Preikestolen nasjonalpark naturbevaring, reiseliv og forvaltning

Transkript

1 Preikestolen nasjonalpark naturbevaring, reiseliv og forvaltning En mulighetsutredning utført av Outdoorlife Norway, i oppdrag av Stiftelsen Preikestolen Johannes C. Apon

2

3 INTRODUKSJON Naturbasert reiseliv foregår i skjæringspunktet mellom turistopplevelser, forvaltning og næringsutvikling. Fellesgrunnlaget er naturen. I denne rapporten er det Preikestolen som er attraksjonen og ressursen. Arealpresset i området er stort, enten i form av utbygging eller i form av den sterkt økende turisttrafikken. På den ene side er det behov for bevaring av naturkvalitetene, på den annen side muligheter knyttet til næring- og reiselivsutvikling. Felles er behovet for en handlekraftig og helhetlig forvaltning. Er det mulig å forene tilsynelatende motsigende vern og bruksinteresserer? Spørsmålet om en mulig etablering av en Preikestolen nasjonalpark har vært oppe tidligere. Naturressursene i området har mange interessenter: grunneiere, kommuner, brukere, næringslivet, lokal- og storsamfunnet. Debatten har vært preget av til tiders sterke og tilspissede meninger for og i mot. Hva en nasjonalpark er og hvilke dører en etablering vil åpne og stenge har ikke alltid vært tydelig. Med utgangspunkt i en mulig etablering av en Preikestolen nasjonalpark har denne utredningen følgende formål: avmystifisere nasjonalparkbegrepet (DEL 1); skaffe klarhet i debatten (DEL 2); kartlegge næringsmessige virkninger i og rundt Preikestolområdet (DEL 3); bidra til en videre bred og åpen debatt om en mulig Preikestolen nasjonalpark (DEL 4). Utredningen tar hensyn til tidligere naturfaglige utredninger og de store naturverdiene i området, og har i tillegg sterkt fokus på muligheter for reiselivsutvikling, samt lokal forankring gjennom lokal forvaltning som skal sikre lokal medvirkning og involvering. Utredningsarbeidet er utført av Outdoorlife Norway ved reiselivsutvikler og naturguide Johannes C. Apon, i oppdrag av styret i Stiftelsen Preikestolen. Vedtaket om utredningsarbeidet er basert på et initiativ fra Stavanger Turistforening. Utredningen er blitt gjennomført i tett samspill med daglig leder i Stiftelsen Preikestolen, Audun Rake, og mange instanser som Hjelmeland, Strand og Forsand kommune, Rogaland fylkeskommune, Fylkesmannen i Rogaland, Stavanger Turistforening, Naturvernforbundet i Rogaland og Setesdal Vesthei Ryfylkeheiane. Norges miljø- og biovitenskapelige universitet ved førsteamanuensis og nasjonalparkforsker Jan Vidar Haukeland har vært samarbeidspartner. Utredningsarbeidet har en økonomisk ramme på kroner. Finansieringen er fordelt likt mellom Stiftelsen Preikestolen og Rogaland fylkeskommune. Dette er en enkel og innledende utredning. Det legges opp til videre lokalpolitisk behandling. Det anbefales om å rådføre seg med Nasjonalparkseksjonen i Miljødirektoratet. En dialog vil kunne gi mer konkrete detaljer om juridiske og praktiske begrensninger som følge av et eventuelt vern, og muligheter for å etablere landets første reiselivsnasjonalpark med tilpassede verneforskrifter, forvaltningsplaner og besøksstrategier som i større grad vektlegger reiselivsutvikling som et sideordnet formål. Forsand/Jørpeland, 27. januar 2015 Johannes C. Apon

4 Innholdsfortegnelse DEL 1 NASJONALPARKER; FORVALTNING OG REISELIV Naturvern i Norge: en kort historie Hva er en nasjonalpark? lover og regler Hvordan etableres en nasjonalpark? Nasjonalparker og reiselivsutvikling Statens ambisjoner Naturarven som verdiskaper Merkevarestrategi og besøksforvaltning Lokal forvaltning av nasjonalparker En ny modell Statlig bistand Lokalforvaltning: økt tilrettelegging for reiselivsutvikling i og rundt nasjonalparker? Riksrevisjonens evaluering Forvaltning og reiselivsutvikling ferske forskningsresultater... 9 DEL 2 HISTORIKKEN TIL PREIKESTOLEN NASJONALPARK Preikestolen som turistattraksjon Nasjonalparker og reiselivsutvikling: hva sier arealplanene om Preikestolområdet? Fylkesdelplanen for Preikestolområdet Stiftelsen Preikestolen FINK Fylkesdelplan for friluftsliv, idrett, naturvern og kulturvern Reiselivsstrategi for Rogaland Reiselivsplan for Ryfylke Kommunal planlegging Preikestolen: tidligere prosesser knyttet til forslag om etablering av nasjonalpark Naturfaglige utredninger Politiske forslag og behandlinger... 19

5 DEL 3 PREIKESTOLEN NASJONALPARK MULIGHETER OG BEGRENSNINGER Nasjonalparkens verneformål Bevaring av naturverdiene Reiselivsutvikling Øvrige samfunnsøkonomiske fordeler Preikestolen nasjonalpark: Muligheter for reiselivsutvikling Refsvatnet og Preikestolstien Preikestolen nasjonalpark, innfallsporter og randsoner Regional reiselivsutvikling: Ytre Ryfylke og Lysefjorden Interregional reiselivsutvikling i Rogaland Nasjonale og internasjonale reiselivsmuligheter Forvaltningsmessige rammer; reguleringer og begrensinger Vernevedtak: grunneierinteresser Verneforskrifter Forvaltningsmyndighetenes rolle Randsoneproblematikk Lokal reiselivsutvikling og forvaltning Forvaltningsplaner og besøksstrategier Setesdal Vesthei, Ryfylkeheiene regionale erfaringer med lokalforvaltning Innspill fra Fylkesmannen, Rogaland fylkeskommunen, turistforeningen og naturvernforbundet DEL 4 FRAMTIDEN TIL EN MULIG PREIKESTOLEN NASJONALPARK Tilrettelegging for naturbasert reiseliv som et sidestilt verneformål Lokalforvaltning Lokal medvirkning Forvaltningens handlingsrom Oppsummering Veien videre NETTKILDER REFERANSER... 53

