NOU. I velferdsstatens venterom. Mottakstilbudet for asylsøkere. Norges offentlige utredninger 2011: 10

Transkript

1 NOU Norges offentlige utredninger 2011: 10 I velferdsstatens venterom Mottakstilbudet for asylsøkere

2 Norges offentlige utredninger 2011 Seriens redaksjon: Departementenes servicesenter Informasjonsforvaltning 1. Bedre rustet mot finanskriser. Finansdepartementet. 2. Mellomlagerløsning for brukt reaktorbrensel og langlivet mellomaktivt avfall. Nærings- og handelsdepartementet. 3. Kompetansearbeidsplasser drivkraft for vekst i hele landet. Kommunal- og regionaldepartementet. 4. Mat, makt og avmakt. Landbruks- og matdepartementet. 5. Grunnlaget for inntektsoppgjørene Arbeidsdepartementet. 6. Et åpnere forskningssystem. Kunnskapsdepartementet. 7. Velferd og migrasjon. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. 8. Ny finanslovgivning. Finansdepartementet. 9. Økt selvbestemmelse og rettssikkerhet. Helse- og omsorgsdepartementet. 10. I velferdsstatens venterom. Justis- og politidepartementet. Omslagsbilde: Erlend Aas / Scanpix

3 NOU Norges offentlige utredninger 2011: 10 I velferdsstatens venterom Mottakstilbudet for asylsøkere Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 27. oktober Avgitt til Justis- og politidepartementet 6. juni Departementenes servicesenter Informasjonsforvaltning Oslo 2011

4 ISSN ISBN Aurskog AS

5 Til Justis- og politidepartementet Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 27. oktober I mandatet er utvalget bedt om å vurdere organisering og rammer for tilbudet til personer som søker asyl i Norge. Bakgrunn for oppnevnelsen er at regjeringen ønsker en helhetlig gjennomgang av mottakstilbudet for asylsøkere. Utvalget legger med dette fram sin utredning med forslag til organisering av mottaksapparatet for asylsøkere, samt forslag til en lov som regulerer mottakstilbudet. Oslo 6. juni 2011 Gunnar Berge Leder Berit Berg Marit C. Borchgrevink Petter J. Drefvelin Nina Gran Atle Hamar Simin Sabri Sylo Taraku Morten Tjessem Lars Steinar Hansen

6 Innhold Del I Innledning Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid Utvalgets verdiforankring Sammendrag Innledning Noen sentrale vurderinger og anbefalinger Utvalgets forslag til organisering av mottaksapparatet Oversikt over utvalgets anbefalinger Organisering og rammer Tilbudet EUs mottaksdirektiv Del II Bakgrunn Kort oversikt over dagens mottakssystem Tall Asyl og asylprosedyre noen sentrale begreper Historisk bakgrunn Innledning Fra middelalderen til det tjuende århundre Første verdenskrig Mellomkrigstiden Andre verdenskrig Fred og oppbygging av landet årene Verden blir mindre årene Asylsøkerne kommer Omorganiseringen i Mottakssystemet etableres Politiske mål og hensyn Innledning Integrering og retur Stortingsmeldinger om asyl- og flyktningpolitikken UDIs tildelingsbrev Satsingsområder for mottak Krav til informasjonsarbeid i statlige mottak Dobbelt budskap til beboere i mottak Kostnadseffektivitet Verdighet og funksjonsevne Nøkternt og forsvarlig Innvandringsregulering Oppsummering Internasjonale normer Innledning Internasjonale avtaler Flyktningkonvensjonen FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter FNs barnekonvensjon Den europeiske menneske- rettighetskonvensjon Rådgivende anbefalinger fra konvensjonsbaserte overvåkningsorganer FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter FNs barnekomité Gjeldende regulering av mottakstilbudet i Norge Innledning Rettslig regulering av mottaks- tilbudet i Norge Utlendingsloven Utlendingsforskriften Den øvrige reguleringen av mottakstilbudet i Norge UDIs rundskriv Andre lands rettslige rammeverk for innkvartering av asylsøkere Sverige Danmark Synspunkter fra utlendings- forvaltningen om behovet for rettslig forankring av mottaks- tilbudet Kommunal- og regional- departementets vurdering i Odelstingsproposisjon nummer 112 ( ) Utlendingsdirektoratets vurdering av rammeverket i notat av juni Sammenligning av EUs mottaksdirektiv og norsk regelverk og praksis Innledning Norges samarbeid med EU Direktiver som instrument i EU-retten Mottaksdirektivet oversikt Direktivets betydning for mottakstilbudet i EU-landene Rapport om norske og europeiske mottaksforhold... 55

7 10.7 EU-kommisjonens forslag til revisjon av mottaksdirektivet Behovet for harmonisering av mottakstilbudet i Europa utvalgets vurdering Sammenligning av mottaks- direktivets bestemmelser og norsk regelverk og praksis Innledning Artikkel 3 Hvem som omfattes av mottakstilbudet Artikkel 5 Informasjon om mottakstilbudet Artikkel 6 Dokumentasjon Artikkel 7 Bevegelsesfrihet Artikkel 8 Familiens enhet Artikkel 9 Helseundersøkelser Artikkel 10 Rett til skolegang for mindreårige Artikkel 11 Tilgang til arbeidsmarkedet Artikkel 12 Yrkesrettet opplæring Artikkel 13 Generelle regler om mottaks- og helsetilbud Artikkel 14 Standarder for mottaksforhold Artikkel 15 Helsehjelp og asylsøkere med spesielle behov Artikkel 16 Reduksjon eller tilbakekalling av mottakstilbud Artikkel 17 Generelt prinsipp Artikkel 18 Mindreårige Artikkel 19 Enslige mindreårige Artikkel 20 Ofre for tortur og vold Artikkel 21 Klageadgang Artikkel 23 Veiledning og tilsyn Artikkel 24 Bemanning og ressurser Oversikt over anbefalinger Mottakssystemet i noen andre land Innledning Danmark Ansvar og organisering Lovregulering Innkvartering Helsetjenester Skole Opplæring og aktiviteter Arbeid Økonomisk støtte til livsopphold Oppsummering Sverige Ansvar og organisering Lovregulering Innkvartering Helsetjenester Skole Opplæring og aktiviteter Arbeid Økonomisk støtte til livsopphold Oppsummering Finland Ansvar og organisering Lovregulering Innkvartering Helsetjenester Skole Opplæring og aktiviteter Arbeid Økonomisk støtte til livsopphold Oppsummering Belgia Ansvar og organisering Lovregulering Innkvartering Helsetjenester Skole Opplæring og aktiviteter Arbeid Økonomisk støtte til livsopphold Oppsummering Sammenfatning Del III Mottakstilbudets organisering og rammer Plassering i forvaltningen Innledning Samordning av innvandrings- politikken Fra integrering til kontroll Innstramminger Utreisesenter og ventemottak ikke en del av mottakssystemet Ventemottak blir en del av mottakssystemet Mottakenes plass i innvandrings- reguleringen Utvalgets vurdering Hovedmotsetningen Ankomsthåndtering Utreisehåndtering Et todelt system Utvalgets anbefaling Økonomi drift, ytelser og tilskuddsordninger Innledning Utgifter til drift og leie av asylmottak Særskilt om ekstraordinære tiltak Økonomiske ytelser til mottaksbeboerne Satsene i pengereglementet Satser og prisutvikling... 99

