Samhandlinga med Statens vegvesen

Transkript

1 Fylkesrevisjonen Møre og Romsdal fylkeskommune Fylkeshuset 6404 Molde Telefon: E-post: Ein tydeleg medspelar Samhandlinga med Statens vegvesen bestillarfunksjonen og kontraktsoppfølging Forvaltningsrevisjonsrapport 02/2012

2 Innhald Samandrag Innleiing Bakgrunn: forvaltningsreforma Problemstillingar Avgrensingar Revisjonskriterier Metode Data og vurderingar Styringsmodell og organisering Bestillarfunksjonen Revisjonskriterier Data Vurdering Kontraktsoppfølging Revisjonskriterier Data Vurdering Høyringsfråsegn Konklusjon og anbefalingar Litteraturliste Vedlegg 1... I Vedlegg 2... II

3 Samandrag Forvaltningsrevisjonsprosjekt Samhandling med Statens vegvesen, bestillarfunksjonen. Kontraktsoppfølging vart vedteke i sak KO-6/12. Vidare er ferje bestemt av Kontrollutvalet som case. Bakgrunnen for at samhandling med Statens vegvesen (SVV) er sentralt for fylkeskommunen er forvaltningsreforma som vart innført Med den fikk mellom anna fylkeskommunen overført ansvaret for store delar av vegnettet med tilhøyrande ferjesamband. Ein føresetnad for reforma var at ordninga med sams vegadministrasjon skulle vidareføras, og SVV behaldas uendra. Dette medfører at fylkeskommunen skal samhandle med SVV for å ivareta sitt ansvar som vegeigar. Med bakgrunn i bestillinga frå Kontrollutvalet er det satt føljande overordna problemstilling i prosjektet: korleis ivaretek fylkeskommunen sitt ansvar som vegeigar gjennom samhandlinga med Statens vegvesen? Denne er konkretisert i to underproblemstillingar: 1) I kva grad fungerer bestillar- utførar relasjonen mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen? 2) I kva grad har fylkeskommunen eit system som sikrar oppfølging av kontraktar? Overordna revisjonskriterier er Veglova, samt ramme- og leveranseavtale mellom Møre og Romsdal fylkeskommune (MRFK) og SVV. Hovedproblemstillinga har ingen relevante kriterier, og den er søkt belyst ved en beskriving av styringsmodell og organisering utan vurdering mot revisjonskriterier. Innan delproblemstillingane er det spesifisert kriterier frå avtalene. Prosjektet bygger på intervju med 11 personer både i MRFK og SVV, referat frå kontaktmøter mellom partane, politiske saker samt andre rapportar på temaet. Revisjon vil påpeike at rapporten er relativt tidlig inn i organisasjonsendringa, noko ein bør ta omsyn til. Rapporten viser at bestillar- utførar relasjonen mellom MRFK og SVV på ferje har nokre utfordringar. Praksis samsvarer ikkje i alle tilfella med det som står i leveranseavtala. Sjølv om leveranseavtala har vore diskutert i dei fleste kontaktmøta sidan 2010 har det ikkje enda opp i ein revidert avtale. Revisjon kjenner til at arbeidet med ny leveranseavtale har komme langt, men det står att to element som så langt har hindra ein ny avtale. Leveranseavtala skal sikre at partane har eit felles system og forståing av kva og korleis SVV skal levere tenester til MRFK ved bruk av sams vegadministrasjon, og er dermed sentralt for bestillar-utførar relasjonen mellom partane. Etter revisors vurdering er det følgjeleg viktig at avtalene er i samsvar med praksis eller omvendt, som et fundament i samhandlinga. Kontraktsoppfølging på ferje er gjennom leveranseavtala gitt i oppgåve til SVV. Data viser at dette i varierande grad fungerer etter intensjon. På bakgrunn av ulik organisasjonskultur, kontraktsforståing og rolleforståing opplever MRFK at kontraktsoppfølginga ikkje er slik dei ynskjer til tider. Dette medfører at dei i nokon tilfella tar saker sjølv. Vidare er det ingen fastsatte rutinar for rapportering på kontraktsoppfølging frå SVV til MRFK, og det er ingen systematisk kvalitativ kontroll av kontraktsoppfølginga til SVV. MRFK er per i dag ikkje bemanna til å ta kontraktsoppfølging utanom økonomisk kontroll med kontraktane. Etter revisors vurdering har MRFK eit system for kontraktsoppfølging i form av at oppgåva er delegert til SVV. Praksis synes ikkje å være i henhald til oppgåvefordelinga i leveranseavtala, men er i henhald til avtalene i form av at MRFK er vegeigar og må forvalte sitt ansvar slik dei meiner det bør følgjes opp. Det er ikkje noko spesifikt i avtalene om kontroll av kontraktsoppfølging på ferje anna enn at oppgåva er delegert til SVV, og MRFK sitt kontrollbehov heng etter revisors vurdering følgjelig tett saman med korleis fylket vil definere vegeigarrollen. Det er difor anbefalt i rapporten at fylkeskommunen jobbar vidare med å sikre samsvar mellom avtalar og praksis samt at arbeidet med vegeigarrolla som er starta opp fortset. Side 1

4 1. Innleiing I sak T-72/11 den slutta Fylkestinget seg til Kontrollutvalets framlegg til forvaltningsrevisjonsprosjekt for Prioriteringa av forvaltningsrevisjonsprosjekt Samhandlinga med Statens vegvesen, bestillerfunksjonen. Kontraktsoppfølging vart flytta opp til nummer ein (frå to), noko som indikerer at dette er eit viktig område for politikarane å sjå nærare på. Den konkrete bestillinga av prosjektet vart vedteke i Kontrollutvalsmøte 15.februar 2012 i sak KO-6/12. Prosjektet er delt i to rapporter. Begge rapportane omhandlar temaet samhandling med Statens vegvesen, med fokus på ulike sider av samhandlinga. Den første vil omhandle bestillarrolla og kontraktsoppfølging. Den andre årsakar til mindreforbruk innan vegsektoren. Rapportane åleine vil difor ikkje innehalde eit totalbilete av samhandlinga, men vil til saman omhandle deler av samhandlinga på det tidspunkt rapportane er skrive. 1.1 Bakgrunn: forvaltningsreforma vart forvaltningsreforma innført med den hensikt å styrke fylkeskommunen som regional utviklingsaktør. Fylkeskommunen fekk nye oppgåver og mynde innanfor mellom anna næringsutvikling, regional planlegging og samferdsel. Dei nye oppgåvene vart med dette underlagt regionalpolitiske vurderingar og prioriteringar, og kan sjås i samanheng med andre regionale oppgåver. Det er innan samferdsel den største oppgåveoverføringa har skjedd, og reforma vert av den grunn ofte omtalt som vegreforma. Øvrige riksvegar med tilhørande ferjesamband vart i hovudsak overført til fylkeskommunen. Riksvegnettet var tidlegere inndelt i to kategoriar: stamvegar og øvrige riksvegar. Stamvegane ligg framleis under staten, medan øvrige riksvegar no er omklassifisert til fylkesvegar. Fylkesvegnettet auka frå om lag km til km. Det statlige vegnettet er til samanlikning på omlag km med tilhørande 18 ferjesamband. Fylkeskommunen vart med andre ord eigar av fire gonger så stort vegnett som det staten har. For Møre og Romsdal fylkeskommune innebar reforma at den no er vegeigar for nærare 90 % av vegnettet i fylket, samt 22 1 av 26 ferjesamband. Fylkeskommunen var vegeigar for fylkesvegar før reforma, men fylkesvegportefølja i dag inneheld i vesentleg større grad vegar av ulik storleik og betyding, frå grusvegar til sentrale regionale vegar med stor trafikk. Ein føresetnad for reforma var at ordninga med sams vegadministrasjon held fram som før, noko som inneber at Statens vegvesen på regionalt nivå er felles vegadministrasjon for både riks- og fylkesvegar. Dette var grunna med at ein ønska å behalde fagkompetansen på veg samla i Statens vegvesen. Gjennom denne ordninga har både stat og fylkeskommune effektiv tilgang til eit nasjonalt og bredt samansett fagmiljø for å løyse sine respektive oppgåver innan vegsektoren. Det er likevel påpeika at reforma vil utløyse auka kompetanse- og kapasitetsbehov i fylkeskommunen. Ein annan føresetnad for reforma var at utgiftene til fylkesveg framleis skulle finansieras gjennom dei frie inntektene, slik at fylkeskommunen har fullt prioriterings- og finansieringsansvar. Vidare har ikkje fylkeskommunen økonomisk sanksjonsmogleik ovanfor SVV. Forvaltningsreforma har følgjeleg lagt opp til at fylkeskommunen er avhengig av god samhandling med Vegvesenet for å ivareta sitt ansvar som vegeigar. 1 Kor av 2 er kommersielle. Dei resterande 4 sambanda i fylket er riksvegferjesamsband. Side 2