6

7 DEL 1 NASJONALPARKER; FORVALTNING OG REISELIV 1.1 Naturvern i Norge: en kort historie Landsforeningen for Naturfredning (senere Naturvernforbundet) ble stiftet i 1914, i en tid da Norge var en ung nasjon som var ute etter å forme og vise sin egen identitet. Det ble argumentert for opprettelse av nasjonalparker som skulle representere typiske norske landskaper. Verdens første nasjonalpark, Yellowstone, var opprettet i 1872 i USA, hvor nasjonalparker ble brukt for å skape sin egen kulturelle identitet på linje med den Gamle Verden. Opprettelse av nasjonale parker var et resultat av bekymringer over virkninger av ekspansjonen på naturen og dyrelivet, samtidig som en ønsket å realisere behovet for naturområder som folket kunne bruke for rekreasjon (Boyd & Butler 2000). I Norge måtte vi derimot vente til 1962 før vi fikk vår første nasjonalpark, Rondane, i en tid da man vernet mot bruk. I takt med økende industrialisering og globale miljøproblemer på 1960-tallet, vokste det fram et miljøengasjement i samfunnet. Statens Naturvernråd (opprettet i 1955) la i 1964 fram en landsplan for opprettelse av en rekke nasjonalparker. I 1967 støttet Stortinget opprettelse av 12 nasjonalparker. I 1970 kom naturvernloven og to år senere ble det som nå heter Klima- og miljødepartementet (KMD) opprettet. I 1987 publiserte Verdenskommisjonen for miljø og utvikling, ledet av Gro Harlem Brundtland, rapporten Vår felles framtid. Det nye begrepet bærekraftig utvikling forklarte at samfunnet må strebe etter en balanse mellom økonomisk vekst og vern av miljøet; en utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov. Rapporten førte til miljøkonferansen i Rio de Janeiro i Stortinget vedtok et tillegg i Grunnloven ( 110 b) samme år. Første ledd skal sikre dagens samfunn så vel som våre etterkommere et godt miljø for alle. Annet ledd gir folket rett til å få kunnskap om naturmiljøet og virkninger av eventuelle inngrep, mens tredje ledd tilsier at Staten skal gi nærmere bestemmelser. Relevant lovgivning som ivaretar prinsippene i Grunnlov 110 b er blant annet Friluftsloven (1957), Lov om motorferdsel i utmark og vassdrag (1977) og Plan og bygningsloven (2009) som regulerer bruk av og ferdsel i naturarealene. I 2009 kom den nye naturmangfoldloven, som avløste naturvernloven fra 1970, som et naturlig ledd i gjennomføring av konvensjonen om biologisk mangfold, samt EUs naturverndirektiver. Mens naturvernloven først og fremst slo fast at naturen er en nasjonalverdi som må vernes, har naturmangfoldloven mer fokus på en forvaltning av naturens mangfold som tas vare på ved bærekraftig bruk og vern ( 1). 1.2 Hva er en nasjonalpark? lover og regler Naturmangfoldloven (Nml) omfatter detaljerte mål ( 1, 4, 5, 33) om å ivareta mangfoldet av naturtyper, økosystemer og arter. Naturbevaring må være blant de mest sentrale bevaringsmålene for områdevern ( 33). Listen er derimot ikke uttømmende, slik at andre hensyn kan komme i tillegg (Gyldendal Rettsdata 2014). 1

8 Forvaltning av naturen begrenser seg altså ikke til vern 1. 1 sier at bærekraftig bruk og vern også gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel. Loven fremhever at naturen også har betydning for menneskenes nytteverdi, opplevelsesverdi og tilhørighetsverdi. Hensynet til bevaring av natur skal altså gis stor vekt, men må veies mot menneskenes behov for bærekraftig bruk av naturressurser (Bugge 2011). Med bærekraftig bruk siktes det til utnytting og bruksmåter som tilfredsstiller prinsippet om en bærekraftig utvikling (Backer 2010) etter Brundtlandrapporten 2. Kapittel V i naturmangfoldloven beskriver de ulike typer områdevern i Norge 3. Som nasjonalpark vernes større, sammenhengende områder som ønskes vernet i sin helhet. Området må ha særskilte kvaliteter som tilsier at området har (inter)nasjonale verneverdier. Eksempler er særpregede fjell-, skog- eller kystområder. 35 definerer en nasjonalpark: Som nasjonalpark kan vernes større naturområder som inneholder særegne eller representative økosystemer eller landskap og som er uten tyngre naturinngrep. Rettsvirkninger i en nasjonalpark framgår av lovens formål for områdevern, nedfelt i 33, forskriften som skal opprettes for hver nasjonalpark ( 34), samt restriksjoner med hjemmel i 35 annet ledd. Nasjonalparker kan bare omfatte områder som ikke i betydelig grad er preget av menneskelig aktivitet. Miljødirektoratet skriver på deres hjemmeside: i nasjonalparker skal varig påvirkning av naturmiljø eller kulturminner ikke skje, med mindre slik påvirkning er en forutsetning for å ivareta verneformålet Det er derimot ikke et krav at området må være totalt uberørt av mennesker (Gyldendal Rettsdata 2014). Bruk kan være tillatt, og en uforstyrret opplevelse av naturen samt ferdsel til fots i samsvar med friluftsloven blir ettertrykkelig nevnt i 35 som viktige hensyn. Restriksjoner skal være saklig begrunnet og være i samsvar med mål for områdevern. Vernenivået kan variere fra nasjonalpark til nasjonalpark og mellom ulike områder innenfor én park. Vernerestriksjonene er vanligvis noe lavere for landskapsvernområder, hvor det er større fokus på kulturlandskapet i tillegg til det biologiske mangfoldet, som sammen preger områdets identitet eller egenart. I slike natur- og kulturlandskap vil det ofte være en viss virksomhet og pågående virksomhet kan fortsette og utvikles. Der hvor bruk er en vesentlig forutsetning for å ivareta verneformålet (Nml 36), skal det lages en skjøtselplan, mens nye tiltak skal tilpasses landskapet. Landskapsvernområder blir gjerne brukt som bufferområder og lagt til i randsoner som grenser inn mot nasjonalparker. (Bugge 2011) 1 Målene er knyttet til naturens behov for beskyttelse. Verneområder skal bidra til bevaring av naturtyper og landskap, arter og genetisk mangfold, prioriterte arter, større intakte økosystemer, naturhistoriske verdier, kulturlandskap og referanseområder. 2 Loven inkorporerer videre viktige prinsipper som generell aktsomhet ( 6) for å unngå skade på naturmangfoldet, krav til kunnskapsgrunnlaget ( 8) som offentlige beslutninger skal bygges på og føre-varprinsippet ( 9) ved mangel på kunnskap om mulige virkninger. 3 Nasjonalparker, landskapsvernområder, naturreservater, biotopvernområder og marine verneområder. Naturreservater og biotopvernområder sikter på å verne mindre og gjerne urørte naturområder som er viktige for truede, sjeldne eller sårbare arter, naturtyper og geologiske forekomster. I naturreservater kan all virksomhet båndlegges. 2

