Bevaring og kassasjon i offentlig sektor Felles bevarings- og kassasjonsbestemmelser for statsforvaltningen

Transkript

1 Foreløpig delprosjektrapport Bevaring og kassasjon i offentlig sektor Felles bevarings- og kassasjonsbestemmelser for statsforvaltningen Riksarkivet Versjon

2 INNHOLD 1 Innledning Bakgrunn og mandat Begrepsbruk, metode og datagrunnlag Begrepsbruk og metode Datagrunnlag Rapportens oppbygning Generelt om egenforvaltning og felles bevarings- og kassasjonsbestemmelser for statsforvaltningen Organisering og organisasjonsutvikling Organisasjonsmessig oppbygging Omstilling, omorganisering Virksomhets- og økonomistyring Departementenes og virksomhetenes arbeid med statsbudsjett Planlegging og budsjettering (budsjettforberedelse) Gjennomføring og oppfølging av statsbudsjettet Utarbeidelse og avleggelse av statsregnskap Departementenes styring av underliggende organer (etatsstyring) Myndighets- og ansvarsfordeling mellom departementet og underliggende virksomheter. Organisering av etatsstyringsarbeidet Planlegging og fastsetting av mål- og resultatkrav Rapportering og oppfølging Intern virksomhets- og økonomistyring Myndighets- og ansvarsfordeling Virksomhetsplanlegging Budsjettdisponering Virksomhetsrapportering

3 4.3.5 Evaluering Intern løpende økonomiforvaltning Lønn og oppgavepliktige ytelser Anskaffelser Inntekter Betalingsformidling Bokføring (Økonomisystem) Transaksjonskontroller Periodeavslutning og årsavslutning (Aggregerte kontroller) Pliktig regnskapsrapportering Forvaltning av tilskuddsordninger Personal Strategisk planlegging, ledelse og styring av personalområdet HMS-arbeid (system for internkontroll) Rekruttering og tilsetting Opplæring og kompetanseutvikling Løpende personalforvaltning og oppfølging av ansatte Lønn, godtgjørelse Regulering, kontroll og styring av arbeidstid Ferie Permisjoner Velferdsarbeid og sosiale tiltak Oppfølging av arbeidstakere i forbindelse med sykemelding og yrkesskader Disiplinærreaksjoner overfor embets- og tjenestemenn Omplassering, beordring, fortrinnsrett Opphør og avslutning av arbeidsforhold Samfunnssikkerhet og beredskap

4 6.1 Styring og utvikling av sikkerhets- og beredskapsområdet Organisering av intern sikkerhetsadministrasjon Sikkerhetsrapportering og -oppfølging Risikoanalyser og beredskapsplanlegging Beredskapsøvelser IKT-sikkerhet Personellsikkerhet Administrative støttetjenester Arkiv Bibliotek IKT Kommunikasjons- og informasjonsarbeid Eiendomsvirksomhet (tomter, bygninger, anlegg, lokaler) Anskaffelser Strategisk planlegging og styring av anskaffelsesvirksomheten Planlegging og gjennomføring av anskaffelser Oppfølging av anskaffelser Tekniske driftstjenester

