NORGES FORSKNINGSRÅD KONKURRANSEUTSETTING AV REVISJONSTJENESTER I KOMMUNER OG FYLKER. Sluttrapport. Asplan Analyse - SINTEF.

Transkript

1 NORGES FORSKNINGSRÅD KONKURRANSEUTSETTING AV REVISJONSTJENESTER I KOMMUNER OG FYLKER Sluttrapport -

2

3 KONKURRANSEUTSETTING AV REVISJONSTJENESTER I KOMMUNER OG FYLKER NORGES FORSKNINGSRÅD SLUTTRAPPORT Asplan Viak AS Tlf: Rådhustorget 5 Faks: Postboks 24 E-post: sandvika@asplanviak.no 1300 SANDVIKA Web:

4 Side 2

5 Side 3 FORORD Denne rapporten er fra vår evaluering av konkurranseutsetting av revisjonstjenester i kommuner og fylker. Reformen trådte i kraft 1. juli Datagrunnlaget for denne evalueringen er innhentet i perioden jan-mars Evalueringen inngår i et forprosjekt under Norges Forskningsråd. Hensikten er å kartlegge kommunenes valg av løsning, herunder hva som lå til grunn for disse valgene. Evalueringen vurderer også om det har skjedd endringer mht kostnader og kvalitet etter at det ble mulig å konkurranseutsette kommunal revisjon. Evalueringen er et samarbeidsprosjekt mellom og. Hos Forskningsrådet har Trond Knudsen vært kontaktperson. Hos Asplan Viak har cand. Oecon. Helge Dønnum vært prosjektleder. MBA Kari Kolle og cand polit Tage Båtsvik deltatt i evalueringen. Fra har MSc (Econ) Karl Joachim Breunig deltatt og har hatt ansvaret for kvalitetssikringen. Sandvika, For Helge Dønnum Prosjektleder Karl Joachim Breunig Kvalitetssikrer

6 Side 4

7 Side 5 INNHOLD FORORD... 3 SAMMENDRAG BAKGRUNN FOR REFORMEN OG HENSIKT MED FORPROSJEKTET OM KOMMUNAL EGENKONTROLL OG REVISJON INNHOLD OG BEGRUNNELSE I REFORMEN HENSIKT OG PROBLEMSTILLINGER I FORPROSJEKTET TEORI OG METODE HVA ER KONKURRANSEUTSETTING? METODE OG UTVALG KARTLEGGING KOMMUNER MED EGEN REVISJON INTERKOMMUNALE REVISJONSSAMARBEID KONKURRANSEUTSATT REVISJON PRIVATE LEVERANDØRER ULIKE SEKRETARIATSFUNKSJONER ANALYSE OG VURDERINGER HVA FORKLARER KOMMUNENES VALG AV LØSNING? TILPASNINGEN I MARKEDET FOR KOMMUNALE REVISJONSTJENESTER KOMMUNENS KOMPETANSE PÅ KJØP AV TJENESTEN KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER KONKLUSJONER ANBEFALINGER VEDLEGG I INTERVJUGUIDE...57 VEDLEGG II INFORMANTER...58 VEDLEGG III REFERANSER...60

8 Side 6

9 Side 7 SAMMENDRAG Denne rapporten ser nærmere på konsekvenser av reformen fra 1. juli 2004 om at kommunale revisjonstjenester kan konkurranseutsettes. Vi har kartlagt erfaringer fra kommuner som har valgt å ha kommunal revisjon i egenregi, delta i et interkommunalt samarbeid (distriktsrevisjon) eller kjøpe revisjonstjenester fra private revisjonsfirmaer. I dag er det 12 kommuner som har valgt den siste løsningen. Vi har gjennomført litteraturstudier, gjennomgått sentrale dokumenter i de utvalgte kommunene og gjennomført intervjuer med ordførere, rådmenn, ledere av kontrollutvalget, kontrollutvalgenes sekretariater, ledere av de utvalgte revisjonsenhetene. Fullstendig oversikt er gitt i eget vedlegg. Hensikten med reformen har vært å gjøre det mulig å kjøpe kommunale revisjonstjenester fra private revisjonsfirmaer. I tillegg var det en viktig del av reformen å styrke kontrollutvalget med egen sekretariatsfunksjon. For KRD var det viktig at kommunene selv skulle kunne velge hvordan de ville organisere den kommunale revisjonen. Basert på ovennevnte informasjonsinnhenting har vi kommet frem til følgende hovedfunn: I et overordnet perspektiv har de fleste kommuner valgt å fortsette som før, etter at reformen trådte i kraft. I praksis innebærer dette at de fleste kommuner har valgt å fortsette og delta i et interkommunalt samarbeid. Før og etter reformen ser det ut til at det interkommunale samarbeidet har styrket seg ved at flere distriktsrevisjoner har fusjonert og blitt større enheter. I 2006 er det registrert 49 distriktsrevisjoner. I 2004 var det 66. Hovedinntrykket er at de fleste kommuner har valgt denne løsningen fordi de er fornøyd med eksisterende løsning. Det er særlig store kommuner som har valgt kommunerevisjon i egenregi, men vi registrerer at noen små kommuner har også valgt denne løsningen. De store kommunene ser ut til å legge vekt på at revisjonstjenesten er god, og at det er hensiktsmessig å ha kommunerevisjonen innenfor. I Nesodden kommune opplevde kommunestyret at eksisterende kommunerevisjon var god, velfungerende og rimelig, og så dermed intet grunnlag for å endre løsningen. Vi har registrert at det er 12 kommuner som har valgt å kjøpe kommunale revisjonstjenester fra privat revisjonsfirma. I dag er det 2 revisjonsfirmaer som har kontrakt med de 12 kommunene. Blant de kommunene vi har vært i kontakt med ser det ut til at valget skyldes at det interkommunale samarbeidet ikke fungerte tilfredsstillende, og man begynte å orientere seg mot andre løsninger. Å bygge opp en egen ny enhet for å ha kommunal revisjon i egenregi ble av enkelte oppfattet som ressurskrevende. Når reformen åpnet for å kjøpe tjenestene fra private leverandører ble dette oppfattet som den enkleste løsningen. For enkelte kommuner hadde løsningen elementer av politisk motivasjon.

10 Side 8 Reformen er relativt ny. Man er fremdeles i en overgangsperiode og reformen har slik sett ikke helt satt seg. De funnene vi har gjort i evalueringen er preget av dette. Vi vil derfor anbefale at videreføring i et hovedprosjekt først blir gjort om 2-3 år. Det vil sikre at erfaringene fra reformen er basert på en tistrekkelig lang driftsperiode. Vi vil anbefale at hovedprosjektet studerer nærmere de økonomiske og kvalitative konsekvensene av reformen. Vi mener også det er viktig at hovedprosjektet tar for seg styringsutfordringene og studerer nærmere kontrollutvalget styrkede rolle som følge av reformen.