5 1.2 Problemstillingar Det er sett følgjande overordna problemstilling for prosjektet: Korleis ivaretek fylkeskommunen sitt ansvar som vegeigar gjennom samhandlinga med Statens vegvesen? Med bakgrunn i bestillinga frå Kontrollutvalet har prosjektet fokusert på to områder innan samhandlinga. Dette er formulert i to underproblemstillingar: 1) I kva grad fungerer bestillar-utførar relasjonen mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen? 2) I kva grad har fylkeskommunen eit system som sikrar oppfølging av kontraktar? Vidare vart ferjeforvaltning valt som case/ fokusområde i Kontrollutvalsmøte 15.februar. 1.3 Avgrensingar Temaet samhandling med Statens vegvesen, samt bestillarfunksjonen og kontraktsoppfølging er eit omfattande tema. Det er difor naudsynt å foreta avgrensingar i prosjektet. Samhandling kan omfatte alt som går føre seg mellom dei som samhandlar. Det vil følgjeleg være områder som er lite omtalt i rapporten, noko som ikkje betyr at desse områda er lite viktige for samhandlinga. Prosjektet omhandlar bestiller-utfører relasjonen mellom Møre og Romsdal fylkeskommune og Statens vegvesen, grunna i at det er naudsynt å avgrense omfanget i prosjektet. Vidare er som nemnt ferje valt som case/fokusområde, og rapporten vil difor ikkje gå inn på andre delar av vegforvaltninga som investeringar eller drift- og vedlikehald. Planarbeid og økonomi vert gjenstand for revisjon i neste rapport, og er difor overflatisk omtala i denne rapporten. Fylkesrevisjonen vil presisere at dette området er under stadig endring, og som i høve til organisasjonsendring ikkje har fungert lenge (sidan 2010). Det vil kunne føre til at områder som vert omtalt i rapporten er under endring utan at prosessen er sluttført. Dette er kjent for Fylkesrevisjonen i høve til leveranseavtala, planarbeid og definering av vegeigarrollen. 1.4 Revisjonskriterier Med revisjonskriterier meiner ein krav eller standardar som resultata i prosjektet er vurderte opp i mot. Det overordna revisjonskriteriet i prosjektet vil være vegloven, LOV nr.23. Den stadfester vegeigarskapet til fylkeskommunen i 9, ansvarsforholdet i sams vegadministrasjon i 10 & 19 samt ansvarsområder vegeigar har i 20. Vegeigar har ansvar for planlegging, bygging, utbetring, vedlikehald og drift av vegar. Forarbeida til endringa i vegloven, som er den politiske behandlinga av forvaltningsreforma, satt føringar for reforma. Den viktigaste er at ordninga med sams vegadministrasjon skulle vidareføras, og Statens vegvesen behaldas slik som før. Forarbeida stadfestar at fylkeskommunen og vil ha eit behov for å styrke sin kompetanse. Dei viktigaste avtalane som regulerer samhandlinga mellom MRFK og SVV er rammeavtale frå og leveranseavtale frå Dette er dei mest sentrale kriteria for prosjektet. Innanfor dei to delproblemstillingane vil det konkretiserast revisjonskriterier frå avtalane. Med andre ord vil ikkje heile ramme- og leveranseavtala undersøkas, men element som vert rekne før å være mest relevante i høve til bestillarfunksjonen og kontraktsoppfølging innanfor den avgrensinga prosjektet har teke. Side 3

6 1.5 Metode Dette prosjektet er så langt som råd gjennomført i tråd med RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon, som er ein nasjonal standard for gjennomføringa av forvaltningsrevisjonsprosjekter utarbeidet av Norges Kommunerevisor Forbund (NKRF). På bakgrunn av prosjektets art har revisjon sett det som mest hensiktsmessig å nytte kvalitativ metode for å svare på bestillinga frå Kontrollutvalet. Kvalitativ metode har den fordel at det kan gje innsikt og djupn i temaet, og opnar samstundes for ei meir utforskande og fleksibel tilnærming enn kva kvantitativ metode kan gjere. Prosjektet har nytta intervju og dokumentanalyse som innsamlingsteknikk. Ved å nytte fleire metodar for å belyse same tema, oppnår ein meir pålitelig data enn om det berre har vore brukt ein metode. Vidare er intervju med ulike personer med på å heve datanes kvalitet og truverdigheit. Det har vore gjennomført både ustrukturerte og strukturerte intervju med opne spørsmål avhengig av om intervjuets hensikt var høvesvis informasjonsinnhenting eller informasjonsbekrefting. Revisjon har gjennomført intervju med 11 personer i samband med prosjektet. Alle intervju er verifisert. Følgjande har vore intervjua: Fylkeskommunen: Samferdselsavdelinga o Assisterande samferdselssjef o Seksjonsleiar og rådgjevar, seksjon for Infrastruktur o Seksjonsleiar og rådgjevar, seksjon for Kollektivtransport Juridisk sjef Statens vegvesen, region midt: Vegavdeling Møre og Romsdal, to rådgjevarar sentralt i samhandlinga med fylkeskommunen Avdelingsdirektør, avdeling for strategi, veg og transport o Seksjonsleiar og sakshandsamar på ferjeseksjonen Dei mest sentrale dokumenta som har vore brukt: Saker innan temaet frå relevante politiske utval (Samferdselsutvalet, Plannemd for samferdselsutbygging og Fylkestinget) Saker frå Samferdselsutvalet vert referert til på følgjande måte, eks.: Sa-50/10 Saker frå Fylkestinget, eks.: T-64/11 Referat frå kontaktmøter i perioden 2010 til 2012 Ulike dokument i samband med forvaltningsreforma Rapportar på temaet frå mellom anna Riksrevisjonen, Transport Økonomisk Institutt samt andre forvaltningsrevisjonsrapporter (Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag) Diverse dokument gitt til Fylkesrevisjon av MRFK i forbindelse med prosjektet For meir detaljert dokumentoversikt sjå litteraturliste bakast i rapporten. Side 4