8 Økonomisk stønad til livsopphold Differensierte satser Utvalgets vurderinger Utvalgets anbefaling Vertskommunetilskudd Etablering av mottak Innledning Generelt om offentlige anskaffelser Om anskaffelse av asylmottak Uprioriterte tjenester og anskaffelsesprosedyrer Politiske mål formelle hindringer? Hastesituasjoner Utvalgets vurdering Utvalgets anbefaling Mottaksetableringer i et lokal- samfunnsperspektiv Plan- og bygningsloven Informasjon ved mottaks- etableringer Utvalgets vurdering Utvalgets anbefaling Driftsoperatørene Innledning Bakgrunn En integrert modell Et endret konsept Hvorfor ikke statlig drift? Begrunnelsen for valget Fordelingen blant ulike kategorier operatører Fordelingen endrer seg Politiske føringer Nærmere om de ulike typene driftsoperatører Kvalitet på drift Økonomi Bemanning Særtrekk ved de ulike typene driftsoperatører Kommunale driftsoperatører Private driftsoperatører Humanitære driftsoperatører Utvalgets vurdering Driftsoperatørenes fortrinn Ulike driftsoperatører en verdi i seg selv De ulike driftsoperatørenes «markedsandeler» Utvalgets anbefaling Vertskommunene Innledning Vertskommunenes ansvar og oppgaver Hvor er vertskommunene? Hvilke kommuner er verts- kommuner? Vertskommunenes erfaringer Betyr størrelse noe? Økonomi Utvalgets vurderinger Særskilt om små kommuner Når mottaket kommer Når mottaket legges ned Økonomiske konsekvenser Utvalgets anbefaling Basismottak Innledning Kjernemottak Det opprinnelige forslaget Resultat: forsterkede avdelinger Kompetansemottak En UDI-utredning Utvalgets vurdering Basismottak Hvem skal drive basismottak? Hvordan skal kontraktene være? Hva skal oppdraget være? Økonomiske konsekvenser Utvalgets anbefaling Bemanning, kompetanse, roller Innledning Bemanning i mottak Antall ansatte og arbeidstid Utvalgets vurderinger Utvalgets anbefaling Økonomiske og administrative konsekvenser Kompetanse Utvalgets vurdering Roller Oppdraget er bestemmende for rollene Mottakenes primærroller og primærfunksjoner Et annet blikk Andre interessenter og forventninger Om de mottaksansattes taushetsplikt Utvalgets vurdering Utvalgets anbefaling Mot enda en ny rolle? Utvalgets vurdering Utvalgets anbefaling Tilsyn Innledning Bakgrunn Tilsynsbegrepet Stortingsmelding om statlig tilsyn

9 Stortingets merknader til meldingen Om Fylkesmennenes tilsyn med kommunesektoren Oppsummering Om Utlendingsdirektoratets tilsyn med asylmottak Omfang Ulike typer tilsyn Risikobaserte tilsyn Differensierte tilsyn Gjennomføring Oppsummering Andre tilsynsinstanser Arbeidstilsynet Datatilsynet Mattilsynet Det lokale elektrisitetstilsyn (DLE) Kommunen, helsetjenesten Kommunen, brannvesenet Momenter for vurdering av endring av dagens tilsyns- ordning Risiko- og sårbarhetsanalyse Fordeler og ulemper ved gjeldende tilsynsordning UDIs todelte rolle Tilsynsregler på andre områder Mulige alternative tilsyns- ordninger Utvalgets vurdering av behovet for en ny tilsynsordning Utvalgets anbefaling Økonomi Organisering av mottaks- apparatet Innledning Sentrale premisser for utvalgets forslag Effektiv ressursutnyttelse Nøkternt og forsvarlig tilbud Mål og struktur i mottaks- systemet Ulike prinsipper for organisering Struktur versus ad hoc Saksbehandlingstid i asylsaker Komponentene i dagens mottakssystem Oversikt Beskrivelse av de ulike funksjonstypene Transittmottak Ordinære mottak Mottak for enslige mindreårige Alternativ mottaksplassering Forsterkede avdelinger Særskilte prosedyrer Beskrivelse og drøfting av andre aktuelle funksjonstyper Retursentre Privat innkvartering Utvidelse av målgruppe for alternativ mottaksplassering Sekundær- og primærfase Egne mottak for personer i Dublin-prosedyre Basismottak Mulige modeller Ytterpunkter Utvalgets vurdering Utvalgets forslag til organisering av mottaks- systemet Innledning Kontroll og velferd Transittmottak Økonomi Ordinære mottak Økonomi Basismottak Økonomi Mottak/avdelinger for enslige mindreårige Økonomi Alternativ mottaksplassering Økonomi Avdeling for personer med hjelpebehov(forsterket avdeling) Økonomi Privat innkvartering Økonomi Personer i Dublin-prosedyre Økonomi Angående retursentre for personer med endelig avslag på asylsøknad Økonomi Oversikt over hvilke endringer utvalget foreslår i organiseringen av mottaksapparatet Del IV Mottakstilbudets innhold Innkvartering av asylsøkere Innledning Beskrivelse Dagens krav til standard på innkvarteringen Standarden fra 80-årene Standardsenkning Utvalgets vurdering Minstestandarder Standard og botid Bedre forhold for de med lang botid Normer Økonomi Utvalgets anbefalinger

