Høringsuttalelse: NOU 2011:10 - I velferdsstatens venterom - om mottakstilbudet for asylsøkere

Transkript

1 Flyktningkontoret Saksframlegg Dato Løpenr Arkivsaksnr Arkiv / /9124 F31 Saksnummer Utvalg Møtedato 12/4 Formannskapet Høringsuttalelse: NOU 2011:10 - I velferdsstatens venterom - om mottakstilbudet for asylsøkere Sammendrag Justis- og politidepartementet nedsatte høsten 2009 et nasjonalt utvalg (Berge-utvalget) med mandat til å vurdere organisering og rammer for det offentlige tilbudet som gis til personer som søker om asyl i Norge. Bakgrunnen for oppnevnelsen var at regjeringen ønsket en helhetlig gjennomgang av mottakstilbudet for asylsøkere. Utvalget har nylig lagt fram sin rapport med tittel "I velferdsstatens venterom". Rapporten er nå ute på høring, og opprinnelig høringsfrist satt til 15. januar er nå utsatt til Til tross for at Bodø kommune ikke er formell høringsinstans, blir alle vertskommuner for asylmottak sterkt oppfordret av KS til å avgi høringsuttalelse. Bakgrunnen for dette er at flere av utvalgets forslag til endringer i mottakssystemet kan få store konsekvenser for vertskommunene dersom de blir gjennomført. I den følgende saken gis en kort redegjørelse for Bodø kommunes rolle som vertskommune for 2 asylmottak, samt de viktigste konsekvensene utvalgets forslag kan medføre for kommunen. Deretter følger forslag til høringsuttalelse. Saksopplysninger Berge-utvalgets rapport er meget omfattende og gir en grundig og gjennomarbeidet analyse av alle sider av mottakssystemet. Rapporten strekker seg langt ut over det som berører vertskommunenes rolle, og derfor er en utfyllende redegjørelse ikke hensiktsmessig her. Som tittelen antyder har mye av hensikten bak utvalgets arbeid vært å rette et kritisk blikk mot det faktum at mottakssystemet i liten grad er lovregulert sammenlignet med andre deler av det offentlige. Det følger av dette at asylsøkere i mottak også har færre og mer begrensede lovfestede rettigheter til hjelp fra det offentlige enn øvrige innbyggere, herunder kommunale tjenester. Mottakssystemet kan derfor sies å representere et venterom inn i til velferdsstaten for personer hvis opphold ikke er avgjort. I møte med det offentlige tjenesteapparatet befinner asylsøkere seg derfor ofte i en juridisk gråsone. Heller ikke selve systemet for innkvartering av asylsøkere, med de ytelser dette medfører, er omfattet av egen lovgivning. Systemet har vokst frem som en konsekvens av utlendingslovens bestemmelser om retten til å oppholde seg i Norge i påvente av behandling av søknad om asyl, samt det faktum at tusenvis av mennesker i løpet av de siste tiårene har ankommet Norge med krav om beskyttelse. Disse menneskene har og har hatt åpenbare behov for hjelp til bl.a. bolig, livsopphold, helse og andre tjenester i venteperioden. Rapporten konkluderer med at det er behov for et eget lovverk for regulering av sektoren, og foreslår konkret en ny lov med tittel «lov om innkvartering av personer om søker beskyttelse» Samtidig går utvalget langt i sine forslag om å utvide asylsøkeres rettigheter også i forhold til eksisterende lovverk. I dag har asylsøkere blant annet rett til helsetjenester, undervisning ihht Side 16