7 2. Data og vurderingar Den overordna problemstillinga i prosjektet er: Korleis ivaretek fylkeskommunen sitt ansvar som vegeigar gjennom samhandlinga med Statens vegvesen? Denne problemstillinga vert forsøkt belyst ved ei beskriving av styringsmodell og organisering. Det er ikkje overordna revisjonskriterier tilgjengeleg for korleis fylkeskommunen skal vere som vegeigar, og revisjon kan difor ikkje føreta vurderingar i høve til dette. 2.1 Styringsmodell og organisering Fylkeskommunen Bestillar Statens Vegvesen Utførar - Bestillar Kontraktørar Utførar Fylkeskommunen er vegeigar, og bestiller tenester frå Statens vegvesen (jf. sams vegadministrasjon). Statens vegvesen igjen er både utførar og bestillar på vegne av fylkeskommune og stat. Ulike kontraktører utfører tenester etter bestilling frå Statens vegvesen på vegne av vegeigarane. Med andre ord er det to sett bestillar-utførar relasjonar i vegsektoren. Vidare har Statens vegvesen ei dobbeltrolle i høve til at organisasjonen både er fagmynde med sektoransvar, samt at dei er utførar for fylkeskommune og stat. Statens vegvesen har ansvar for å forvalte fylkesvegnettet på vegne av fylkeskommunen. Fylkeskommunen har ansvar som vegeigar inkludert skadeerstatningsansvar som arbeidsgivar etter skadeerstatningsloven for tilsette på regionvegkontoret i saker som gjeld fylkesvegar 2. Med andre ord har fylkeskommunen eit totalansvar som vegeigar, der det i forvaltningsreforma er lagt opp til at fylkeskommunen skal nytte seg av fagkompetansen i Statens vegvesen. Det inneber at fylkeskommunen som bestillar på nokre områder er til dels avhengig av Vegvesenet som utførar for å kunne gjere si bestilling då vegfagleg kompetanse ligg og skal ligge i SVV. Hensikta med forvaltningsreforma er at fylkeskommunen og Statens vegvesen skal samhandle for effektiv utnytting av kompetanse og ressursar. Nokre fylkeskommunar har valt å forsøke andre leverandørar enn SVV, eksempelvis Rogaland fylkeskommune. Avtaler i Møre og Romsdal fylkeskommune I samband med forvaltningsreforma vart det i 2009 nedsett ei arbeidsgruppe av Kontaktutvalet mellom Fylkesrådmannskollegiet/KS og Vegdirektøren som utarbeida eit forslag til rammer for styringssystem for fylkesvegane (Grønåsutvalget). Regionvegsjefen i Statens vegvesen region midt var blant anna med i arbeidsgruppa, saman med representantar frå fylkeskommunar og Statens vegvesen. Som truleg einaste fylket i landet tok ikkje MRFK i bruk denne malen. Bakgrunnen for det var at avtalane ikkje vart rekna som gode nok både i høve til at det no var fylkeskommunen som var største vegeigar, og i høve til å fange opp endringar. Det var sentralt for MRFK at avtalene var klare på ansvarsforholdet mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen. Vidare var det viktig at avtalane kunne fange opp endringar, med andre ord at det skulle være langsiktige avtaler. Møre og Romsdal fylkeskommunen tok difor i bruk ein eigen styringsmodell med ei gradering av detaljnivået frå rammeavtale som overordna avtale til leveranseavtala og årlege tildelingsbrev. 2 Følgjeleg ikkje tradisjonelt arbeidsgjevaransvar. Veglova 10, 3 ledd. Side 5

8 Føremålet med rammeavtala er å regulere MRFK sin bruk av sams vegadministrasjon på overordna nivå. Leveranseavtala bygger på rammeavtala og presiserer kva fylkeskommunen forventar av leveranse frå Vegvesenet, som kan deles i to hovudområder: 1. Dagleg kompetanse i samband med fylkeskommunen sitt strategiske arbeid med samferdselsplanar og økonomiplan, her under prioritering av veginvesteringar. Det same gjeld saker som fylkesrådmannen legg fram for dei politiske organa i fylket. 2. Gjennomføring av drift, vedlikehald og konkrete investeringsprosjekt (Sa-50/10). I leveranseavtala vart det lagt opp til fleire samhandlingsrutinar, mellom anna: - synkronisert styrings- og dialogkalender - evalueringssamtale i samband med oversending av årsrapporten - regionale møter samt årlige samferdselskonferanse med bistand og deltaking frå SVV - perioderapporteringar og årsrapporteringar(følgjer strukturen til tildelingsbrevet) - kontaktmøter kvar 14.dag Administrativ organisering i fylkeskommunen Leveranseavtala regulerer forholdet mellom fylkeskommunen og Vegvesenet på det administrative planet. Det er fylkesrådmannen som legg fram saker til politiske organ, og Samferdselsavdelinga er fagavdeling for samferdsel i fylkeskommunen. Samferdselsavdelinga består av to seksjonar, ein stab og samferdselssjef. Avdelinga vart seksjonert for omlag eit år sidan. Kollektivseksjonen består av 10 årsverk, Infrastruktur 4,5 og staben 7. I samband med forvaltningsreforma, samt nye oppgåver innan kollektivtransport og skuleskyss har avdelinga auka frå 13,6 årsverk i 2009 til 21,5 i Hovudsakeleg har desse stillingane vore innan økonomi, planlegging, IKT og transportøkonomi. Før forvaltningsreforma var det om lag eit halvt årsverk som jobba med ferje, medan det no er 1,5 årsverk inkludert seksjonsleiar som jobbar med maritimt (ferje og hurtigbåt). I tillegg er det 3 årsverk inkludert seksjonssjef i SVVs ferjeseksjon. Samferdselsavdelinga har med andre ord mange nye tilsette, kor fleire av dei ikkje har fått sett seg skikkeleg inn i sine stillingar endå. Vegeigaroppgåva i dagens omfang er ei ny og stor oppgåve for fylkeskommunen, som det krev tid å tilpasse seg til. Per i dag rekna avdelinga sjølv at dei er organisert på ein hensiktsmessig måte som tek forvaltningsreforma på alvor. Organiseringa er noko det vert jobba med kontinuerlig i følgje Samferdselsavdelinga. Dette er også tydeleg i Samferdselsavdelinga sitt framlegg til justering av budsjettet 2012: For å kunne bli ein aktiv vegeigar er det nødvendig at fylkeskommunen byggjer opp alternativt leiger inn - tilstrekkeleg kompetanse/kapasitet til å ivareta vegeigarfunksjonen inkl. bestilling/styring i høve til Statens vegvesen og eventuelt andre leverandørar, samt ha nødvendig kontakt med kommunane og andre interessentar. Det er framleis behov for å auke bemanninga på samferdselsavdelinga for å kunne ivareta delar av ansvarsoverføringa, spesielt dei delane som går på å ivareta vegeigarrolla på ein tilfredsstillande måte og ferjedrift. Arbeidet vil femne om utforming av strategiar, det overordna byggherreansvaret, oppfølging av kravspesifikasjonsarbeid i høve til anbod, dagleg drift og kontraktoppfølging. Samferdselsavdelinga vil blant anna ha kompetanse og kapasitet knytt til oppfølging og styring av ferjedrifta, og utvida kompetanse rundt vegeigarrolla (Sa-31/12). Side 6

