FYLKESMANNEN I OSLO OG AKERSHUS Barnehage- og utdanningsavdelingen TILSYNSRAPPORT SKOLENES ORDENSREGLEMENT. Gjerdrum kommune Gjerdrum barneskole

Transkript

1 Barnehage- og utdanningsavdelingen TILSYNSRAPPORT SKOLENES ORDENSREGLEMENT Gjerdrum kommune Gjerdrum barneskole

2 Innhold 1. Tema for tilsynet skolenes ordensreglement side 3 2. Gjennomføring av tilsynet side 3 3. Kontrollområde for tilsynet side Forsvarlig system i forbindelse med skolenes ordensreglement side Utarbeidelse av ordensreglementet side Innholdet i ordensreglementet side Bortvisning side Oppsummering side Oppfølging av tilsynet side 21 Vedlegg 1: Oversikt over innsendt dokumentasjon side 22 Vedlegg 2: Egenvurderingsskjema side 23 2

3 1. Tema for tilsynet skolenes ordensreglement Formålet med tilsynet Tilsyn skal gjøre kommunen og skolene bedre rustet til å etterleve det styringsgrunnlag som foreligger. I opplæringssektoren vil det si å bidra til at skoleeier og skolene etterlever opplæringsloven med forskrifter. Hovedformålet med dette tilsynet er å sikre at utarbeidelsen og innholdet i skolens ordensreglement er i samsvar med kravene i opplæringsloven med forskrifter. I dette tilsynet har det vært fokus på kommunens forsvarlige system i forbindelse med skolens ordensreglement, utarbeidelsen av og innholdet i ordensreglementet. 2. Gjennomføring av tilsynet Etter opplæringsloven 14-1 har Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med at kommunene og fylkeskommune oppfyller de pliktene de er pålagt i eller i medhold av opplæringsloven kapittel 1-16 (kommunepliktene). Tilsynet er gjennomført ved å hente inn og vurdere dokumentasjon, inkludert kommunens redegjørelse og utfylte egenvurderingsskjemaer fra kommunen og rektor. Innholdet i egenvurderingsskjemaene er knyttet opp til hele kontrollområdet for tilsynet. Svarene er gitt som JA eller NEI, har begrunnelser og henvisninger til dokumentasjon eller redegjørelse som er vedlagt Når egenvurderingsskjemaene heretter omtales i denne tilsynsrapporten, har Fylkesmannen benyttet forkortelsen EVS. Lesehjelp til tilsynsrapporten Hvert av kapitlene 3.1, 3.2, 3.3 og 3.4 har følgende inndeling: Rettslige krav Dokumentasjon og vurdering Fylkesmannens konklusjon Under Dokumentasjon og vurdering er det satt opp overskrifter formulert som spørsmål. Spørsmålene avspeiler de rettslige kravene, og Fylkesmannen konkluderer i hvert av spørsmålene med hvorvidt kommunen/skolen oppfyller de rettslige kravene eller ikke. Dersom svaret er nei, fremkommer dette som korreksjonspunkt under Fylkesmannens konklusjon. I tilsynsrapportens kapittel 4, Oppsummering, er det en oppsummering av alle lovbrudd og tilhørende korreksjonspunkt. Gangen i tilsynet Varsel om tilsyn med krav om å sende inn redegjørelse og dokumentasjon fra Gjerdrum kommune og Gjerdrum barneskole, datert 20. september 2013 Dokumentasjon og redegjørelse fra Gjerdrum kommune og Gjerdrum barneskole, datert 17. oktober 2013 Forhåndsvarsel om pålegg og foreløpig rapport, datert 13. desember 2013 Frist for tilbakemelding på forhåndsvarsel og foreløpig rapport: 17. januar 2014 Tilbakemelding fra Gjerdrum kommune, datert 17. januar Tilsynsrapport, datert 23. januar

4 Frist for Gjerdrum kommune til å sende Fylkesmannen redegjørelse/dokumentasjon og erklæring om at retting er utført er satt til 25. april Gjerdrum kommune har i brev av 17. januar 2014 gitt tilbakemelding på den foreløpige rapporten. Kommunen opplyser at en prosess med gjennomgang og revidering av ordensregler er påbegynt på den enkelte skole. I tillegg er det opplyst at kommunestyret vil vedta forskrift om ordensregler i løpet av våren Fylkesmannen tar dette til etterretning. Når det gjelder kommunens kommentarer knyttet til korreksjonspunktene i den foreløpige rapporten, er disse lagt inn og vurdert av Fylkesmannen under de aktuelle kontrollspørsmålene i kapitlene 3.1 til

5 3. Kontrollområde for tilsynet 3.1. Forsvarlig system i forbindelse med skolenes ordensreglement Etter opplæringsloven første ledd er det kommunen som skoleeier som har ansvaret for at kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt. I andre ledd stilles det krav til skoleeier om å ha et forsvarlig system for å vurdere og følge opp at kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt. Dermed skal også kravene til skolenes ordensreglement ivaretas gjennom et forsvarlig internkontrollsystem Rettslige krav Opplæringsloven andre ledd: Kommunen [.] skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen [.] skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i Systemkravet innebærer et krav til skoleeier om aktiv, planmessig og kontinuerlig styring slik at kravene i opplæringsloven med tilhørende forskrifter til enhver tid oppfylles. Dette forutsetter rutiner for regelmessig kommunikasjon og samhandling mellom skoleeiers administrasjon og underliggende virksomheter. Med rutiner menes angivelse av hva som skal gjøres, hvem som skal gjøre det, hvordan det skal gjøres og når det skal skje. Det er en forutsetning at systemet/rutinene kan dokumenteres skriftlig, og er implementert i organisasjonen. For å oppfylle kravene til et forsvarlig system må kommunen kunne dokumentere at det foreligger rutiner som sikrer: - at alle i organisasjonen som har oppgaver knyttet til ordensreglementet har tilstrekkelig kunnskap om innhold og krav i de bestemmelsene som er relevante for dem - at det foreligger rutiner som sikrer at kommunen får nødvendig informasjon om det som faktisk skjer/om praksis på skolene - at det foreligger rutiner for at denne informasjonen blir vurdert i forhold til lovkravene - at det foreligger rutiner for å sette inn nødvendige tiltak dersom det avdekkes at praksis ikke er i samsvar med lovkravene Delegering Kommunen har anledning til å delegere oppgaver og beslutningsmyndighet til den enkelte virksomhetsleder, men ansvaret kan ikke delegeres bort fra kommunenivået. Skoleeier må kunne dokumentere at en eventuell delegering er gjort på en formelt riktig og forsvarlig måte, og det må være tydelig hvilken myndighet som er delegert. Dersom skoleeier delegerer myndighet til å fatte enkeltvedtak, må dette komme tydelig fram i delegasjonsreglementet. 5

