Høringssvar ny forskrift om arkiv

Transkript

1 INTERKOMMUNALT ARKIV I ROGALAND IKS Kulturdepartementet Postboks 8030 Dep 0030 OSLO Vår ref. Deres ref. Dato: 16/400-9/C66&13/7 16/ Høringssvar ny forskrift om arkiv Det vises til høringsbrev av 17. oktober 2016 om forslag til endring av arkivforskriften. Interkommunalt Arkiv i Rogaland (IKA Rogaland) ser meget positivt på at forskriften endelig blir revidert og oppdatert. Under følger våre svar på høringsspørsmålene og andre kommentarer til forslaget. IKA Rogaland er et interkommunalt selskap eid av 25 kommuner i Rogaland og Rogaland fylkeskommune. Vi er et rådgivningsorgan, og arbeider for at våre eiere skal ha rasjonelle og funksjonelle løsninger i arkivarbeidet. I tillegg er vi arkivdepot for eldre og avslutta kommunale arkiver. 1. Svar på spørsmål om detaljnivå: IKA Rogaland er enig i at det kan være formålstjenlig å ha mindre detaljerte bestemmelser i arkivforskriften, men dette forutsetter at Riksarkivarens forskrift (og andre detaljerte retningslinjer) blir revidert før endringene i arkivforskriften trår i kraft. Vi har en del negative erfaringer med mangelfulle, utdaterte og uklare retningslinjer fra statlige myndigheter, og frykter konsekvensene dette kan ha for arkivdanningen i våre eierkommuner. Vi bemerker oss også at detaljnivået i hovedsak er blitt mindre på særlig ett område, det som tidligere kom inn under kapittel III (arkivrutiner). På andre områder, f.eks. når det gjelder krav til arkivlokaler (for papirarkiv), er forskriften fortsatt detaljert. Det kan med andre ord være andre bestemmelser som med fordel kan flyttes til Riksarkivarens forskrift eller utfyllende veiledere. 2. Svar på spørsmål om skytjenester: Vi er i utgangspunktet ikke negative til bruk av skytjenester i offentlig sektor. Det er viktig å legge til rette for fleksible løsninger og det bør være opp til det enkelte organ hvordan arkivet organiseres innenfor gjeldende regelverk. Dagens regelverk har imidlertid visse hindringer til skytjenester. I arkivlovens 9 punkt b står det at arkiv i utgangspunktet ikke skal føres ut av landet. Videre er det tvilsomt om personopplysningsloven godtar at personopplysninger lagres utenfor EØS-området. I tillegg må det være et krav at både personvernet og arkiveierskapet Bergelandsgt. 30, 4012 Stavanger Telefon: , E post: epost@ikarogaland.no Bankgiro: Orgnr.:

2 ivaretas i form av en skriftlig avtale mellom tjenesteleverandøren og det offentlige organet. Her mener vi at Riksarkivet kan utarbeide og vedlikeholde en mal på samme måte som Datatilsynet har en mal for databehandleravtaler. Til slutt: Paragrafen er nå plassert som nr. 22. Vi mener det hadde vært mer nærliggende å ha paragrafen som en del av de generelle og overordnede reglene i kapittel Generelle kommentarer til endringene i arkivforskriften: Utfyllende retningslinjer: Det står flere steder at Riksarkivaren kan komme med utfyllende retningslinjer. På flere områder må disse være på plass før endringene i arkivforskriften trår i kraft. Dette gjelder f.eks. (dersom det ikke allerede foreligger) 5 om klassifikasjon, 6 om lagringsmedium, 7 og 8 om arkivlokaler og 12 om behandling av arkivdokument. Vårt høringssvar forutsetter for øvrig at det kommer utfyllende krav på disse områdene. Overgangsordning for papirarkiv: I de fleste kommuner er deler av arkivdanning fortsatt papirbasert. Dette fordi organet ikke har godkjente løsninger for elektronisk arkiv eller fordi disse ikke finnes på alle saksområder. Mindre organisasjonsformer kan også fortsatt ha papirarkiv av økonomiske hensyn. Dette vil nok endre seg i løpet av få år, men vi mener likevel at det er for tidlig å fjerne bestemmelsene om papirarkiv. I den