2 opplæringsloven og tjenester etter barnevernloven. I tillegg er kommunen etter forvaltningsloven forpliktet til å sørge for tolk ved behov for dette i møte med det offentlige. Behovet for stønad til livsopphold ivaretas av UDI via mottakene, slik at sosialtjenesteloven ikke kommer til anvendelse for denne gruppen. Ordinære asylmottak drives i hovedsak av private driftsoperatører på kontrakt fra UDI, mens vertskommunen mottar et flatt vertskommunetilskudd for å kunne ivareta beboerne med tjenester etter nevnte lovverk. For Bodø kommune som er vertskommune for 2 asylmottak med til sammen 300 plasser, utgjorde dette tilskuddet pr kr (fra 2012 er det totale antallet mottaksplasser økt til 350 og vertskommunetilskuddet vil bli oppjustert tilsvarende). Det finnes ingen kompensasjonsordning for ekstraordinære utgifter knyttet til enkeltbeboere i mottak. Kommunen har heller ingen beslutningsmyndighet ved etablering eller nedleggelse av mottak. De av utvalgets forslag som i størst grad vil kunne berøre Bodø kommune er: Utvalget foreslår at asylsøkere i større grad skal være omfattet av kommunale sosiale tjenester. Dette innebærer at asylsøkere gis utvidede rettigheter etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester 3-2 første ledd punkt 6 samt 3-6. Dette innebærer rett til helsetjenester i hjemmet, personlig assistanse, plass i institusjon herunder sykehjem og avlastningstiltak, samt omsorgslønn. Dersom dette gjennomføres mener utvalget videre at det statlige vertskommunetilskuddet bør oppjusteres. Utvalget foreslår å gi asylsøkere rett til barnehageplass fra 2-års alder. Utvalget foreslår at det kommunale barnevernet skal bistå mottaksavdelinger med enslige mindreårige med utarbeidelse av oppfølgningsplaner for den enkelte beboer. Utvalget foreslår at beboere i mottak som venter på bosetting påbegynner norskopplæring i henhold til introduksjonslovens 17 og 18, og at kvalifiserende tiltak i mottak bør sees i sammenheng med introduksjonsprogrammet i kommunene. Ved nedleggelse av mottak mener utvalget at vertskommunetilskuddet videreføres fra 3 til 5 måneder etter oppsigelse av mottaksdriften. Samtidig foreslås en større kontinuitet i mottaksdriften, med lengre avtaleperioder og bedre økonomisk forutsigbarhet. Utvalget anbefaler at asylsøkere i alderen år gis rett til videregående utdanning. Vurderinger, konklusjon og anbefaling KS gav sin høringsuttalelse den (se vedlegg). Det foreslås at bystyret stiller seg bak KS vurderinger omkring de av forslagene som i størst grad berører kommunal sektor. Spesielt forslagene om rettigheter til sosiale tjenester, barnehageplass og kvalifiseringstiltak vil kunne få vidtrekkende konsekvenser for Bodø kommune, og derfor blir disse forslagene trukket særlig frem i forslaget til høringsuttalelse nedenfor. Når det gjelder tjenester etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester er dette tjenester som i Bodø kommune forvaltes av Helse- og sosialavdelingen v/tildelingskontoret. I lys av kommunens økonomiske situasjon samt omorganisering som følge av samhandlingsreformen er det ikke ønskelig med tilleggsoppgaver til avdelingen. I forhold til forslaget om lovfestet rett til barnehageplass fra 2 år er dette et område hvor mange hensyn bør veies mot hverandre. Behovet for et tilbud også til asylsøkerbarn er åpenbart, uavhengig om personene det gjelder skal forbli i Norge eller ikke. Det bør nevnes at Bodø kommune har pr. i Side 17