9 1.2.1 Hvordan etableres en nasjonalpark? Det er Kongen i statsråd som jf. Nml 34 og ved forskrift fastsetter etablering av en nasjonalpark. I forskriften angis verneformål, grenser og berørte eiendommer. Verneforskriften bestemmer hva som er tillatt og ikke i et verneområde. Bestemmelser om bruk og ferdsel, inkludert restriksjoner og mulighet til å gi dispensasjon etter 48 skal vurderes opp mot formålet med vernet. Både eksisterende og mulig fremtidig bruk skal så langt som mulig avklares (Gyldendal Rettsdata 2014). Planprosessen starter med at Fylkesmannen får oppdrag fra KMD om å legge fram et verneforslag. Det kreves vitenskapelig kunnskap om naturmangfoldet i området og effekten av påvirkninger (Nml 8) og det kan være mange ulike interesser som berøres og som må veies (Bugge 2011). For grunneiere vil verneforskriften kunne innebære rådighetsinnskrenkninger med økonomiske konsekvenser. Derfor er saksbehandlingen 4 omfattende. Saksbehandlingen bygger på viktige prinsipper om åpenhet, offentlighet og bred høring. I Nml 41 står det at det skal legges til rette for en saksbehandling med best mulig samarbeid med grunneiere, rettighetshavere, berørte næringsinteresser og representanter for lokalbefolkningen ( ) kommunen og fylkeskommunen, Sametinget og andre berørte myndigheter. Det skal være klart hva som skal vernes, hvorfor og på hvilken måte, samt hvilke følger dette vil få. Grunneiere og rettighetshavere skal informeres per brev og gis mulighet til å komme med merknader før det påtenkte verneforslaget utformes. Utredninger av verneverdiene og innspill fra berørte parter danner grunnlaget for verneforslaget og skal kunngjøres i minst én avis som er alminnelig lest i området (jf. Nml 42). Det er Miljødirektoratet som foretar en faglig gjennomgang av Fylkesmannens verneforslag. Målene med vernet skal utdypes mer detaljert i verneforskriften. Et forslag til verneforskriften skal så sendes på høring jf. Nml 43 og Fvl 16 og 37. Grunneiere og rettighetshavere får skriftlig forhåndsvarsling og får, sammen med relevante offentlige og private institusjoner og organisasjoner, anledning til å uttale seg før forskriften blir vedtatt. Forslaget legges ut til offentlig ettersyn og skal beskrive området og grenser, verneformål og verdier, samt antatte følger vernet vil få. Forslaget legges frem til uttalelse for berørte (fylkes)kommuner, statlige fagorganer og Sametinget. Det endelige vedtaket fattes av Kongen i statsråd. For nasjonalparker skal det også foreligge utkast til forvaltningsplan senest samtidig med vernevedtaket. Forvaltningsplaner er et praktisk hjelpemiddel for å opprettholde og fremme verneformålet, og unngå tilfeldige og uheldige enkeltavgjørelser. Miljødirektoratet skriver at forvaltningsplaner skal ( ) sikre en enhetlig forvaltning av verneområdet ved å gi konkrete retningslinjer om bruk, informasjon, skjøtsel, tilrettelegging mv. 4 nedfelt i Nml 41 til 51, supplert av forvaltningsloven (Fvl) 25. Miljødirektoratet sier videre at det er et mål at arbeidet med verneplaner etter naturmangfoldloven samordnes ( ) med planleggingen etter plan- og bygningsloven. 3

10 En forvaltningsplan utdyper: Historisk og dagens bruk; Verneverdier, trusler, overvåking og kartleggingsbehov; Forvaltnings- og bevaringsmål; Planlagte tiltak og skjøtsel; Retningslinjer for brukerinteresser; Saksbehandlingsrutiner; Oppsyn. (Miljødirektoratet 2013) 1.3 Nasjonalparker og reiselivsutvikling St. mld. nr. 62 ( ) Ny landsplan for nasjonalparker og andre større verneområder i Norge la opp til å etablere nye nasjonalparker og utvide eksisterende. Gjennomføringen er i all hovedsak fullført 5. Miljødirektoratet definerer nasjonalparker på deres hjemmeside: I Norges nasjonalparker er det naturens lover som gjelder. Vi oppretter nasjonalparker for å ta vare på store naturområder fra hav til fjell. For oss, for kommende generasjoner og for naturens egen skyld. Norges 44 nasjonalparker, 37 på fastlandet og sju på Svalbard, byr på et mangfold av muligheter og opplevelser. Den internasjonale naturvernunionen (IUCN) har formulert retningslinjer for nasjonalparker og kategoriserer norske nasjonalparker som kategori II (nasjonal park) (Kaltenborn 2012): large natural or near natural areas set aside to protect large-scale ecological processes, along with the complement of species and ecosystems characteristic of the area, which also provide a foundation for environmentally and culturally compatible, spiritual, scientific, educational, recreational, and visitor opportunities I norske nasjonalparker skal det per definisjon ikke være tyngre tekniske inngrep eller infrastruktur, og motorisert ferdsel er forbudt. Infrastrukturen består hovedsakelig av stier, skilter og løyper, samt et nettverk av hytter, hovedsakelig forvaltet av Den Norske Turistforeningen (DNT) (Higham & Vistad 2011). Men det er uklart hvor den øvre grensen går for grad av tilrettelegging for naturbasert reiseliv Statens ambisjoner De siste årene ser vi tegn til et paradigmeskifte mot oppfatninger som vurderer nasjonalparker i større grad som reisemål for bærekraftig naturbasert reiseliv og ressurser for lokalbefolkningen, noe som kan innebære et potensial for reiselivsutvikling (Haukeland 2011). I den såkalte Fjellteksten fra 2003 (St.prp. Nr 65, ) åpnet norske myndigheter opp for bærekraftig reiseliv i fjellområdene, samtidig som det eksisterende forbudet mot kommersiell virksomhet i enkelte nasjonalparker ble fjernet. Fjellteksten uttrykker et ønske om utvikling av norsk natur som merkevare, økt turisme i og rundt nasjonalparker og relaterte samfunnsøkonomiske fordeler, sammen med økt lokal politisk deltakelse og innflytelse for å skape større legitimitet og lokal oppslutning om vern av områder som grunnlag for verdiskaping i lokalsamfunnet (Finansdepartementet 2003). Sammenhengen mellom naturvern og utvikling av lokalsamfunnet skulle tillegges større vekt. 5 I 2012 var 17 % av Norges fastland vernet på en eller annen måte. Nasjonalparkene utgjør den største andelen av verneområder: drøye kvadratkilometer (SSB, 2012). 4