6 3.1.2 Dokumentasjon og vurdering Fylkesmannen har bedt om å få en redegjørelse og dokumentasjon på kommunens skriftlige system for å sikre at skolenes ordensreglement, og skolenes praksis er i tråd med opplæringsloven. Fylkesmannen har mottatt kommunens system for kvalitetsvurdering av grunnskolen etter opplæringsloven 13-10, sjekkliste for å vurdere om opplæringsloven følges og kommunens administrative reglement for videredelegering av rådmannens myndighet. Gjerdrum kommune har i sin redegjørelse opplyst at kommunen er i ferd med å revidere systemet for kvalitetsvurdering av grunnskolen etter opplæringsloven Dette arbeidet er planlagt å være ferdig i løpet av høsten Det er også opplyst at kommunen arbeider med innføring av et kvalitetssystem i samarbeid med Ullensaker kommune og Eidsvoll kommune. Kommunen har derimot ikke redegjort for hvordan de sikrer at skolenes ordensreglement, og skolenes praksis er i tråd med opplæringsloven. En del av kommunens system er Plan for gjennomføring av kvalitetsvurdering. Denne delen inneholder blant annet årsplanen Årsplan for å sikre gjennomføring av kvalitetsvurdering. Ett av punktene i denne planen er evaluering av systemet for kvalitetsvurdering i mars måned. Et annet eksempel på årlige oppgaver er at sjekklisten skal vurderes i juni, og at eventuell avvik skal følges opp i august. Kolonnen utført: dato/sign i årsplanen er imidlertid ikke fylt ut i den versjonen Fylkesmannen har mottatt. De dokumentene Fylkesmannen har mottatt er datert 1. februar Fylkesmannen er på denne bakgrunn i tvil om systemet er i aktiv bruk, og om det faktisk brukes som et redskap for å sikre at bestemmelsene i opplæringsloven følges. Fylkesmannen viser i denne sammenheng også til tilsyn med Gjerdrum kommune i Temaet for tilsynet den gang var opplæringsloven kapittel 5 om spesialundervisning, og kommunens forsvarlige system. Selv om hovedtemaet for tilsynet var et annet, er likevel kravene til kommunens forsvarlige system de samme. I Fylkesmannens tilsynsrapport av 28. juni 2010 ble det konkludert med at kommunen ikke hadde et fullt ut forsvarlig system knyttet til spesialundervisning. I brev av 15. september 2010 erklærte kommunen at skoleeiers forsvarlige system var utbedret ved at systemet var gjennomgått og revidert, og sjekklisten skulle følges. Tilsynet ble avsluttet i april 2011 etter at flere forhold knyttet til enkeltbestemmelser om spesialundervisning også var rettet. De dokumentene Fylkesmannen har mottatt i forbindelse med dette tilsynet er helt identiske med dokumentene fra For Fylkesmannen ser det derfor ut som om de manglene som ble påpekt i 2010 ikke ble rettet opp, selv om Gjerdrum kommune erklærte det motsatte. Det ser for Fylkesmannen heller ikke ut som om kommunen har evaluert eller revidert systemet i perioden fra 2010 til Begge disse forholdene betrakter Fylkesmannen som alvorlige. Gjerdrum kommunes tilbakemelding på foreløpig rapport I sin tilbakemelding opplyser kommunen om hvilke tiltak de har gjennomført når det gjelder spesialundervisning. I tillegg vises det til at kommunen høsten 2013 begynte på et arbeid med revisjon av kommunens system og gjennomgang av alle rutiner, men at dette arbeidet ikke er avsluttet. Kommunen har sendt inn skisse til nytt system Sjekkliste for kontroll med oppfylling av opplæringsregelverket i Gjerdrum datert 18. november Det uttales at det videre arbeidet vil legge vekt på gjennomgang og revidering av alle rutiner, og eventuelt lage nye rutiner der dette er nødvendig. 6

7 Fylkesmannens vurdering Etter Fylkesmannens oppfatning er de opplysningene Gjerdrum kommune har gitt om tiltak knyttet til spesialundervisning i liten grad relevante i forhold til kommunens system for vurdering og oppfølging av om kravene i opplæringsloven blir oppfylt. Når det gjelder sjekklisten kommunen har sendt inn, fremkommer det av dokumentet at det er et arbeidsdokument fra ett møte som ble holdt 18. november Fylkesmannen er enig i at en slik sjekkliste kan være en del av kommunes forsvarlige system. Fylkesmannen tar til etterretning at kommunen fortsatt holder på å revidere sitt system. I den foreløpige rapporten konkluderte vi med at det ikke er dokumentert at kommunen har et forsvarlig system for å sikre at skolenes ordensreglement og skolenes praksis er i tråd med opplæringsloven. Kommunens redegjørelse og ettersendte dokumentasjon gir ikke grunnlag for å endre denne konklusjonen, og korreksjonspunktet opprettholdes Fylkesmannens konklusjon Gjerdrum kommune har ikke dokumentert at kommunen har et forsvarlig system for å sikre at skolenes ordensreglement og skolenes praksis er i tråd med opplæringsloven, jf. opplæringsloven andre ledd. 7