3 dag enkelte asylsøkerbarn i kommunale barnehager som følge av ledig kapasitet på søknadstidspunktet samt UDIs tilskuddsordning. Samtidig er det viktig å fastholde UDIs ansvar for de minste barna, og ha et bevisst forhold til hvilke grupper som skal prioriteres for opptak. Dette gjelder særlig ved knapphet på ledig kapasitet. For eksempel i forhold til Regnbuen mottaksbarnehage, som er en enhet med særlig kompetanse opp mot minoritetsbarn, er det av avgjørende betydning at barn av bosatte flyktninger så tidlig som mulig etter bosetting får plass. Også for ordinære barnehager kan inntak av asylsøkerbarn gå på bekostning av andre søkere. Bodø kommune har lang og god erfaring som bosettingskommune for flyktninger, og implementerte introduksjonsloven allerede før denne ble vedtatt i Vi har derfor et godt grunnlag for å vurdere konsekvensene av en eventuell utvidelse av introduksjonsloven til å gjelde også personer som venter på bosetting i andre kommuner. Det er administrasjonens klare oppfatning at det er bosettingskommunen og ikke vertskommunen som skal ha ansvaret for kvalifiseringstiltak etter introduksjonsloven, slik systemet er i dag. Alternativet vil kunne medføre en betydelig oppsplitting av ansvar og koordineringsbehov mellom kommunene. Forslag til vedtak Bodø kommune gir følgende uttalelse: "Bodø kommune mener generelt at utvalgets rapport representerer en god og grundig gjennomgang av tilbudet til personer som søker om beskyttelse i Norge. Vi imøtekommer særlig rapportens sentrale føringer om færre, mer stabile og mer profesjonelle mottak, samt styrkingen av vertskommunetilskuddet. Likeledes ønsker vi et eget lovverk til regulering av sektoren velkommen. Bodø kommune stiller seg bak KS høringsuttalelse av I likhet med KS mener Bodø kommune at flere av endringene som utvalget foreslår vil kunne få store konsekvenser for kommunal tjenesteyting og økonomi. Som vertskommune for to asylmottak med til sammen 350 mottaksplasser representerer Bodø kommune et godt eksempel på en kommune som vil kunne bli berørt av flere av utvalgets forslag. Bodø kommune vil særlig trekke frem følgende av utvalgets forslag: Bodø kommune går i mot forslaget om å gi asylsøkere rettigheter etter Lov om kommunale helseog omsorgstjenester 3-2 første ledd punkt 6 samt 3-6. En slik utvidelse av asylsøkernes rettigheter vil kunne medføre store utfordringer for Bodø kommunes tjenesteyting på området, til tross for at endringen foreslås ledsaget av en styrking av vertskommunetilskuddet. Kommunens Helse- og sosialavdeling har ikke kapasitet til å kunne ivareta ytterligere befolkningsgrupper. I likhet med KS mener Bodø kommune at UDI må ivareta nødvendige helse og sosialtjenester til asylsøkere som har slike behov. Bodø kommune går i mot forslaget om å gi asylsøkere lovfestet rett til barnehageplass fra 2 års alder. Bodø kommune anerkjenner viktigheten av barnehageplass for asylsøkerbarn, men mener UDI v/ driftsoperatøren må ha hovedansvaret for å gi et tilbud til gruppen. Bodø kommune ønsker at dagens system videreføres, der vertskommunene gjennom særskilt tilskudd fra UDI stimuleres til å stille tilgjengelig et antall barnehageplasser til asylsøkerbarn fra 3-4 års alder. Bodø kommune er kritisk til forslaget om at beboere som venter på bosetting i annen kommune påbegynner norskopplæring i henhold til introduksjonslovens 17 og 18. Forslaget vil kunne medføre stor grad av uryddighet overfor enkeltbeboere, ekstraarbeid og behov for koordinering mellom vertskommunen og bosettingskommunen. Som en stabil og erfaren bosettingskommune Side 18

4 med et betydelig bosetting av flyktinger hvert år har Bodø kommune ikke kapasitet til å opprette og følge opp kvalifiseringstiltak for personer som venter på bosetting i annen kommune." Saksbehandler: Audun Kvale Rolf Kåre Jensen Rådmann Arne Øvsthus Kommunaldirektør Trykte vedlegg: KS høringsuttalelse av Side 19