11 Side 9 1 BAKGRUNN FOR REFORMEN OG HENSIKT MED FORPROSJEKTET Fra 1. juli 2004 ble det åpnet for å konkurranseutsette kommunale revisjonstjenester. Dette var kjernen i et lovforslag om kontroll og tilsynssystemet i kommunene og fylkeskommunene fremmet av Bondevik II regjeringen i form av Ot.prp. nr. 70 ( ) Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (kommunal revisjon). I dette forprosjektet har Asplan Analyse og kartlagt de foreløpige erfaringene med konkurranseutsetting av kommunale revisjonstjenester. Vi vil her si noe om bakgrunnen for reformen, og hensikten med forprosjektet. 1.1 Om kommunal egenkontroll og revisjon Kommunerevisjonens oppgaver er en del av det system for internt kontroll og tilsyn som ble etablert i forbindelse med den nye kommuneloven av I forarbeidene til den nye loven ble det lagt betydelig vekt på å styrke kommunens egenkontroll. Som et ledd i dette ble kommunestyrets overordnede tilsynsansvar fremhevet i en egen bestemmelse i loven ( 60 nr. 1). Videre ble alle kommuner pålagt å etablere et særskilt kontrollutvalg, med ansvar for å forestå det løpende kontroll- og tilsynsarbeid på kommunestyrets vegne. Forvaltningsrevisjon ble en lovpålagt oppgave hvor også administrasjonssjefens tilsynsansvar ble fremhevet. Siktemålet med dette var bl.a. å styrke bevisstheten om kontroll- og tilsynsarbeidets betydning. Målet var altså å styrke kommunens egenkontroll, og virkemidlene var irettet mot å etablere klarere roller, og en tydeligere ansvarsfordeling. Ved å flytte ansvaret for å føre tilsyn fra formannskapet til kontrollutvalget, ville en også styrke uavhengigheten til det sentrale tilsyns- og kontrollorganet. Sammenhengen mellom politiske beslutninger, utførelse og internkontroll kan framstilles slik: Kommunestyret har ansvaret for å treffe beslutninger og påse at vedtakene iverksettes. Kontrollutvalget bistår med å kontrollere at dette skjer. Administrasjonssjefens ansvar er å sørge for at beslutningene gjennomføres og skal i den sammenheng sørge for den interne kontrollen. Kommunerevisjonen skal påse at slik internkontroll fungerer, samt gjennomføre regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. 1 Som et en del av kommunelovsprogrammet i Norges forskningsråds regi, ble det i 1997 inngangsatt et forskningsprosjekt for å systematisere de erfaringer som inntil da var gjort med hensyn til effekten av de nye reglene om kommunenes egenkontroll. Forskningsarbeidet er oppsummert i NIBR's rapport 2000:10 Full kontroll? - En studie av kontroll og tilsynsordningene i kommuner og fylkeskommuner I Ot. prp. nr 70 oppsummeres resultatene slik: o Kontrollutvalgene hadde medvirket til å styrke den kommunale egenkontrollen, men det var i hovedsak den tradisjonelle regnskaps- og regelkontrollen (avvikskontrollen) som var styrket. o Kontrollutvalgene så ut til å ha styrket politikernes kontroll med administrasjonens iverksetting av politisk vedtak. 1 Ot. prp. nr. 70 ( ), s. 16.

12 Side 10 o o o De politisk sammensatte kontrollutvalgene har tilført det politiske miljø økt kompetanse i kontrollarbeid. Politikerne har fått bedre innsikt i den administrative virksomhet. Revisjonen har styrket sin legitimitet og gjennomslagsmulighet i det politiske system. Samtidig avdekker NIBR også at kontrollutvalgene synes å spille en beskjeden rolle i forhold til effektivisering og organisasjonsutvikling i kommunene Kontrollarbeidet synes ikke å ha ført til mer kostnadseffektiv ressursbruk og mer formålseffektive tjenester.. 2 NIBR fant også at kontrollorganene har lite innvirkning på politikkutformingen i øvrige folkevalgte organer i kommunene og fylkeskommunene, og at kommunestyret og fylkestinget i begrenset grad bruker informasjonen fra kontrollorganene til å stake ut kursen eller endre kurs. På bakgrunn av dette hevder KRD at kommunenes egenkontroll er styrket. De legger til grunn at endringer som ble gjort i kommuneloven i 1992 har hatt en gunstig effekt. Samtidig peker de på at det fortsatt er et betydelig utviklingspotensial, og at det fortsatt er behov for å styrke kommunenes egenkontroll. Dette gjelder både for omfanget og kvaliteten på forvaltningsrevisjonsarbeidet, og på den effekt som resultatene av forvaltningsrevisjonen har på organisasjonsmessig læring og utvikling i kommunene. 1.2 Innhold og begrunnelse i reformen Endringene i ot.prp. nr. 70 er en videreføring av prinsippene og arbeidet gjennomført i forbindelse med endringene i kommuneloven i Det er en fortsettelse av arbeidet med å styrke kommunenes internkontroll. De viktigste endringene er knyttet til konkurranseutsetting og kontrollutvalgets sekretariatsfunksjon, og kan oppsummeres slik: 1. Det åpnes for at kommunene kan konkurranseutsette kommunale revisjonstjenester. De kan velge om de vil konkurranseutsette hele eller deler av revisjonsarbeidet, dvs. de kan velge å konkurranseutsette bare revisjonen av årsregnskapet, eller både revisjonen av årsregnskapet og forvaltningsrevisjonen. 2. Det blir lovfestet at det er kommunestyret/fylkestinget ansvar å sikre tilfredsstillende sekretariatsbistand til kontrollutvalget. Denne sekretærfunksjonen må være uavhengig av revisjonen, og ikke en del av kommunenes administrasjon. Åpning for å konkurranseutsette den kommunale revisjonen KRD slår fast at de ved vurderingen om det skal åpnes for konkurranseutsetting har tatt utgangspunkt i prinsippet om kommunalt selvstyre. Dette utgangspunkt tilsier at et område ikke bør være skjermet for konkurranseutsetting med mindre spesielle grunner tilsier det. Det er således ikke adgangen til konkurranseutsetting som behøver spesiell begrunnelse. Det som etter departementets oppfatning trenger særskilt begrunnelse, er hvorfor det eventuelt ikke skal være adgang til konkurranseutsetting. 3 KRDs utredet altså dette som et prinsipielt spørsmål, og sendte saken 2 Ot. prp. nr. 70 ( ), s Ot. prp. nr. 70 ( ), s. 23.