9 Statens vegvesen Statens vegvesen består av fem regionvegkontor og Vegdirektoratet. Region midt har 10 avdelingar. Den mest sentrale for fylkeskommunen er Vegavdeling Møre og Romsdal. Dei som jobbar med ferje i SVV utgjer etter forvaltningsreforma ein eigen seksjon, ferjeseksjonen, i avdeling for strategi, veg og transport. Begge avdelingane nemnt ovanfor jobbar med både riks- og fylkesvegsaker. Statens Vegvesen sine oppgåver som forvaltningsorgan er regulert i Instruks for Statens vegvesen (FOR ). Vegvesenet var under omfattande endring i 2003 kor produksjonsdelen vart utskilt i eiget selskap og organisasjonen vart regionalisert. I dei siste åra har det vore problem med plankapasitet grunna omfattande plankrav og vanskeleg nyrekruttering. Vidare har kapasiteten i marknaden for kjøp av tenester på veg til tider vore fylt opp. Til samen har dette gitt SVV utfordringar i høve til gjennomføringsevna av prosjekter. Planer og politisk styring Samferdselssektoren vert styrt overordna politisk gjennom ein 10 årig nasjonal transportplan (NTP) som rulleras kvart 4 år. Denne gjev grunnlag for regionale planar, som igjen fungerer som innspel til neste rullering av NTP. Møre og Romsdal fylkeskommune er del i to regionale planar: 1. Vestlandsrådet i samarbeid med Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjorande fylkeskommune 3 2. Regional transportplan Midt-Norge i samarbeid med trøndelagsfylka 4. Regional planstrategi fastsett den overordna planstrategien for fylket. Denne vert konkretisert i Fylkesplana, kor samferdsel kjem inn som nytt satsingsområde (av totalt fire) i den som er undervegs for perioden Vidare er det ein Fylkesdelplan transport (ny under utarbeiding), og ulike strategiar som ferjestrategi for Møre og Romsdal fylkeskommune Ovannemnte planar verkar inn på investeringsprogram, budsjett- og økonomiplan som blir konkretisert i årlege plan- og byggjeprogram frå SVV, årlege budsjett for MRFK samt tildelingsbrev til SVV. Alle planar er politisk vedteke, og gjev dermed sentrale føringar for satsinga innan samferdsel. Fylkestinget er det øvste, folkevalte organet i fylkeskommunen, og politisk er MRFK organisert etter hovudutvalsmodellen. Samferdselsutvalet er eit av fire hovudutval, og har to underutval: Trafikktryggingsutvalet og Plannemda for samferdselsutbygging. Sistnemnte utval vart oppretta i 2011 for oppfølging av plan- og prosjektarbeid, særlig dei store fylkesvegprosjekta. 3 Handlingsprogram justert i 2011 for perioden Ny under utarbeiding. Jobbas mellom anna med ferjestrategi. Skal vedtakas i Side 7

10 2.2 Bestillarfunksjonen Delproblemstilling 1: I kva grad fungerer bestillar-utførar relasjonen mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen? Revisjonskriterier Følgjande revisjonskriterier er sett for delproblemstilling 1: Rammeavtale: o MRFK er vegstyresmakt for fylkesvegnettet i Møre og Romsdal jf. Veglova 9. Formålet med rammeavtala er å regulere MRFK sin bruk av sams vegadministrasjon i samband med utvikling, drift, vedlikehald og forvaltning av fylkesvegnettet inkludert ferjedrift [pkt. 2]. o Vegadministrasjonen for riks- og fylkesvegar på regionalt nivå høyrer inn under Vegdirektoratet i saker om riksveg, og inn under fylkeskommunen i saker om fylkesveg, jf. Veglova 10. o I arbeidet med løysing av oppgåver definert i pkt.2 i denne avtala, står sams vegadministrasjon i saker om fylkesvegar under instruksjon og leiing av fylkesrådmannen i MRFK, jf. Veglova 9. o For løysing av MRFK sine oppgåver som vegstyresmakt knytt til fylkesvegnettet, jf. denne avtala pkt. 2, pliktar regionvegsjefen å stille naudsynt fagkompetanse og arbeidskapasitet til disposisjon for MRFK. o SVV vil utføre oppgåver på vegne av MRFK gjennom generelle eller avgrensa bestillingar/delegeringar av oppgåver, i henhald til leveranseavtala. o Det skal vere jamlege kontaktmøter mellom fylkesrådmannen og regionvegsjefen. Leveranseavtale: o Leveranseavtala skal sikre at partane har eit felles system og felles forståing for kva og korleis Statens vegvesen region midt skal levere tenester til Møre og Romsdal fylkeskommune ved bruk av sams vegadministrasjon. o Leveranseavtala vert følgd opp av årlege tildelingsbrev med detaljerte budsjettrammer, som byggjer på økonomiplan for fylkeskommunen, og handlingsprogram for fylkesvegar, samt framdriftsplanar i form av ein styrings-/og dialogkalender. o Ferje: SVV skal på vegne av MRFK gjere kjøp etter anbod, stå for utarbeiding av konkurransegrunnlag og gjennomføring av anbodsprosessar. Konkurransegrunnlag skal i kvart tilfelle utarbeidast etter instruks og medverknad frå MRFK. SVV skal gje faglege råd. MRFK skal velje operatør/tildele konsesjon samt signere kontrakt. Klage på løyve skal førebuast av SVV og avgjerast av MRFK sitt klageorgan. SVV skal ta del i forhandlingar av årlege kontraktar fram til tidspunkt for oppstart av anbodskontraktar. MRFK skal leie forhandlingane og signere kontraktane. Utvalte samhandlingsrutinar frå leveranseavtala: o Synkronisert styrings- og dialogkalender o Evalueringssamtale i samband med oversending av årsrapporten o Regionale møter samt årleg samferdselskonferanse med bistand og deltaking frå SVV o Perioderapporteringar og årsrapporteringar(følgjer strukturen til tildelingsbrevet) o Kontaktmøte kvar 14.dag Side 8

