og dermed kan gå tapt. Slik vi forstår dagens lovverk er nok ikkje intensjonen ein slik praksis, men praksisen skuldast nok at lovverket ikkje har vore tydeleg nok og av den grunn opnar for ulik tolking og metode. 26 Mellombels deponering av elektroniske arkivmateriale mm før avlevering IKA Trøndelag opplever at her vert omgrepa Deponering og Avlevering blanda saman. I denne paragrafen bør det stå Avlevering. 27 Avleveringsplan og gjennomføring av avleveringa utover at regelen om avleveringstidspunkt på år er ein regel som ikkje er særleg eigna for digitalt arkiv. Regelen baserer seg på papirarkiv. 7

8 28 Krav til arkiv som skal avleverast 29 Arkiv etter organ som vert nedlagde eller skiftar status IKA Trøndelag opplever paragrafen noko uklar. Eksempelvis, er den slik å forstå at det ved eventuelle kommunesamanslåingar ikkje trengst å ta eit skarpt periodeskilje? Riksarkivaren har ei «Veiledning for arkivet» ved «omorganisering i offentlige organer». Med det som bakteppe foreslår vi at denne bestemminga flyttast til Riksarkivaren si forskrift. 30 Refusjon for kostnader 31 Tilgang til avlevert materiale IKA Trøndelag opplever denne paragrafen noko uklar. Er det tenkt at den skal gjelde kommunalt arkivmateriale? Eigedomsretten til kommunalt materiale ligg hos den einskilde kommune sjølv om arkivmaterialet er overført til depot. 32 Tilgang for allmenta til arkivmateriale i arkivdepot 33 Betaling for kopiar mm Kommentarar til nokre av paragrafane som utgår i nytt forslag til forskrift Gamald 2-1 utgår Til tross for at ansvaret ein kommune har for å føre arkiv ikkje endrar seg i særleg grad ser vi med uro på at lovverket ikkje lenger krev at arkivtenesta skal utførast av ei eiga eining under leiing av ein arkivansvarleg. I praksis tolkar vi det slik at ansvaret for arkivtenesta kan leggast til kva eining som helst i kommunen. Dette uroer då det kan føre til at arkivkompetansen i kommunen vert utvatna og pulverisert. Den kommunale sjølvråderetten står sterkt, og kommunane vel sjølv korleis dei skal løyse lovpålagte oppgåver. For arkiv gjeld likevel at dette er ei teneste under svært stort press når det gjeld modernisering, effektivisering og innsparing. Vår uro rettar seg mot kva som vil skje med den «dedikerte» arkivkompetansen i ein kommune. Det er viktig å hugse at når 8

9 arkivtenesta ikkje fungerer tilfredsstillande så vil ikkje det verte fanga opp før lang tid i etterkant. Noko som igjen vil føre til redusert dokumentkontroll og dokumentfangst. Vi ser og dette forslaget som ein grell kontrast til KS sin rapport «Digitale Konsekvenser ved en kommunesammenslåing» der nettopp arkivtenesta vert framheva som ei kritisk teneste. Gamald 2-13 og 2-14 utgår IKA Trøndelag noterer seg at begge desse paragrafane utgår frå forskrifta, og nyttar ny 11 til å tolke dette dit hen at Noarkkravet no gjeld alt elektronisk materiale, ikkje kun journal og tilhøyrande journalførte dokument? (Sjå vår kommentar til 11) Gamald 3-7 utgår IKA Trøndelag meiner at lovfesta oppgåve knytta til restansehandtering framleis bør stå. Av erfaring ser vi at dette med restanse er ei stor utfordring for mange kommunar, til tross for at restansekontroll fram til no har vore eit lovpålagt krav. Å ta vekk kravet om restansekontroll vil gjere situasjonen endå meir utfordrande. Vi anbefaler at restansekontroll bør vere eit eige punkt under nye 12. Venleg helsing Dokumentet er elektronisk godkjent og har difor ingen signatur Anne Overland Dagleg leiar Synnøve Wiseth Rådgjevar 9