13 Side 11 på høring våren Deres konkusjon var at det ikke fantes spesielle grunner som tilsa at staten fortsatt skulle overprøve kommunenes selvstyre når det gjaldt organiseringen av den kommunale revisjonen. Den offisielle begrunnelsen var derfor prinsippet om det kommunale selvstyret som innebærer at kommunene selv må kunne bestemme om de fortsatt vil ha en egen kommunal revisjon, organisere kommunerevisjonen sammen med andre kommuner eller velge en annen revisor. I følge Ot. Prp. Nr. 70 gir dette kommunene følgende alternativ med hensyn til organisasjonsformer: Egen ansatt kommunerevisjon i den enkelte kommune. Interkommunalt samarbeid i form av et selskap eller lignende (enten i egenregi eller som markedsaktør). Interkommunalt samarbeid i form av kjøp og salg av revisjonstjenester mellom kommuner (med tilbyderkommunen som markedsaktør). Hel eller delvis utsetting av revisjonsoppdrag til private revisorer/revisjonsfirma herunder at kommerevisor selv kan gis adgang til å sette ut deler av arbeidet under hans/hennes ansvar. 4 Styrking av kontrollutvalgets sekretariatsfunksjon og skille i roller Kontrollutvalgets virkeområde er omfattende og favner om et bredt spekter av områder. Det innebærer å føre tilsyn med kompliserte saker av økonomisk, juridisk og/eller forvaltningsmessige art. Endringene i ot.prp. nr. 70 styrker deres bestillerfunksjon når det gjelder kontroll og tilsyn med den kommunale forvaltningen. KRD slår fast at det krever at kontrollutvalget knytter til seg og/eller har tilgang på en bredt sammensatt kompetanse. Det er på denne bakgrunn at det lovfestes at kommunestyret/fylkestinget skal sikre kontrollutvalget tilfredsstillende sekretariatsbistand. Av prinsipielle grunner knyttet til kontrollutvalgets uavhengighet, mener KRD at når det gjelder det løpende sekretariatsarbeid så skal denne kompetansen ikke være en del av kommunens administrasjon. De skisserer to alternativer for hvor denne kompetansen kan hentes fra. Utvalget kan kjøpe utredningsbistand i det private markedet, eller ansette et eget sekretariat med slik kompetanse. Skillet mellom sekretariatet og revisjonen knytter KRD til prinsippet om kontrollutvalgets tilsynsansvar overfor revisjonen. Kontrollutvalget skal utøve en tilsynsfunksjon overfor revisjonen, og skal følge opp at kommunen får de revisjonstjenester den har bestilt. KRD peker på at dette tilsier en viss avstand og uavhengighet i forhold til revisjonen. Dersom revisjonen skulle kunne være sekretariat ville dette kunne innebære en svekkelse av denne funksjonen. 1.3 Hensikt og problemstillinger i forprosjektet Hensikten med dette forprosjektet har vært å kartlegge de foreløpige erfaringene med konkurranseutsetting av kommunale revisjonstjenester. På bakgrunn av dette identifiserer vi noen områder og problemstillinger knyttet til kommunenes egenkontroll som kan være aktuelle for videre forskning. 4 Ot. prp. nr. 70 ( ), s. 9.

14 Side 12 I følge Norges kommunerevisorforbund (NKRF) er det 12 kommuner (per februar 2006) som har konkurranseutsatt hele eller deler av sin revisjonsvirksomhet. Den første kommunen som konkurranseutsatte, og inngikk en avtale med en privat leverandør var Klepp kommune, som i september 2004 skrev kontrakt med Deloitte om kjøp av revisjonstjenester. Vi ser ellers en klar geografisk konsentrasjon til Hordaland. Ni av de 12 kommunene som har konkurranseutsatt er fra fylket. Vi registrerer altså at omfanget av konkurranseutsetting av kommunal og fylkeskommunal revisjonstjenester er svært begrenset. Samtidig vet vi at reformen har bidratt til valg av løsning har vært diskutert i mange kommuner. Det ser ut til at kommunene og fylkeskommunene har valgt tre ulike strategier: 1. Egen ansatt kommunerevisjon i den enkelte kommune 2. Interkommunalt samarbeid i revisjonsdistrikt (i form av et selskap eller lignende). 3. Hel eller delvis utsetting av revisjonsoppdrag til private revisorer/revisjonsfirma. På bakgrunn av vår kartlegging har vi prøvd å belyse følgende problemstilinger: 1. Hvilke intensjoner ligger til grunn for de ulike valg kommunene har gjort? Herunder særlig med tanke på hva de kommunene som har konkurranseutsatt begrunnet sitt valg med, og hva de forventet å oppnå. 2. Hva er de foreløpige erfaringene med at private aktører gjennomfører kommunal revisjon? Herunder med særlig vekt på: Hvilke erfaring gjorde kommunene i forbindelse med utredning, forberedelser og gjennomføring av selve kjøpet? Hvordan påvirker det kvaliteten og prisen på arbeidet som blir gjort? Hvilke konsekvenser har det for muligheten kommunen har til å føre kontroll med sine tjenester? Er det f.eks. slik at det gir større avstand mellom revisor og den reviderte (kommunen), at dette bidrar til større uavhengighet, og med det mer kritiske revisjonstjenester? Hvordan påvirkes lærings- og forbedringssløyfen i kommuner og fylker av at revisjoner foregår utenfor huset?

15 Side 13 2 TEORI OG METODE 2.1 Hva er konkurranseutsetting? Det er flere årsaker til at konkurranseutsetting i økende grad benyttes som et virkemiddel for å effektivisere offentlig sektor. Noen forklaringsvariabler kan være: Strammere offentlig økonomi Økt etterspørsel etter kommunale tjenester uten tilsvarende vekst i budsjettene, stiller krav til økt produktivitet. Konkurranseutsetting av tjenestene vil kunne frigjøre ressurser slik at det produseres mer tjenester per krone. Teknologisk utvikling Offentlige monopoler er blant annet begrunnet i fallende gjennomsnittskostnader i produksjonen av tjenestene. Fjernsyns- og telemarkedet er eksempler på slike markeder. Når Sky TV og TV3 begynte å sende fra Storbritannia på 80-tallet, falt i realiteten NRK-monopolet. Teknologisk utvikling har gjort det mulig å produsere tjenestene uten fallende gjennomsnittskostnader. I dag finnes 2 parallelle mobilnett i Norge Økte krav fra befolkningen Økt individualisme og krav til å kunne velge selv er en sterk trend i samfunnsutviklingen. Brukerne av kommunale tjenester vil ha muligheten til selv å definere tjenestetilbudet. Brukervalg er et svar på dette behovet. Endrede internasjonale rammebetingelser EU- og EØS-reglementet for offentlig innkjøp stiller krav til bruk av konkurranse. Pleie- og omsorgstjenester har vært unntatt fra dette reglementet, men unntaket er nå opphevet. Målsettingen for de som fremmer konkurranseutsetting som virkemiddel, er å oppnå en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser. Gevinstene som oppnås, kan tas ut i form av reduserte kostnader, økt produksjon og/eller bedret tjenestekvalitet. Konkurranseutsetting er ikke noe nytt for tjenesteproduserende sektorer. Det offentlige har alltid kjøpt tjenester fra privat sektor, for eksempel ved bruk av anbud. Dette gjelder spesielt tekniske tjenester innenfor transport og vedlikehold. Innenfor pleie- og omsorgstjenester har private aktører som for eksempel Røde Kors og menigheter drevet sykehjem. Disse ikke-kommersielle aktørene har som regel en driftsavtale med kommunen. Konkurranseutsetting blir ofte forvekslet med privatisering. Det vender oppmerksomheten over mot politiske og ideologiske skillelinjer, så det er derfor nødvendig med en nærmere begrepsavklaring av konkurranseutsetting. Konkurranseutsetting er ulike måter å innføre en større eller mindre grad av markedseksponering i produksjonen av offentlige tjenester. Tanken er at trusselen om konkurranse i seg selv er effektivitetsdrivende. Selv om det offentlige konkurranseutsettes, er det offentlige fortsatt ansvarlig for at tjenestene tilbys innbyggerne, men det offentlige har ikke lenger monopol på å levere tjenestene. Det skilles derfor mellom to roller ved konkurranseutsetting: bestillerfunksjonen og utfører-