forbindelse kan det også være fornuftig å videreføre bestemmelsene om innbinding av papirbaserte møtebøker og journaler. Det bør i det minste være en overgangsordning for de som fortsatt benytter seg av papir. Dersom det ikke skal foreligge en overgangsordning, bør forskriften gi klare svar på hvorvidt den har tilbakevirkende kraft eller ikke. Inkonsekvent begrepsbruk: Arkivmateriale og dokumentasjon er definert i 2, mens begrepene arkiv, dokument, arkivdokument og saksdokument blir brukt mye i resten av forskriften. Deponering blir likeledes ikke definert innledningsvis, men er mye brukt i resten av forskriften. Deponering og avlevering blir i tillegg brukt noe inkonsekvent, bl.a. i 24. Uklare formuleringer: Departementet kan også med fordel vurdere språket i forskriften på nytt. Enkelte formuleringer er noe uklare. Se f.eks. i 10: «I tillegg skal journalen innehalde klasse etter klassifikasjonen». Og videre i samme paragraf: «Er det ikkje mogleg å registrere eit dokument utan at det går fram opplysningar som er omfatta av lovfesta teieplikt, eller som allmenta elles ikkje kan krevje innsyn i, kan det gjerast unntak etter reglane i offentleglova i den versjonen av journalen som organet pliktar å gjere offentleg tilgjengeleg på Internett eller tilgjengeleg som følgje av at nokon krev innsyn i journalen». Utdaterte begreper: Det er bra at departementet ønsker en teknologinøytral forskrift, men teksten inneholder fortsatt en del «papirterminologi». Begreper som «journalføring» og «journal» er på vei ut og erstattes av nye begreper, f.eks. «registrering» og «sak/arkivsystem». Videre er det viktig å understreke at elektronisk arkiv er noe mer enn bare generelle «journalog arkivsystem». Det finnes f.eks. også fagsystemer med eller uten journalføringsfunksjonalitet og støttesystemer som kan integreres med arkivsystemer. I en kommune vil virkeligheten ofte bestå av et komplekst nettverk med ulike systemer, der noen har journal og inneholder for det meste arkivverdig dokumentasjon, mens andre systemer ikke følger Noark-standarden eller består av dokumentasjon som kan kasseres. Det er viktig at forskriften tar inn over seg denne kompleksiteten. Innarbeidete begreper: IKA Rogaland mener at det er problematisk når innarbeidete begreper og funksjoner fjernes fra forskriften. Dette gjelder først og fremst begrepene «arkivleder» og «arkivtjeneste». Disse rollene har viktige kontroll-, oppfølgings- og Side 2 av 7

3 opplæringsfunksjoner i de fleste offentlige organer. Vi mener at det faglige ansvaret bør samles på et sted, og at denne arkivlederen eller arkivtjenesten har verktøy og ryggdekning til å få til gode arkivfunksjoner i et organ. Videre er det vår erfaring at fremveksten av en rendyrket arkivlederrolle og en sentralisert arkivtjeneste, fra slutten av 90-tallet, har vært utelukkende positiv for arkivarbeidet. Det har i våre eierkommuner skapt et kompetent fagmiljø med fokus på arkivfaglige utfordringer og løsninger. Vi frykter at dette miljøet nå kan bli svekket, f.eks. hvis arkivtjenestens oppgaver overføres til andre enheter (som allerede har andre arbeidsoppgaver) eller dersom det arkivfaglige ansvaret desentraliseres innad i et organ. Vi minner også om at arkivtjenesten allerede ofte blir nedprioritert i budsjettsammenheng. Endringene i arkivforskriften må ikke føre til en svekkelse av arkivarbeidet, men tvert imot legge til rette for at dette arbeidet styrkes. 4. Kommentarer til de enkelte paragrafene: 1 Arkivansvar - Begrepet «arkivdokument» bør erstattes med arkiv (eller et annet begrep som både favner om dokumenter, protokoller, metadata m.m.). Uheldig når ulike begreper brukes om hverandre (eks. arkivmateriale i 2) - Virkeområdet til arkivloven med forskrifter bør være det samme som for forvaltningsloven og offentlighetsloven. Kommunen bør ikke ha mulighet for å organisere seg bort fra arkiv- og bevaringsplikten. 