Høringsinnspill - Forslag til ny forskrift om offentlige arkiv

Transkript

1 Din referanse Telefon 16/ Vår referanse 2016/ Postadresse Det kongelige Kulturdepartement Postboks 8030 Dep NO-0030 Oslo Høringsinnspill - Forslag til ny forskrift om offentlige arkiv Vi ønsker i vårt høringssvar å dele inn tilbakemeldingene i en generell og en spesifikk del. De overordnede tilbakemeldinger på forslaget til ny forskrift om offentlige arkiv går ut på forskriftens generelle utforming, tilgjengelighet, representativitet og siktemål, mens de spesifikke tilbakemeldinger tar for seg konkrete avsnitt og formuleringer i de enkelte paragrafene. Overordnede tilbakemeldinger Vi opplever det som en forenkling at forslag til ny forskrift om offentlige arkiv foretar en strukturell tilpasning av forskriftsoppsettet. Å dele inn forskriften i to kapitler med gjennomgående nummering av de enkelte paragrafene, som tar utgangspunkt i arkivmaterialets livssyklus, er hensiktsmessig og konsist. Det er også vårt inntrykk at departementet sikter på en forenkling av språkbruken i forskriften og innføring av kjente og mer tverrfaglige terminologier som for eksempel klassifikasjon (for arkivnøkkel) og internkontroll for arkiv (for arkivplan). Begrepet internkontroll for arkiv gir bedre assosiasjoner til dokumentasjonsforvaltning som en del av den totale virksomhetsstyringen i en etat med tilhørende tiltak og krav, og dermed mulighet for måling av etterlevelse. Riktignok bør forskriften synliggjøre at intern kontrollen for arkiv kun er del av et overordnet styrings- og ledelsessystem som har fokus på virksomhetens totale dokumentasjonsforpliktelser, jf. ISO Den språklige dreiningen fra saksdokumenter og journalføring til arkivdokumenter, arkivmateriale og dokumentasjon er hensiktsmessig med tanke på lettere å kunne formidle innholdet i forskriften til ikke-faglærte. Vi etterlyser i forslag til ny forskrift om offentlige arkiv dog henvisninger til dokumentasjonsfaglige standarder, som for eksempel ISO og ISO 30300, som bidrar til å klargjøre innholdet i forskriften, og tydeliggjør at forskriften bør ses i sammenheng med internasjonal teori og beste praksis på området. Henvisninger til internasjonale standarder vil samtidig gi forskriften en større integritet, og skape bedre lenkbarhet til beslektede fagområder som det vil være naturlig å samarbeide med, som for eksempel ledelse, virksomhets- og økonomistyring og kvalitet. Det er vårt inntrykk at offentlig sektor står midt i en omfattende modernisering av IT-leveranser, der skylagring spiller en sentral rolle. De økonomiske argumentene for drift og vedlikehold av data i skyen er overveldende, når det tas utgangspunkt i at offentlig sektor slipper å utføre de samme oppgaver Side 1 / 5

2 internt, og med egne ressurser. Fremtidige programvareløsninger vil i tillegg i stor grad kjøres på plattformer levert av andre enn den som utvikler og forvalter løsningen, noe som igjen understreker skylagringens rolle. Departementets forslag til ny 22 i forskrift om offentlige arkiv er isolert sett en stor forbedring. Likevel ville det vært et viktig bidrag for effektiv utvikling i offentlig sektor om reglene var enda klarere, enten som en del av forskriften eller i arbeidet rundt denne. Spesielt gjelder dette forholdet til databehandleravtaler og EU's standardavtaler på området. Et annet viktig punkt som bør belyses i denne sammenheng er om gjeldende paragraf også gjelder for data etter fagsystemer som ikke er basert på NOARK-standarden. Dersom dette ikke er tilfellet, vil en alternativ utvikling være at offentlig sektor beholder interne NOARK-systemer med kun lesbare kopier av data i fagsystemene. Slike kopier vil være fordyrende i drift og vedlikehold, redundante og kun delvis speile den reelle saksgangen. Sist nevnte tilfelle er til dels status i offentlig sektor allerede i dag. Vi merker oss at forslag til ny forskrift om offentlige arkiv med fordel kunne vært modernisert i enda større grad. Det er korrekt når departementet påpeker at det med overgangen fra papirbaserte til digitale arkiver oppstår behov for oppdateringer og tilpasninger av arkivregelverket, men endringsbehovet er mye mer grunnleggende enn det forslaget til ny forskrift om offentlige arkiver gjenspeiler. Det er i forslaget i stor grad kun tatt hensyn til den strukturerte informasjonsflyten og klassiske saksdanningen i form av arkivdokumenter som behandles i standardiserte saksbehandlings- og arkiveringssystemer, men ikke til den ustrukturerte informasjonsflyten samt danningen av metadata hhv. elektroniske objekter som bevis for avgjørelser i fullautomatiserte prosesser. Forskriften går kun i liten grad inn på tendenser i dagens arkivdanning som sikter mot informasjonsutveksling på tvers av forvaltningsorganer samt informasjonsgjenbruk. Arkivverket jobber for øyeblikket med retningsgivende prosjekter innen arkivdanning og -bevaring, der deres konklusjoner med fordel kunne blitt tatt med i forslaget til ny forskrift om offentlige arkiv. Spesifikke tilbakemeldinger 1 Arkivansvaret i offentlige organ Som nevnt ovenfor opplever vi det som en svekkelse for alt arkivarbeid i offentlige organer dersom det overordnede arkivansvaret i en virksomhet ikke lenger kan adresseres til den øverste ledelsen. For å kunne utøve arkivansvaret trenger ansvaret å bli plassert et sted. Størst grad av implementering og identifikasjon med ansvaret oppnås ved å plassere det så høyt i virksomhetshierakiet som mulig, dvs. i toppledelsen. Skatteetaten har det faglige ansvaret for de kommunale skatteoppkreverne og forvalter felles datasystemer som benyttes til innkreving og kontroll. I denne sammenheng er det også hensiktsmessig at Skatteetaten forvalter felles arkivsystem for skatteoppkreverne fordi dokumentene ofte skapes i fagsystemene. Forskriften må ikke være til hinder for en slik organisering. Side 2 / 5