8 3.2 Utarbeidelse av ordensreglementet Rettslige krav Opplæringsloven 2-9 Ordensreglement og liknande Første ledd: Kommunen skal gi forskrifter om ordensreglement for den enkelte grunnskolen. Reglementet skal gi reglar om rettane og pliktene til elevane så langt dei ikkje er fastsette i lov eller annan måte. Reglementet skal innehalde regler om åtferd, reglar om kva tiltak som skal kunne brukast mot elevar som bryt reglementet og reglar om framgangsmåten når slike saker skal behandlast. Andre ledd: Ordensreglementet skal gjerast kjent for elevane og foreldra. Kravet i 38 første ledd bokstav c i forvaltningslova om kunngjering i Norsk Lovtidend gjeld ikkje. Tredje ledd: Fysisk refsing eller anna krenkjande behandling må ikkje nyttast. Fjerde ledd: Før det blir teke avgjerd om refsing, blant anna bortvising, skal elevene ha høve til å forklare seg munnleg for den som skal ta avgjerda. Kommunen har plikt til å sørge for at det blir fastsatt et ordensreglement for hver skole. Det er ikke nødvendig at kommunestyret selv vedtar ordensreglementet. Myndighet til å fastsette ordensreglementet kan delegeres på vanlig måte i kommunen. Kommunen kan også velge å vedta en forskrift om ordensreglement som er felles for alle skolene. En annen mulighet er at kommunen fastsetter noen fellesregler for alle skolene, og at den enkelte skole deretter gir utfyllende forskrifter om de øvrige delene av ordensreglementet. Ordensreglementet er en forskrift etter forvaltningsloven 2. En forskrift er et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer, jf. 2 første ledd bokstav c. Ved utarbeidelsen av forskriften skal berørte institusjoner og organisasjoner gis anledning til å uttale seg før forskriften vedtas, endres eller oppheves, jf. fvl. 37. For skolen betyr dette at samarbeidsutvalg, skolemiljøutvalg, elevråd, foreldreråd og de ansattes organisasjoner ved skolen må høres. Dersom det er samarbeidsutvalget som vedtar forskriften, må de øvrige organene høres. Forskriften må også oppfylle formkravene i fvl. 38. Dette betyr at forskriften må inneholde en uttrykkelig henvisning til forskriftens hjemmel, og opplyse om hvem som har vedtatt forskriften. Forskriften må også betegnes som forskrift. Forskrift om ordensreglement er unntatt kravet om kunngjøring i Norsk Lovtidend etter fvl. 38 første ledd bokstav c, men må etter opplæringsloven gjøres kjent for elevene og foreldrene Dokumentasjon og vurdering Har kommunen gitt forskrifter om ordensreglement? Kommunen har i EVS svart ja på at de har fastsatt forskrift om ordensreglement. I sin redegjørelse og i EVS opplyses det videre at kommunestyret behandlet sak om ordensreglene ved Gjerdrum ungdomsskole i 2009, ref. sak 45/2009. Kommunen opplyser også at kommunestyret vedtok ordensreglementet for ungdomsskolen, samtidig som de i samme sak delegerte fullmakten til å vedta ordensregler eventuelt gjøre endringer i ordensreglementet til samarbeidsutvalget ved den enkelte skole. I tillegg er det vist til politiske vedtak i 2004 og I EVS har kommunen også opplyst at barneskolen ikke er omtalt i vedtakene. 8

9 Fylkesmannen har mottatt møteprotokollen fra kommunestyrets møte av 27. mai 2009, og rådmannens saksfremlegg om ordensreglement av 5. mai Fylkesmannen har også mottatt saksdokumenter fra 2004 og Disse omhandler endringer av ordensreglementet ved Gjerdrum ungdomsskole vedrørende bruk av mobiltelefon. Fylkesmannen vil bemerke at kommunestyrets vedtak i 2009 kun omhandler delegering av fullmakt til å endre eller vedta ordensreglement til samarbeidsutvalgene. De foreslåtte endringene i ungdomsskolens reglement ble ikke vedtatt av kommunestyret. Etter Fylkesmannens mening kunne delegeringen til skolene med fordel vært tydeligere. Saken er behandlet under punktet Ordensreglement for Gjerdrum ungdomsskole, og som kommunen har nevnt er barneskolene ikke omtalt. Rektor har i EVS svart at kommunen har vedtatt forskrift om ordensreglement, og uttaler at forskriftene er vage og bør reformuleres. Det er vist til kommunestyrets vedtak av 27. mai På bakgrunn av at kommunestyrets vedtak verken inneholder en forskrift eller nevner barneskolene, er det uklart for Fylkesmannen hva rektor har ment med sitt svar. Fylkesmannen forstår opplysningene ovenfor slik at kommunen før 2009 vedtok forskrift om ordensreglement for den enkelte skole. Fra 2009 ble det delegert til samarbeidsutvalgene å vedta endringer i de tidligere gitte kommunale forskriftene, eller vedta nye forskrifter som erstatning for de kommunale forskriftene. Fylkesmannen konkluderer på denne bakgrunn med at kommunen har oppfylt lovens krav om å gi forskrifter om ordensreglement for den enkelte skole ved å delegere myndigheten til skolenes samarbeidsutvalg. Er forvaltningslovens krav til forskrifter fulgt? Det følger av 2-9 at ordensreglement skal være en forskrift. Dette gjelder selv om kommunen har delegert myndigheten til å vedta ordensreglement til den enkelte skole. Skolenes ordensreglement må altså være en forskrift, og behandles i tråd med forvaltningslovens regler. Kommunen har i EVS svart at kravene i forvaltningsloven 38 ikke er fulgt. Det er ikke klart for Fylkesmannen om dette svaret gjelder forskriftene kommunen tidligere har vedtatt for skolene, eller de forskriftene skolene eventuelt har vedtatt etter Gjerdrum barneskole har Trivsels- og ordensregler. Som det fremkommer av navnet er reglene ikke omtalt som forskrift. Reglene inneholder verken henvisning til 2-9 eller kommunens vedtak om delegering. Det fremkommer heller ikke hvem som har vedtatt reglene, eller når de trådte i kraft. Fylkesmannen er ikke kjent med om trivsels- og ordensreglene har vært på høring blant elever, foresatte og skolens ansatte. Fylkesmannen har fått ettersendt dokumentasjon som viser at Trivsels- og ordensregler nylig har blitt endret. Referat fra møte i SMU av 15. oktober 2013 viser at flere punkter ble vedtatt endret. Referat fra møte i SU av samme dato viser at SU støtter alle endringene av reglementet som kom fram i SMU møtet. Fylkesmannen vil påpeke at det er skoleutvalget, og ikke skolemiljøutvalget som har fått delegert myndighet til å vedta ordensregler. Endringene er altså vedtatt av et organ som ikke har myndighet til dette. Som nevnt ovenfor fremkommer det ikke av reglene hvem som har vedtatt de, og Fylkesmannen vet derfor ikke hvilket organ ved skolen som tidligere har vedtatt reglene. Fylkesmannen vil også bemerke at det ut fra referatet fra SU-møtet 15. oktober 2013 ser ut som om møtet ble holdt uten av at noen av elevrepresentantene var tilstede. På denne bakgrunn konkluderer Fylkesmannen med at forvaltningslovens krav til forskrifter ikke er fulgt for skolens ordensreglement. 9