10 23 Beboermedvirkning Innledning Målsetting Bakgrunn Den ideologiske begrunnelsen Politikken iverksettes Beboermedvirkning i praksis Brukermedvirkning Beboerdeltakelse Problemer på veien Hva er arbeid? Et tilpasningsforsøk Beboermedvirkning i mottak i dag Dagens begrunnelse Arbeid igjen Særskilt om beboermedvirkning kontra obligatoriske aktiviteter Utvalgets vurderinger Utvalgets anbefalinger Identifisering av sårbare personer Sårbare personer og grupper Identifisering av sårbare asylsøkere i dag Prinsipper for informasjons- utveksling Kontaktpunkter for identifisering i ankomstfasen Identifisering av sårbare asylsøkere i ankomstfasen Nærmere om identifisering av psykiske lidelser blant asylsøkere i en tidlig fase Styrking av helsetjenesten i ankomsttransittmottak Kontaktpunkter for identifisering i ordinære mottak Identifisering av sårbare asylsøkere under opphold i ordinære mottak Identifisering av sårbare personer og EUs mottaksdirektiv EU-kommisjonens forslag til revisjon Asylsøkere og helsetjenester Innledning Helsetilbudet til mottaksbeboere Transittfasen Ordinære mottak Returfasen Økonomi Fastlegeordningen Tolk Mottakenes rolle Psykisk helse Somatisk sykdom Funksjonshemmede Særskilt om sosiale tjenester Ny lov Sosiale tjenester til asylsøkere i dag Utvalgets vurdering Tilpasset tilbud Utvalgets anbefaling Forebygging av psykiske helseproblemer Andre forhold Fastlegeordningen Tolk Funksjonshemmede Sosiale tjenester Utvalgets anbefaling Barn Innledning Forskningsprosjekt om medfølgende barn i asylmottak Tilgang på velferdsgoder Sosialt nettverk Fungerende foreldreskap Mottaksmodell Aktivitet og mestring Skoletilbud Barn under skolepliktig alder Barnevern Fritidsaktiviteter Mottak og familieliv Fattigdom Utvalgets vurdering Økonomi Utvalgets anbefaling Bo- og omsorgstilbudet for enslige mindreårige over 15 år Innledning Statistikk FNs barnekonvensjon Diskriminering? Omsorg Omsorgsbegrepet Kjennetegn ved enslige mindreårige asylsøkere Psykisk helse Barnevernloven Omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere Om omsorgstilbudet for enslige mindreårige asylsøkere over 15 år Bemanningstetthet Kompetanse Mottakenes størrelse Direktebosetting Omsorgstilbudet for enslige mindreårige etter bosetting i kommune Utvalgets vurdering Økonomi

11 27.7 Utvalgets anbefaling Informasjon Målsettinger Ansvar Rammeverk Organisering Struktur Metoder Informasjonsplan for barn og unge Undersøkelse om informasjon til beboere i mottak Difis hovedkonklusjoner og anbefalinger UDIs oppfølging av Difis rapport Informasjon om asylsaken Hva innebærer informasjon om saken? Informasjonstilbudet Utvalgets vurdering Kompetanse/kompetanseheving Regelverk Aktiviteter Målsettinger Obligatoriske og frivillige aktiviteter Norskopplæring Informasjonsprogram Frivillige aktiviteter i mottaket Aktiviteter i og utenfor mottaket Beliggenhet Aktivitet og psykisk helse Arbeid Utvalgets vurdering Utvalgets anbefaling Kvalifisering Innledning Om grunnleggende kvalifisering Et allerede etablert samarbeid Introduksjonsprogrammer og introduksjonslov Kvalifisering i asylmottak Situasjonen i dag Utvalgets vurdering Økonomiske konsekvenser Utvalgets anbefaling Del V Lovforslag Regulering og rettighetsfesting noen generelle problem- stillinger Innledning Generelt om rettighetsfesting Ulike varianter av rettighets- lovgivning Særlig om rettsreguleringens trinnhøyde Rettslig regulering på sammen- lignbare områder Sosialtjenesteloven Kvalitet og rettigheter i barnevernsinstitusjoner Senter for foreldre og barn jamfør barnevernloven Oppsummering Forslag til lov om innkvartering for personer som søker beskyttelse Innledning Lovforslag med kommentarer Del VI Økonomiske og administrative konsekvenser Økonomiske og administrative konsekvenser Organisering av mottakstilbudet Innholdet i mottakstilbudet Oversikt over hvilke endringer utvalget foreslår i tilbudet som vil ha økonomiske og administrative konsekvenser Nærmere om de enkelte punktene Samlet oversikt over økonomiske konsekvenser av utvalgets anbefalinger om mottakstilbudets innhold Litteraturliste Vedlegg 1 Medfølgende barn i asylmottak livssituasjon, mestring, tiltak