11 I Soria Moria I-erklæringen proklamerte den nye regjeringen i 2005 at de ønsket å bruke nasjonalparker og andre verneområder som en ressurs for lokal verdiskaping; en politisk uttalelse som ble gjentatt i stortingsmeldingen 21 ( ) om distrikts- og regionalpolitikken, KMDs handlingsplan for bærekraftig bruk, forvaltning og skjøtsel av verneområder (2006), Landbruks- og matdepartementets strategi for næringsutvikling (2007), og Soria Moria II-erklæringen (2009). Den nasjonale reiselivsstrategien Destinasjon Norge (Nærings- og handelsdepartementet 2012) fokuserer sterkt på bærekraftig bruk av naturattraksjoner for å oppnå målene med i) økt verdiskapning og produktivitet i reiselivsnæringen, ii) flere helårs arbeidsplasser og mer solide bedrifter, særlig i distrikts-norge, og iii) flere unike og kvalitativt gode opplevelser som tiltrekker seg flere gjester med høy betalingsvillighet Naturarven som verdiskaper For å følge opp bruk-og-vern-satsingen startet Miljødirektoratet programmet Naturarven som verdiskaper ( ). Hovedmålet var å bidra til regional reiselivsutvikling knyttet til verneområder, i samspill mellom næringsaktører innen reiseliv, lokalsamfunn, forvaltningsmyndigheter og kunnskapsinstitusjoner. Programmets 15 prosjekter hadde særlig fokus på tilrettelegging i randsoner til verneområder over hele landet. 6 Gjennom ett av prosjektene ble 5 tettsteder i 2008 utnevnt som nasjonalparklandsbyer. Samme år fikk 23 kommuner status som nasjonalparkkommuner (33 i 2014), som: Har minst 30 % eller 300 km 2 av kommunens areal som nasjonalpark; Deltar i et interkommunalt samarbeid angående reiseliv og tilrettelegging i nasjonalparken; og/eller Har et autorisert nasjonalparksenter. Målet med nasjonalparklandsbyer og -kommuner er å bygge opp en merkevare og nettverk rundt nasjonalparker, og en funksjon som innfalsporter og informasjonsformidlere. Norge har også 14 nasjonalparksentre, alle på fastlandet, vedtatt etter forslag i den nye landsplanen for nasjonalparker. Telemarkforsking (2011) har evaluert Naturarven som verdiskaper -programmet og resultatene indikerer en positiv utvikling i antall bedrifter som har utvidet sin virksomhet knyttet til verneområder. Verdiskapningsprosjekter bør være forankret i planer og strategier. Lokal forankring, mobilisering og synliggjøring, tidlig involvering og koordinering av aktører og virkemidler, samt kunnskap ble trukket fram som nøkkelfaktorer. 6 Noen eksempler: I) Gjennom Mellom fjell, fjord og folk satt man i Luster kommune et helhetlig verdisettingsmål. Randområdene skal tilrettelegges for økt bruk, nettverk utviklas mellom etablerte og nye aktører i næringslivet, kvaliteten i produktene skal økes, grunneierane skal involveres i større grad og prosjektet skal øke kunnskapen om verneverdiene. II) Gjennom Sørnorsk kystnatur stimulerte kommunene Farsund, Flekkefjord, Kvinesdal og Lyngdal til verdiskaping i og ved verneområder ved kysten i Listerregionen. Prosjektet fokuserte på kunnskap og kompetanse, blant annet ved opplæring av guider som grunnlag for produktutvikling. Gjennom å utvikle produkter for reiselivsnæringen, etablering av møtesteder, skjøtsel og tilrettelegging, tydeliggjøres betydningen av å forvalte verneverdiene for at de skal bli en ressurs for lokalsamfunnene. III) Prosjektet Verdiskaping skjer i møtet knyttet til Nærøyfjorden hadde fokus på bærekraftig næringsutvikling og turisme, med tilrettelegging og utvikling av tilpassede tjenester, slik at opplevelsen og området ikke synker i verdi. Målet med planlegging og forvaltning var å forankre verneverdiene i den lokale identiteten og folkesjela og formidle dette til turistene. 5