5 Forord Riksarkivaren igangsatte i november 2010 et prosjekt for å revidere forskrift av nr om utfyllende tekniske og arkivfaglige bestemmelser om behandling av offentlige arkiver (Riksarkivarens forskrift), kapitlene III-V. Formålet med prosjektet ble definert som å utarbeide regler som bidrar til at offentlig sektor på en enklere måte kan gjennomføre kassasjon og samtidig identifisere det bevaringsverdige materialet slik at dette blir bevart for ettertiden. Arbeidet ble organisert i to delprosjekter for henholdsvis revisjon av felles bevarings- og kassasjonsbestemmelser for egenforvaltningssaker i statlig sektor (BKoffsek Stat) og revisjon av kommunale bestemmelser (Bkoffsek Kommune). Denne rapporten er resultat av arbeidet i delprosjektet BKoffsek Stat. Prosjektet har ikke et ferdigstilt forslag til nye bevarings- og kassasjonsbestemmelser for statlig egenforvaltning. Den foreliggende rapporten danner et grunnlagsmateriale for en funksjonsbasert bevaringsvurdering av egenforvaltningsområdene og tilhørende dokumentasjon. Dette materialet kan anvendes i videre arbeid med å utforme mer konkrete og spesifikke BKkriterier og BK-forslag. Beskrivelsen av egenforvaltningsfunksjoner og tilhørende dokumentasjon varierer når det gjelder presisjonsnivå og detaljeringsgrad. Bevarings- og kassasjonsvurderinger og konklusjoner foretatt i denne rapporten er å anse som foreløpige og eventuelt retningsgivende for videre arbeid. I det videre arbeid bør man sette fokus på å spesifisere og spisse både kriterier og bestemmelser for bevaring og kassasjon. Som ledd i dette kan det bli aktuelt å revidere den kategoriseringen av egenforvaltningsfunksjoner som prosjektet har lagt til grunn for bevarings- og kassasjonsvurderingen i denne rapporten. 5

6 1 Innledning 1.1 Bakgrunn og mandat Riksarkivaren igangsatte i november 2010 et prosjekt for å revidere forskrift av nr om utfyllende tekniske og arkivfaglige bestemmelser om behandling av offentlige arkiver (Riksarkivarens forskrift), kapitlene III-V. Bakgrunnen var at det gjeldende regelverket er utdatert, og forvaltningen ikke er i stand til effektivt å bruke reglene. Formålet med prosjektet ble definert som å utarbeide regler som bidrar til at offentlig sektor på en enklere måte kan gjennomføre kassasjon og samtidig identifisere det bevaringsverdige materialet slik at dette blir bevart for ettertiden. Arbeidet ble organisert i to delprosjekter for henholdsvis revisjon av felles bevarings- og kassasjonsbestemmelser for egenforvaltningssaker i statlig sektor (BKOFFSEK Stat) og revisjon av kommunale bestemmelser (BKOFFSEK Kommune). Riksarkivaren oppnevnte i brev av en prosjektgruppe for Delprosjektet BKOFFSEK bestående av deltagere fra Riksarkivet, statsarkivene og utvalgte statlige organer, herunder Fylkesmannen, Skatteetaten og NVE. Delprosjektet fikk i oppdrag å utarbeide nye felles bevarings- og kassasjonsbestemmelser for statlig sektor. 1.2 Begrepsbruk, metode og datagrunnlag Begrepsbruk og metode Prosjektet har i sitt arbeid lagt til grunn en vid definisjon av egenforvaltning som omfatter alle ansvarsområder som ikke hører til organets kjernevirksomhet i snever forstand, dvs. de faglige oppgavene som organet er opprettet for å ivareta. Dette syns å være i tråd med den begrepsavgrensingen som ligger til grunn for de gjeldende felles bevarings- og kassasjonsbestemmelser for statsforvaltningen (for nærmere omtale se kapittel 2 Generelt om egenforvaltning og felles bevarings- og kassasjonsbestemmeler). Prosjektet har tatt sikte på å foreta en funksjonsbasert bevarings- og kassasjonsvurdering (BK-vurdering) av egenforvaltning og tilhørende dokumentasjon. For å kunne gjøre en slik vurdering er det foretatt en hierarkisk analyse av egenforvaltningsfunksjoner. Egenforvaltningsfunksjonene representerer de største og viktigste ansvarsområdene innen egenforvaltning. Begrepene egenforvaltningsfunksjoner og egenforvaltningsområder brukes her om hverandre og betyr i hovedsak det samme. Egenforvaltningsfunksjonene er splittet opp i oppgaver og eventuelt deloppgaver som igjen består av aktiviteter og transaksjoner. Aktiviteter er kjennetegnet ved at de er tidsavgrenset og har en begynnelse og en slutt. 6