11 2.2.2 Data Bestillar- utførar MRFK meiner dei har lagt opp til ein klar bestillar-utførar rolle i tråd med ansvarsfordelinga i ramme- og leveranseavtala. MRFK er vegeigar, og alle saker på fylkesveg skal være politisk behandla eller basert på politiske vedtak. Her vil det i følgje leiinga i Samferdselsavdelinga være eit spørsmål om kor detaljert ein skal være. Leveranseavtala, årlege tildelingsbrev i samsvar med plan- og byggjeprogram samt fortløpande bestillingar på saker/notat er alle bestillingar MRFK gjer til SVV. Leveranseavtala er langsiktig, men er open for endring ved behov. Avtala har vore tema i dei fleste kontaktmøta som har vore sidan 2010, men har ikkje blitt fornya. Data frå intervju, samt referat frå kontaktmøter viser at det er særleg to element som så langt står i vegen for ny avtale: informasjons- og kommunikasjonsstrategi 5 og forvaltningsreglement 6. Revisjonen får opplyst at det er ein del punkt som ikkje har vorte oppdatert i høve til korleis praksis er, noko som er uheldig i følgje fleire av intervjuobjekta både i SVV og MRFK. Informantar både i SVV og MRFK meiner leveranseavtala er for lite spesifikk for ferjeforvaltninga, og bør være meir tydeleg på dette området. Etter kva revisjon har registrert inneheld utkast til ny leveranseavtale nokre endringar vedgåande ferjedrifta. Rolleforståinga i høve til at fylkeskommunen er vegeigar og Statens vegvesen utførar på vegne av MRFK gjev intervjuobjekt både i SVV og MRFK uttrykk for er god på leiarnivå. Nedover i systemet derimot er det meir uklårheiter og forskjellig rolleforståing. I følgje MRFK er det på ferje dei no har mest utfordringar med rolleforståinga. Samhandlingsrutinar Kontaktmøta som vert avhald kvar 14.dag er ein viktig arena og eit sentralt ledd for samhandlinga uttaler omlag alle informantar. Her vert saker diskutert fortløpande, og det er ein uformell dialog. Kontaktmøta er sentrale for å ta opp relevante saker slik at MRFK kan sikre leveransar som bestilt. Informantar i MRFK og SVV seier at samhandlinga på veg generelt fungerer tilfredsstillande, dialogen er jamn og god. Kontaktmøta handlar hovudsakeleg om saker relatert til veg, og ferjesaker ved behov i seinare tid. Det har og vorte avhalde kontaktmøte mellom fylkesrådmannen og regionvegsjefen (jf. rammeavtale) to gonger årleg. På eit av møta har mellom anna samhandlinga og utfordringar på ferjeforvaltninga vore teke opp. Men i følgje ein informant i Samferdselsavdelinga har det vore lite innsats på delar av det som vert nemnt som forbetringstiltak angåande ferjedrift. 5 Kontaktutvalet mellom fylkesrådmannskollegiet og vegdirektøren utarbeidet ein veiledar for grafisk profilering og kommunikasjon om fylkesveg (kom sep.2011). Veiledaren inneheld forslag til malar til bruk på brevark, i annonser m.m. og forslag til tekster til bruk i rammeavtaler. Malar og prinsipp er veileiande. MRFK er einaste fylkeskommune som ikkje har teke i bruk denne, og har utarbeidet ein eigen kommunikasjons- og informasjonsstrategi. SVV meiner dei ikkje kan signere brev under MRFK sin logo. 6 MRFK meiner den negative avgrensinga som føreligg er tilstrekkeleg. SVV er ikkje samd i dette. Side 9

12 Styrings- og dialogkalender, samt evalueringssamtale i samband med oversending av årsrapporten får revisjon opplyst ikkje er formalisert endå. Noko av det som vert gjennomført liknar på desse rutinane sjølv om det ikkje er i henhald til det som er skildra i leveranseavtala. Dette er noko Samferdselsavdelinga jobbar med opplyser leiinga. Møterunde/planprosess og samferdselskonferanse: dette har vore gjennomført utan at revisjon har gått nærare inn på det. Det er sagt av Samferdselsavdelinga at det vert jobba kontinuerlig med å få til betre prosessar i høve til innspel frå kommunar. Periode- og årsrapporteringar: revisjon har bekrefta at dette er prosedyrar som vert følgje i intervju og ved føreliggande rapportar. Rapportane har etter 2010 utvikla seg til å bli meir utfyllande og informative. Samferdselsavdelinga oppgjer i intervju at dei har god kontroll på økonomien, og veit korleis tilstanden ligg an i høve til eventuell balanse/mindre- eller meirforbruk. I og med at mindreforbruket er tema for neste revisjonsrapport, vil ikkje denne rapporten gå nærare inn på dette. Ferje Data frå intervju, referat frå kontaktmøter samt politiske saker har vist at ferje er eit område kor MRFK og SVV har utfordringar med samhandlinga. Dette er openbart for begge partar, og er teke opp i ulike fora som kontaktmøte mellom fylkesrådmannen og regionvegsjefen. Samhandlinga har utfordringar på ulike område: Samhandlingsrutinar Det er lite formelle rutinar som regulerer samhandlinga mellom MRFK og SVV når det gjeld ferjeforvaltning. Det har vore fleire forsøk på å få til formelle rutinar, noko som i følgje informantane på begge sider har falt tilbake til det uformelle. Eksempelvis er det forsøkt med eigne kontaktmøter på ferjesaker. No er hensikta at ferjesaker skal være ein del av dei ordinære kontaktmøta mellom MRFK og SVV ved behov. Informantar i SVV opplyser om at det til tider er uklart kva MRFK bestiller. I høve til oppfølging av politiske saker, har det vore noko uklart korleis det politiske vedtaket skal forståas og følgjast opp. For MRFK kan det være klart kva som meinas, medan SVV ikkje oppfattar det som klart og ynskjer presisering frå MRFK. SVV seier i intervju at klarare bestillingar frå MRFK hadde gjort jobben enklare for dei, medan MRFK på si side meiner SVV som fagleg rådgjevar bør være i stand til å følgje opp. Vidare seier Samferdselsavdelinga at det i varierande grad har vore brukt bestillingsskjema. Revisjon får opplyst av leiinga i Samferdselsavdelinga at alt som no vert gjort i samband med bestillingar på ferje er lagt inn i formaliserte løp for å synleggjere kva slags roller og forventningar MRFK har til leveransa, og for tydelegare å få fram ansvarsdelinga. Bestillinga skal no og gå gjennom Vegavdeling Møre og Romsdal for at MRFK skal kunne forholda seg til eitt nivå i SVV. Leiinga i Samferdselsavdelinga seier at det i samhandlinga mellom MRFK og SVV har blitt meir rutinar og formaliseringar. Dei som jobbar med ferje både i SVV og i MRFK seier i intervju at det bør være meir formelle rutinar, men likevel ikkje for mykje slik at rask saksavklaring vert hindra. Den uformelle dialogen er og viktig i følgje informantane. Det vert opplyst frå begge partar at dei interne linjene til tider har vore varierande. I Samferdselsavdelinga har det med hensikt variert kven som er kontaktpunkt mot ferjeseksjonen. Ferjeseksjonen har og avvike frå si linje. SVV uttrykker i intervju at det bør være klarere kommunikasjonslinjer både i Samferdselsavdelinga, og mellom alle partane (SVV ved ferjeseksjonen, SVV ved Vegavdeling Møre og Romsdal, Samferdselsavdelinga og politikarar). Side 10