10 Er ordensreglementet gjort kjent for elevene, og er ordensreglementet gjort kjent for foreldrene? Det følger av 2-9 andre ledd at ordensreglementet skal gjøres kjent for både elevene og foreldrene. Gjerdrum barneskole har i EVS opplyst at Trivsels- og ordensregler henger i alle klasserom, at de gjennomgås hver høst, står i skolens kalender og står på skolens hjemmeside. Det er videre opplyst at foreldrene gjøres kjent med reglene på foreldremøter hver høst, og at de også ligger på It s learning. Fylkesmannen ser også at skolen, i forbindelse med revideringen av Trivsels- og ordensregler i høst, sendte de nye reglene til hjemmene. Her fulgte det også med svarslipp om at reglene var lest av foresatte sammen med eleven. Fylkesmannen konkluderer på denne bakgrunn med at både elevene og foreldrene ved Gjerdrum barneskole er gjort kjent med ordensreglementet Fylkesmannens konklusjon Gjerdrum kommune Gjerdrum barneskole har ikke oppfylt opplæringslovens krav når det gjelder utarbeidelse av ordensreglementet, jf. opplæringsloven 2-9. Gjerdrum kommune må i denne forbindelse se til at: a) Forvaltningslovens krav til forskrifter blir fulgt ved utarbeidelsen av ordensreglementet 10

11 3.3 Innholdet i ordensreglementet Rettslige krav Opplæringsloven 2-9 Ordensreglement og liknande Første ledd: Kommunen skal gi forskrifter om ordensreglement for den enkelte grunnskolen. Reglementet skal gi reglar om rettane og pliktene til elevane så langt dei ikkje er fastsette i lov eller annan måte. Reglementet skal innehalde regler om åtferd, reglar om kva tiltak som skal kunne brukast mot elevar som bryt reglementet og reglar om framgangsmåten når slike saker skal behandlast. Ordensreglementet skal inneholde regler om rettighetene og pliktene til elevene så langt de ikke er fastsatt i lov eller på annen måte. Reglementet skal inneholde regler om atferd, regler om hvilke tiltak som skal brukes mot elever som bryter reglementet (sanksjoner, refsing) og regler om fremgangsmåten når slike saker skal behandles (saksbehandlingsregler). Ordensreglementet skal inneholde regler om elevenes atferd på skolen. Ordensreglementet kan også inneholde regler som regulerer atferd utenfor skolen, så lenge det dreier seg om forhold som har direkte sammenheng med skolegangen. Dette kan for eksempel være på skoleveien, og på turer eller arrangementer i skolens regi. Elevenes fritid og skolefritidsordningen kan derimot ikke være en del av ordensreglementets virkeområde. Opplæringslovens 2-9 sier ikke noe om hvilken atferd som skal reguleres. Det følger imidlertid av forskrift til opplæringsloven 3-5 at grunnlaget for vurdering av orden og atferd/oppførsel er knyttet til i hvilken grad eleven opptrer i tråd med skolens ordensreglement. Dette betyr at ordensreglementet må være egnet til å brukes som vurderingsgrunnlag i orden og oppførsel. For at reglementet skal være egnet til dette må det i reguleringen av orden og oppførsel være mulig for elevene å forstå hva som er ønsket/uønsket orden, og hva som er ønsket/uønsket oppførsel. Innholdet i ordensreglementet bør også relateres til opplæringsloven kapittel 9a. Etter opplæringsloven 9a-1 har alle elever rett til et godt fysisk og psykososialt miljø som fremmer helse, trivsel og læring. Ordensreglementet er et viktig redskap for å oppfylle elevenes rett til et godt psykososialt miljø. Reaksjoner ved brudd på ordensreglementet 2-9 tredje ledd: Fysisk refsing eller anna krenkjande behandling må ikkje nyttast. Det følger av opplæringsloven 2-9 at fysisk refsing eller annen krenkende behandling ikke må benyttes. Utover dette er det i denne bestemmelsen ikke angitt hvilke sanksjoner som kan benyttes dersom eleven bryter ordensreglementet. Skolen kan ikke benytte andre refsingstiltak enn de som er tatt med i ordensreglementet. Tiltak som er begrunnet i undervisnings- eller ordensforhold, trenger derimot ikke være en del av ordensreglementet. En reaksjon på brudd på ordensreglementet er et refsingstiltak når hensikten med tiltaket er å straffe eleven. Refsingstiltaket må også stå i rimelig forhold til det aktuelle bruddet på reglementet. Det er videre bare de elevene som har gjort seg skyldig i brudd på ordensreglementet som kan refses/straffes. Det er derfor ikke tillatt med kollektiv avstraffelse, det vil si straff for en hel gruppe, for handlinger begått av enkelte elever i gruppen. 11