16 Side 14 funksjonen. Ved konkurranseutsetting er det utførerleddet, eller selve tjenesteproduksjonen, som eksponeres for konkurranse. I denne sammenheng omfatter utførerleddet selve revisjonsenheten, mens kontrollutvalget og dets sekretariat er bestillerenheten. Full privatisering betyr derimot at det offentlige fraskriver seg ansvaret for tjenesten, og at pris, kvalitet og leveransevilkår fastsettes i markedet. Både bestillerfunksjonen og utførerfunksjonen er altså overlatt til et privat marked. Kommunerevisjon er en pålagt tjeneste for kommunene. Full privatisering er mao. ikke aktuelt. Konkurranseutsetting skiller seg altså fra privatisering ved at bestillerfunksjonen forblir et offentlig ansvar. Kommunen vil fortsatt være ansvarlig for at brukerne får et tilbud om tjenesten i henhold til lov, og det er kommunen som finansierer og kontrollerer tjenesten. I tillegg trenger heller ikke selve tjenesteproduksjonen å privatiseres. Den kan like gjerne fortsatt bli utført av kommunen, men da må selvsagt kommunen delta i å vinne konkurransen. Det krever at det juridisk og organisatorisk legges til rette for at kommunen deltar i konkurransen. Hovedpoenget med konkurranseutsetting er derfor ikke hvem som produserer tjenesten, men at tjenesten i en eller annen form er eksponert for konkurranse mellom flere produsenter eller tilbydere Hvorfor konkurranseutsette Hovedmålsetting med konkurranseutsetting er å fremme en mer effektiv tjenesteproduksjon enten ved å redusere ressursbruken til samme tjenestekvalitet, eller å øke tjenestekvaliteten til samme ressursbruk. Faktorer som gjør dette mulig er at konkurranseutsetting: Gir ytre press på utfører. Stimulerer til nytenkning og kreativitet. Synliggjør gode (og dårlige) resultater. Overfører makt til brukerne av tjenestene, d.v.s. de dyktigste utøverne belønnes av brukerne. Synliggjør kostnadene for beslutningstakere Ulike konkurranseformer Nedenfor gis en kort presentasjon av de vanligste konkurranseformene. Trussel om konkurranse Dette er den enkleste konkurranseformen. Trussel om konkurranse handler om at den som produserer den aktuelle tjenesten får signaler fra for eksempel kommunestyret om at det er mulig tjenesten blir satt ut på anbud i en eller annen fremtid. For at trusselen skal virke, er det ikke nødvendig med at det settes betingelser knyttet når anbud blir aktuelt. Denne konkurranseformen er brukt i forbindelse med kommunerevisjon. Etablering av konkurransemarkeder Ofte brukt i forbindelse med deregulering av offentlig monopoler som for eksempel Telenor (Televerket) og NRK. Fra å ha enerett til tjenesteproduksjonen må virksomhetene konkurrere med nye private virksomheter. I slike markeder er det ofte fri etableringsrett, men det kan settes krav til selve tjenesteproduksjonen.

17 Side 15 Anbudskonkurranser Anbudskonkurranser i denne sammenheng er konkurranse om å utføre tjenesten. Ofte handler konkurransen om selve markedet. Hvem skal få lov til å drive kommunerevisjon. Tjenesteinnholdet er definert gjennom kontrakt mellom kommunen som bestiller og leverandører som utfører. Fritt brukervalg Fritt brukervalg setter brukeren i fokus ved at hun kan velge mellom flere leverandører som er gitt tillatelse til å utføre tjenesten. Brukeren får tildelt ressurser til å betale tjenesten gjennom prinsippet om penger følger bruker. Penger følger bruker Ordningen innebærer at leverandøren får betalt for tjenesten via av brukeren. For hver skoleelev, barn i barnehagen, definert tjeneste etc., følger det et definert beløp (stykkpris) som betales av det offentlige. Dette beløpet kan enten brukes til å allokere ressurser mellom ulike offentlige virksomheter i sektoren eller som grunnlag for at brukeren kan velge mellom flere offentlige og private aktører. Benchmarking Denne konkurranseformen er brukt for økt resultatstyring intern i kommunen eller virksomheten. Hensikten er å sammenligne prosess og resultater med beste praksis med standarder eller andre enheter i virksomheten, eller med andre virksomheter. Målsettingen med benchmarking er ofte å lære av andre og å lære av seg selv. Virkemiddelet kan kombineres med for eksempel trussel om konkurranse. Ved å innhente informasjon om andre virksomheter/enheter blir trusselen større Utfordringer ved konkurranseutsetting Målet med konkurranseutsetting er å sikre en mest mulig effektiv tjenesteproduksjon. Imidlertid er man ikke nødvendigvis sikret å oppnå det fordi det offentlige, som bestiller av tjenestene, normalt ikke vil ha tilstrekkelig informasjon om utførers kostnader, enten den er offentlig eller privat. I markedsteorien kalles det for asymmetrisk informasjon. Det er kun utfører som har den eksakte informasjonen om hva tjenesteproduksjonen egentlig koster. Dette utnyttes normalt til å etablere en buffer, slik at det kan bli fortjeneste i forhold til de avtalte priser. Et eksempel på en slik buffer kan være å redusere tjenestekvaliteten (les: kostnadene), slik at fortjenesten øker. Ved innføring av kommersielle aktører (hvor eierne vil ha avkastning på investert kapital) blir denne problemstillingen ytterligere aktualisert. Det er behov for omfattende kontrollmekanismer for å sikre at tjenesteproduksjonen blir mest mulig effektiv uten at det går ut over kvaliteten. I praksis innebærer det at det må bli vedtatt kvalitetskrav for tjenestene som blir konkurranseutsatt. Mål for og krav til kvalitet skal inngå i kontrakten med leverandør. Målsettingen for den enkelte tjeneste bør bli uttrykt som effektmål, det vil si hva som er formålet med tjenesten, og hvilke virkninger den forventes å ha for brukere og samfunn. Kvaliteten på tjenestene bør bli dokumentert ut fra følgende forhold: Teknisk kvalitet: Dette henspeiler på den kvalitet som kan måles, veies og telles ut fra objektive kriterier, og som er i overensstemmelse med definerte