5 Justis- og politidepartementet Postboks 8005 Dep, 0030 OSLO Vår referanse: 11/ Arkivkode: F40 & 73 Saksbehandler: Nina Hjertø Ingebrigtsen Deres referanse: /TSC Dato: Høringsuttalelse: NOU 2011:10 - I velferdsstatens venterom - om mottakstilbudet for asylsøkere Mottaksutvalget har foretatt en grundig gjennomgang og vurdering av norske myndigheters tilbud om innkvartering og tjenester til personer som søker asyl i Norge. Kommunesektoren er en viktig leverandør av tjenester til beboerne i asylmottak. KS mener derfor det er svært uheldig at Justis- og politidepartementet kun har invitert kommunale driftsoperatører, bestående av 15 kommuner som høringsinstans. Samtlige vertskommuner for asylmottak berøres direkte av mange av de forslagene utvalget foreslår. KS mener at alle landets vertskommuner burde vært invitert til å gi en høringsuttalelse på dette viktige området. Statens overordnede asylpolitikk påvirker muligheter og begrensninger for kommunene til å finne gode lokale løsninger. Kortere saksbehandlingstid er en særlig viktig faktor som ville gi en positiv effekt på flere av forslagene innenfor både sosiale tjenester, barnehager og norskopplæring. KS vil hovedsakelig gi uttalelse på tiltak som berører kommunal sektor, herunder vertskommunenes rolle, sosiale tjenester, barnehager, norskopplæring og kvalifisering. Driftsoperatører og basismottak KS mener det er nødvendig med større kontinuitet i mottakssystemet, lengre avtaleperioder og økonomisk forutsigbarhet. Dette er viktige nøkkelfaktorer for innsatsen til vertskommunene og nødvendig for at flere kommuner skal etablere mottak. En modell med basismottak vil skape større forutsigbarhet og stabilitet både for vertskommune, personal og driftsoperatør. Det er viktig å ivareta ekspertisen som bygges opp gjennom lengre mottaksdrift. KS mener at kontraktstiden for basismottak bør derfor være på minst 10 år, eller ubegrenset med 1 års oppsigelse. KS mener det er viktig at det tilrettelegges for kommuner som ønsker å drive mottak. For at flere kommuner skal være med i konkurransegrunnlaget, må fristen i anbud om mottaksdrift KS Avd. Myndighetskontakt Haakon VIIs gate 9 T: E-post: ks@ks.no Bankgiro Postboks 1378 Vika, 0114 OSLO F: Web: Org. Nr Iban: NO Side 20

6 utvides. De nødvendige administrative og politiske prosessene er ofte årsaken til manglende kommunale deltakelse i konkurransen om mottaksdrift. Vertskommunenes rolle Sammenlignet med andre europeiske land, skiller Norge seg ut ved at det er kommunene som er pålagt ansvaret for en rekke tjenester til beboerne. KS mener at norske vertskommuner er pålagt store oppgaver som staten bør ha ansvaret for. KS er derfor uenig i forslag som pålegger vertskommunene enda større forpliktelser. Kommunene har ingen innflytelse over hvorvidt det skal etableres mottak i kommunen. KS synes det er positivt at utvalget anbefaler at UDI bør ivareta både kommunenes og lokalbefolkningens behov for informasjon. Den største utfordringen for kommunene er uforutsigbarheten. Opphold i mottak er midlertidig og sammensetningen av beboere endrer seg stadig. Erfaringer viser at det er en risiko å ansette nye for å ivareta tjenester til beboerne i mottak. KS mener at tilskuddet til vertskommunene bør økes fra 3 til 6 måneder etter oppsigelse av mottaksdriften. Dette fordi kommunene ikke klarer å avvikle arbeidsforhold innen 3 måneder, og påføres dermed utgifter til stillinger etter at mottaksdriften har opphørt. Utvalgets forslag om at vertskommunen får en lengre utbetaling av tilskuddet ved nedleggelse av mottak, vil kunne lette noe på denne utfordringen for kommunene. Ressurskrevende brukere er også en stor utfordring for vertskommunene. Det kan være barn med nedsatt funksjonsevne som har behov for spesialundervisning, eller det kan gjelde barnevern eller helsetjenester. KS mener det er helt nødvendig at det foretas en utredning for å sikre at vertskommunene får dekket utgiftene til ressurskrevende personer på en bedre måte enn i dag. KS støtter forslaget om at nye vertskommuner bør få et engangstilskudd på kroner til planlegging og forberedelser. Asylsøkere og sosial tjenester KS går i mot å gi asylsøkere rettigheter etter Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester med mer 3-2 første ledd punkt 6, samt 3-6. KS mener at UDI må etablere mottak som kan ivareta funksjoner som hører inn under disse lovbestemmelsene. I enkelttilfeller hvor det kreves ekstra innsats, kan UDI kjøpe tjenester fra kommunene eller private, slik praksisen er ved dagens system. Alternativt kan mottaket inngå en avtale med en kommune som kan gi et midlertidig botilbud for personen(e) i asylsøkerfasen og at kommunene får dekket utgiftene sine. KS mener dagens system skal videreføres, der UDI ved driftsoperatør skal sørge for en innkvartering og oppfølging av asylsøkere. Norske kommuner er allerede påført store belastninger for å yte tjenester til beboerne i asylmottaket. KS mener at UDI bør i stedet etablere flere forsterkede mottak som skal ivareta funksjonene i overnevnte lovparagrafer. Side 21