12 Fremgangsmåten ved behandling av saker om brudd på ordensreglementet/ saksbehandlingsregler 2-9 fjerde ledd: Før det blir teke avgjerd om refsing, blant anna om bortvising, skal elevene ha høve til å forklare seg munnleg for den som skal ta avgjerda. Før det blir tatt avgjørelse om refsing, blant annet om bortvisning, skal eleven få mulighet til å uttale seg for den som skal ta avgjørelsen om refsing. Eleven har en rett til å uttale seg, og denne retten gjelder for alle typer refsingstiltak. Eleven skal også få uttale seg direkte til den som skal ta avgjørelsen om refsing. Grunnlaget for vurdering i orden og oppførsel Forskrift til opplæringsloven 3-5 Grunnlaget for vurdering i orden og i åtferd Første ledd: Grunnlaget for vurdering i orden og åtferd er knytt til i kva grad eleven opptrer i tråd med ordensreglementet til skolen. Andre ledd: Grunnlaget for vurdering i orden er knytt til om eleven er førebudd til opplæringa, og korleis arbeidsvanane og arbeidsinnsatsen til eleven er. Det inneber mellom anna om eleven er punktleg, følgjer opp arbeid som skal gjerast, og har med nødvendig læremiddel og utstyr. Tredje ledd: Grunnlaget for vurdering i åtferd er korleis eleven oppfører seg overfor medelevar, lærarar og andre tilsette i og utanfor opplæringa. Det inneber mellom anna om eleven viser omsyn og respekt for andre. Etter forskrift til opplæringsloven 3-5 er grunnlaget for vurdering av orden og atferd/oppførsel knyttet til i hvilken grad eleven opptrer i tråd med skolens ordensreglement. Dette betyr at det ved vurdering i orden og oppførsel ikke er anledning til å vurdere ut fra andre vurderingsgrunnlag enn det som fremkommer i ordensreglementet. Forskriftens 3-5 andre og tredje ledd gir rammer for hva som kan trekkes inn i vurderingen av henholdsvis orden og oppførsel. Det følger av 3-5 andre ledd at grunnlaget for vurdering i orden er knyttet til om eleven stiller forberedt til opplæringen, og hvordan elevens arbeidsvaner og arbeidsinnsats er. Ved denne vurderingen er det sammenhengen med opplæringen og gjennomføringen av den som er det vesentlige. Denne vurderingen har i liten grad sammenheng med hvordan eleven oppfører seg mot andre. Det følger av 3-5 tredje ledd at grunnlaget for vurdering av elevens oppførsel er knyttet til hvordan eleven oppfører seg overfor medelever, lærere og andre ansatte i og utenfor opplæringen. Det heter videre at dette blant annet innbærer om eleven tar hensyn og viser respekt for andre. Vurderingen i oppførsel er ikke bare knyttet til det som skjer i opplæringen, men også det som skjer utenfor. Skolens ordensreglement må være utformet slik at det er klart for elever hvilke regler som omhandler orden, og hvilke som omhandler oppførsel. Det vises i denne sammenheng til forskriftens 3-1 fjerde ledd hvor det heter at det skal være kjent for eleven hva som er grunnlaget for vurdering, og hva som blir vektlagt i vurdering i orden og oppførsel. Vurdering i orden og oppførsel skal gis i hele opplæringsløpet, jf. forskriftens På barnetrinnet skal vurderingen gis uten karakter. På ungdomstrinnet skal det gis både vurdering med og uten karakter. 12

13 3.3.2 Dokumentasjon og vurdering Inneholder ordensreglementet regler om hvilke tiltak som kan benyttes mot elever som bryter reglementet? Både rektor ved Gjerdrum barneskole og kommunen svarer i EVS at ordensreglementet inneholder regler for brudd på reglementet. Begge henviser i sine EVS til revidert utgave av Trivsels- og ordensregler for Gjerdrum barneskole. Trivsels- og ordensregler er delt i to, regler for trivsel og regler for orden. Under hver ordensregel er det spesifisert hvilke konsekvenser brudd på regelen kan få. Under reglene for trivsel er det imidlertid ikke spesifisert noen tiltak som kan benyttes mot elever som bryter reglementet. Det vises i stedet til beredskapsplan mot mobbing hvor det er beskrevet konsekvenser for brudd på trivselsreglene. Etter Fylkesmannens vurdering er Beredskapsplan mot erting, mobbing, vold og uønsket atferd et selvstendig dokument, og ikke en del av ordensreglementet. Det er ikke noe i veien for at regler om tiltak mot brudd på ordensreglementet også kan omtales i andre dokumenter slik det er gjort i beredskapsplanen. Skolen kan imidlertid ikke benytte andre refsingstiltak enn de som er tatt med i ordensreglementet. Selv om skolens ordensreglement ikke inneholder regler om tiltak for elever som bryter trivselsreglene, inneholder reglementet konsekvenser for brudd på alle ordensreglene. Etter en samlet vurdering konkluderer Fylkesmannen med at ordensreglementet inneholder regler om hvilke tiltak som kan benyttes mot elever som bryter reglementet. Inneholder ordensreglementet regler om fremgangsmåten ved behandling av saker om brudd på reglementet? Rektor har i EVS svart nei på spørsmålet om ordensreglementet inneholder regler om fremgangsmåten ved brudd på ordensreglementet, men viser i stedet til skolens Beredskapsplan ved erting, mobbing, vold og uønsket atferd. I kommunens EVS er det svart ja, og kommunen viser til barneskolens plan for oppfølging av krenkende atferd. Fylkesmannen kan ikke se at noen av de tilsendte dokumentene har en slik tittel, men legger til grunn at kommunens henvisning også gjelder beredskapsplanen. Som omtalt tidligere er det Fylkesmannens vurdering at Beredskapsplan ved erting, mobbing, vold og uønsket atferd ikke er en del av skolens ordensreglement. Fylkesmannens vurdering er derfor at ordensreglementet ikke inneholder regler om fremgangsmåten ved behandling av saker om brudd på reglementet. Gjerdrum kommunes tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport: Kommunen erkjenner at det i ordensreglementet ikke er tatt inn regler for fremgangsmåte ved brudd på ordensreglementet. Dette er likevel tatt med i «Beredskapsplan ved erting, mobbing, vold og uønsket atferd» og er kjent for både elever og foreldre. I praksis har dette fungert tilfredsstillende. Fylkesmannens vurdering: Svaret fra kommunen endrer ikke det faktum at ordensreglementet ikke inneholder regler om fremgangsmåten ved behandling av saker om brudd på reglementet. Av denne grunn opprettholdes korreksjonspunktet. 13