18 Side 16 krav. Vurderinger av teknisk kvalitet vil derfor bli basert på objektive data og forutsetter kompetanse innen forvaltningsrevisjon Opplevd kvalitet: Dette viser til den kvalitet som bare kan måles som den enkelte brukers opplevelse. For å vurdere opplevd kvalitet må det derfor samles subjektive data gjennom brukerundersøkelser med videre. Disse to forholdene, teknisk og opplevd kvalitet, inngår i samlebegrepet tjenestekvalitet som ligger til grunn for denne evalueringen. For at markedet skal fungere over tid, må aktørene ha tilstrekkelig informasjon slik at forholdet mellom pris og kvalitet kan balanseres Læring og læringssløyfer Som beskrevet ovenfor er en betydelig del av motivasjonen for å konkurranseutsette drevet av ønsket om å skape en mer rasjonell, robust og kompetent revisjon for norske kommuner. Generelt ser vi at både konkurranseutsetting og outsourcing har blitt ett av de viktigste virkemidlene for effektivisering i en rekke typer virksomheter. Særlig har offentlig sektor opplevd et sterkt press for økt outsourcing. Forskningsporteføljen KUNNE (se har i snart 10 år dokumentert effekter av strukturelle endringstiltak for å bedre forvaltningen av kompetanse både i privat og offentlig sektor. Kompetanse kan i denne sammenheng defineres som evnen til å bruke erfaring, kunnskaper og kvalifikasjoner effektivt (OECD, 2001). Gjennom denne forskningen er det spesielt satt på agendaen erfaringer med, og effekt av, det OECD kaller uformell læring (OECD, 2001). Uformell læring er læring som et resultat av daglige aktiviteter. Den er ikke strukturert (mht læringsmål, -tid og -støtte) og leder ikke til sertifisering. I norsk sammenheng har også FAFO dokumentert grad og effekt av uformell læring på verdiskapning og organisatorisk kompetanse (FAFO, 2000). Det er følgelig veldokumentert at ny kunnskap skapes gjennom praksis, tilbakeføring av erfaringer gir igjen grunnlag for ny kunnskapsutvikling. Det at den erfaringsbaserte kunnskapen ikke alltid kan gjøres eksplisitt og overføres til andre, gjør at denne typen læringssløyfer (Argyris & Schön, 1996) kan bryte sammen. Det er i denne sammenheng spesielt to viktige observerte utfordringer som har relevans for forprosjektet. Den første utfordringen er knyttet til hvordan det lar seg gjøre å spesifisere alle formelle og uformelle oppgaver og roller revisjonen har fylt. Den andre utfordringen er knyttet til evne til læring av det som ble utført - når det ikke var en selv som gjorde det. Hvordan garanteres det for læringssløyfer? Må det investeres i læring på annen måte? Legger vi et kompetanse- og læringsperspektiv til grunn for vurderinger av effekten av outsourcingstiltak ser vi følgende viktige forutsetninger: Forankring i ledelse er et nøkkelelement. Ledelsen må vise at de prioriterer strategisk kompetanseutvikling. Dette gjelder både fagkompetanse og forbedringskompetanse. I lærende organisasjoner er det systematiske læringssløyfer fra hva som foregår i dag til hvordan prosesser kan forbedres. En lærende organisasjon er en organisasjon som stadig utvikler seg. Å bruke slike læringssløyfer er et strategisk valg for ledelsen, og må ledsages av kontinuerlig kulturarbeid i hele organisasjonen.

19 Side 17 Aktiv brukermedvirkning sikrer at organisasjonen utvikler seg til en brukerfokusert organisasjon med fokus både på faglig kvalitet og opplevd kvalitet for brukerne. I utarbeidelsen av intervjuguide har det derfor blitt spesielt hensyntatt at vi i datainnsamlingen skal berøre punkter knyttet til forankring og kompetanse, læring og læringssløyfer, samt kvalitetsopplevelse hos bestiller og bruker. 2.2 Metode og utvalg Vi har gjennomført en uavhengig evaluering som bygger på komplementær kompetanse hos og Teknologi og samfunn, avd. Kunnskap og strategi. Evalueringen har bestått av dokumentgjennomgang og 27 semistrukturerte intervjuer som kartlegger kommunenes og fylkeskommunenes valg og erfaringer i forbindelse med konkurranseutsetting av revisjonstjenester. Dokumentgjennomgangen har tatt for seg litteraturlisten referert i grunnlagsdokumentet. I evalueringen har vi lagt vekt på hvordan intensjonen i loven er operasjonalisert ved å kartlegge hvordan kommunerevisjonen praktiseres i et strategisk utvalg av kommuner. Geografisk spredning, størrelse, og antall samarbeidende kommuner er vektlagt. Det primære utvalgskriterium har likevel vært knyttet til at utvalget skal ha sikret å få med kommuner som har valgt minst en av de tre nevnte strategier; kjøp av revisjonstjenester fra privat leverandør, interkommunalt samarbeid og kjøp av deloppgaver fra privat leverandør, eller ikke valgt å sette ut revisjonen. Vi startet forprosjektet med å gjennomføre en gjennomgang av relevante dokumenter i forbindelse med etablering av de 52 interkommunale revisjonsenhetene. Det ville bli for ressurskrevende å ta for seg alle 52 revisjonsenheter. Vi foretok derfor et utvalg, der et av kriteriene vil være om enheten reviderer fylkeskommunal virksomhet, om enheten reviderer mer enn 3-4 kommuner, her ble Revisjon Midtnorge IKS og Østfold og Akershus IKS valgt, og om enheten reviderer under 3-4 kommuner, her ble revisjon Østre Romerike valgt. Videre gjennomførte vi en tilsvarende dokumentgjennomgang i forbindelse med Klepp kommunes valg om å konkurranseutsette tjenestene, siden de var først ute med konkurranseutsetting av revisjonstjenestene. Vi valgte også ut Vaksdal og Stord kommune som har valgt konkurranseutsetting. De kommunene som har konkurranseutsatt synes å være forholdsvis små kommuner. For å kartlegge praksis og motivasjon i kommuner som har valgt å bevare revisjonstjenesten internt valgte Bærum og Asker kommune. Størrelsen på disse to kommunene er ikke representativt, samtidig er det kun fire mindre kommuner; Hadsel, Øksnes, Ås og Nesodden som har valgt å beholde egen kommunerevisjon. Vi har i denne anledning gjennomført et telefonintervju for å kontrollere for små kommuners valg og erfaringer. For fullstendig oversikt over utvalget, se tabell 2.1. nedenfor.

20 Side 18 Tabell 2.1: Utvalg Utvalgskriterier Bestiller Utfører Klepp Deloitte Konkurranseutsatt kommunal revisjon Stord Deloitte Vaksdal Noraudit DA Interkommunalt samarbeid - Fylkeskommune Akershus FK Akershus og Østfold fylkesrev. Interkommunalt samarbeid - Reviderer mer en 3-4 Orkdal kommune Revisjon MidtnorgeIKS Meldal kommune Revisjon MidtnorgeIKS Interkommunalt samarbeid - Reviderer mindre en 3-4 Sørum kommune Østre Romerike revisjonsdistrikt Bærum kommune Bærum kommunervisjon Ikke konkurranseutsatt kommunal revisjon Asker kommune Asker kommunervisjon Nesodden kom. Nesodden kommunerevisjon Dokumentgjennomgangen dannet også grunnlaget for å designe spørreskjema/intervjuguide se vedlegg I. I alle valgte kommuner er både bestiller/bruker siden og utførersiden intervjuet. På bestiller/bruker siden er Ordfører, Rådmann og leder av kontrollutvalget intervjuet i samtlige kommuner. I forbindelse med revisjonssamarbeidet mellom Østfold og Akershus fylkeskommune har vi intervjuet leder av kontrollutvalget i Østfold og kontrollutvalgenes sekretariatsleder for Østfold og Akershus. På utførersiden er representanter for revisjonen intervjuet, det være seg om disse er i kommunens egen kommunerevisjon, Interkommunal samarbeid, Kommunalt selskap eller Private tjenestetilbydere.