3 3 Internkontroll for arkiv Det er vår oppfatning at det å bruke terminologien "internkontroll for arkiv" fremfor "arkivplan" vil oppnå en større forståelse for og identifikasjon med gjeldende dokument i en etat, enn det som har vært tilfelle tidligere. Riktignok omtaler internasjonale standarder på arkivområdet internkontrollen som ledelsessystem for dokumentasjonsforvaltning, noe som ikke bare tydeliggjør dokumentets viktighet som en del av et overordnet ledelsessystem, men samtidig åpner opp for å etablere et sett med flere andre styrende dokumenter for arkivfunksjonen i en etat under samme betegnelse. Dersom det i internkontrollen for arkiv imidlertid kun stilles krav til å definere organiseringen og ansvarsplasseringen for arkivfunksjonen, vil selve beskrivelsen i liten grad synliggjøre den faktiske implementeringen og forankringen av ansvaret i et organ, samtidig som den ikke opplyser om etterlevelsen. Internkontrollen for arkiv bør ikke bare inneholde krav til klassifikasjon, men krav til et funksjonsbasert klassifikasjonssystem med tilhørende klassifikasjonsskjema, jf. internasjonale standarder på arkivområdet. Den bør ytterligere ikke bare inneholde en oppdatert systemoversikt som viser hvor arkivdokumentene er lagret, og i hvilke prosesser disse inngår, men en systemoversikt med tilhørende dataarkitektur, prosessregler og informasjonsflyt, jf. ovenfor om ustrukturert informasjonsflyt og fullautomatiske prosesser. 6 Lagringsmedium Departementet foreslår å erstatte de tidligere 2-11 til 2-14 i arkivforskriften med et føresegn om lagringsmedium. Den gamle 2-13, som danner hjemmelsgrunnlaget for kapittel IX i Riksarkivaren forskrift om Elektronisk arkivering av saksdokumenter, utgår i sin helhet. Dette er uheldig i og med at nevnte kapittel nå mangler forankring i lovverket, og følgelig ikke lenger kan anses som bindende i forhold til krav om funksjonalitet til elektroniske arkiverings-systemer, etablering og organisering av rutiner samt rapportering og godkjenning knyttet til systemene. 8 Krav til spesialrom for arkiv Vi opplever gjeldende paragraf som lite retningsgivende i forhold til oppbevaring av digitalt arkivmateriale. Forslaget til nye 8 tar fremdeles utgangspunkt i oppbevaring av papirbasert arkivmateriale, i og med at formuleringer som "arkivmateriale i slike rom skal ikke stå tett inntil vegg og tak eller rett på gulvet" sikter på å beskytte materialet mot ekstreme temperaturskifter, og i sin konsekvens mot danning av muggsopp etc. Krav til spesialrom for digitalt arkivmateriale (for eksempel serverrom) trenger spesifikke føringer i forhold til adgang og sikkerhet. Som departementet korrekt påpeker er det ved digitale arkiv spesielt viktig å opprettholde autensiteten og integriteten og hindre uautorisert tilgang. Dette innebærer ikke bare å hindre selve den uautoriserte fysiske, men også den datatekniske tilgangen. Problemstillingen om at forslaget til ny forskrift om offentlige arkiv ikke skiller konsist nok mellom krav til papirbaserte og digitale arkiv oppleves også i andre paragrafer. Side 3 / 5