7 Aktiviteter som gjentar seg defineres som prosesser. En prosess kan bestå av en rekke sammenhengende aktiviteter og transaksjoner. Transaksjoner representerer de konkrete gjøremål og handlinger som en aktivitet består av. Det er transaksjonene som vanligvis skaper dokumenter. Denne gjennomgangen har resultert i en kategorisering av egenforvaltningsområdene. Med utgangspunkt i kategoriseringen av egenforvaltningsfunksjoner har prosjektet tatt sikte på å redegjøre for hva de enkelte ansvarsområdene og oppgavene går ut på og hvilken dokumentasjon som skapes i tilknytning til oppgaveløsningen. I denne beskrivelsen har prosjektet identifisert hvilket lov- og regelverk som danner hjemmel for utøvelse av funksjonen, hvilke politiske og administrative mål som er satt for oppgaveløsningen og hvilke strategier som benyttes for å oppnå målsettingene. Beskrivelsen er ment å danne et grunnlag for bevarings- og kassasjonsvurdering av egenforvaltningsoppgavene. Prosjektet har tolket sitt mandat slik at bevarings- og kassasjonsvurderingen skal foretas på et overordnet nivå. Hensikten har derfor vært å knytte bevarings- og kassasjonsbestemmelser hovedsakelig til oppgaver og deloppgaver. Aktiviteter og transaksjoner er ikke identifisert utover det som er nødvendig for å konkretisere og spesifisere oppgavene. Prosjektgruppen har lagt til grunn at egenforvaltningssaker kan vurderes med utgangspunkt i bevaring, jf. Riksarkivarens hovedprinsipper for arbeidet med bevaring og kassasjon. Det betyr at man hovedsakelig identifiserer det som skal bevares, samtidig som man gir en summarisk oversikt over resten uten å spesifisere i detalj det som blir vurdert som kassabelt. Tilnærmingen er basert på en antakelse om at en betydelig del/den største delen av dokumentasjon tilknyttet egenforvaltning ikke er bevaringsverdig, jf. Bevaringsutvalgets rapport kapittel Det innebærer at man ikke løper noen stor risiko for å miste verdifull dokumentasjon selv om materialet ikke gjennomgås i detalj. Utgangspunkt for BK-vurdering har vært å dokumentere offentlige organers funksjoner, myndighetsutøvelse og rolle i samfunnet (bevaringsformål F1 i Bevaringsutvalgets innstilling) og dokumentere personers og virksomheters rettigheter og plikter i forhold til det offentlige og i forhold til hverandre (bevaringsformål F3). Det har ikke vært aktuelt å vurdere egenforvaltningsfunksjonene og tilhørende dokumentasjon med sikte på bevaringsformålet F2, dvs. bevaringsverdig informasjon om samfunnet og samfunnsutviklingen ut over det som ligger i dokumentasjonen av offentlige organers virksomhet Datagrunnlag Prosjektet har i sitt arbeid brukt en rekke forskjellige informasjonskilder, herunder blant annet regelverksstudier, dokumentstudier, kartleggingsskjemaer, intervjuer med fagpersoner og statlige organers hjemmesider på internett. 7