21 Side 19 3 KARTLEGGING 3.1 Kommuner med egen revisjon Bærum kommune Bærum kommune har over innbyggere og er nærmeste nabo til Oslo. Kort om revisjonstjenesten i Bærum Kommunerevisjonen i Bærum er kommunestyrets kontrollorgan og skal sørge for den løpende kontroll med forvaltningen i kommunen. Revisjonssjef Per-Martin Svendsen er leder av revisjonsenheten og har det administrative og faglige ansvar for revisjonsarbeidet. Revisjonen er en kommunal organisasjonsenhet med en uavhengig posisjon i forhold til rådmannen og den kommunale administrasjonen. Revisjonen ivaretar ikke lenger sekretærfunksjonen for kontrollutvalget. Revisjonen har ikke lenger et selvstendig lovpålagt ansvar for å utøve forvaltningsrevisjon. Ansvaret for at det gjennomføres forvaltningsrevisjon påhviler nå alene kontrollutvalget og kommunestyret, som bestiller av denne tjenesten. Revisjonsenheten har 9 årsverk i Valg - om prosessen i Bærum Bærum kommune har ikke noe prinsipielt i mot å konkurranseutsette tjenester når dette er formålstjenelig. Kommunal revisjon har Bærum kommune valgt å ha i egen regi. Både ordfører, leder av Kontrollutvalget og rådmannen er svært godt fornøyd med kommunerevisjonens arbeid og det var derfor i alles interesse å fortsette som før. Lovendringen ble sendt ut på høring, men ingen fremmet forslag om konkurranseutsetting av kommunerevisjonen i Bærum. Alle var enige om at nåværende system og praksis fungerte bra som det var. I begrunnelsen for ikke å konkurranseutsette ble erfaringen og kompetansen til nåværende kommunerevisor vektlagt. Bærum hadde allerede en egen forvaltningsrevisjonsenhet og både leder av revisjonen og leder av forvaltningsrevisjonsenheten har hatt tunge verv i Norges kommunerevisorforbund (NKRF). Bærum har vært pådriver for å få til et interkommunalt samarbeid (IKS) med Asker. Asker er nærmeste nabo til Bærum, og en naturlig samarbeidspartner i mange sammenhenger. Et samarbeid med Asker ville skapt et mer robust revisjonsmiljø for de to kommunene. I premissene for opprettelsen av et IKS ble det lagt vekt på at det innenfor en 3-års periode ikke skulle være snakk om konkurranseutsetting. Prosessen stoppet opp pga. ulike kulturer og syn på roller og ansvar. Bærum mente at det hadde vært en fordel med et interkommunalt samarbeid både mht. å skape et større og mer robust kompetansemiljø og for ytterligere å markere avstand til administrasjonen (habilitet).

22 Side 20 Erfaring, læringssløyfer og feedback I Bærum er det et godt samspill mellom revisjonen og administrasjonen i kommunen. Revisjonen blir i så måte tatt godt imot som et verktøy for læring. Revisjonens arbeid er anerkjent som å være av god kvalitet. Trygghet og tillit til revisor er viktig, og var en viktig årsak til at en ikke ønsket å konkurranseutsette revisjonen i Bærum. Bærum har en veldig interessert og engasjert ordfører. Ordfører har møte- og talerett på Kontrollutvalgets møter. Kontrollutvalget og revisjonens arbeid er basert på generell tillit mellom partene. Habilitet til revisjonens arbeid er viktig, og Bærum ser poenget med at styring på kontrakt kan ha noen for seg, men så lenge alle parter er fornøyd med kvaliteten og effektiviteten på arbeidet utført av revisjon i egen regi har ikke konkurranseutsetting vært et tema i kommunen. Typer revisjonstjenester, og markedet for disse tjenestene Pågangen fra private aktører har vært forunderlig liten etter at loven trådde i kraft. Ordføreren kunne ikke gi et godt svar på hvorfor. Trolig har de kommersielle aktørene hatt vanskeligere for å komme inn på dette markedet enn de trodde, fordi konkurranseeffekten (riset bak speilet) har fungert, dvs. kommunerevisorene har utviklet sin kompetanse parallelt (godt hjulpet av NKRF). I følge ordføreren er tillitten til de private aktørene litt frynsete, og de er i for stor grad drevet av profitt. Tillit, kvalitet og lite pågang fra private aktører har derfor vært viktig utslagsgivende faktorer for å fortsette som før i Bærum. Hvis en skulle vurdere å konkurranseutsette deler av revisjonen, ville selskapskontrollen som er ny tjeneste, være den enkleste delen rent kompetansemessig. Ellers hadde Bærum ingen oppfatning om hva som er enklest å konkurranseutsette av forvaltningsrevisjon eller regnskapsrevisjon Asker kommune Asker er en forstadskommune til Oslo og har ca innbyggere. Kort om revisjonstjenesten i Asker Revisor Harald Foss overtok som kommunerevisor i Asker i november Asker og Bærum var den gang i en dialog om å slå sammen kommunerevisjonene. Det ble laget utredninger og konsekvensanalyser i begge kommuner, men begge kommunene valgte tilslutt å fortsette som før. Det eksisterer imidlertid et godt samarbeid mellom Asker og Bærum på forvaltningsrevisjonsprosjekter. Revisjonsenheten har 5 ansatte i Valg - om prosessen i Asker Asker er godt for nøyd med kompetansen til revisjonen, og derfor har det vært lite diskusjon om konkurranseutsetting av denne tjenesten. Asker kommunerevisjon har vurdert samarbeid med Bærum og med Vestregionen, men innspillene har ikke ført til endring av bestående ordning.. Kontrollutvalget ønsker å beholde nåværende ordning fordi den fungerer bra. Revisjonen er sårbar ved sykdom og derfor ville det vært en fordel å slå seg sammen med noen andre for å få større kapasitet. Revisjonen har derfor inngått en rammeavtale med et større eksternt revisjonsselskap for tilgang på kapasitet og

23 Side 21 kompetanse ved behov. Prosessen med Bærum stoppet pga. ulike syn på valg av løsning. Bærum ønsket et tradisjonelt IKS. Asker ønsket ikke et slikt samarbeid fordi IKS-løsningen kan skape inhabilitet og rot i og med at politikerne sitter både i kommunestyret og styret til IKSet, eller at medlemmer av kontrollutvalget sitter i styret til IKSet Erfaring, læringssløyfer og feedback I Asker brukes revisjonen i læring, og er med på å utfordre kontrollregimet til kommunen. Skjerpingen fra politikerne gjør at en må ha kontroll på egen virksomhet. Dette setter strenge krav til innsyn og god forvaltningspraksis. I Asker mener en at nærhet til revisjonen er en viktig for å opprettholde en kostnadseffektiv revisjon med god kvalitet. I begrunnelsen ble det lagt vekt på at kjennskapen til menneskene og organisasjonen medførte en effektiv informasjonstilgang. Det ble også lagt vekt på at kommunen forvalter komplekst fagområder, og at det derfor er viktig med en nærværende revisjon som forstår kommunens utfordringer i lys av at kommunen som forvalter av fellesskapets verdier. Typer revisjonstjenester, og markedet for disse tjenestene Asker mente at det var vanskelig for private å komme inn på markedet for kommunal revisjon. Mange kommuner har nære relasjoner til egen revisjon, og de store strukturendringene (etablering av IKSer i mange kommuner) i kjølevannet av lovendringene i 2004, har ikke gjort det enklere for private aktører å komme til. Revisor i Asker mente at det ikke eksisterer konkurranse på like vilkår mellom kommunal og private revisorer. Mens private revisorer kan påta seg oppdrag i kommunal sektor, har kommunerevisjonen ikke anledning til å påta seg oppdrag i privat sektor, ei heller påta seg revisjon av kommunens aksjeselskaper. Han mente videre at de private aktørene kommer til kort, i og med at kommunal og privat sektor er underlagt forskjellig lovverk (hhv. kommuneloven og revisorloven). Det synes som om private revisorer satser på konsulentvirksomhet innen offentlig sektor. Revisor i Asker ment også at det ikke ville være noe enklere å konkurranseutsette forvaltningsrevisjonen enn å konkurranseutsette regnskapsrevisjonen. Han la vekt på det å ha innsikt i kommunen og å forstå virksomhetsområdene, og ikke minst samhandlingen mellom administrasjon og politikerne / politiske organer. Dette er kritisk ballast for kunne gjennomføre gode forvaltningsrevisjoner Nesodden Kommune Nesodden kommune har rundt innbyggere, og har valgt å bevare kommunerevisjonen internt. I Nesodden kommune har vi kun kontaktet ordfører for å kvalitetssikre det inntrykk av valg om ikke å konkurranseutsette som vi hadde dannet oss etter intervjuer med de to store kommunene Asker og Bærum. Kort om Revisjonstjenesten. Kommunerevisjonen består av 2 årsverk. Kontrollutvalget velges av kommunestyret og rapporterer til dette. For å markere skillet mellom administrasjon og revisjon satt kommunerevisjonen tidligere fysisk plassert i et annet bygg enn administrasjonen, men av praktiske årsaker er nå revisjon og administrasjon i i hver sin ende av samme bygg.