13 Ulik organisasjonskultur Det kjem fram av intervju og referat frå kontaktmøter at det er ulike organisasjonskulturar og arbeidsmåtar i MRFK og SVV. Ferjeseksjonen i Statens vegvesen var før forvaltningsreforma styrt frå Vegdirektoratet i Oslo. Dette er av fleire i MRFK sett på som ein mulig årsak til den faglege utfordringa ferjeseksjonen no står ovanfor i samhandlinga med MRFK. (Dette skal og være tydeleg kommunisert vidare til SVV i følgje leiinga i Samferdselsavdelinga). SVV seier sjølv at dei har vore vant til meir overordna politisk styring, og opplever den fylkeskommunale politiske verda som prega av lite tid både til å kunne lytte til og ta faglege vurderingar. Som ein av informantane i SVV uttalte det: SVV er ikkje kjent med den politiske terminologien. Vi tenker fagleg. Vidare seier dei at MRFK har meir kompetanse på ferje enn på veg, og på bakgrunn av dette får ikkje SVV spelerom til å jobbe fagleg fordi MRFK er sterkt på bana og går lenger inn i ferjesaker. Leiinga i Samferdselsavdelinga uttrykker at SVVs ferjeseksjon i for stor grad jobbar etter den gamle logikken i arbeidet med ferjesaker i fylkeskommunen. Dette gjev grobotn for mange utfordringar knytt til samhandlinga. Leiinga av strategi, veg og transportavdelinga bekreftar at ferjeseksjonen både har jobba og framleis jobbar mykje mot Vegdirektoratet utan involvering av leiinga både i SVV og MRFK. Dette har gjeve lite rom for overordna strategisk tenking. Dette er det tatt tak i og jobbas med i SVV. Eksempelvis handtering av forhandla kontraktar. Når fylkeskommunen tok over ferjesambanda hadde 11 av sambanda forhandla kontraktar. MRFK førte saman med SVV felles forhandlingar med Fjord 1 for kontraktar i Som det går fram av saksfremlegget i Sa-34/10 og Sa-76/10 samt kontaktmøte var dette tidkrevjande og kompliserte forhandlingar. I referatet frå kontaktmøtet står det at samarbeidet har avdekka store forskjellar i organisasjonskulturane i høve til korleis ferjekontraktar vert utarbeid, forhandla og sanksjonert (dette vert og bekrefta av MRFK i intervju). For dei resterande 8 sambanda som var på forhandla kontraktar i 2011 valte MRFK å seie opp hovudavtala med Fjord 1. Fylkeskommunen la til grunn eit anna forhandlingsgrunnlag enn det SVV hadde gjort tidlegere, og inngikk ein eigen direkte forhandla avtale med Fjord 1 basert på utarbeidet anbodsgrunnlag for 2012 (Sa-76/10). Forhandlingsprosessen gjekk i følgje informantar frå MRFK raskare, og enda med at fylket fekk eit betre ferjetilbod for 2011 (Sa-34/10). Frå 2012 er alle samband over på anbodskontraktar, og følgjeleg ikkje fleire forhandla kontraktar. Utfordringar i kommunikasjonen Det har vore saker og periodar kor samhandlinga har gått bra opplyser informantar både i MRFK og SVV. Referat frå kontaktmøte mellom fylkesrådmannen og regionvegsjefen viser at det gjekk betre kring denne perioden. Etter den tid har samhandlinga igjen vorte vanskelig i følgje Samferdselsavdelinga. Informantar både i SVV og i MRFK gjev uttrykk for at samhandlinga varierer frå sak til sak. Eksempelvis vert ruteendringsprosessen nemnt av informantar begge stadar som saker kor samhandlinga har vore vanskeleg. Det har vore forsøkt med tiltak for å betre samhandlinga, kor av SVV i intervju nemner at ferjesaker i kontaktmøter er eit viktig grep. Nokon informantar i MRFK gjev uttrykk for at dette tiltaket ikkje har betra situasjonen vesentleg. Både MRFK og SVV seier at det ofte tek fleire rundar å bli ferdig med saker. Tilbakemeldinga frå ferjeseksjonen i SVV og Kollektivseksjonen i MRFK er at informasjonsutvekslinga mellom dei korkje er tilstrekkeleg eller rettidig i mange tilfelle. Leiinga i Samferdselsavdelinga uttalar i intervju at MRFK ikkje er tydeleg nok tidleg nok i prosessen, og at dei er med for lenge i diskusjonen. Begge parter seier at det ligg utfordringar både i sjølve kommunikasjonen og samhandlinga mellom SVV og MRFK på ferje. Side 11

14 2.2.3 Vurdering Leveranseavtala skal sikre at partane har eit felles system og ei felles forståing for kva og korleis Statens vegvesen region midt skal levere tenester til Møre og Romsdal fylkeskommune. Data viser at leveranseavtala ikkje har blitt oppdatert og fornya i høve til praksis (eksempelvis ulike samhandlingsrutinar, bestillar- utførar ferjeforvaltning). Det står i rammeavtala pkt.6 at SVV vil utføre oppgåver på vegne av MRFK gjennom avgrensa bestillingar/delegering av oppgåver, i henhald til leveranseavtala. Følgjeleg er leveranseavtala sentral for bestillar- utførar relasjonen mellom MRFK og SVV. Det går fram av intervju og referat frå kontaktmøter at ein er kome langt i arbeidet med ei fornying av leveranseavtala. Ramme- og leveranseavtala legg i følgje MRFK opp til ei klar ansvarsfordeling. Data har vist at ansvarsfordelinga i praksis kan ha nokre utfordringar på ferjeforvaltninga. Det går og klart fram av avtala at MRFK er vegeigar, og at i arbeidet med fylkesvegsaker står sams vegadministrasjon under instruksjon og leiing av fylkesrådmannen i MRFK. Rolleforståinga har i praksis vist seg å ikkje være like god i alle ledd. At rolleforståinga er på plass på leiarnivå er sentralt for at rolleforståinga skal forplante seg nedover i systemet. Ei organisasjonsendring tek tid. Revisjon vil igjen nemne at denne forvaltningsrevisjonsrapporten er relativt tidlig i organisasjonsendringa. Side 12

15 2.3 Kontraktsoppfølging Delproblemstilling 2: I kva grad har fylkeskommunen eit system som sikrar oppfølging av kontraktar? Revisjonskriterier Revisjonskriterier for delproblemstilling 1 gjeld og for delproblemstilling 2. I tillegg er følgjande kriterier relevant for kontraktsoppfølging på ferje: Punkt 2.5 Ferjedrift i Leveranseavtala under oppfølging av kontraktar og andre oppgåver: SVV skal: Berekne årleg betaling ut frå reguleringsbestemmelsar i avtalane Berekne årleg betaling som følgje av ruteendringar Ha kontroll med operatør i høve leveransen, vurdere og eventuelt tilrå sanksjonar overfor operatør SVV skal følgje opp produksjons- og inntektsstatistikk SVV skal og gjennomføre kontaktmøte med operatør Generelt om avvikshandtering i leveranseavtala, viser til rammeavtale pkt.11: Om det mellom fastlagde rapporteringstidspunkt oppstår avvik det er av betyding for MRFK å være kjend med i høve til framdrift, kostnad eller kvalitet, eller det er fare for at ramme- og/eller leveranseavtala ikkje vil bli oppfylt på eit eller fleire punkt, skal SVV umiddelbart rapportere til fylkesrådmannen. I rapporten skal det leggast fram forslag til tiltak for å korrigere situasjonen Data Ferjekontraktar Etter ansvarsoverføringa har fylkeskommunen 22 samband, kor av 2 er kommersielle. Oversikta under viser kor mange samband som hadde direkte forhandla kontraktar og anbodskontraktar frå Tidlegere var det hovudsakeleg forhandla kontraktar mellom operatør og vegeigar, medan frå 2012 er alle ferjesambanda over på anbodskontraktar kor mange er samla i pakker etter geografisk område. Det var eit EØS krav at alle ferjesamband skulle ut på anbod innan (oppstart seinast ), og SVV kom langt i dette arbeidet i Møre og Romsdal før forvaltningsreforma 7. Type kontrakt: Forhandla kontrakt Anbodskontrakt 9 (4 kontraktar) (8 kontraktar) MRFK har overtatt 7 av 8 kontraktar (MRFK hadde sjølv ein kontrakt på gamle fylkesvegsamband). Etter kva revisjonen kan finne samt kva som er opplyst i intervju, har anbodsgrunnlaget i arva kontraktar i nokre tilfella vore oppe til politisk behandling (Ytre Sunnmøre Sa-15/06 samt Sa-66/06), Midtre Sunnmøre Sa-57/07, Nordmørspakka Sa-36/08). MRFK sin ferjestrategi vart då brukt som grunnlag for å påverke ferjetilbodet. Ei oversikt frå SVV i Sa- 64/11 viser at minimumskrava i ferjestrategien hovudsakeleg er oppfylt der det er mogleg på alle samband. 7 Arbeid med anbodsgrunnlag startar opp ca. 9 mnd. før kunngjering av anbodet, men dette vil variere. Kontraktsignering i Møre og Romsdal har vore frå mnd. før oppstart av kontakt. Side 13