2 Definisjonar - Mangler definisjon på en del sentrale begreper som blir brukt i forskriften: f.eks. arkiv, arkivdokument, journalføring, journal- og arkivsystem, fagsystem, Noark, periodisering og deponering. - Punkt h bør også inneholde «avsluttet arkiv». - Punkt i er en unødvendig presisering og foreslås slettet. - Punkt J: flytting av arkiv til kommunalt depot er ikke en avlevering, men en deponering. Eierskapet blir ikke overført til depotet. 3 Internkontroll for arkiv - Arkivplan er et innarbeidet begrep som understreker viktigheten av å samle alle rutiner og oversikter i et dokument. Planen kan sammenlignes med andre overordna dokumenter som f.eks. IKT-plan, HMS-plan, personalreglement osv. Det er lett å misforstå når begrepet forsvinner fra forskriften. Det kan også føre til at arkivrutinene gjemmes bort i andre systemer og dokumenter. Det bør i det minste stå noe i forskriften at dokumentasjonen skal samles i et dokument. - Forslag til endring av første ledd til: «Alle offentlege organ skal til kvar tid ha internkontroll for arkiv. Dette skal dokumenterast i ein arkivplan». - Plan-delen (utviklingsplaner) av bestemmelsen er i hovedsak tatt bort, med unntak av «strategiar for langtidsbevaring og tilgjengeleggjering av bevaringsverdige arkiv». En kompetent arkivtjeneste vil ha et vidt spekter av planer for virksomhet og disse hører hjemme i arkivplanen. - Under punkt e bør det presiseres hva som menes med «og kva prosessar arkivdokumenta inngår i». En prosess er Side 3 av 7

4 4 Særreglar for offentlege utval m.m. knyttet til saksbehandling, og gir et godt grunnlag for dokumentfangst, men vil likevel bare være én bestemt metode for dokumentasjon. - IKA Rogaland ber departementet på nytt vurdere om denne paragrafen er nødvendig. Det er vår mening at reglene i forskriften bør i mest mulig grad være de samme for alle offentlige organ. Arkivene til råd, utvalg, nemnder komiteer og lignende bør, i det minste i kommunal sektor, inngå som en del av arkivet til organet som opprettet dem. 5 Klassifikasjon - Arkivnøkkelen er et godt verktøy med tanke på gjenfinning, også i elektroniske arkiver. Det er en viss usikkerhet om hvordan en «ordning for klassifikasjon» vil fungere i praksis. Vi frykter at selvlagde og amatørmessige klassifikasjonssystem vil gjøre gjenfinning vanskeligere Klassifikasjon må defineres klart slik at ikke mangelfulle systemer blir tatt i bruk hos offentlige organ. - Det bør også legges opp til en viss grad av standardisering, i det minste for fellessaker i statlig forvaltning og for kommunene og fylkene som har samme oppgaver/fagområder. 6 Lagringsmedium - IKA Rogaland mener at skanning for kassasjon kan få store uante konsekvenser. Enkelte arkivsaker kan ses på som kulturgjenstander med særskilt historisk verdi og det vil være svært beklagelig dersom originalen kasseres. - Vi har også erfart at det kan ta lang tid før mangler ved skanning oppdages, da vi måtte ettersende originaler til ny innskanning ett år etter at et byggesaksarkiv hadde blitt digitalisert. Dessuten endrer standarder og krav seg etterhvert som teknologien utvikles, f.eks. har gjeldende forskrift bestemmelser om overføring til mikrofilm som nesten ingen kjenner til i dag. Følgelig må man være forsiktig med å kassere originaler uten noen form for kvalitetssjekk eller faglig vurdering. - Vi mener at offentlig organ må søke Riksarkivet om å få kassere arkivmateriale i originalt lagringsmedium. 