24 Side 22 Valg - om prosessen i Nesodden I Nesodden kommune opplevde kommunestyret at eksisterende kommune revisjon var god, velfungerende og rimelig. De ønsket derfor å videreføre den eksisterende løsningen selv om den nye ordningen forutsatte noen endringer ifm sekretariat og kontrollutvalg. Det var konsensus i prosessen for å finne dagens løsning selv om det hadde vært politisk skille rundt saken under høringen av den nye loven. Kontrollutvalget forbereder en sak til departementet rundt hvordan ordningen med sekretariat fungerer. I kommunen oppleves dette som om ordningen fører til bortkastet tid og krefter i dobbelt arbeid. Erfaringer Nesodden kommune var i samtaler med en del Follo kommuner om et interkommunalt revisjonssamarbeid gjennom Follo distriktsrevisjon, blant annet med tanke på felles sekretariat. Disse samtalene endte ikke med enighet, og kommunen valgte da å beholde egen kommunerevisjon, og løste sekretariatsfunksjonen med en konstruksjon av "folkevalgt sekretariat" hvor en av kontrollutvalgets 5 medlemmer blir valgt som sekretær slik loven åpner for. Nesodden kommune har samarbeid med flere kommuner i Follo om en del praktiske tjenester som renovasjon, barneverns vakt, krisesenter, legevakt osv. I tillegg til dette er kommunen del av Follo-rådet hvor 7 kommuner samarbeider på politisk nivå. Kommunen har også konkurranseutsatt noen tekniske tjenester som veibrøyting, men kommunen har valgt ikke å konkurranseutsette tjenester innen pleie og omsorg. Ordfører vurder at det ikke er enklere å konkurranseutsette tjenester til egen administrasjon enn til innbyggerne, snarere tvert i mot. Erfaringer - Habilitet vs. læringssløyfer og feedback Når det gjelder læring er det en fordel at revisjonen er i kommunal regi, fordi erfaringer fra revisjoner da har større sannsynlighet for å forplante seg i systemet. Likefullt er det viktig at dette ikke blir for tett, mener Ordfører. I Nesodden er balansen god fordi kommunerevisjonen har integritet. Det at den nye ordningen ble innført får positiv effekt fordi den sporer viktige diskusjoner om habilitet og hvordan man arbeider i kommunen. 3.2 Interkommunale revisjonssamarbeid Sør-Trøndelag - samarbeid mellom mange kommuner Kort om Revisjonstjenesten. Revisjon Midt-Norge IKS er en selvstendig revisjonsenhet organisert som et interkommunalt selskap. Deltakerne i selskapet er kommunene Agdenes, Frøya, Hemne, Hitra, Klæbu, Malvik, Meldal, Melhus, Midtre Gauldal, Orkdal, Selbu, Skaun, Snillfjord, Tydal og Sør-Trøndelag fylkeskommune. Hovedkontoret ligger i Orkanger. Samlet befolkning i kommunene er i underkant av Hovedvirkeområde er fylke og de 14 kommunene, men de har et betydelig antall andre selskaper. Dette gjelder i hovedsak virksomheter som kommunene er

25 Side 23 engasjert i gjennom eierskap eller interkommunalt samarbeid. Revisjon Midt-Norge IKS har 16 ansatte. Samarbeidet(distriktsrevisjonen)med kommunene Agdenes, Orkdal og Melhus har eksistert i mange år. I 1997 ble kommunene Hemne, Snillfjord, Hitra og Frøya med i samarbeidet. Fra 2003 ble selskapet utvidet med Skaun, Melhus og Klæbu til å omfatte 10 kommuner. Siste utvidelse skjedde i forbindelse med arbeidet om å danne et fylkeskommunalt selskap (se under). Valg - om prosessen i Sør-Trøndelag Etableringen var en videreføring av tidligere beslutninger om etablering av Distriktsrevisjon. Konkurranseutsetting ble ikke formelt vurdert som alternativ. KS Sør Trøndelag tok initiativet til å etablere ett selskap for hele fylket. Dette ble nesten etablert, men i sluttfasen trakk kommuner rundt Oppdal/Røros og Nordfylket (Fosen) seg ut av samarbeidet. Det ble også en lokaliseringsdebatt (Trondheim Orkanger). Orkdal satte som betingelse for deltakelse at kontoret fortsatte å være lokalisert i Orkanger. Ordføreren i Orkdal kommune mente dette var en forutsetning for deres deltakelse. Hvis de ikke hadde fått gjennom løsningen om fortsatt lokaliseringen av distriktsrevisjonen i Orkanger, ville de fortsette med dagens ordning eller etablert egen revisjonsenhet. Det var enighet om at selskapet fikk tre års fredningstid fra å konkurranseutsette tjenesten, med et effektivitetskrav om å redusere honoraret til kommunene med 10 % i samme periode. Revisjon Midt Norge hadde gode referanser og var dessuten gode på forvaltningsrevisjon. Man valgte også løsningen for å sikre lokale arbeidsplasser. Dessuten hadde man manglende tillitt til de private leverandørene. Kommunene hadde forventninger til at private leverandører kan levere billigere tjenester. Flere informanter mener at de private leverandørene er flinke til kun å prise basistjenester, samtidig som de tar seg godt betalt for tilleggstjenester som for eksempel rådgiving. Erfaringer - Utredning og forberedelse Arbeidet som ble ledet av KS Sør Trøndelag var grundig. Det ble nedsatt en egen arbeidsgruppe som ble ledet av daglig leder ved distriktsrevisjonen i Orkanger. Det ble vedtatt et bredt mandat der man både skulle se på etablering av en felles revisjonsenhet for alle kommuner og Sør-Trøndelag fylkeskommune. Gruppen la frem sin rapport desember 2003 og i sammendraget er det bla. skrevet: Med dagens IKT-teknologi er det mulig å ha et faglig samhørighet og tilgjengelighet for de ansatte i enheten, men dette vil ikke erstatte det faglige miljøet i ett felles kontormiljø. Antallet avdelingskontorer/ stedlige kontorer vil måtte tilpasses ansattes og arbeidsgivers krav til faglig miljø samt kommunenes forventning til nærhet. For å tilfredsstille kommunelovens krav til sekretariatsfunksjon for kontrollutvalget og revisjonen vil utvalget foreslå at disse funksjonene organiseres i to selvstendige interkommunale selskaper (IKS). Hovedkontorene for de nye selskapene legges til Trondheim kommune.