14 Har elevene anledning til å forklare seg muntlig før det blir tatt avgjørelse om refsing, og til den som skal ta avgjørelsen? Etter opplæringsloven 2-9 fjerde ledd skal elevene få mulighet til å forklare seg muntlig før en eventuell refsing, og til den som skal ta avgjørelsen om refsing. Rektor har i EVS svart ja, gjennom SMU på spørsmålet om elevene får uttale seg før det blir tatt avgjørelse om refsing. Fylkesmannen kan ikke se at skolemiljøutvalget er relevant i denne sammenheng. Fylkesmannen kan heller ikke se at det i Trivsels- og ordensregler står noe om elevens rett til å uttale seg før en eventuell refselse iverksettes. Vi har heller ikke mottatt opplysninger som viser at skolen har en praksis som oppfyller elevens rett til å forklare seg. På denne bakgrunn er det Fylkesmannens vurdering ikke sannsynliggjort at elevene har anledning til å forklare seg muntlig før det blir tatt avgjørelse om refsing, og til den som skal ta avgjørelsen. Gjerdrum kommunes tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport: Skolens praksis har alltid vært i tråd med regelverket på dette området, men det er dessverre ikke nedfelt i ordensreglene. Fylkesmannens vurdering: På bakgrunn av at kommunen har opplyst at skolens praksis er i tråd med regelverket har Fylkesmannen fjernet dette korreksjonspunktet. Er ordensreglementet egnet som grunnlag for vurdering av henholdsvis orden og oppførsel? Kommunens og rektors svar på spørsmål nr. 3a. og 3b i EVS er lagt til grunn for Fylkesmannens vurdering av om ordensreglementet er egnet som grunnlaget for vurderingen av henholdsvis orden og oppførsel. Som tidligere nevnt må ordensreglementet, for å være egnet som vurderingsgrunnlag, være utformet slik at det er mulig for elevene å forstå hva som er ønsket/uønsket orden, og hva som er ønsket/uønsket oppførsel. I tillegg må det være klart for elevene hvilke regler som omhandler orden og hvilke regler som omhandler oppførsel. Både kommunen og skolen har i EVS svart ja på spørsmål om ordensreglementet innholder regler for henholdsvis ønsket /uønsket orden og oppførsel. Kommunen har vist til skolens ordensregler. Rektor sier i EVS: Det er trivselsregler og ordensregler Etter Fylkesmannens oppfatning er reglene under overskriften trivselsregler regler om oppførsel. Det går imidlertid ikke frem av selve reglementet at dette er regler som gjelder oppførsel. Trivselsreglene er etter Fylkesmannens vurdering også svært generelle, og er derfor lite egnet som grunnlag for vurdering i oppførsel. Som tidligere nevnt fremgår det under regler for trivsel at konsekvenser ved brudd på trivselsreglene er beskrevet i Beredskapsplan mot erting, mobbing, vold og uønsket atferd. Fylkesmannen vil understreke at dersom beredskapsplanen innholder forhold skolen ønsker å vektlegge ved vurdering i orden og oppførsel må dette inn i skolens ordensreglement. Når det gjelder skolens regler om orden er disse langt mer detaljerte enn skolens trivselsregler. Fylkesmannen vil imidlertid påpeke at det, under regler om orden, er flere regler som innholdsmessig omhandler oppførsel. Eksempler på dette er jeg kan kaste snøball mot oppsatt blink, jeg skal ikke gjøre hærverk på skolens eiendom eller jeg skal ikke ta med røyk eller rusmidler på skolens arrangementer. 14

15 Fylkesmannen mener at det ikke er tydelig nok hvilke regler som omhandler elevens orden, og hvilke regler som omhandler elevens oppførsel. Fylkesmannen konkluderer derfor med at ordensreglementet ikke er egnet som grunnlag for vurdering av henholdsvis orden og oppførsel. Kommunenes tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport: Kommunen opplyser at Gjerdrum barneskole har gått gjennom regler for orden og oppførsel grundig sammen med elever og foreldre. Selv om skolen har flere dokumenter som omhandler orden, oppførsel og trivsel, mener kommunen at både elever og foreldre har klar oppfatning av hva som er det ene og hva som er det andre. Kommunen opplyser at de nå vil gå gjennom dette på nytt og gjøre det enda tydeligere hva som er regler for oppførsel og hva som er regler for orden. Fylkesmannens vurdering: Fylkesmannen kan ikke se at kommunens tilbakemeldinger inneholder opplysninger som gir grunnlag for å endre Fylkesmannes konklusjon. Fylkesmannen mener fortsatt at det ikke går tydelig fram av ordensreglementet hvilke regler som omhandler elevens orden, og hvilke regler som omhandler elevens oppførsel. Fylkesmannen opprettholder derfor korreksjonspunktet. Er ordensreglementet det eneste grunnlaget for vurdering av elevenes orden og oppførsel? Rektors svar på spørsmål nr. 9 i EVS er lagt til grunn for Fylkesmannens vurdering av om ordensreglementet er det eneste grunnlaget for vurdering av elevenes orden og oppførsel. Rektor har i EVS svart ja på spørsmålet om skolens ordensreglement brukes som grunnlag for vurdering. Rektor opplyser at vurdering blir gjort i forbindelse med utviklingssamtalen. Ved vurdering i orden og oppførsel er det ikke anledning til å vurdere ut fra andre vurderingsgrunnlag enn det som fremkommer i ordensreglementet. Fylkesmannen har allerede påpekt at skolens trivselsregler er svært generelle, og derfor er lite egnet som grunnlag for vurdering i oppførsel. Skolens beredskapsplan er mer detaljert i sin beskrivelse av forhold som er uønsket oppførsel. Fylkesmannen har også bemerket at dersom beredskapsplanen innholder forhold skolen ønsker å vektlegge ved vurdering i orden og oppførsel må dette fremgå av skolens ordensreglement. Ettersom ordensreglementet innholder en direkte henvisning til beredskapsplanen legger Fylkesmannen til grunn at deler av denne planen inngår i skolens grunnlag for vurdering i henholdsvis orden og oppførsel. Etter Fylkesmannens vurdering benytter skolen et grunnlag for vurdering i orden og oppførsel som omfatter mer enn skolens ordensreglement. På denne bakgrunn konkluderer Fylkesmannen med at ordensreglementet ikke er det eneste grunnlaget for vurdering av elevenes orden og oppførsel. 15