12 1.3.3 Merkevarestrategi og besøksforvaltning Med bakgrunn i den nasjonale reiselivsstrategien satte Miljødirektoratet i samarbeid med Snøhetta Design i 2014 i gang arbeidet med en merkevarestrategi for Norges nasjonalparker og naturinformasjonssentre. Prosjektet har to hovedformål (Miljødirektoratet 2014a): 1. Gi nasjonalparkene en tydelig posisjon i markedsføringen av Norge som bærekraftig reisemål og som grunnlag for bred lokal verdiskaping; 2. Gjennom besøksforvaltning legge til rette for og styre bruken av nasjonalparkene slik at opplevelsen for de besøkende og den lokale verdiskapingen blir størst mulig, forståelsen for vernet økes og verneverdiene ivaretas. Konseptet PORTAL ble godkjent i oktober Merkevaren skal bidra til økt besøk og en styrt ferdsel gjennom en aktiv besøksforvaltning. Prosjektet legger opp til utarbeidelse av besøksstrategier, som skal vise hvilke tilretteleggings-, informasjons- og andre forvaltningstiltak som er nødvendige for å balansere verneverdier, besøkende og lokal verdiskapning. Besøksstrategien skal være en integrert del av forvaltningsplanen. Miljødirektoratet legger opp til et tett samarbeid og arbeidsdeling mellom nasjonalparkstyret og reiselivsnæringen. Målet er å innføre besøksstrategier i alle norske nasjonalparker. Jotunheimen, Rondane, Varangerhalvøya og Hallingskarvet fungerer som piloter i perioden Jotunheimen nasjonalpark ble den første med en besøksstrategi, utarbeidet av Fylkesmannen i Opplad, som en del av deres bruk-vern - prosjekt, støttet av Miljødirektoratet og Landbruks- og matdepartementet. Miljødirektoratets holdning og nasjonalparkforvaltningens praksis virker å være i endring. Verdiskaping og bruk blir nå løftet fram som viktig sammen med vern. Fra forvaltningens side tror vi det er mulig på se vern og bruk i sammenheng sier seksjonsleder Olav Nord-Varhaug i Miljødirektoratet på deres hjemmeside. 1.4 Lokal forvaltning av nasjonalparker Tradisjonelt sett har norske nasjonalparker blitt forvaltet av staten gjennom Fylkesmannen. Hovedfokus har da vært verneverdiene, og det har vært lite fokus på bruksinteressene. (Gunn Elin Fedreheim, 2010: Forvaltning av nasjonalparker i en ny tid Etablering av 26 nye nasjonalparker 7 og det framvoksende bruk-og-vern -paradigmet siden den siste nasjonalparkplanen har gjort diskusjonen om hvordan og særlig hvorvidt parkene skal forvaltes på lokalt plannivå mer aktuelt enn før. De siste årene har diskusjonen dreid seg om hvorvidt og hvordan politiske endringer, strategier og målsettinger kan implementeres i den praktiske forvaltningen (Roald 2012). Politiske ønsker om økt reiseliv knyttet til nasjonalparker medfører et behov for et faktisk og godt tilbud for turister, som innebærer økt tilrettelegging i parkene, så vel som utvikling av lokale reiselivstjenester rundt parkene. Samtidig må naturverdiene og lokal deltakelse ivaretas. Dette stiller krav til en aktiv nasjonalparkforvaltning som samarbeider med det offentlige, reiselivsnæringen og øvrige lokale interessenter

13 1.4.1 En ny modell I 1996 tok Stortinget initiativ til et forsøk med lokal forvaltning av større verneområder, som ble fulgt opp av Regjeringen og Direktoratet for Naturforvaltning (DN) (Aasen Lundberg m.fl. 2013). Fire områder Setesdal Vesthei Ryfylkeheiane, Forollhogna, Dovrefjell- Sunndalsfjella og Blæfjella-Skjækerfjella ble valgt ut til å delta i et forsøk: Forvaltningsmyndighet ble overført fra Fylkesmannen til berørte kommuner; De enkelte kommunene fikk behandle dispensasjonssøknader, utarbeide forvaltningsog skjøtselsplaner og gjennomføre informasjonstiltak; Koordineringen på tvers av kommunegrenser ble lagt til interkommunale organer. Evalueringen avdekket et behov for tydelige rammebetingelser for lokal forvaltning, samt en klar arbeidsdeling og god dialog mellom de ulike forvaltningsaktørene. 8 I desember 2009 fikk alle kommuner som har nasjonalparker innenfor sine kommunegrenser en invitasjon til å delta i forvaltningen: Regjeringen har vedtatt at nasjonalparker og store verneområder skal forvaltes lokalt (Miljøverndepartementet 2009). Naturmangfoldloven 62 annet ledd åpner for en delegering av forvaltningsmyndighet til kommunene. I budsjettproposisjonen for 2010 beskriver KMD den nye lokalforvaltningsmodellen (se figur 1) som er utformet for å unngå svakheter påvist i pilotforsøkene. Det første nasjonalparkstyret ble opprettet i Per 1. januar 2014 finnes det 27 nasjonalparkstyrer for forvaltning av nasjonalparker i fastlands-norge (Riksrevisjonen 2014). 9 KMD er overordnet myndighet og klageinstans som kan omgjøre vedtak fattet av nasjonalparkstyret, samt trekke tilbake nasjonalparkstyrets myndighet. 10 Miljødirektoratet 11 bistår ved utarbeidelse av og godkjenner forvaltningsplaner, fordeler forvaltningsmidler og forbereder innsigelsessaker, som KMD avgjør. Forvaltning av nasjonalparker er delegert fra Fylkesmannen til et interkommunalt, politisk sammensatt nasjonalparkstyre for å ivareta en enhetlig, forutsigbar, effektiv og helhetlig forvaltning. 8 Forvaltningsoppgavene ble stort sett ivaretatt, men det ble avdekket noen svakheter knyttet til prioritering av grunneier- og reiselivsinteresser i strid med verneformålene, begrenset involvering av interessegrupper, naturvitenskapelig kompetanse, koordineringskostnader, interkommunalt samarbeid og få sanksjonsmuligheter for Staten hvis kommuner ikke fulgte de formelle rammene. Avgjørelsen om en ny forvaltningsmodell ble så utsatt til etter ikrafttredelsen av den nye naturmangfoldloven. (Aasen Lundberg m.fl. 2013; Falleth & Hovik 2008; Roald 2012) 9 Ordningen er frivillig, som vil si at dersom et flertall av kommunene ikke ønsker lokal forvaltning, skal Fylkesmannen være forvaltningsstyremakt. 10 Dette kan være aktuelt hvis forvaltningen ikke er i samsvar med naturmangfoldloven og formålet med vernet, fordi forvaltningen handler om å oppfylle nasjonale og internasjonale forpliktelser (Miljøverndepartementet 2009). 11 Direktoratet for naturforvaltning var et rådgivende og utøvende statlig direktorat underlagt KMD, som i 2013 ble slått sammen med Klima- og forurensningsdirektoratet til Miljødirektoratet. 7