8 Det er foretatt kartlegging og gjennomført møter med fagpersoner innen egenforvaltningsområdene i flere utvalgte statlige organer, herunder Nærings- og handelsdepartementet (NHD), Kommunal- og regionaldepartementet (KRD), Skattedirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektoratet (NVE), Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Universitetet i Tromsø. Prosjektet har innhentet informasjon og gjennomført møter med fagpersoner fra flere statlige institusjoner som har egenforvaltningsområdene som sine fagområder, såkalte nøkkelinstitusjoner innen egenforvaltningsområdene, herunder Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD), Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi), Statens senter for økonomistyring (SSØ) og Statens pensjonskasse (SPK). 1.3 Rapportens oppbygning Rapporten gir først en kort redegjørelse for statlige organers egenforvaltingsfunksjoner og Felles bevarings- og kassasjonsbestemmelser for statsforvaltningen. Her blir det også tatt opp begrepsmessige og metodiske problemstillinger knyttet til utarbeidelse av felles bevarings- og kassasjonsbestemmelser for statlig sektor (kapittel 2). I rapportens hoveddel gjennomgås ansvarsområder (funksjoner) knyttet til egenforvaltning (kapitlene 3-7). Omtalen av det enkelte ansvarsområdet følger en felles mal med underpunkter: Ansvarsområde, oppgaver, aktiviteter: Her redegjøres det for hvilket lov- og regelverk som utgjør hjemmel for virksomheten, hvilke politiske og administrative mål er satt for virksomheten, hvilke strategier som er benyttet, hvilke aktiviteter og prosesser inngår i oppgaveløsningen. Dokumenttyper Her angis eksempler på spesifikke dokumenttyper som kjennetegner den enkelte oppgaven. Arkivordninger, arkivserier Her vises det til klassering av saker og eventuelle arkivserier etter Felles arkivnøkkel for statsforvaltningen (Fellesnøkkelen) som ligger til grunn for Felles bevarings- og kassasjonsbestemmelser i statsforvaltningen (Fellesbestemmelsene) BK-forslag Her er det foretatt bevarings- og kassasjonsvurderinger og satt opp forslag til bevaring og kassasjon av dokumentasjon som skapes i tilknytning til den enkelte oppgaven. Det understrekes at vurderingene og konklusjonene foretatt i denne rapporten er å anse som foreløpige og eventuelt retningsgivende for videre arbeid. 8

9 2 Generelt om egenforvaltning og felles bevarings- og kassasjonsbestemmelser for statsforvaltningen Felles kassasjonsbestemmelser i statsforvaltningen gjelder for statlige forvaltningsorganer, dvs. ordinære forvaltningsorganer, forvaltningsorganer med særskilte fullmakter og forvaltningsbedrifter. Bestemmelsene gjelder ikke for statsforetak, statlig eide aksjeselskaper og andre private rettsubjekter med offentlig tilknytning. Typiske trekk ved statlige forvaltningsorganer er at oppgaveutførelsen er regulert gjennom offentlig lov- og regelverk. Sentrale funksjonsområder innen egenforvaltning er underlagt omfattende og detaljert regulering, herunder økonomiforvaltning, personalforvaltning, mm. Forvaltningsapparatet er hierarkisk organisert og styres gjennom forvaltningsmessig instruksjon. Den overordnede styringsrollen ligger hos Stortinget og regjeringen, som fastsetter hovedmål for politikkområdene og de enkelte virksomhetene i staten. For hvert av egenforvaltningsområdene er det formulert politiske mål og administrative krav som ett departement har ansvar for, men som gjennomføres innenfor alle departementsområder, jf. prinsippet om sektoransvar. Dette utgjør et komplekst nettverk der forvaltningsorganene er underlagt krav, føringer og kontroll fra ulike nivåer og organer i det politiske og forvaltningsmessige hierarkiet. Forvaltningsorganene får sine finansielle ressurser gjennom bevilgninger over statsbudsjettet vedtatt i Stortinget. Bevilgningene blir stilt til rådighet fra overordnet departement. Departementene styrer underliggende virksomheter i henhold til gjeldende regelverk og mål- og resultatkrav fastsatt i statsbudsjettet og andre styringsdokumenter. Det etableres en styringsdialog mellom departementene og underliggende organer med rapportering som viktig element. Samtidig har det enkelte organ ofte stor grad av frihet i valg av virkemidler for å oppfylle de krav og mål som er satt. Ovennevnte medfører at det også innen egenforvaltningsområdene ofte kan være enhetlige rammer og føringer på overordnet nivå, men stor variasjon i lokal forvaltningspraksis. Ved utarbeidelse av felles bevarings- og kassasjonsbestemmelser for statsforvaltningen er det viktig å skille mellom flere forskjellige aktører som har ulike roller og utfordringer når det gjelder administrative fellesfunksjoner. Departementene har et overordnet ansvar for en sektor og utøver styring overfor sine underliggende virksomheter. I visse tilfeller er imidlertid også departementene underlagt administrative krav som andre departementer har ansvar for. Noen departementer har en sentral rolle og styrings- og koordineringsansvar for helheten av fellesføringer innen bestemte egneforvaltningsområder, herunder blant annet Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) og Finansdepartementet (FIN). Når det gjelder underliggende organer, kan det skilles mellom direktorater med underliggende etat, direktorater uten underliggende etat, forvaltningsorganer med særskilte fullmakter, forvaltningsbedrifter m.fl. Prosjektet har i liten grad spesifisert bevarings- og kassasjonsvurderingen med sikte på ulike typer av forvaltningsorganer. Dette må bli en viktig oppgave i det videre arbeid med BK-bestemmelsene. 9