16 3.3.3 Fylkesmannens konklusjon Gjerdrum kommune Gjerdrum barneskole har ikke oppfylt opplæringslovens krav når det gjelder innholdet i ordensreglementet, jf. opplæringsloven 2-9 første og fjerde ledd og forskrift til opplæringsloven 3-5 første, andre og tredje ledd. Gjerdrum kommune må i denne forbindelse se til at: a) Ordensreglementet inneholder regler om fremgangsmåten ved behandling av saker om brudd på reglementet b) Ordensreglementet er egnet som grunnlag for vurdering av henholdsvis orden og oppførsel c) Ordensreglementet er det eneste grunnlaget for vurdering av elevenes orden og oppførsel 16

17 3.4 Bortvisning Rettslige krav Opplæringsloven 2-10 Bortvisning Første ledd: Kommunen kan fastsetje i ordensreglementet at elevar på årstrinna 8-10 som alvorleg eller fleire gonger bryt reglementet, kan visast bort frå undervisninga i inntil tre dagar, og at elevar på årstrinna 1-7 kan visast bort frå undervisninga for enkelttimar eller for resten av dagen. Andre ledd: Rektor sjølv vedtek bortvising etter å ha rådført seg med lærarane til eleven. Før det blir gjort vedtak skal, skal ein ha vurdert å bruke andre hjelpe eller- refsingstiltak. Foreldra til elevar på årstrinna 1-7 skal varslast før det blir sett i verk bortvisning for resten av dagen. Tredje ledd: Med mindre kommunen fastset noko anna, kan rektor bestemme at lærarane skal ha mynde til å ta avgjerd om bortvisning frå eiga undervisning for ei opplæringsøkt, avgrensa til to klokketimar. Bortvisning som reaksjon på brudd på ordensreglementet er særskilt regulert i Bortvisning vil si at eleven tas ut av undervisningen for en periode, og dette innebærer ikke nødvendigvis at eleven vises bort fra skolen. Bortvisning kan bare benyttes når skolens ordensreglement gir adgang til å benytte denne reaksjonsformen, 2-10 er altså ikke en selvstendig hjemmel for bortvisning. Det følger av bestemmelsen at det er et vilkår for å benytte bortvisning at bruddet på ordensreglementet er alvorlig, eller at eleven har brutt reglementet flere ganger. Det er også et vilkår at skolen først har vurdert å bruke andre tiltak eller reaksjoner overfor eleven. En bortvisning kan gjelde for enkelttimer, resten av dagen eller én eller flere dager. For elever på første til syvende trinn kan bortvisning bare benyttes for enkelttimer eller for resten av dagen. Før bortvisning for resten av dagen, skal foresatte til elever på første til syvende trinn varsles. For elever på åttende til tiende trinn kan bortvisning benyttes i inntil tre dager. Det følger av andre ledd at det er rektor som skal ta avgjørelsen om bortvisning, og rektor må rådføre seg med lærerne til eleven først. Etter tredje ledd kan rektor bestemme at lærerne kan få myndighet til å ta avgjørelse om bortvisning fra egen undervising for en opplæringsøkt, avgrenset til to klokketimer. Som tidligere omtalt følger det av 2-9 fjerde ledd at eleven skal få mulighet til å forklare seg for den som skal ta avgjørelsen om bortvisning. Bortvisning er den alvorligste reaksjonsformen skolen kan benytte overfor en elev som bryter ordensreglementet, og bør derfor bare brukes i unntakstilfeller. Bortvisning innebærer at elevens rett til opplæring settes til side for en avgrenset periode, jf. opplæringsloven 2-1. Vedtak om bortvisning En avgjørelse om bortvisning er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2. Det følger av forvaltningsloven 24 at enkeltvedtak skal begrunnes, og 25 stiller krav til begrunnelsens innhold. Begrunnelsen skal vise til de regler og de faktiske forhold som vedtaket bygger på. 17

18 Etter 28 og 29 kan enkeltvedtak klages på, med en klagefrist på tre uker. I underretningen om vedtaket skal det gis opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans, samt fremgangsmåten ved klage, jf. 27. Etter forvaltningsloven 42 er det mulighet for å be om utsatt iverksettelse av vedtaket. Denne muligheten skal det opplyses om i vedtaket, jf. 27 tredje ledd Dokumentasjon og vurdering Er bortvisning hjemlet i ordensreglementet? Bortvisning er omtalt i punkt 14 i ordensreglementet. Dette gjelder både i den gamle versjonen av Trivsels- og ordensregler, og i de reviderte trivsels- og ordensreglene, vedtatt av SMU 15. oktober Fylkesmannen konkluderer på denne bakgrunn med at bortvisning er hjemlet i ordensreglementet. Er terskelen for bortvisning definert i ordensreglementet? Kommunen svarer i EVS bekreftende på at terskelen for bortvisning er definert, og viser til at dette går frem av ordensreglene. Rektor svarer i EVS at elevene ved brudd på reglene kan bli bortvist for timer resten av dagen, og viser til ordensregler vedtatt av SMU/SU. Trivsels- og ordensregler punkt 14 sier at elever kan bli bortvist dersom de bryter skolens regler. Innholdet i punkt 14 er imidlertid ulikt formulert i følgende versjoner av reglementet: I den gamle versjonen av ordensreglementet står følgende: Jeg kan bli bortvist fra timer eller resten av skoledagen dersom jeg bryter skolens regler. I den versjonen som Fylkesmannen har mottatt er det gjort en tilføyelse for hånd, slik at setningen lyder: Jeg kan bli bortvist fra timer eller resten av dagen dersom jeg bryter alvorlig med skolens regler (vår utheving). I den nye versjonen som ble vedtatt av SMU høsten 2013 heter det: Jeg kan bli bortvist fra timer eller resten av skoledagen dersom jeg bryter flere av skolens regler flere ganger etter hverandre. Fylkesmannen har ikke mottatt dokumentasjon som viser at tilføyelsen alvorlig er vedtatt. Fylkesmannen kan heller ikke se at den endringen som er gjort i det nye ordensreglementets punkt 14 ( flere av skolens regler flere ganger etter hverandre ) er behandlet og vedtatt av SMU. På denne bakgrunn legger Fylkesmannen til grunn at det er den gamle versjonen av punkt 14 uten påskrift som gjelder; Jeg kan bli bortvist fra timer eller resten av skoledagen dersom jeg bryter skolens regler. Her angis det ikke nærmere hvor mye som skal til for at bortvisning tas i bruk som sanksjon. Fylkesmannens vurdering er derfor at terskelen for bortvisning ikke er definert i ordensreglementet. 18