14 Figur 1 Lokal forvaltningsmodell (Direktoratet for naturforvaltning, 2012, i Roald 2012) Styrets myndighet: Å forvalte verneområdet i tråd med naturmangfoldloven og verneforskriften og treffe nødvendige tiltak dersom verneverdier er truet; Dispensasjonsmyndighet for tiltak som ikke er i strid med verneforskriften; Informasjons-, skjøtsel- og tilretteleggingstiltak; Kontakt med alle relevante aktører knyttet til nasjonalparken. Samarbeidet med ulike brukerinteresser og andre berørte parter er formalisert gjennom opprettelse av et bredt sammensatt faglig rådgivende utvalg bestående av bl.a. grunneiere, andre særlig berørte offentlige organer, som for eks. villreinnemd, fjellstyrer, næringsliv, frivillige organisasjoner, bl.a. natur- og miljøvernorganisasjoner, og samiske interesser der det er relevant (Miljøverndepartementet 2009). Nasjonalparkforvalteren er sekretariat for styret, men ansatt hos Fylkesmannen. Oppgaver: Forberedelse av saker til behandling i styret Utførelsen av styrets vedtak Kan kjøpe inn tjenester av Statens naturoppsyn (SNO) (Roald 2012). 8

15 1.4.2 Statlig bistand Det skal legges opp til etablering av lokale forvaltningsknutepunkter tilknyttet nasjonalparksentre eller tilsvarende naturinformasjonssentre. Et felleskontor for nasjonalparkforvaltere, SNO, fjellstyrer, kommuner og andre relevante aktører vil bidra til utveksling og utvikling av forvaltningskompetanse. Fylkesmannens miljøvernavdeling bistår med faglig kompetanse og har klagerett på vedtak fattet av styret. Nasjonalparkseksjonen i Miljødirektoratet har ansvar for opplæring av lokale nasjonalparkforvaltere og styrene. Miljødirektoratets retningslinjer for forvaltning, godkjenning av forvaltningsplaner, klagesaksbehandling og erstatningsspørsmål gir gode verktøy. Som utvikler av merkevare- og kommunikasjonsstrategier for nasjonalparker og nasjonalparksentre, samt besøksforvaltningsstrategier, er nasjonalparkseksjonen videre et viktig faglig rådgivende organ. I en eventuell videre lokalpolitisk behandling og verneprosess er det høyst aktuelt å rådføre seg med Miljødirektoratet. Prioriteringer og bevilgninger av midler fra det offentlige påvirker forvaltningens handlekraft. Statsbudsjettets midler til nasjonalparkforvaltning økte betraktelig fram til 2011 (Haukeland m.fl. 2011). I forslag til statsbudsjettet for 2015 er det bevilget 46,6 millioner kroner (ned fra hhv 64,6 og 55,7 i 2013 og 2014) til tiltak i verneområdet inkluder[t] utgifter til informasjon, skjøtsels- og tilretteleggingstiltak (Klima- og miljødepartement ). Midlene kan også anvendes tiltak knyttet til merkevare- og besøksstrategier for nasjonalparker. Det er nasjonalparkstyrene som prioriterer bruken av midlene. 1.5 Lokalforvaltning: økt tilrettelegging for reiselivsutvikling i og rundt nasjonalparker? Det er hensiktsmessig og nødvendig å forvalte både naturverdiene og turiststrømmen på en slik måte at selve grunnlaget for fremtidig verdiskaping ikke forringes. Er dagens forvaltningspraksis i samsvar med politiske utviklingsambisjoner om å forene naturbevaring med lokal/regional utvikling? Riksrevisjonens evaluering Riksrevisjonen konkluderer i en evaluering av den nye lokale forvaltningsmodellen at den bidrar til økt lokal medvirkning og bruk av lokal erfaringsbasert kunnskap. Som svake sider nevner Riksrevisjonen (2014): Nasjonalparkstyrene skal velges direkte; ikke av KMD etter forslag fra kommunene; Involvering av mange aktører kan føre til en lite tids- og kostnadseffektiv forvaltning; Fylkesmannens og nasjonalparkforvalternes rolle trenger bedre avklaring; Nasjonalparkstyrenes faste dialogmøter i faglig rådgivende utvalg kan fungere bedre. Det bør tas hensyn til de kartlagte momenter i en videre utredning av mulige forvaltningsløsninger for en Preikestolen Nasjonalpark for å oppnå formålene om styrking av bruksinteresser og lokal medvirkning Forvaltning og reiselivsutvikling ferske forskningsresultater 9