16 Politiske saker angåande ferjetilbodet og SVVs oppfatning Det har vore gjenteke politiske saker angåande kapasiteten på ferjesambanda her i fylket: : Sa-20/10, Sa-26/10, Sa-35/10, Sa-65/ : Sa-33/11, Sa-64/11. T-65/11, T-68/11, T-98/ : Sa-26/12, Sa-42/12 I mange situasjonar har befolkninga vore misnøgd med ferjetilbodet, og saka har ofte kome opp i media. Politikarane har då teke tak, og bestilt betre kapasitet. Ein informant i MRFK meinte at politikarane stort sett har grepe inn i saker kor ferjetilbodet ikkje har vore tilstrekkelig eller tilfredsstillande, og korkje SVV eller Samferdselsavdelinga har teke tak. Som det står skildra i SVVs saksutgreining vedlagt Sa-26/12: Samferdselsutvalet har i fleire møter tatt opp spørsmålet om ferjekapasiteten i sambanda i Møre og Romsdal har vore tilstrekkeleg. Spørsmåla som har vore reist har vore knytt til kapasitet i ordinær drift, reservekapasiteten og beredskapen ved stengte veier. Etter kvart som ferjesambanda har vorte drifta gjennom anbodskontraktar, har fokuset både vore retta mot operatøranes oppfylling av kontrakt og om kontraktane oppfyller samfunnet sine forventningar. Misnøye i tilboda i kontraktane er bakgrunnen for at fylkestinget nå ynskjer å kjøpe opp kapasiteten i enkelte samband. I følgje SVV har det i nokre tilfelle blitt handla for raskt mot operatøren, og ein har ikkje latt det gå tilstrekkeleg med tid for å synliggjere om operatør oppfyller kontrakten eller ikkje (eksempelvis Sa-64/11 og Sa-26/12). Vidare meiner SVV at administrasjonen har ei utfordring i å synliggjere faglege råd, særleg i saker kor politikarane verkar å ha bestemt seg på førehand. Mesteparten av informantane i SVV uttrykker at ferjeforvaltninga i fylket er prega av tidvis mykje detaljstyring og politiske argument framfor faglege og prinsipielle høve. Leiinga i Samferdselsavdelinga seier at skillet mellom fag og politikk er vanskelegare på ferje enn på veg fordi det vert brukt faglege argument i politiske saker, og skillet difor vert viska ut. Trafikkutvikling og kapasitetskrav Ei utfordring i ferjetilbodet er at trafikkutviklinga i nokre samband har vært stor. Trafikkutviklinga påverkar kapasiteten i allereie kontraktsinngått ferjetilbod (Sa-64/11). Når SVV gjekk ut med anboda på ferje var føringa frå Samferdselsdepartementet at NTP standarden på tilbodet skulle leggas til grunn. Ferjesamband med betre standard skulle likevel skjermas for reduksjon i tilbodet (sjå Sa-36/08). Begge partar seier at det er for lav kapasitet i enkelte samband i nokre av kontraktane. I Sa-32/12 i samband med behandling av regional transportplan Midt-Norge står det at fylkesrådmannen meiner det er naudsynt å rullere ferjestrategien, samt å ha fokus på oppdatert standard i ferjesambanda. Vidare bør strategien vedtakas i Ein informant i MRFK påpeiker at ein ny ferjestrategi med oppdaterte og klare krav til kvaliteten fylket sett til ferjetilbodet vil bidra til å gjere MRFK til ein tydelegare bestillar, i tråd med politiske krav til ferjetilbodet. Rapporteringsrutinar MRFK er per i dag organisert og bemanna i høve til at SVV skal forvalte kontraktsoppfølginga på vegne av fylkeskommunen, noko som er bestilt i leveranseavtala. SVV har utføraransvar, og MRFK formelt ansvar. 8 I 2010 og 2011 var som tidlegere nemnt nokre av kontraktane forhandla kontraktar, og ein del av sakene desse åra gjekk på reservekapasitet. I Sa 26/10 og Sa-35/10 står det at situasjonen med reserveferjer truleg vil bli tilfredsstillande når alle sambanda er under anbodskontrakt da det er sett spesielle krav til reserveferjer. Om situasjonen har blitt betre er ikkje undersøkt i dette prosjektet. Side 14