10 Etter forskrift til arkivloven av nr 1193 (arkivforskriften) 3-21 skal Riksarkivaren utarbeide generelle kassasjonsregler for saker som gjelder egenforvaltning i staten. Slike regler er gitt i forskrift om utfyllende tekniske og arkivfaglige bestemmelser om behandling av offentlige arkiv av nr (Riksarkivarens forskrift), kap. III. For fagsakene skal de enkelte organer utarbeide egne spesifiserte regler, som må være godkjent av Riksarkivaren før de tas i bruk. Denne todelingen basert på egenforvaltning og fagsaker er den samme som er benyttet ved utarbeidelse av arkivnøkler. Arkivforskriften 2-3 anbefaler at det skilles mellom egenforvaltning og fagsaker i arkivnøkkelen. Dersom ikke Riksarkivaren har fastsatt noe annet, skal statlige organer følge Felles arkivnøkkel for statsforvaltningen (Fellesnøkkelen) utarbeidet av Riksarkivaren. I Felles arkivnøkkel for statsforvaltningen er det foretatt en utbygging av klassene som omfatter egenforvaltning, mens det enkelte organ skal selv dekke sitt behov for utbygging av klassene som omfatter fagsaker. De felles kassasjonsreglene for statsforvaltningen følger inndelingen i statens felles arkivnøkkel. Skille mellom egenforvaltning og fagsaker er i tråd med innarbeidet praksis i staten, og er ment å skape ryddighet. Begrepet egenforvaltning er imidlertid ikke eksplisitt definert i arkivforskriften og Felles kassasjonsbestemmelser for statsforvaltningen. I Felles arkivnøkkel for statsforvaltningen henvises det til at klassene 0-2 er forbeholdt det enkelte organs egne forvaltningssaker, det vil si alt som har med den interne administrasjon, økonomi og personalbehandling å gjøre (Innledning, pkt. 2 Hovedprinsipper i arkivnøkkel, s. 6.). I praksis kan det imidlertid ofte være vanskelig å trekke et entydig skille mellom egenforvaltning og fagområdene. Flere funksjoner som i henhold til Fellesnøkkelen er klassert under egenforvaltning, ligger i skjæringsfeltet mellom egenforvaltning og fagområde, for eksempel virksomhets- og økonomistyring. I praksis skjer det en vekselvirkning mellom administrativ og faglig oppgaveløsning der de ulike oppgavene og prosessene overlapper og griper inn i hverandre. For eksempel gjennom virksomhets- og økonomistyring legges det rammer og føringer for oppgaveløsning innen fagområdene. Statlige organer er underlagt politisk styring, og det er ofte vanskelig å trekke et entydig skille mellom administrasjon og politikk. Administrativ oppgaveløsning inngår som en integrert del i en omfattende og kompleks forvaltningsvirksomhet der ulike hensyn av politisk, juridisk, administrativ, økonomisk og faglig art er vevet tett i hverandre. Egenforvaltningen kan være et resultat av samspillet mellom administrative, politiske og fagspesifikke prosesser. 10