12 Del I Innledning

13 NOU 2011: I velferdsstatens venterom Kapittel 1 Kapittel 1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid Regjeringen oppnevnte ved kongelig resolusjon 27. oktober 2009 et utvalg som skulle vurdere organisering og rammer for tilbudet til personer som søker asyl i Norge. Utvalget fikk følgende mandat: Bakgrunn Utlendingslovens 41 a første ledd slår fast at alle som søker asyl i Norge skal gis tilbud om innkvartering mens søknaden er til behandling. De som har fått endelig avslag på søknad om asyl, kan gis tilbud om innkvartering i påvente av utreise. De som har fått vedtak om opphold kan oppholde seg i mottak i påvente av bosetting i en kommune. Tjenestetilbudet for øvrig er ikke regulert i utlendingsloven, men i en viss utstrekning i særlovgivningen og i kravene som stilles til driften av innkvarteringstilbudet. Siden dagens mottakssystem ble etablert, er det gjort mange justeringer og endringer, men det har aldri blitt foretatt noen helhetlig gjennomgang og vurdering av mål og virkemidler, eller evaluering av de strategier som er valgt opp mot oppnådde resultater. Opprinnelig ble det lagt til grunn at en asylsøker normalt oppholder seg i mottak i inntil 12 måneder, hvorav 6 måneder i påvente av et vedtak og 6 måneder i påvente av bosetting eller retur. Den faktiske tiden det tar fra asylsøknaden leveres til bosetting eller retur er i mange tilfelle vesentlig lenger enn det som opprinnelig ble forutsatt. Regjeringen har besluttet å nedsette et utvalg for å få en helhetlig gjennomgang og vurdering av norske myndigheters tilbud om innkvartering og tjenester til personer som søker asyl i Norge. Mål og hensyn Regjeringens overordnete mål for arbeidet på flyktningområdet framgår av St.prp. nr. 1 ( ). Regjeringen vil føre en human, solidarisk og rettssikker asyl og flyktningpolitikk. I dette ligger å arbeide for varige løsninger for flyktninger i hjemlandet, regionen eller Norge, å forebygge at personer uten beskyttelsesbehov kommer hit som asylsøkere, å gi beskyttelse og opphold til asylsøkere som fyller vilkårene, samt å ha et tilpasset og nøkternt tilbud om innkvartering mens søknaden er til behandling og mens man venter på bosetting eller retur. De grunnleggende mål og hensyn som tilbudet til personer som søker asyl skal ivareta, er: Tjenestetilbudet skal legge til rette for rask bosetting, integrering og inkludering hvis søknaden innvilges. Tjenestetilbudet skal motivere og legge til rette for retur til og reintegrering i hjemlandet hvis søknaden avslås. Tjenestetilbudet skal sikre den enkeltes verdighet og funksjonsevne. Tjenestetilbudet skal være kostnadseffektivt. Dagens løsninger innebærer en avveining og vekting mellom mange ulike, og til dels motstridende hensyn, som hver for seg har betydningen for hovedmålene. Fleksibilitet (herunder beredskap) og kompetanse De store svingningene i antall asylsøkere som kommer til Norge, setter høye krav til fleksibilitet i mottakskapasiteten. Dagens mottakssystem er basert på en høy kapasitetsutnyttelse og relativt liten beredskapskapasitet. Antall plasser skal løpende tilpasses behovet, begrunnet med målet om kostnadseffektivitet. Raske og uforutsette endringer i ankomstbildet har ført til mange opp- og nedbygginger av mottakskapasiteten. Antall mottaksplasser har variert, mellom om lag og , og antall mottak fra 19 til 147. Dette innebærer at kompetanse som har blitt bygget opp, forsvinner i nedbyggingsfaser. Erfaringsoverføring er vanskelig i et system med store endringer, og uforutsigbarheten gjør det vanskelig med langsiktig planlegging. Differensiering av tilbudet Asylsøkere vil ha ulike behov for tjenester, avhengig av bakgrunn, individuell situasjon og hvor i asylprosessen søkeren er. Det vil være spesielt viktig å se hen til søkernes alder, kjønn og om hvorvidt de ankommer alene eller sammen med familiemedlemmer. Det bes om at det særlig legges

14 14 NOU 2011: 10 Kapittel 1 I velferdsstatens venterom vekt på barns spesielle behov, samt situasjonen for enslige kvinner da majoriteten av beboerne i mottak per i dag er menn. Det er derfor behov for et differensiert tilbud. En spesialisering vil også kunne gjøre det mulig å bygge opp sterkere kompetansemiljøer. På den annen side kan økt differensiering gjøre det vanskeligere å utnytte kapasiteten, gjøre logistikken mer komplisert og innebære at asylsøkerne må flytte flere ganger i løpet av den tiden det tar å behandle asylsøknaden. Arbeid og bosettingsforberedelse For de fleste mennesker er aktivitet viktig for trivsel og funksjonsevne. Også asylsøkere vil ha stor nytte av ulike aktivitetstiltak. Arbeid og utdanning vil kunne gjøre bosetting og integrering lettere, og samtidig gjøre det lettere å fortsette livet i hjemlandet hvis asylsøknaden blir avslått. På den annen side er ønsket om arbeid også en grunn til at mange velger å søke asyl i Norge. Stor vekt på variert arbeids- og utdanningstilbud kan også føre til en konsentrasjon rundt de største byene, og gjøre det vanskeligere å utnytte tilbudene i mindre sentrale områder av Norge. Tilbudet til asylsøkere skal ikke i seg selv være motiverende for å søke asyl i Norge Tilbudet til asylsøkere i søkeperioden varierer mye fra land til land. En harmonisering av tilbudet har i praksis vist seg vanskelig. Dette kan føre til at de land som har det beste tilbudet vil få en uforholdsmessig stor andel av asylsøknadene og dermed undergrave viktige sider ved innvandringspolitikken. Kommunenes medvirkning I utgangspunktet kan ikke en kommune nekte staten å etablere et tilbud til personer som søker asyl i en gitt kommune, forutsatt at dette skjer i henhold til lover og forskrifter. Samtidig er kommunal medvirkning viktig for å kunne gi et godt tilbud til asylsøkerne. Utgangspunktet må derfor være at de løsninger som velges skal bygge på et nært samarbeid mellom statlige myndigheter, frivillige aktører og kommunene. Utvalgets mandat Utvalget skal redegjøre for internasjonale rammebetingelser av betydning for tilbudet til personer som søker asyl i Norge, herunder internasjonale konvensjonsforpliktelser og EUs mottaksdirektiv. Utvalget skal beskrive hvilke løsninger som er valgt i Norge, Sverige, Danmark og Finland, og drøfte fordeler og ulemper med disse. Utvalget vurderer selv om det også ønsker å inkludere andre land enn de nordiske. Utvalget skal drøfte og utdype de sentrale målene og de hensyn som må avveies, jf. omtalen ovenfor. Utvalget skal utrede ulike modeller for organisering og ansvarsplassering. Utvalget skal legge fram helhetlige forslag til hvilke tilbud som skal gis til asylsøkere fra søknaden innleveres til bosetting eller retur. Forslagene skal avveies mot hensynene beskrevet over. Utvalget skal redegjøre for de administrative og økonomiske konsekvensene av forslagene. Minst ett forslag skal være innenfor dagens økonomiske rammer. Utvalget skal utrede de lovgivningsmessige konsekvensene av de forslagene som fremmes. Administrativt Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensning av mandatet med Justis- og politidepartementet. Utvalget bistås av et sekretariat forankret i Justis- og politidepartementet. Utvalget kan etter nærmere avtale med Justisog politidepartementet engasjere sakkyndig hjelp til utredningsarbeidet. Utvalget skal holde seg løpende orientert om pågående utviklingsarbeid på mottaksområdet. Utvalgets arbeid skal resultere i en NOU, som skal legges frem for Justis- og politidepartementet innen 1. juni Utvalget har hatt følgende sammensetning: Gunnar Berge (utvalgsleder), styreleder, Stavanger Berit Berg, professor, Trondheim Marit C. Borchgrevink, psykologspesialist, Tromsø Petter Drefvelin, ekspedisjonssjef, Oslo Nina Gran, spesialrådgiver, Larkollen Atle Hamar, direktør, Vassenden Simin Sabri, lege, Nesttun Sylo Taraku, seniorrådgiver, Drammen Utvalget har vært bistått av et sekretariat knyttet til Justis- og politidepartementet (fram til Arbeids- og inkluderingsdepartementet). Sekretariatet har bestått av prosjektleder Morten Tjessem (sekretariatsleder), seniorrådgiver Gro Anna Persheim (til ) og seniorrådgiver Lars Steinar Hansen (fra ). Utvalget har hatt 15 møter, herunder 2 møter som gikk over 2 dager. Utvalget har invitert ulike etater til å delta i en referansegruppe. Utvalget hadde den