7 Barnehagetilbud KS mener at barn i mottak bør ha et tilbud om barnehage fra 3-årsalderen. Driftsoperatøren må ha hovedansvaret for å tilrettelegge et tilbud til barn som ikke har et barnehagetilbud pga. manglende plass eller etter foreldrenes ønske. KS støtter ikke forslaget om lovfesting av retten til barnehageplass for alle asylsøkere over 2 år. Det er imidlertid viktig at kommunene i størst mulig utstrekning gir barnehagetilbud til asylsøkere, men det er nødvendig å ta hensyn til vertskommunenes kapasitet. Det kan også virke urimelig at asylsøkerbarn skal gå foran i køen for de som trenger en barnehageplass på andre tidspunkter enn ved hovedopptaket pga. at foreldrene er i arbeid. Dette vil være en aktuell problemstilling i kommuner med høy kapasitetsutnyttelse i barnehagene. Dersom disse får et ansvar for å gi barnehageplass til en ny gruppe søkere, vil dette kunne gå på bekostning av muligheten til å tilby barnehageplass til nye søkere på andre tidspunkter gjennom året enn ved hovedopptaket ved semesterstart pr 1. august, som er det tidspunktet da kommunen har plikt til å sikre alle søkere med rett til barnehageplass et slikt tilbud. Mottakene må derfor fortsatt ha ansvaret for et tilbud til de minste barna. KS har i høringsnotat til KD den 2. september 2009, gått i mot en lovfesting til at asylsøkerbarn skal ha rett til barnehageplass. Bo- og omsorgstilbudet for enslige mindreårige over 15 år KS mener at bo- og omsorgstilbudet til enslige mindreårige over 15 år må styrkes i tråd med utvalgets anbefalinger. Økt bemanningstetthet og krav til kompetanse er et langt bedre alternativ enn etablering av omsorgssentre for denne gruppen. KS ser det som rimelig at kommunene bistår med sin barnevernfaglige kompetanse i forbindelse med utarbeidelse av oppfølgingsplaner for gruppen enslige mindreårige asylsøkere år. KS forutsetter at det etableres en tilskuddsordning for å dekke alle utgiftene. Kvalifisering KS mener det er viktig at asylsøkere i årsalderen får et tilbud om videregående utdanning. Samtidig som at dette rettighetsfestes, forutsetter KS at det etableres en tilskuddsordning for å dekke utgiftene. Det er viktig at beboerne i mottak har et aktivitetstilbud, da dette er en vesentlig faktor for asylsøkernes psykiske helse og mestringsevne. KS støttet derimot ikke utvalgets anbefaling om at rett til norskopplæring for asylsøkere bør lovfestes. KS støtter verken forslaget om beboerne i mottak som venter på bosetting påbegynner norskopplæring i henhold til introduksjonslovens 17 og 18, eller at kvalifiserende tiltak i mottak bør ses i sammenheng med introduksjonsprogrammet i kommunene. En slik rettighet vil medføre betydelig ressursinnsats og ikke minst administrasjon fra både verts- og bosettingskommunenes side. KS mener det blir uryddig å pålegge vertskommunene å etablere kvalifiserende tiltak for personer med opphold. Ansvaret må ligge hos bosettingskommunen og i henhold til introduksjonslovens 2, slik det er i dag. Side 22

8 Økonomiske og administrative konsekvenser KS forutsetter at alle nye oppgaver kommunene pålegges som følge av forslagene dekkes i sin helhet av staten. Dette følger av vedtatte prinsipper for fullfinansiering av statlig reformer. Summen av utvalgets forslag er omfattende. Flere kommuner har i dag utfordringer med å gi lovpålagte tjenester til beboerne i asylmottak og må derfor ikke påføres ytterligere oppgaver. Det er derfor vanskelig for kommunen å bygge opp et tilstrekkelig tjenesteapparat for asylmottak. Usikkerheten omkring varigheten av mottaket forsterker dette problemet. Utvalget har ikke foretatt kostnadsanalyser på flere av områdene som det foreslås endringer på. Vennlig hilsen Helge Eide Dir. Interessepolitikk Nina Hjertø Ingebrigtsen Rådgiver Side 23