7 Krav til arkivlokale 8 Krav til spesialrom for arkiv - Det bør presiseres i paragrafen at tilgangen til arkivlokalene skal begrenses til ansatte med tjenstlig behov. Ideelt bør et tilsynsansvar med lokalene legges til arkivtjenesten i organet. - Erfaring viser at arkivlokaler ofte brukes til oppbevaring av andre ting. Det bør presiseres at arkivlokalene skal benyttes til lagring av arkiv. - Paragrafen sier ingenting om krav til oppbevaring av elektronisk arkiv hos offentlige organ. - Departementet ønsker å gjøre forskriften mindre detaljorientert, men i forbindelse med arkivlokaler er fortsatt paragrafene utfyllende. Her kan man med fordel vise til Riksarkivarens veileder for arkivlokaler for detaljerte bestemmelser. - Slukking med inertluft eller inergengass er etterhvert vanlig, og dessuten en bedre løsning, i arkivdepot. Side 4 av 7

5 Bestemmelsen om håndslukkingsapparat er følgelig utdatert og bør fjernes eller endres. - Alle offentlige organ har et «mellomarkiv», et såkalt bortsettings- eller fjernarkiv. Her oppbevarer man arkiv som ikke lengre er i daglig bruk og som skal avleveres til depot når materialet er år. Paragrafen sier ingenting om dette lokalet, men bortsettingsarkiv og bortsetting blir brukt senere i forskriften. - Paragrafen sier ingenting om krav til oppbevaring av elektronisk arkiv hos arkivdepot. 9 Journalføring - Punktet om innsyn og journalføringsplikt bør strykes. Det er en unødvendig presisering og detaljstyring. Innsynskrav skal behandles på samme måte som alle andre dokumenter, og journalføring må også vurderes i hvert enkelt tilfelle. 10 Opplysningar i journal- og arkivsystem 12 Behandling av arkivdokument - Begrepet «journal- og arkivsystem» er ikke brukt i offentlig sektor. «Arkivsystem», «sak/arkivsystem» eller «fagsystem» er oftere brukt. - Innledningsvis i paragrafen står det at «organet skal utarbeide rutinar». Dette bør knyttes opp til 3 om internkontroll for arkiv. - Både arkivdokument og saksdokument blir benyttet i paragrafen. Er det forskjell på disse begrepene? Saksdokument er et innarbeidet begrep i offentlig sektor, mens det er uklart hva som menes med et arkivdokument (bl.a. fordi begrepet ikke er definert i forskriften). - Paragrafen bør vise til bestemmelsene om innsyn i offentligloven for å sikre at saksdokumenter blir journalført fortløpende (jf. dagens 3-5). - I punkt d står det at «innkomne saksdokument skal få påført informasjon (metadata)». Hva med utgående saksdokumenter og interne dokumenter som journalføres? Bestemmelsen bør også gjelde for disse. - Paragrafen har ingen bestemmelser om oppfølging av saksbehandlingen og restansekontroll (jf. dagens 3-7 og 3-8). Kvalitetssikring av registreringer i elektroniske arkivsystem er en av de viktigste oppgavene som arkivtjenesten har i et offentlig organ. Dette arbeidet sikrer gjenfinning og dokumentfangst, at sensitive opplysninger ikke kommer på avveie og at saksbehandlingen blir avsluttet innen rimelig tid. 13 Journalperiodar - Bortsettingsarkiv nevnes for første gang i forskriften i tredje ledd i denne paragrafen. Begrepet bør defineres og behandles mer detaljert i 7 eller 8. Kopibok blir også nevnt uten en definisjon (for øvrig benyttes «kopier av utgående dokument» i 19). - Det vises for øvrig til feil bestemmelser i paragrafens tredje ledd. 14 Skarpt periodeskilje eller - Det bør være skarpt skille ved bytte av arkivnøkkel eller klassifikasjonssystem (jf. 5). Side 5 av 7