15 2011 NOU 2011: I velferdsstatens venterom møte med representanter for Barne- ungdoms- og familiedirektoratet, Utlendingsdirektoratet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og Helsedirektoratet. Referansegruppemedlemmene fikk i forkant av møtet tilsendt spørsmål/diskusjonspunkter fra utvalget. I mai 2010 gjennomførte utvalget et studiebesøk i Belgia og Danmark. I Belgia hadde utvalget møter med representanter for den norske EUdelegasjonen, European Council on Refugees and Exiles (ECRE), EU-kommisjonens generaldirektorat for justis- og innenrikssaker, Fedasil (statlig etat med ansvar for innkvartering av asylsøkere). I Danmark hadde utvalget møter med representanter for Røde Kors, Udlændingeservice, Dansk Flygtningehjælp, Radikale Venstre og Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration. I desember 2009 besøkte utvalget Tanum ankomsttransittmottak og hadde møte med representanter for driftsoperatør ved mottaket (Norsk Folkehjelp) og Utlendingsdirektoratet. I september 2010 besøkte utvalget Dale mottak i Sandnes og hadde møter med representanter for driftsoperatør for Dale mottak og Stavanger mottak (Hero Norge AS), beboere ved mottaket, Utlendingsdirektoratet, Sandnes kommune og Stavanger kommune. I november 2010 besøkte utvalget Bjørnebekk mottak i Ås og hadde møte med representanter for driftsoperatør for mottaket (Ås kommune) og representanter for Ås kommune. Utvalget har videre møtt og mottatt synspunkter fra Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS), Utlendingsdirektoratet, Hero Norge AS, Fossnes AS og Institutt for samfunnsforskning. Utvalget har også hatt møte med Vigdis Vevstad og Reidun Brunvatne. Utvalget har mottatt skriftlige innspill fra Hero Norge AS og Norsk Folkehjelp. Utvalget har fått stilt til disposisjon egne midler til gjennomføring av forsknings- og utredningsoppgaver. I den forbindelse har Institutt for samfunnsforskning gjennomført en undersøkelse om situasjonen for medfølgende barn i asylmottak. Rapporten fra undersøkelsen finnes som eget vedlegg til utredningen.

16 16 NOU 2011: 10 Kapittel 2 I velferdsstatens venterom Kapittel 2 Utvalgets verdiforankring Prinsippet om alle menneskers iboende verdighet og likeverd er grunnleggende. Det norske velferdssamfunnet bygger på solidaritet og på vilje til å yte og dele. Alle plikter å slutte opp om samfunnets lover og respektere demokratiske grunnverdier. Tillit til samfunnets institusjoner og tillit innbyggerne imellom er en nødvendig forutsetning. Norge har gjennom internasjonale avtaler påtatt seg ansvar for å beskytte mennesker som flykter fra forfølgelse. Asylsøkere utøver sin rett til å søke asyl. Prinsippet er nedfelt i artikkel 14 i FNs verdenserklæring om menneskerettigheter fra Den er gjort indirekte bindende gjennom forbudet mot tilbakesendelse til forfølgelse (prinsippet om non-refoulement), som blant annet er nedfelt i FNs flyktningkonvensjon og Den europeiske menneskerettskonvensjon. Prinsippet om non-refoulement har også etablert seg som et folkerettslig sedvaneprinsipp. Norge har dermed påtatt seg et ansvar for å ivareta asylsøkerne mens de venter på å få sin søknad behandlet. Mottakstilbudet har blitt til i et krysspress mellom ulike og til dels motstridende mål og hensyn. Mottaksfasen er betinget av både innvandringsregulering og integrasjonspolitikk. Tilbudet er derfor et kompromiss mellom kontrollhensyn og et mål om innlemmelse av nye medlemmer i samfunnet. I tillegg har økonomiske og ressursmessige hensyn spilt en viktig rolle. Utvalget er innforstått med hensynet til at mottakstilbudet i seg selv ikke må bli en grunn til å søke asyl i Norge. Kontrolloppgaver bør likevel først og fremst utøves i forbindelse med asylsaksbehandling og ikke gjennom de betingelsene asylsøkerne tilbys. Eventuelt misbruk av asylordningen bør avverges gjennom en rasjonell og effektiv asylsaksgang. Det å tilby innkvartering og økonomisk støtte til asylsøkere bør ses i relasjon til velferdsstatens prosjekt, nemlig sosial inkludering. I så måte er mottakstilbudet en velferdstjeneste. Den må utformes med utgangspunkt i asylsøkernes livssituasjon. Det peker blant annet mot respekt for mottaksbeboeres integritet og egenart, rett til medbestemmelse og en verdig behandling og et menneskesyn som tilsier at vi alle har rett og plikt til å ta hånd om eget liv, så langt vi kan.