17 Revisjonen har fått opplyst i intervju at fylkeskommunen ikkje har eit system for kvalitativ oppfølging av kontraktane på ferje. Vidare at det heller ikkje er noko systematisk kontroll av SVV si kontaktsoppfølging, men det er fortløpande kontroll (kor kontaktmøter er sentrale i so måte). I følgje SVV får MRFK ad hoc rapportering om det er etterspurt, noko det ofte er. Tilsette på Kollektivseksjonen opplyser at dei følgjer aktivt med operatørane og ferjedrifta på bakgrunn av eigen interesse for feltet, og har god oversikt over situasjonen i fylket. Det er likevel ikkje særskilte rutinar kring dette. I følgje ein informant i MRFK er det og vanskeleg med kvalitativ oppfølging av leveransa då det er store manglar ved kontraktane på desse punkta. Leiinga i Samferdselsavdelinga meiner kontraktsoppfølging er viktig, og har samanheng med byggherreansvaret. Per dags dato er det delegert til Statens vegvesen gjennom leveranseavtala, og MRFK har ikkje hatt kapasitet til å ta dette. Samferdselsavdelinga opplyser om at avvik i henhald til leveranse- og rammeavtala som regel først vert meldt munnleg grunna hastesaker, og deretter skriftleg. I følgje Kollektivseksjonen er forslag til tiltak ofte å imøtekomme krav frå operatør. Kollektivseksjonen oppgjer og at dei tek imot avviksinformasjon direkte frå operatør. Dette er i følgje informantar i SVV uheldig for deira oppfølging av operatørar. Ferjeseksjonen rapporterer på kva slags utbetalingar fylkeskommunen skal gjere (utbetalingsplan i høve til inngåtte kontraktar). På bakgrunn av at SVV ikkje utfører og kjenner til faktiske utbetalingar kan dei ikkje rapportere på økonomi. Ulik kontraktsforståing I intervju opplyser MRFK at det ikkje er sjølve kontraktane som er arva av staten dei har størst problem med, men kontraktsoppfølginga i nokre saker. Dette har likevel blitt betre i følgje informantar frå MRFK. Leiinga i Samferdselsavdelinga har fått tilbakemelding på at det er vanskeleg å endre praksis i kontraktsperioden i forsøk på å få til ei anna kontraktsoppfølging enn kva SVV har praktisert. Praksis må difor endras når nye kontraktar inngåast. Fylkeskommunen vil ha klarare kontraktar i høve til kravspesifikasjonar, sanksjoneringstidspunkt og sanksjoneringar. Dette meiner leiinga i strategi, veg og transportavdelinga at SVV sjølv har eit forbetringspotensial i høve til. Her er det igjen kulturforskjellar i følgje begge partar. Fylkespolitikarar er meir ambisiøs angåande ferjetilbodet enn kva rikspolitikarane har vore og er. Krav i anbod er eit prisspørsmål. Informantar i MRFK kommenterer og at SVV i stor grad har vore opptatt av pris ved inngåing av kontraktar, noko SVV seier er føringar frå Samferdselsdepartementet. I kontraktsoppfølginga er SVV i følgje informantar i MRFK derimot for lite opptatt av pris, og godtar i for stor grad og utan tilstrekkeleg vurdering krav frå operatør i nokre saker. Det vert i følgje leiinga jobba internt i avdelinga i SVV med å bli betre på kontraktar og kontraktsoppfølging. SVV nasjonalt vurderer for tida og si eiga anbodsutsetting av riksvegferjene for å sjå om måla for anbodsutsetjinga er nådd (vegvesen.no, ). Det er i følgje leiinga i avdeling for strategi, veg og transport fokus på intern forbetring i SVV i samband med både ekstern gransking 9 og intern kvalitetsrevisjon etter handteringa i sambandet Flakk-Rørvik i Sør-Trøndelag. Det vert jobba vidare med å være meir proaktiv i høve til ferjeforvaltninga. Kollektivseksjonen i Samferdselsavdelinga kommenterer i intervju at det har vorte betre system på rapportering frå operatør til SVV etter nyttår. Kontakta med operatørar har og vorte meir formalisert kan SVV opplyse. Eit av intervjuobjekta i MRFK uttrykte tvil om frekvensen på kontraktsmøta er tilstrekkeleg. 9 Deloitte (2011). Se litteraturliste. Side 15

18 2.3.3 Vurdering MRFK har i henhald til ramme- og leveranseavtala delegert utføraransvaret for kontraktsoppfølging til SVV, noko det var lagt opp til i forvaltningsreforma. SVV bereknar kva slags utbetalingar MRFK skal gjere, og det vil då være MRFK sjølv som skal ha kontroll på kontraktsoppfølginga i høve til økonomi. I so måte har MRFK eit system for oppfølging av kontraktar på ferje. Data har vist at på bakgrunn av ulik kontraktsforståing og organisasjonskultur er MRFK tidvis ikkje fornøyd med SVVs kontraktsoppfølging, og har i nokre saker sjølv grepe inn. Dette er ikkje i henhald til oppgåvedelegeringa i leveranseavtala, men er i henhald til avtalene i form av at MRFK er vegeigar og må forvalte sitt ansvar slik dei meiner det bør følgjes opp. MRFK opplyser at det ikkje er systematisk kontroll av kontraktsoppfølginga til SVV, og det er ikkje system for rapportering på kvalitativ kontraktsoppfølging frå SVV til MRFK. Det er ikkje noko spesifikt i avtalene om kontroll av kontraktsoppfølging på ferje anna enn at den oppgåva er delegert til SVV. Etter revisors vurdering heng følgjeleg MRFK sitt behov for kontroll saman med korleis fylkeskommunen definerer vegeigarrollen. Dette jobbar fylkeskommunen no med. Side 16

19 3. Høyringsfråsegn Det er sendt høyringsbrev til fylkesrådmannen, Samferdselsavdelinga og Statens vegvesen region midt. Det er motteke to høyringsfråsegn. Desse er frå Samferdselsavdelinga og Statens vegvesen. Begge uttrykker at dei i det store og det heile kjenner seg igjen i situasjonen som rapporten skildra. Vidare kjem fråsegna med nokon kommentarar som blir kort summert opp her. Høyringssvar frå Samferdselsavdelinga I forhold til bestillingar, er det ofte politiske vedtak som ligg til grunn for bestillingane, og dei politiske sakene med vedtak blir sendt over til SVV for oppfølging. Ved bestilling av ei saksutgreiing frå eigne tilsette viser Samferdselsavdelinga til at den interaksjonen som er mellom kollegaer og leiinga i avdelinga i arbeidet med saksutgreiinga ikkje er mogleg slik ferjeforvaltninga er organisert og lokalisert, og at dette gjer at tolkinga kan vere vanskeleg. Samhandlinga mellom MRFK og SVV når SVV har gjort sin saksutgreining er utfordrande. Samferdselsavdelinga gjer då sine vurderingar før saka går vidare til politiske handsaming, noko som er nødvendig kvalitetssikring. Dei stiller spørsmål med kva som er meint med utsegna frå SVV om at ferjeforvaltninga i fylket er prega av tidvis mykje detaljstyring og politiske argument framfor faglege og prinsipielle tilhøve. Som mulig forklaring på dette nemner Samferdselsavdelinga kulturforskjellar, og skillet mellom fag og politikk. Vidare ynskjer dei meir dynamiske kontraktar i framtida med eit sikkerhetsnett for akutte hendingar. Kontraktsoppfølging er delegert til SVV i leveranseavtala, og Samferdselavdelinga er ikkje bemanna til å gjere grundig kontraktsoppfølging utanom økonomisk kontroll med kontraktane. Høyringssvar frå Statens vegvesen Statens vegvesen er innstilt på å gjere alt dei kan for å tene fylkeskommunane på ein fullgod måte og bidra til at forvaltningsreforma vert vellukka. I region midt skal dei yte tenester til tre ulike fylkeskommunar med noko ulike krav og litt ulik forståing av kva reforma inneber. Dette kan vere noko kravande for Statens vegvesen. Vidare meiner SVV at noko av dei utfordringane med omsyn til samhandlinga som blir påpekt i rapporten kan ha si årsak i at årlege leveranseavtaler ikkje er underskrivne enda. Det vart lagt til grunn at samhandlinga skulle regulerast gjennom desse. SVV må seie seg leie for at dette ikkje er på plass. Angåande kontraktar og kontraktsutforming setter SVV sin lit til at dei kontraktane dei nyttar ikkje inneheld store manglar. Kontraktane har vore utvikla over fleire år og vert nytta for ca. 100 ferjekontraktar SVV tek hand om i landet. Det vil likevel alltid vere rom for forbetringar og vidare utvikling. Til slutt seier SVV seg utan vidare samd i anbefalingane fylkesrevisjonen kjem med i rapporten. SVV har mange forbetringspunkt dei må arbeide med, mykje av dette i tett dialog med fylkeskommunane som dei er til for å tene. Høyringsfråsegnenes verknad for utforming av endeleg rapport I samband med høyringsfråsegna har fylkesrevisjonen gjort nokre presiseringar og justeringar som vi har innarbeidd i rapporten. Det er ikkje kome merknader som har gjeve fylkesrevisjonen grunnlag for å endre konklusjonane og anbefalingane i denne forvaltningsrevisjonsrapporten. Side 17