19 Er det etter ordensreglementet bare anledning til å bortvise for enkelttimer eller resten av dagen? Både kommunen og skolen svarer i EVS bekreftende på dette spørsmålet. Kommunen viser til skolens ordensreglement punkt 14. Rektor opplyser også om at de på barnetrinnet bortviser kun fra timer, og når foresatte er informert. Skolens Trivsels- og ordensregler punkt 14 er allerede omtalt ovenfor, og sier at eleven kan bli bortvist fra timer eller resten av skoledagen dersom skolens regler brytes. På bakgrunn av dette konkluderer Fylkesmannen med at det etter ordensreglementet bare er anledning til å bortvise for enkelttimer eller resten av dagen. Skolens praksis ved bortvisninger I tilsynsvarselet ba Fylkesmannen om å få tilsendt skolenes tre siste vedtak om bortvisning, eventuelt vedtak om andre typer refsing, fattet med hjemmel i ordensreglementet. Fylkesmannen har ikke mottatt noen vedtak, og kommunen har opplyst om at Gjerdrum barneskole ikke har foretatt bortvisninger eller fattet vedtak om andre typer refsing. Fylkesmannen har derfor ikke hatt grunnlag for å vurdere skolens praksis på dette området Fylkesmannens konklusjon: Gjerdrum kommune Gjerdrum barneskole har ikke oppfylt opplæringslovens krav når det gjelder bortvisning, jf. opplæringsloven Gjerdrum kommune må i denne forbindelse se til at: a) Ordensreglementet definerer terskelen for bortvisning 19

20 4. Oppsummering På bakgrunn av det som fremgår av punktene 3.1 til 3.4 i denne foreløpige tilsynsrapporten, har Fylkesmannen funnet følgende lovbrudd: Forsvarlig system i forbindelse med skolenes ordensreglement andre ledd Gjerdrum kommune har ikke dokumentert at kommunen har et forsvarlig system for å sikre at skolenes ordensreglement og skolenes praksis er i tråd med opplæringsloven, jf. opplæringsloven andre ledd. Utarbeidelse av ordensreglementet Gjerdrum kommune Gjerdrum barneskole har ikke oppfylt opplæringslovens krav når det gjelder utarbeidelse av ordensreglementet, jf. opplæringsloven 2-9. Gjerdrum kommune må i denne forbindelse se til at: a) Forvaltningslovens krav til forskrifter blir fulgt ved utarbeidelsen av ordensreglementet Innholdet i ordensreglementet Gjerdrum kommune Gjerdrum barneskole har ikke oppfylt opplæringslovens krav når det gjelder innholdet i ordensreglementet, jf. opplæringsloven 2-9 første og fjerde ledd og forskrift til opplæringsloven 3-5 første, andre og tredje ledd. Gjerdrum kommune må i denne forbindelse se til at: a) Ordensreglementet inneholder regler om fremgangsmåten ved behandling av saker om brudd på reglementet b) Ordensreglementet er egnet som grunnlag for vurdering av henholdsvis orden og oppførsel c) Ordensreglementet er det eneste grunnlaget for vurdering av elevenes orden og oppførsel Bortvisning Gjerdrum kommune Gjerdrum barneskole har ikke oppfylt opplæringslovens krav når det gjelder bortvisning, jf. opplæringsloven Gjerdrum kommune må i denne forbindelse se til at: a) Ordensreglementet definerer terskelen for bortvisning 20

21 5. Oppfølging av tilsynet FYLKESMANNEN I OSLO OG AKERSHUS Kommuneloven 60d fastslår at Fylkesmannen kan gi kommunen pålegg om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser Fylkesmannen fører tilsyn med. Før pålegg benyttes, skal kommunen gis en rimelig frist til å rette de lovstridige forholdene. På denne bakgrunn gir Fylkesmannen Gjerdrum kommune en frist til 25. april 2014 for å rette de lovbrudd/korreksjonspunktene som fremgår av tilsynsrapportens kapittel 4, jf. kap Gjerdrum kommune skal innen denne fristen gi en skriftlig erklæring om at lovbruddene er rettet. Kommunen skal sammen med erklæringen gi en redegjørelse for hvordan kommunen har rettet de lovstridige forholdene. Oslo 23. januar 2014 Mette Hallan John Dietrichson Mette Grieg Siv Hege Ringøen 21

22 Vedlegg 1 Oversikt over innsendt dokumentasjon Gjerdrum kommune 1. Kommunens redegjørelse av 17. oktober Egenvurderingsskjema fra kommunen Vedlegg: o Gjerdrum kommunes system for kvalitetsvurdering etter opplæringsloven o Sjekkliste for vurdering av om opplæringsloven følges o Sak til Hovedutvalget for undervisning 24. november 1998 o Sak til Tjenesteutvalget 2. mars 2004 o Sak til Tjenesteutvalget 11. februar 2004 o Sak til kommunestyret 27. mai 2009 o Protokoll kommunestyret 27. mai 2009 o Administrativt reglement for videredelegering av rådmannens myndighet Gjerdrum barneskole Egenvurderingsskjema fra Gjerdrum barneskole Vedlegg: o Pedagogisk plattform Gjerdrum barneskole, side 13: Trivsels- og ordensregler o Forebyggingsplan for erting, mobbing, vold og uønsket atferd o Beredskapsplan for erting, mobbing, vold og uønsket atferd o Revidert trivsels- og ordensreglement for Gjerdrum barneskole o Referat fra SMU-møte 15. oktober 2013 o Referat fra SU-møte 15. oktober

23 Vedlegg 2 Egenvurderingsskjema 23

24 24