17 NOU 2011: I velferdsstatens venterom Kapittel 3 Kapittel 3 Sammendrag 3.1 Innledning Utvalgets oppdrag har vært å foreta en helhetlig gjennomgang og vurdering av mottakstilbudet for asylsøkere i Norge. Som omtalt i utvalgets mandat står de grunnleggende målene og hensynene som har vært styrende for utviklingen av mottakstilbudet til dels i et spenningsforhold til hverandre. Det er ikke unikt for dette feltet, og gjenfinnes på andre samfunnsområder hvor ulike hensyn må avveies. Mottakstilbudet for asylsøkere står samtidig på flere måter i en særstilling. I tillegg til at de styrende mål og hensyn er delvis motstridene, er kapasitetsbehovet, dvs. antallet personer som søker asyl, uforutsigbart og i stadig endring. Sammensetningen av beboere skifter også over tid, og den enkelte beboers oppholdstid er heller ikke forutsigbar. I sum innebærer det at tilrettelegging av et tilbud som oppleves som adekvat og godt for den enkelte beboer, utvilsomt vil være en svært krevende forvaltningsoppgave. Utvalget har gjennom sitt arbeid forsøkt å komme fram til en rimelig avveining mellom strukturell fleksibilitet og individuelle behov for «velferdsstatens venterom». I utredningens del 2 (kap. 4 11) gis en generell introduksjon til temaet, med blant annet oversikt over dagens ordning, et historisk tilbakeblikk og presentasjon av andre lands ordninger. I del 2 foretas det også en vurdering av norsk regelverk og praksis i forhold til de minstestandardene som framgår av EUs mottaksdirektiv. I del 3 (kap ) gjennomgås strukturelle sider ved mottakstilbudet. I kapittel 20 drøftes organiseringen av mottaksapparatet og i kapittel 21 presenteres et forslag til modell for organisering av mottaksapparatet. I del 4 (kap ) behandles tilbudet til beboere i mottak. I del 5 presenteres et lovforslag. Del 6 består av en oppsummering av økonomiske og administrative konsekvenser. 3.2 Noen sentrale vurderinger og anbefalinger Saksbehandlingstid, botid og standard Mottakstilbudet har i utgangspunktet ikke vært ment for oppholdstid over ett år. I virkeligheten har oppholdstiden for mange vært betydelig over dette. Kortere saksbehandlingstid i asylsaker vil etter utvalgets syn være det viktigste enkelttiltaket for å bedre den generelle livssituasjonen for beboere i asylmottak. Utvalget ønsker derfor velkommen de effektiviseringstiltakene som utlendingsforvaltningen er i ferd med å gjennomføre. Samtidig mener utvalget det er grunn til å anta at saksbehandlingstiden også i framtiden vil kunne bli lengre enn ønskelig, og føre til lang oppholdstid for en del beboerne. Utvalget mener derfor det er behov for å tilrettelegge bedre for personer med lang botid. Det foreslås blant annet at det gis tilbud om enkeltrom etter 1 år. Det anbefales også at familier tilbys egne boligenheter. Driftsoperatører De ulike typene driftsoperatører har hver sine fortrinn, og dagens sammensetning når det gjelder drift av ordinære mottak bør videreføres. Det er imidlertid behov for tiltak som sikrer at kommuner og frivillige organisasjoner ikke driver en for liten andel av mottakene, sammenlignet med de private driftsoperatørene. Basismottak I perioder med nedbygging av mottaksplasser forsvinner mye viktig kompetanse på mottaksdrift. For å motvirke dette foreslås det innføring av en grunnstamme med mottak som har lengre avtaleperioder og lengre oppsigelsestid.