26 Side 24 Erfaringer Gjennomføring og kjøp Revisjonsselskapet har bare gode erfaringer med kommunene. Medarbeiderne har oppdragsansvar for sine kommuner. Forvaltningsrevisjon bestilles gjennom plan for forvaltningstjenester. Sekretariatet for kontrollutvalgene har et tett samarbeid med rådmannen (Meldal og Orkdal). Det er også sekretariatet for KU revisjonsenheten som utfører den overordnete analysen som er lovpålagt. Erfaringer Kontroll og drift Det er et tydelig geografisk skille mellom KUs sekretariat og revisjonsselskapet. Sekretariatet for KU har hovedkontor i Trondheim og revisjonsselskapet i Orkdal. Revisjonsselskapet er undergitt ekstern kvalitetskontroll fra NKRF. Kontrollutvalget skal i tillegg påse at revisjonen utfører sine oppgaver etter lov og forskrift. Erfaringer Læringssløyfer og feedback Det gis løpende veiledning til kommunene for å ivareta læringsaspektet. Læringsaspektet er ikke svekket (eller styrket) etter hvert som revisjonstjenesten har blitt utvidet til å omfatte flere kommuner. Det er ikke etablert flere formelle arenaer for læring. Typer revisjonstjenester, og markedet for disse tjenestene Det er noen lokale, samt Ernst & Young som tilbyr revisjonstjenester. Disse er nå i mindre grad aktive for å få oppdrag. Årsaken kan være at det er kjent i markedet at Revisjon Midt-Norge IKS har en fredningstid på tre år. Revisjonstjenesten vurderer å gi tilbud til private selskaper basert på deres erfaring med de kommunale selskapene. Det er lov til opp til % av omsetningen. De ønsker å stå på flere ben, innenfor rammen som egenregiordningen gir Østre Romerike - samarbeid mellom få kommuner Kort om Revisjonstjenesten. Østre Romerike revisjonsdistrikt betjener totalt rundt innbyggere og omfatter kommunene Sørum ( innbyggere), Fet (9 300 innbyggere), Aurskog-Høland ( innbyggere), Nes ( innbyggere), og faller i denne sammenheng i utvalgskategori - Interkommunal revisjonsenhet som reviderer under 3-4 kommuner. Revisjonsdistriktet består av 7,3 stillingshjemler, og er pt. ikke organisert som et IKS. Revisjonen har en desentralisert struktur, med hovedkontor for revisjonsdistriktet i Sørum, men med stedlige revisorer i de 3 andre kommunene. I tillegg til dette jobber revisjonen i team hvor ulike grupper som kan dra til de ulike kommunene, spesielt på forvaltningsrevisjonen. Nærhet og kunnskap lokalt om kommunen er viktige kriterier. Revisjonsdistriktet erfarer stabil bemanning og har ikke problemer med å rekruttere. Det er et uttrykt ønske at bemanningen skal ha bredes mulig kunnskap. Eksterne nettverk mot skatteetaten og mot NKRF pleies aktivt. I tillegg til dette er det mulig å kjøpe bistand fra andre, bl.a. Forvaltningsrevisjon og selskapskontroll.

27 Side 25 Valg - om prosessen i Sørum Kommune Dette er et samarbeid som går tilbake til en stor utredning i Akershus fylke på slutten av 80-tallet. På midten av 90-tallet satte NKRF i gang et prosjekt for å etablere et landsomfattende kommunerevisjonsselskap med fylkesvise avdelingskontorer. Initiativet ble ikke noe av. Flere kommuner i Akershus fylke ønsket å ha egne kommunerevisor, og ytret skepsis til stordriftsfordeler. Sørum kommune stilte seg derimot positiv til samarbeid om revisjon, og initierte tidlig på 90-tallet samarbeid, først med Fet, så utvidet med Nes og Aurskog-Høland. Målsettingen med revisjonssamarbeidet var å oppnå en mer effektiv og rasjonell revisjon, med et bedre og mer robust revisjonsmiljø som var mindre sårbart ved for eksempel sykdom. Det arbeides for tiden videre med mulighet for utvidet samarbeid/sammenslåing mellom flere av nåværende revisjonsdistrikter på Romerike. Erfaringer Ordningen fungerer greit og det har så langt hersket politisk enighet om å beholde dagens løsning. Private tjenester har aldri vært vurdert fordi det er politisk flertall for ikke å privatisere i kommunen. Sørum deltok sammen med Steinkjer og Porsgrunn i modellkommuneprosjektet , et samarbeid mellom kommunene og Fagforbundet. Målsettingen var å dokumentere at man ved trepartssamarbeid (politikk,administrasjon og fagorganisasjoner)skulle dokumentere at kommunen kunne utvikles og drives effektivt uten privatisering av tjenester. Dvs at kommunen legger vekt å bruke interne krefter slik at de bli gode nok til å ivareta det som er behovet. Interne målinger, benchmarking, m.m. er viktig for å skape utvikling over tid. Den nye ordningen med mulighet for å konkurranseutsette revisjonstjenestene hadde derfor ikke hatt praktiske konsekvenser for Sørum kommune. Etter at kravet om å fristille sekretariatsfunksjonen kom har Sørum løst dette ved at revisjonen ikke lenger har sekretariat i Sørum, men at dette nå er flyttet til Øvre Romerike revisjonsdistrikt. Intensjonen med sekretariatsfunksjonen oppleves som god, men slik den er praktisert gir det lite merverdi. Sekretariatet har foreløpig ikke fungert som en profesjonell bestiller. At det ble pålegg om å flytte sekretariatet ut oppleves byråkratisk og inneffektivit. Administrasjonen bruker systematisk tilbakemeldingene fra revisjonen til forbedring, endring og læring. Økonomistyring og revisjon i offentlig sektor krever bred økonomisk kompetanse innenfor budsjettering, finans og regnskap. Til tider vil det mellom kommunens administrative ledelse og revisjonen - avhengig av faglig-økonomisk ståsted -være ulike oppfatning av og synspunkter på hvordan for eksempel kommuneregnskapet skal utarbeides og fremstå. Forholdet mellom revisjonen som faginstans og kontrollutvalget som politisk organ og besluttende myndighet oppleves også som avgjørende. Kommunen får en del gratis ved at revisjonen allerede kjenner kommunen, at de får informasjon løpende, kan spørre revisjonen om råd, også uformelt til daglig. Nærhet og tillit bidrar også til at politisk ledelse tør å spørre mer. I tillegg er kjennskap til lokale forhold viktig, og noen kommuner har egne controllere, ref. Fet. En privat aktør må ha en tett dialog for å kunne fungere. Med en ekstern mister de den langsiktige relasjonen som kommunen har i dag. Samtidig oppleves avstand som en forutsetning for en kritisk revisjon - dette er et dilemma. Må man velge blir det å vektlegge kommunal kompetanse og skjønn mer utslagsivende enn nærhet og fysisk tilstedeværelse. På spørsmål om noe kunne vært konkurranseutsatt ser man saken fra flere sider.