16 Haukeland m.fl. (2013b) har intervjuet sentrale personer innenfor naturforvaltning knyttet til institusjoner som KMD, Miljødirektoratet, SNO og Norges Fjellstyresamband (NFS) som legger overordnede rammer for den løpende forvaltningen av nasjonalparkene på regionalt og lokalt nivå. Rapporten konkluderer med at det: ikke er grunnlag for å hevde at det så langt har skjedd en gjennomgripende integrasjon av reiselivsutvikling som en del av forvaltningens arbeid, eller at det eksisterer en ny, nasjonal strategi for å utvikle nasjonalparkene som besøksmål. Det juridiske rammeverket, i form av lovtekster og forskrifter, er i hovedtrekk historisk overleverte og sterkt regulerende mekanismer som begrenser handlingsrommet i den løpende nasjonalparkforvaltningen. Forvaltningen vitner om et ofte fragmentert forvaltningsapparat som har begrenset handlingsrom, på grunn av et tradisjonelt forskriftsregime basert på den gamle naturvernloven. Samtidig har Norge gått fra en etableringsfase til en aktiv forvaltningsfase med fokus på bruk: KMDs verdiskapningsprogram har fått støtte fra flere departementer; man skal legge til rette for bruk i verneområdene; Det synes å være større lokal oppslutning om opprettelse av nasjonalparker. En nasjonalpark bidrar til å heve den lokale stoltheten, og flere ser utviklingsmulighetene. Forvaltningsaktører ser ikke på seg selv som reiselivsutviklere, men at de like fullt setter premissene. Forvaltningen er en aktuell partner for reiselivet; Forvaltningsknutepunkter anses som hensiktsmessig for å få til et faglig kontorfellesskap for forvaltningen og reiselivet; Det er ønskelig at nasjonalparkstyrer overvåker besøkstall og besøksmønstre og utvikler besøksstrategier som Jotunheimen nasjonalpark er et godt eksempel på; Man etterspør konstruktivt samarbeid mellom forvaltningen og reiseliv for å møte utfordringer knyttet til hyttebygging i randsoner og tilrettelegging for økt tilstrømming av gjester. I den vitenskapelige artikkelen Hva skjer i den nye lokale forvaltningsmodellen for verneområder? peker Aasen Lundberg m.fl. (2013) i likhet med Haukeland m.fl. (2013) på at forvaltningen ikke ser seg selv som turismeaktør. Forvaltningen betrakter seg selv en partner for reiselivsutvikling som skal fungere som tilrettelegger for naturbaserte reiseliv og som oppfordrer til en mer aktiv besøksforvaltning. At dette engasjementet eller det praktiske ikke er avklart, skyldes nok at lokal forvaltning av norske nasjonalparker er relativt ny praksis. Videre må forvaltningspraksisen ses i lyset av et paradigmeskifte som går mot mer reiselivsutvikling knyttet til verneområder, og særlig KMDs verdiskapningsprosjekter og merkevarebygging av nasjonalparker. Resultater fra en undersøkelse blant 330 naturforvaltere i nasjonale, regionale og lokale forvaltningsmiljøer (Haukeland m.fl. 2014) viser at: 93 % underskriver nasjonalparkenes betydning for reiselivet; 84 % tenker positivt om mulighetene for omsetningsvekst og nyetableringer av naturbaserte reiselivsbedrifter knyttet til nasjonalparker. 75 % synes det er ønskelig med naturbasert reiseliv i tilknytning til nasjonalparker; 90 % anser det som ønskelig at forvaltningen legger til rette for reiselivsutvikling omkring nasjonalparker, i nasjonalparker er dette tallet 59 %; 55 % tror lokal forvaltning har hatt en positiv betydning for samarbeidet mellom reiselivet og forvaltningen, mens bare 6 % tror på en negativ effekt; 10

17 50 % mener at deres forvaltningsorganisasjon anser nasjonalparkene kun egnet for det enkle, tradisjonelle friluftslivet, mens bare 15 % mener at det er manglende vilje til å prioritere naturbasert reiseliv; Rapporten konkluderer at samarbeidet mellom forvaltning og reiseliv har potensial for å utvikles videre, men at rolle og ansvarsfordeling ikke er avklart, samtidig som det er ulike oppfatninger i forvaltningen om hvorvidt formålet for parkene bør utvides. Forvaltningen er splittet rundt spørsmålet om hvorvidt bærekraftig reiselivsutvikling bør bli en del av formålet av nasjonalparkene: 43 % synes ikke dette, like mange synes dette bør være tilfellet, mens 14 % svarer nøytral/vet ikke. Ifølge forvalterne egner forvaltningsplaner, besøksstrategier og verneforskrifter seg best til å avklare forholdet til reiselivsinteressene. Nasjonalparkstyrene vil kunne ha en avklaringsrolle her. Som nøkkelfaktorer nevnes forvaltningens ressurser og kompetanse, utvikling av besøksstrategier, samt samarbeid med reiselivet. 11

18 DEL 2 HISTORIKKEN TIL PREIKESTOLEN NASJONALPARK 2.1 Preikestolen som turistattraksjon 1887: Stavanger Turistforening blir stiftet. 1896: Etter å ha fått utpekt Høvlatonnå fra dampbåten Oscar II på Lysefjorden av kaptein Hana, får banksjef og turistforeningsmann Randulff fra Stavanger med seg revisor Ole Hausken og lokalguttene Elling og Guttorm Vatne på fjelltur. Kjentmann Fredrik Bratteli fører dem til fjellformasjonen vi nå kjenner bedre som Preikestolen. 1903: Stavanger Turn reiser klubbens emblem, fire F-er, som et monument på Preikestolen. Monumentet blir tatt av vinterstormene. 1921: Stavanger Turistforening merker stien fra Vatne gård til Preikestolen. Ca 1925: Vatne og Tornes gårdene ved Refsvatn får ca 100 overnattinger i året. Turister tar båt til Refså og går opp fra fjorden til Refsvatn og videre til Preikestolen. 1946: Stavanger Turistforening kjøper Vatnegård og 4000 mål utmark : Preikestolhytta blir bygget for kroner. 1961: Ola Buss fra Bjørheimsbygd fullfører veien fra Jøssang til Preikestolhytta for kroner. Turisttrafikken øker kraftig, til ca årlig tidlig på tallet. 1992: Debatt om heis til Preikestolen og taubane over fjorden fører til en Fylkesdelplan for Preikestolområdet. 1993: Stiftelsen Preikestolen blir opprettet. Kilde: (Tonstad 2008) 1995: Ryfylkeporten AS åpner et reiselivssenter på Oanes : Naturstien blir anlagt : På ti år vokser antall Preikestolenturister fra til per år : Preikestolen Fjellstue blir åpnet og vinner Statens Byggeskikkpris i : Debatt om etablering av Preikestolen Nasjonalpark : Sherpaer fra Nepal utbedrer stien med steinlegginger og trapper. 2014: Utredning om mulighet for å bygge Preikestolen Opplevelsessenter. 12 Basert på forskjellige Stavanger Aftenblad publikasjoner, basert på tall fra Stiftelsen Preikestolen 12