18 18 NOU 2011: 10 Kapittel 3 I velferdsstatens venterom Todeling kontroll vs. velferd Kontrollhensynet kan gå på bekostning av hensynet til den enkelte beboers velferd og trygghet. Det foreslås derfor en todeling av systemet slik at mottakstyper hvor kontrollhensynet står sentralt drives i statlig regi. Enslige mindreårige Bo- og omsorgstilbudet for enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år bør styrkes. Bemanning er den viktigste faktoren her. Utvalget mener det er mest hensiktsmessig at Utlendingsdirektoratet er ansvarlig for tilbudet til denne gruppen. Utfordringer for kommuner Mottaksetablering kan gi store utfordringer når det gjelder kommunens forpliktelser som tjenesteyter (helse, skole, barnehage m.m.). Det er behov for tiltak som kan dempe uønskede konsekvenser. Det foreslås blant annet at det bevilges midler til vertskommunenes planlegging av tjenestetilbud for beboere i mottak. Lovgivning og tilsyn Utvalget mener det er behov for større grad av lovregulering og foreslår innføring av egen lov om mottakstilbudet. For å sikre at regelverket etterleves bør et fylkesmannsembete gis nasjonalt ansvar for tilsyn med mottak. UDI bør fortsatt ha ansvar for kontraktsoppfølgingen overfor det enkelte mottak. utvalget mener velferdshensyn tilsier at beboere i mottak bør være omfattet av kommunale sosiale tjenester. Dette innebærer at det statlige vertskommunetilskuddet bør justeres. Et mindretall mener at det ikke bør overføres flere oppgaver til vertskommunene. Retursenter Utvalget stiller seg tvilende til hensiktsmessigheten av retursenter. Det finnes ikke erfaringsgrunnlag som tilsier at et slikt tiltak vil føre til flere frivillige returer. Det bør heller iverksettes tiltak som har en påvist effekt, som returstøtte. Fasedeling av mottakssystemet som ble iverksatt i 1990-årene, viste seg å være lite robust overfor svingninger i asylankomster. Arbeid Verken for personer som skal integrere seg i Norge, eller for dem som må returnere til hjemlandet, vil det være hensiktsmessig å leve en passiv tilværelse. Gjeldende praksis for innvilgelse av midlertidig arbeidstillatelse bør derfor endres slik at flere kan få mulighet til å ta seg arbeid i ventetiden. Identifisering Helsetjenesten for ankomstsenter/transittmottak bør gis en styrket kapasitet for å bedre ivareta behovet for identifisering av sårbare personer med spesielle behov, herunder personer med psykiske lidelser og personer med fysiske skader etter tortur og andre overgrep. Privat innkvartering Privat innkvartering kan gi enkelte bedre livskvalitet sammenlignet med en ordinær mottaksplass, og samtidig avlaste mottaksapparatet. Det bør derfor være mulig å bo privat og samtidig motta økonomiske ytelser. Personer som bor privat bør være tilknyttet og gis oppfølging fra mottak. Omfanget bør begrenses til maksimum 20 beboere per mottak. Sosiale tjenester Asylsøkere er i dag omfattet av sektoransvaret når det gjelder velferdstjenester. Unntak her er sosialtjenester. Tilbudet til beboere med spesielle behov kan ha et improvisert preg. Et flertall i 3.3 Utvalgets forslag til organisering av mottaksapparatet Utvalget anbefaler en mottaksmodell bestående av følgende hovedelementer: Transittmottak Hensynet til rasjonell asylsaksbehandling tilsier at asylsøkere innkvarteres i transittmottak fram til asylintervju er gjennomført. Transittmottak bør drives av staten ettersom kontrollhensynet er sentralt for slike mottak. Personer som omfattes av hurtigprosedyrer bør innkvarteres i transittmottak. Med unntak av forslaget om statlig drift skiller ikke utvalgets forslag seg fra dagens ordning.

19 NOU 2011: I velferdsstatens venterom Kapittel 3 Statlig dri Ikke statlig dri EM: Enslige mindreårige PH: Personer med hjelpebehov AMOT: Alterna v mo aksplassering Transi mo ak Avdelinger: Ordinær, EM Ordinært mo ak Avdelinger: Ordinær, EM, PH + AMOT og privat innkvartering Utreisesenter Dublin-forordningen Dublin-stat Retur Bose ng Figur 3.1 Illustrasjon utvalgets forslag Ordinære mottak Ordinære mottak bør som i dag bestå av både sentraliserte og desentraliserte plasser. Ordinære mottak bør fortsatt være drevet av ulike typer driftsoperatører, siden hver type har sine fortrinn. Avdeling for personer med hjelpebehov (i dag kalt forsterket avdeling) bør bestå som del av mottakstilbudet. Enslige mindreårige mellom 15 og 18 år bør fortsatt innkvarteres i egne avdelinger. Basismottak Det bør innføres en «grunnstamme» av mottak som har lengre driftsavtaler og lengre oppsigelsestid enn hva som er vanlig i dag. Slike basismottak bør ha særskilt ansvar for systematisering og formidling av kunnskap om mottaksdrift. Dette vil være en måte å styrke kompetanse og kvalitet i mottaksdrift generelt. Privat innkvartering Det bør åpnes for at asylsøkere kan bo privat og samtidig motta økonomiske ytelser. Privat innkvarterte bør være tilknyttet et mottak og delta i aktiviteter (informasjonsprogram, norskopplæring) på lik linje med dem som bor i mottak. Det bør være en grense på 20 personer per mottak. Alternativ mottaksplassering Kriteriene for alternativ mottaksplassering (midlertidig bosetting i kommune) bør justeres slik at flere kan få et slikt tilbud. Utreisesenter for personer som skal overføres til annen stat i dublinsamarbeidet Det bør innføres egne utreisesentre for personer som har fått endelig vedtak om overføring til annen stat i dublinsamarbeidet. Hensikten med dette er en mest mulig rasjonell gjennomføring av avgjørelse om overføring til annen Dublin-stat.