4 23 Overføring av arkiv mellom organ Departementet anfører at det ikke har blitt foretatt materielle endringer ved opprettelse av gjeldende paragraf, dvs. ved sammenslåingen av de tidligere paragrafene 3-22 og Vi merker oss imidlertid at det har blitt fjernet en formulering i ny 23 om at "overføringslisten skal utformes som en avleveringsliste til arkivdepot, jf. 5-4 tredje ledd." Vi mener at det fremdeles og også ved digitalt arkivmateriale er relevant å arkivbeskrive de enkelte enhetene som skal overføres. Kun når materialet er fortegnet og forklart kontekstuelt, er det også mulig å tilgjengeliggjøre og bruke materialet. I digitalt arkiv bør det ved overføring av arkivmateriale følge med systembeskrivelser, metadatatabeller etc. $ 12 Behandling av arkivdokument "l) at nye saksdokument blir knytte til og arkiverte saman med tidlegare dokument i same sak " foreslås endret til "l) at nye saksdokument blir knytte til tidlegare dokument i same sak ". Dette fordi en elektronisk arkivering ikke nødvendigvis arkiverer dokumenter i samme sak samme fysiske sted selv om de er logisk knyttet sammen i samme sak. 25 Tidspunkt for avlevering til arkivdepot Vi merker oss at forslaget til ny forskrift om offentlige arkiv fremdeles opererer med et avleveringsintervall for eldre og avsluttet arkivmateriale på 25 til 30 år. Vi forstår denne paragrafen som hovedbestemmelse for avlevering av alt arkivmateriale, dvs. både papirbasert og elektronisk, som heller ikke påvirkes av den nye 26 om Midlertidig deponering av elektronisk arkivmateriale m.m. før avlevering. Arkivverket har i de siste årene hatt stort etterslep ved betjeningen av deponeringsordningen for elektronisk arkivmateriale, og vi anser det derfor som lite hensiktsmessig å videreføre denne ordningen, spesielt med tanke på at en deponeringsordning for elektronisk arkivmateriale binder store ressurser både hos arkivskaperen og hos arkivdepotet. Å opprettholde et avleveringsintervall for eldre og avsluttet arkivmateriale på 25 til 30 år er etter vår oppfatning lite tilpasset dagens situasjon, der elektronisk materiale på grunn av implementering av stadig nye løsninger og samarbeidsformer foreldes mye raskere enn det som er tilfellet i den papirbaserte arkivdanningen. 29 Arkiv etter organ som blir nedlagte eller skifter status Ved nedleggingen av et organ skulle i følge gammel arkivforskrift organets samlede arkivmateriale overføres til enten arkivdepotet eller et annet organ, som skulle ta over saksområdet til det nedlagte organet. Hovedaspektet med gjeldende føresegn var å unngå at arkivmaterialet skulle bli herreløst, og dermed stod i fare for å gå tapt. Departementet argumenterer i høringsnotatet nå med at dette i dag ikke er så tungtveiende som tidligere, i og med at praksisen viser at etterfølgerorganene tar godt hånd om arkivene. Vi er usikre på om departementets oppfatning i denne sammenheng er korrekt. Å overta ansvaret for arkivmaterialet etter et nedlagt organ krever oppfølging i form av vedlikehold av materialet og senere klargjøring for avlevering. Gjeldende prosesser er ressurs- og kostnadskrevende uavhengig av Side 4 / 5

5 mediet materialet foreligger på. Det er nettopp ressursspørsmålet som gjør oss usikre på om offentlige organer fullt ut kommer til å ivareta sitt ansvar for tilkommende materiale. Vi vil derfor foreslå at arkivmateriale etter nedlagte organer fremdeles skal overføres til arkivdepot for å unngå tap. 30 Refusjon for kostnader Vi stiller oss uforstående til denne paragrafen. Departementet mener at det i dagens regelverk ikke kommer uttrykkelig frem at Arkivverket har hjemmel til å kreve refusjon for de kostnadene som oppstår på bakgrunn av betjeningen av avleverte arkiver til administrative formål. Det er etter vår oppfatning viktig å presisere at råderetten ved avlevering av arkivmateriale etter statlige organer overføres fra avleverende organ til Riksarkivaren. Premiss for avleveringen er at gjeldende materiale ikke lenger skal være i administrativ bruk. Å overta råderetten inkluderer også å overta det økonomiske ansvaret for betjeningen av materialet. Kun ved deponering av arkivmateriale, når arkivskaperen fortsatt eier materialet samtidig som det fortsatt er i administrativ bruk, er det legitimt for Arkivverket å kreve refusjon for betjeningen av materialet. Slik gjeldende paragraf er utformet vil den skape usikkerhet hos arkivskaperne. Med hilsen Pål Botilsrud Seksjonssjef Stab Regionavdelingen Kopi til: Finansdepartementet Dette dokumentet er godkjent elektronisk og er derfor uten håndskrevet signatur. Side 5 / 5