HORINGSNOTAT. 1. Innledning

Transkript

1 HORINGSNOTAT 1. Innledning Avgiftsmyndighetene har siden Na-avgiften ble innfort 1. januar 2007 lagt til grunn at operatoren er avgiftssubjekt for alle Na-utslipp fra petroleumsvirksomhet. Dette omfatter bade utslipp fra de permanent plasserte (faste) irmretningene som drives av operatoren pa vegne av et interessentskap, og utslipp fra flyttbare innretninger som leies inn av operatoren for kortere eller lengre perioder. I Oslo tingretts dom 29. mars 2011 ( TVI-OTIR/05) fikk staten medhold i at forskrift om swravgifter (saf.) 5-1 bokstav g gir hjemmel for a palegge operatoren ansvaret for NONavgift for flyttbare innretninger mens irmretningene driver petroleumsvirksomhet. Borgarting lagmarmsrett kom i sin dom 21. november 2012 (LB ) til motsatt konklusjon. Staten har anket dommen til Hoyesterett, som skal behandle saken oktober Lagmarmsrettens dom viser at swravgiftsforskriftens bestemmelser om avgiftssubjekt for Na-avgiften bor presiseres. Det foreslas derfor en presisering i saf. 5-1 bokstav g, silk at avgiftsmyndighetenes forstaelse av gjeldende rett uttrykkelig fremgar av ordlyden i bestemmelsen. I punkt 2 gis en redegjorelse for avgfftsmyndighetenes forstaelse av gjeldende rett, og de hensyn som ligger bak valget av operatoren som avgiftssubjekt for Na-utslipp fra petroleumsvirksomhet. De konkrete endringsforslagene er beskrevet i punktene 3 til Gjeldende rett og begrttnnelsen for denne 2.1 Gjeldende rett I henhold til Stortingets vedtak om avgift pa utslipp av Na 1 forste ledd skal det betales avgift pa utslipp av Na (nitrogenoksider) ved energiproduksjon fra folgende utslippskilder: framdriftsmaskineri med samlet installert innfyrt effekt pa mer enn 750 kw, motorer, kjeler og turbiner med samlet innfyrt effekt pa mer erm 10 MW og fakler pa offshoreinstallasjoner og anlegg pa land. Med energiproduksjon menes i derme sammenheng enhver forbrenningsprosess der det produseres termisk energi. Angivelsen av utslippskildene og storrelsen pa disse utgjor avgiftens saklige virkeomrade. Avgiftens stedlige virkeomrade er angitt i saf Her reguleres det samtidig hvilke utslippsenheter som omfattes av avgiften. Disse er fartoy (forste ledd), luftfartoy (armet ledd), kjoretoy (tredje ledd) og «annen energiproduksjon» (fjerde ledd). Armen energiproduksjon omfatter energiproduksjon bade fra landbaserte utslippsenheter og utslippsenheter som driver petroleumsvirksomhet pa norsk kontinentalsokkel. For fartoy gjelder avgiftsplikten utslipp fra fart innenfor norsk territorialfarvann og utslipp fra irmenriks fart, samt - for norskregistrerte fartoy - utslipp i nwre farvarm, jf forste ledd. Med «nwre farvarm» menes havomrader som ligger 250 nautiske mil eller nwrinere fra 1

2 norske grunnlinjer. For utslippsenheter omfattet av «annen energiproduksjon» gjelder avgiftsplikten i Norge og p5 norsk kontinentalsokkel, jf fjerde ledd. Flyttbare innretninger, som borerigger, anses av avgiftsmyndighetene som «fartay» under forflytning mellom havn og innretning pa sokkelen og mellom innretninger, og som osokkelinstallasjom nar de driver petroleumsvirksomhet pa oppdrag for feltoperator. De reguleres derfor av forste ledd i forstnevnte tilfelle, og av fjerde ledd i sistnevnte tilfelle, da pa ilk linje med permanent plasserte (faste) innretninger. Avgiftssubjektet - den som overfor Tollvesenet er ansvarlig for innrapportering og betaling av avgfft - er i saf. 5-1 angitt som den registreringspliktige. For Na-avgiften gjelder registreringsplikten «virksomheter som eier eller driver Na-avgiftspliktige enheter», jf. 5-1 bokstav g. Formuleringen ovirksomheter som eier eller driver Na-avgiftspliktige enheter» skal forstas silk at <<eier»-alternativet gjelder for fartoy, luftfartoy og landbaserte utslippsenheter, mens odriver»-alternativet gjelder for utslippsenheter pa norsk kontinentalsokkel. For fartoy, luftfartoy og landbaserte utslippsenheter er det folgelig eier av utslippsenheten som er registreringspliktig (avgiftssubjekt). For utslippsenheter pa sokkelen er det odriver» som er registreringspliktig (avgiftssubjekt). Med odriver» menes operator. For flyttbare innretninger er avgiftssubjektet dermed innretningens eier mens innretningen er under forflytning, og den operator innretningen er kontrahert av mens innretningen driver petroleumsvirksomhet. Dette folger av at flyttbare innretninger, som nevnt over, anses som fartoy under forflytning og som osokkelinstallasjom - pa samme mate som permanent plasserte (faste) innretninger - ilk' de driver petroleumsvirksomhet. Operatoren er folgelig avgiftssubjekt for alle Na-utslipp fra petroleumsvirksomhet, enten utslippene skjer fra operatorens egne permanent plasserte (faste) innretninger, eller fra flyttbare innretninger som leies inn av operatoren for kortere eller lengre perioder. Denne forsfaelsen av regelverket har som nevnt blitt lagt til grunn av avgiftsmyndighetene siden NOx-avgiften ble innfort 1. januar 2007, men tvist om sporsmalet tilser at regelverket presiseres. For ovrig har avgiftsmyndighetene ved flere anledninger vurdert a legge ansvaret for aft utslipp fra flyttbare innretninger pa innretningens eier, men ikke funnet grunn til gjore en silk endring. 2.2 Avgiftstekniske hensyn - innkreving og kontroll At operatoren er valgt som avgiftssubjekt for alle utslipp fra petroleumsvirksomhet, er for det forste begrunnet i avgiftstekniske hensyn. Med oavgiftstekniske hensym menes hensynet til Tollvesenets innkreving av avgiften og kontroll av de avgiftspliktige, samt hensynet til lavest mulig administrative kostnader for bade Tollvesenet og for de avgfftspliktige. Dette er sentrale hensyn ved utforming av avgiftsregelverk generelt. Operatorselskapene er palagt a vaere etablert i Norge, og vil i kraft av sin storrelse alltid ha verdier som overstiger et eventuelt avgfftskrav. Den okonomiske situasjonen til for eksempel et riggeierselskap vii kunne variere noe mer. Eierselskapene er heller ikke palagt a ha en 2

3 aktiv enhet i Norge. Innkreving av et eventuelt ubetalt avgiftskrav fra et selskap i utlandet er mer ressurskrevende enn innkreving fra et operatorselskap i Norge. Om lag 80 % av driften av norsk sokkel betjenes i dag av fa og store operatorselskaper. Hoveddelen av Norges samlede NO.-utslipp kommer i dag fra petroleumsvirksomheten pa sokkelen. Resultatet av at operatorene er avgiftssubjekt for alle utslipp fra petroleumsvirksomhet, er at den tilsvarende delen av samlet proveny fra NO.-avgiften skal betales av fa og store aktorer med slicker betalingsevne, etablert i Norge. Hensynet til en enkel og sikker avgiftsinnkreving tilsier derfor at statens proveny er best sikret med operator som avgiftssubjekt for alle NO.