20 20 NOU 2011: 10 Kapittel 3 I velferdsstatens venterom 3.4 Oversikt over utvalgets anbefalinger Organisering og rammer Plassering i forvaltningen Utvalget mener at mottakssystemets forvaltningsmessige plassering på reguleringssiden/ kontrollsiden av innvandringspolitikken medfører en risiko for at det blir for liten oppmerksomhet på sosial-/velferdspolitiske forhold. Det bør derfor vurderes nærmere om dagens plassering av ansvaret for de ordinære mottakene er hensiktsmessig. Blant annet for å tydeliggjøre de velferdsmessige sidene av innkvarteringstilbudet til asylsøkere anbefaler utvalget en større grad av regulering av tilbudet. Utvalget anbefaler at staten v/utlendingsdirektoratet driver det innkvarteringstilbudet som er sterkest preget av innvandringskontroll, jf. også at det er politiet som drifter utlendingsinternatet på Trandum. I dagens situasjon innebærer det at staten driver transittmottakene. Etablering Det bør vurderes å innføre en særskilt unntaksbestemmelse i anskaffelsesregelverket for å sikre at Utlendingsdirektoratet ikke bryter regelverket under spesielle forhold, eksempelvis ved sterk og uventet økning i antall asylsøkere. Utlendingsdirektoratet bør systematisere vertskommunenes erfaringer fra kommunal tjenesteproduksjon slik at potensielle vertskommuner kan få tidlig og nøktern informasjon. Utlendingsdirektoratet bør ivareta både kommunenes og lokalbefolkningens behov for informasjon. Driftsoperatørene Utvalget anbefaler at de tre typene driftsoperatører som vi har i Norge i dag også får en rolle i drift av asylmottak i framtiden. Utvalget ser videre at det kan være behov for tiltak som sikrer at kommuner og organisasjoner ikke får en for liten andel av mottakene sammenlignet med de private aktørene. Vertskommunene Det bør utredes om vertskommunenes utgifter varierer med kommunestørrelse, og om dette i tilfelle bør være grunnlag for en differensiering av vertskommunetilskuddet. Det bør utredes nærmere hvordan vertskommunene kan få dekket utgifter til spesielt ressurskrevende personer på en bedre måte enn i dag. Dette gjelder både på undervisningssektoren, barnevernssektoren og helse- og omsorgssektoren. Nye vertskommuner bør få et engangstilskudd på kroner til planlegging og forberedelser. Ved nedleggelse av mottak bør perioden det utbetales vertskommunetilskudd for, være noe lengre enn mottakets driftsperiode. Basismottak Basismottak bør ha en total kapasitet på plasser, drevet av kommuner, organisasjoner og private aktører. Målsettingen bør være en lik fordeling mellom de tre. Basismottakene gis langsiktige avtaler på 5 6 år som er uoppsigelige det første året og deretter har en oppsigelsestid på 1 år. Basismottakene gis et særskilt kompetanseutviklings- og formidlingsoppdrag, men har ut over dette det samme oppdrag og de samme økonomiske betingelser som øvrige mottak. Bemanning, kompetanse, roller Beboerne trekkes aktivt inn i arbeidet med sikkerhet på mottakene. Det stilles krav til jevnlige risikovurderinger ved det enkelte mottak. Arbeidet på mottakene organiseres slik at det som hovedregel er personale til stede på ettermiddag og kveld. Taushetsplikten til de mottaksansatte bør reguleres av forvaltningsloven uavhengig av om driftsoperatøren er kommunal, privat eller en ideell organisasjon. Taushetsplikten bør også gjelde overfor utlendingsforvaltningen. Asylsøkere som pålegges bestemt oppholdssted og meldeplikt, innkvarteres i mottak som drives av staten selv. Tilsyn Et mer uavhengig tilsyn enn det som eksisterer i dag.

21 NOU 2011: I velferdsstatens venterom Kapittel 3 Tilsynsansvaret legges til et fylkesmannsembete med nasjonalt ansvar Tilbudet Innkvartering I ankomstfasen og på transittmottak kan det aksepteres en lavere standard på innkvarteringen enn i mottak beregnet for lengre opphold. Standarden i ordinære mottak bør være slik at familier sikres egne boenheter bestående av soverom, oppholdsrom, bad og spiseplass. Enslige bør sikres enerom etter 1 års botid. Når beboerne tilbys bedre boforhold, bør deres egne ønsker med hensyn til boform tillegges betydelig vekt. Her tenkes det blant annet på sentralisert og desentralisert innkvartering, men også på at noen kan ønske å bo sentralt med en lavere standard enn mindre sentralt med en høyere standard. Det bør ikke innføres konkrete minstestandarder i betydningen arealkrav for innkvarteringstilbudet. Det bør fastsettes retningsgivende normer for fellesarealer og utstyr som skal være tilgjengelig for beboerne. Økonomi drift, ytelser og tilskuddordninger Nivået på den økonomiske stønaden til asylsøkere bør gjennomgås med sikte på å sikre at asylsøkere ikke over tid må leve i fattigdom. Det må innføres en mekanisme som sikrer prisjustering av asylsøkeres stønad til livsopphold. Søkere i Dublin-prosedyre i ordinære mottak gis samme ytelser som øvrige beboere. Beboermedvirkning Verdigrunnlaget som kommer til uttrykk gjennom målsettingen for beboermedvirkning, bør legges til grunn for mottaksdriften. Det må vurderes nærmere hvordan regelverket kan endres slik at det gjør det mulig for beboerne å delta i driften av mottakene. Det bør opprettholdes en ordning med trekk i økonomiske ytelser for manglende deltakelse i obligatoriske aktiviteter. Beboermedvirkning bør fortsatt være frivillig, og ekstraordinær innsats i praktiske aktiviteter bør belønnes. Identifisering av sårbare personer Transittfase Helsetjenesten for ankomstsenter og transittmottak gis en styrket kapasitet for å identifisere sårbare personer med spesielle behov, herunder personer med psykiske lidelser og personer med fysiske skader etter tortur og andre overgrep. Helsetjenesten bør, som i dag, forankres organisatorisk i den kommunale helsetjenesten. Helsetjenesten bør ha flerfaglig kompetanse og samarbeide tett med personalet i ankomsttransitt/ankomstsenter og avlastningstransittmottak når det gjelder utvikling av kompetanse og rutiner for identifisering av sårbarhet. I den forbindelse vil det være nødvendig å dra veksler på relevante ressurs- og kompetansesentre, ikke minst RVTS. Personer som trenger umiddelbar oppfølging, bør så raskt som mulig overføres til ordinært mottak, eventuelt forsterket avdeling. Det kan inngås egne avtaler med kommunen hvor transittmottaket er plassert, som gjelder tilrettelagt botilbud eller institusjonsplass når praktiske forhold tilsier at overføring til ordinært mottak eller forsterket avdeling må utsettes. Ordinære mottak Informasjonen om sårbarhet og spesielle behov som framkommer under opphold i ordinære mottak, systematiseres og videreformidles til dem som er ansvarlige for oppfølging og tilrettelegging. Ansvarsforhold og rutiner for samling og videreformidling av relevante opplysninger spesifiseres for de ulike instanser som er i kontakt med asylsøkeren. Det bør systematisk innhentes samtykke til at informasjon om sårbarhet og spesielle behov videreformidles til dem som er ansvarlige for oppfølging og tilrettelegging. Helsetjenester Utlendingsdirektoratets interne retningslinjer for fordeling av asylsøkere fra transittmottak til ordinære mottak bør få en klarere kobling til kartleggingen av spesielle behov i transittmottak, fastlegge rutiner for informasjonsflyt og åpne for bruk av flere kriterier knyttet både til sårbarhet og spesielle behov for tilrettelegging i mottak. Fordelene ved et mangfoldig mottakssystem er mange, noe som også bør framheves. Informasjon om det enkelte mottak og vertskommunens tjenestetilbud bør i større grad systemati-