6 overlappingsperiode - Bestemmelsen er papirorientert. På sikt kan periodisering bli overflødig, f.eks. ved synkron overføring til depot ved avslutting av saker i en arkivdel i et arkivsystem. 15 Bortsetjing av arkivmateriale 18 Klargjering av elektronisk journal og arkiv for deponering i arkivdepot - Bortsetting bør defineres på samme måte som periodisering, avlevering og deponering. - Uklart hvorfor det er nødvendig å sette bort arkivmateriale når det samtidig ikke er krav om å ha et bortsettingsarkiv. Dette må klargjøres i forslag til ny arkivforskrift. - Deponering innføres som begrep i denne paragrafen. Begrepet bør defineres i innledningen av forskriften for å unngå misforståelser og forvirring. - Hva man legger i «klargjøring» bør presiseres. Paragrafen må minimum vise til utfyllende bestemmelser fra Riksarkivaren på dette området. - Alle offentlige organ skal som hovedregel benytte seg av arkivsystem som følger kravene i Noark-standarden (jf. 11 andre ledd). Det er følgelig ikke behov for egne regler for kommunal sektor i denne paragrafen. 19 Arkivavgrensing - Fokuset blir fort papirarkiv med ord og formuleringer som «postbehandling», «arkivlegging», «trykksaker», «kopi av utgående dokument» og «sakspapir». Det er ønskelig med et mer moderne og teknologinøytralt språk. - Punkt a, b og c er unødvendige eksempler. Disse dokumentene skal ikke arkiveres dersom de ikke er gjenstand for saksbehandling eller har verdi som dokumentasjon, jf. hovedregelen i paragrafen. - Tredje ledd om sakspapir er noe uklar og muligens unødvendig. Journalføringsplikten gjelder alle inn- eller utgående saksdokumenter som er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. 20 Bevaringspåbod - Paragrafen må vise til bevaringsreglene i Riksarkivarens forskrift for å unngå misforståelser. - Tidligere var det krav om bevaring av kopibøker, journaler og andre registre. Det er svært betenkelig at dette nå er tatt bort. Disse arkivtypene er viktige verktøy for gjenfinning og de er ikke nevnt eksplisitt i bevaringsreglene i Riksarkivarens forskrift. 21 Kassasjon - Formuleringen om at Arkivverket kan nekte å ta imot materiale er gjentatt i 28. Vi foreslår derfor at den strykes i denne paragrafen. 23 Overføring av arkiv mellom organ 24 Arkivdepot og avleveringsplikt - Paragrafen er papirfokusert og det er uklart hva man skal gjøre med elektronisk arkiv. Det bør minimum stå at kopi av databaser, arkivsystem og annet elektronisk arkiv skal overføres til depot. - Det er i denne paragrafen ønskelig med et skille mellom avlevering og deponering. De fleste kommunene deponerer arkiv hos interkommunale selskaper (såkalte IKA-er). Ved Side 6 av 7

7 29 Arkiv etter organ som blir nedlagde eller skiftar status 31 Tilgang til avlevert materiale 32 Tilgang for allmenta til arkivmateriale i arkivdepot deponering blir eierskapet til arkivene ikke overført til depot. - Første ledd bør ha med «eller til arkivdepot». - Hva med interkommunale selskaper som blir avviklet? Saksområdet kan bli overtatt av flere offentlige organ og oppdeling av arkivet vil bli sett på som et proveniensbrudd. - Fjerde ledd: Særregler for offentlige utvalg er unødvendig. Arkiv fra ulike enheter skal holdes adskilt, jf. proveniensprinsippet. Leddet kan sløyfes. - Femte ledd bør også gjelde for interkommunale selskaper. - Paragrafen er papirfokusert og sier lite om hvordan et arkivdepot skal legge til rette for innsyn i elektronisk arkiv. På sikt vil f.eks. kommunale arkivdepot tilby elektroniske innsynsløsninger for sine eierkommuner. - Bestemmelsen i tredje ledd om at allmennheten kan nektes tilgang til materiale som er under ordning etc. bør tidsbegrenses. Videre bør bestemmelsen om arkiv som er i dårlig forfatning skrives om slik at disse i stedet kan digitaliseres på forespørsel. - Denne paragrafen bør også ha regler om forskerinnsyn i materiale som er underlagt taushetsplikt. Riksarkivaren bør ha mulighet til å godkjenne søknader om forskerinnsyn også for kommunale arkivdepot. Med hilsen Tor Ingve Johannessen daglig leder Side 7 av 7