-utslipp fra petroleumsvirksomhet. En av Tollvesenets hovedoppgaver er a sikre statens inntekter. Denne oppgaven ivaretas bl.a. gjennom effektiv og malrettet kontrollvirksomhet. At 80 % av potensielt proveny kan kontrolleres ved kun a kontrollere operatorselskapene, vil for avgiftsmyndighetene vre svafft effektivt. Videre vil det vre lave administrative kostnader knyttet til en effektiv kontroll av operatorene, bade for Tollvesenet og for operatorene, ettersom disse kun driver virksomhet pa norsk sokkel. 2.3 Hens ynet til annet regelverk At det er operatoren som er avgiftssubjekt for alle utslipp fra petroleumsvirksomhet er for det andre i samsvar med annet relevant regelverk om forurensning pa norsk kontinentalsokkel. Det er operatoren som soker forurensningsmyndigheterte om tillatelse til utslipp etter forurensningsloven 11, for forurensertde aktiviteter som utfores pa de felt de har operatoransvar for. Dette omfatter blant annet utslipp til luft og til vann, fra bade faste og flyttbare innretninger. Det er videre operatorens ansvar a imirapportere disse utslippene til forurensningsmyndighetene. Utslippene omfatter bade NO.- og CO2-utslipp. Operatorene har derfor tilgang til nodvendige opplysninger for a beregne NO.-utslippet fra innleide flyttbare innretninger. Forurensnirtgsmyndighetene har ogsa lagt til grurin at operatoren er «den ansvarlige» i forurensningsloven 7 sin forstand, med andre ord «forurenser». En regel der operatorene er avgiftssubjekt for alle NO.-utslipp fra petroleumsvirksomhet, er derfor i samsvar med det miliorettslige grunnprinsippet om at «forurenser betaler». Videre har Miljoverndepartementet opprettholdt et vedtak fra Miljodirektoratet (tidligere Klima- og forurensningsdirektoratet) der det legges til grunn at CO2-utslipp fra flyttbare innretninger er omfattet av kvoteplikt etter klimakvoteregelverket, og at operatoren er kvotepliktig virksomhet for disse utslippene i medhold av klimakvotelovert 4. Det folger av forarbeidene til klimakvoteloven at «den kvotepliktige» etter loven skal vre sammenfallende med «den ansvarlige» for utslippene etter systemet i forurensningsloven 11, jf. Ot.prp. nr. 13 ( ) kapittel 16. 3

4 3. Direktoratets forslag At opera-toren er avgfftssubjekt for alle utslipp fra petroleumsvirksomhet har konsekvent vrt lagt til grunn i praksis fra avgiftsmyndighetene, og er og har vrt beskrevet i kommentarene i Toll- og avgiftsdirektoratets Arsrundskriv for Na-avgiften. Regelen ledger imidlertid ikke uttrykkelig av ordlyden i saf. 5-1 bokstav g. For a klargjore gjeldende rett foreslas det na a presisere forskrfften slik at regelen fremgar uttrykkelig. Vi presiserer at ingen av forslagene er ment a innebre endringer i gjeldende rett. Vi foreslar for det forste a dele opp formuleringen «eier eller driven> i et eier-alternativ i dagens bokstav g, og et driver/operator-alternativ i ny bokstav h. PA denne maten vii det ikke lenger veere grunnlag for misforstaelser med hensyn til om det er valgfrihet mellom eier eller driver. Slik valgfrihet har aldri vrt tilsiktet. For det andre foreslar vi a erstatte begrepet «driver» med «operaton>, silk at det na uttrykkelig presiseres hvem som faktisk er registreringspliktig. Begrepet ona-avgiftspliktige enheter>>, som i dag er brukt i bokstav g, foreslar vi a erstatte med de konkrete enhetene det i det enkelte tilfellet er tale om. Vi viser her til forslaget til ordlyd i punkt 4. Til slutt foreslar vi en sr1ig presisering i ny bokstav h om at de innretningene pa norsk sokkel operatoren er registreringspliktig