19 2.2 Nasjonalparker og reiselivsutvikling: hva sier arealplanene om Preikestolområdet? Plan- og bygningsloven (Pbl) lager rammene for regional og kommunal planlegging, som skal følge opp nasjonale forventninger og statlige planretningslinjer. Diskusjonen om heis og taubane i Preikestolområdet i en videre debatt om bruk og vern i et område preget av stadig økende turisttrafikk tidlig på 1990-tallet førte til en Fylkesdelplan for Preikestolområdet, utarbeidet av Rogaland fylkeskommune. Ved godkjennelse av planen i april 1993 skrev daværende miljøvernminister Thorbjørn Berntsen: Preikestolområdet omfatter et område med et vilt og særpreget landskap som kan karakteriseres som regionalt/nasjonalt verneverdig. Preikestolområdet er av stor verdi for naturopplevelse, rekreasjon, friluftsliv og utvikling av turisme, både regionalt og i nasjonal sammenheng. ( ) Planen har som mål å verne de enestående landskaps- og naturområdene ved Preikestolen, samtidig som det i deler av området legges til rette for stor ferdsel og kommersielt reiseliv. ( ) Det er nødvendig med en godt gjennomtenkt og gjennomført tilrettelegging, både for å ta vare på den særpregede og sårbare naturen, kulturmiljøet og kulturminnene i området, og samtidig legge til rette for trygg og lett tilgjengelighet fram til attraksjonene Fylkesdelplanen for Preikestolområdet Fylkesdelplanens hovedmål er å verne natur og landskap i Preikestolområdet og samtidig legge til rette for reiseliv og næring knyttet til dette. (Rogaland Fylkeskommune 1991/1992). Planens geografiske planområde vises i figur 2. Hovedtrekk i Fylkesdelplanen: Naturbasert reiseliv i området som forener utviklingsmuligheter med verneinteresser; Etablering av Stiftelsen Preikestolen der kommunene, fylkeskommunen og grunneierne er representert i styret, ansvarlig for områdets forvaltning; Videre utvikling av et reiselivsanlegg ved Refsvatnet som skal trekke flere turister, formidle om andre naturattraksjoner, og skape ringvirkninger i regionen. Planen legger opp til vern av Neverdalsfjellet, definert som området mellom Refsvatn og Hengjane, mot vesentlig landskapsinngrep og hyttebygging. Samtidig skal Preikestolen som turistmagnet brukes i nasjonal og lokal satsing på reiseliv, med en tilrettelegging basert på en avveining mellom bruk og utvikling. Planen legger opp til en ønsket ferdselskanalisering og reiselivsutvikling i Refsvatnområdet. Her kan det bygges et reiselivsanlegg, med god ankomst. Området mellom Refsvatn og Refså kai blir nevnt som et byggeområde for reiselivsformål, og det blir innarbeidet en trase for taubane eller stolheis. Stiene og informasjonsformidlingen skal være naturlig og av høy kvalitet. Området skal være attraktivt til bruk for lokalbefolkningen og videre knyttes til turrutene i Ryfylkeheiene. I reiselivsøyemed innarbeides det videre adgang for en kvilebu på nordsiden av Neverdalsfjellet, av hensyn til nødvendige drift-, sanitær- og sikkerhetsforhold ved Preikestolen. Ved godkjennelse uttalte Fylkesmannen i Rogaland at planen har klart å kombinere vern og turisme ved å legge restriksjoner på hva slags type turisme som kan utvikles i området, ved å plassere intensivt utnyttbare arealer i utkanten av de viktigste naturområdene. Stavanger Turistforening presiserte at en reiselivsstrategi må kunne kombineres med næringslivets interesser og lokalbefolkningens bruk. Naturvernforbundet påpekte videre behovet for tilrettelegging for økt trafikk. 13

20 Stiftelsen Preikestolen For å følge opp fylkesdelplanen ble Stiftelsen Preikestolen stiftet 20. desember 1993, med kroner i stiftelseskapital fra Fylkeskommunen. Stiftelsen består av representanter fra Rogaland Fylkeskommune, kommunene Forsand og Strand, grunneiere og Stavanger Turistforening. Samme år raste det en heftig debatt om bygging av heis til Preikestolen, som ble lagt død med bakgrunn i fylkesdelplanen. Våren 1995 ble reguleringsplanen for Preikestol-området vedtatt, med blant annet planer til ny parkeringsplass og nytt sanitæranlegg (Handelshøyskolen BI). Stiftelsen jobber videre med drift av parkeringsanlegget, opprusting av stien, samt innstillinger og utredninger rundt reiselivsutvikling og etablering av et reiselivssenter i området FINK Fylkesdelplan for friluftsliv, idrett, naturvern og kulturvern Formålet med FINK-planen er å presentere og formidle kunnskap om verneområder, bidra til vern og sikring av områder for friluftsliv, befolkingens helse og trivsel, samarbeid mellom sektorene og tilrettelegging for næringsutvikling i forbindelse med reiseliv, m.m., gjennom å påvirke arealbruk, behandling av konflikter og bedre samordning. (Rogaland Fylkeskommune 2004). Blant hovedutfordringene nevner Fylkeskommunen: Inaktivitet i befolkningen negativ helseutvikling Knapphet / adgang på nære friluftsområder Naturtyper / arter trues av naturinngrep. Urørte områder reduseres og fragmenteres Her er det muligheter for å møte flere utfordringer samtidig. Fylkesdelplanen fokuserer for eksempel på sammenhengen mellom bruk / tilrettelegging og vern / sikring og følger nasjonale føringer om blant annet å ta hånd om ressurser i landskapet med tanke på utvikling av et bærekraftig reiseliv. Om skjæringspunktet mellom friluftsliv, naturvern og reiseliv sier planen: Det er viktig å skape en lokal bevissthet og stolthet over typiske naturtyper for Rogaland og verdien av naturopplevelser knyttet til verneområder; Fylket trenger bedre reisemål, ved økt tilrettelegging og utvikling, men vekst må skapes uten naturforringelser; Preikestolområdet er et verdifullt, prioritert naturområde med store og flersidige naturlandskaps- og friluftsverdier, der det frarås by- eller tettstedsutvikling, andre større bygge- og anleggstiltak eller landskapsinngrep; Lysefjordområdet og nasjonale turistveier er satsingsområder. Rogalands største turistattraksjon er Preikestolen. Ryfylkevegen bør stimulere til økt reiselivsutvikling; Lokale areal- og reguleringsplanprosessene må avklare arealbruken og ryddige forhold mellom reiselivs-, frilufts- og andre arealbruksinteresser; For reiselivet er det viktig å ikke se på enkelt kommuner, men ha en helhetlig tilnærming; Det er behov for kanalisering av ferdsel i Lysefjordområdet, ved hjelp av balansert tilrettelegging som skal unngå naturslitasje og gjøre reiselivet mer attraktivt. 14