for, ogsa omfatter flyttbare innretninger nar disse driver petroleumsvirksomhet. I tillegg foreslar vi erstatte begrepene "installasjoner pa norsk kontinentalsokker og "offshoreinstallasjoner", som i dag benyttes i forskriften bokstav c, bokstav c og d og , med "innretrtinger pa norsk kontirtentalsokkel". Innretning (om flyttbar innretning) er brukt bade i petroleumsloven, jf. 1-6 bokstav d og i sjoloven, jf. 507, og det synes hensiktsmessig at terminologien i sravgfftsforskriften sarnsvarer med disse to lovene. I petroleumsloven 1-6 bokstav d) er "innretning" definert som "installasjon, anlegg og annet utstyr for petroleumsvirksomhet (...) (vat. kursivering)". I smravgiftsforskriften bokstay d er "installasjoner pa norsk kontinentalsokkel" definert som "anlegg eller innretning, herunder flytende, som har tilknytning til utnyttelsen av naturforekomstene i havomradene utenfor norsk territorialfarvann" (var kursivering). Vi foreslar a endre bokstav d silk at installasjon, pa samme mate som i petroleumsloven, blir en del av definisjonen av innretning. Dette er ikke ment A innebaere noen realitetsendring. Vi ser ikke behov for A endre den ovrige delen av definisjonen i bokstav d. Vi bemerker at begrepet "offshoreinstallasjoner" ogsá er brukt i Stortingets vedtak 1 forste ledd bokstav c. Dette vil ikke kunne endres sammen med angitte forskriftsbestemmelser i denne runden, og vii derfor inntil videre sta silk det gjor i dag. Vi presiserer at inntil stortingsvedtaket endres i trad med de foreslatte forskrfftsendringene, skal meningsinnholdet i "offshoreinstallasjoner" i stortingsvedtaket vatre det samme som forskriftens "innretninger pa norsk kontinentalsokkel". 4

5 4. Okonomiske og administrative konsekvenser Forslaget innebrer en presisering, men ingen endring av gjeldende rett. Vi kart derfor ikke se at dette vii fa okonomiske eller administrative konsekvenser, verken for Tollvesenet eller for natringslivet. 5. Forslag til forskriftsendringer I forskrift 11. desember 2001 nr om sravgifter foreslas folgende endringer: bokstav c skal lyde: c) fakler pa innretninger pa norsk kontinentalsokkel og anlegg pa land bokstavene c og d skal lyde: c) «innenriks fart» - fart mellom to norske havner og mellom norsk havn og Svalbard, Jan Mayen, bilandene og innretninger pa norsk kontinentalsokkel, d) «innretninger pa norsk kontinentalsokkek> - anlegg eller ins tallasjon, herunder flytende, som bar tilknytrting til utnyttelsen av naturforekomster i havomradene utenfor norsk territorialfarvarth, skal lyde: I. Kompetent myndighet kan fastsette kildespesifikk utslippsfaktor etter soknad fra den avgiftspliktige. Kompetent myndighet er for denne avgiften Klima- og forurensningsdirektoratet for landbasert virksomhet, Sjofartsdirektoratet for fartely, Luftfartstilsynet for luftfartoy og Oljedirektoratet for innretninger pa norsk kontinentalsokkel. Kompetent myndighet kan gi retrtingslinjer om fastsettelse av kildespesifikk utslippsfaktor. 5-1 bokstav g skal lyde: g) virksomheter som eier NOx-avgiftspliktige fartoy, luftfartoy eller kjoretoy, med unntak av virksomheter som kun bar avgiftsfrie utslipp og utenlandske virksomheter som benytter representant registrert etter 5-2 bokstav d, Ny bokstav h skal lyde: h) operatorer for NOx-avgiftspliktige innretninger pa norsk kontinentalsokkel, herunder flyttbare innretninger som driver petroleumsvirksomhet. Endringene trer i kraft 1. januar