11 Grensen mellom egenforvaltning og faglig oppgaveløsning ser også ut til å være flytende ved overgang fra ett administrativt nivå til et annet, dvs. fra departement til underliggende organer eller fra direktorat til ytre etat med regionale og lokale enheter. Dette kommer til uttrykk i gjeldende regelverk for offentlig arkiv. I henhold til Fellesnøkkelen kan organer som har underliggende enheter, bestemme selv hvordan eventuell forvaltning av disse skal behandles i arkivnøkkelsammenheng, dvs. som egenforvaltning eller fagsak. Det valget som blir foretatt, får imidlertid konsekvenser i bevaringssammenheng da Felles kassasjonsbestemmelser i statsforvaltningen er knyttet til Fellesnøkkelen. I bestemmelsene er det ikke avklart hvordan sakene skal behandles i forbindelse med kassasjonsgjennomgang hvis man velger å klassere disse som fagsaker, dvs. om organene skal følge Fellesbestemmelsene eller utarbeide egne BK-regler for disse sakene, på lik linje med andre fagsaker. Ut fra ovennevnte ser det ut til å være behov for å presisere begrepsbruken. Begrepsavgrensningen vil også ha konsekvenser for utarbeidelsen av BK-bestemmelser. Egenforvaltning i snever betydning kan avgrenses til interne oppgaver og prosesser i det enkelte organ. Dette kan medføre at forholdet mellom et overordnet organ og underliggende organer ikke omfattes av egenforvaltning og faller inn under fagsaker. En vid definisjon av begrepet egenforvaltning vil omfatte alle ansvarsområder som ikke hører til organets kjernevirksomhet (faglige funksjoner), inkludert prosessene mellom overordnet og underordnet organ. Dette syns å være en mer hensiktsmessig avgrensning ettersom de interne prosessene ved et organ er en integrert del av statlig forvaltningsvirksomhet på flere administrative nivåer forankret i felles offentlig regleverk, politiske mål og administrative krav. Begrepsbruken vil også være bestemmende for hvordan man skal vurdere bevaring av samspillet mellom overordnet og underordnet organ. Som nevnt ovenfor, er det en viktig oppgave i det videre arbeid å spesifisere BK-reglene slik at det kommer klart fram om eller når prosesser skal dokumenteres på flere forvaltningsnivå. Gjennomgangen av egenforvaltningsfunksjonene foretatt av prosjektet tyder på at det er en hensiktsmessig tilnærming å ta utgangspunkt i bevaring og identifisere det som er bevaringsverdig på overordnet nivå uten å spesifisere i detalj det som foreslås kassert. Samtidig er det grunn til å hevde at man bør juster den underliggende antagelsen om at den største delen av dokumentasjon tilknyttet egenforvaltning ikke er bevaringsverdig. Omfanget av bevaringsverdi dokumentasjon innen egenforvaltningsområdene vil trolig variere avhengig av hvordan man avgrenser selve egenforvaltningsbegrepet og ut fra hvilket forvaltningsnivå, hvilken type forvaltningsorgan og hvilken type oppgave det handler om. Ofte kan mye av dokumentasjon kasseres når den ikke lenger må oppbevares av juridiske og administrative hensyn. Men i visse tilfeller kan det vise seg å være aktuelt å bevare store deler av dokumentasjon. 11

12 3 Organisering og organisasjonsutvikling 3.1 Organisasjonsmessig oppbygging Ansvarsområde: Oppgaver, aktiviteter, prosesser Organisering av forvaltningsorganer er i liten grad regulert gjennom sentralt lov- og regelverk. I enkelte særlover finnes bestemmelser om hvilke organer som skal være på de respektive sektorområder, men ikke hvordan disse skal være bygd opp og inndelt organisatorisk. For departementene er det gitt et eget reglement for organisering og saksbehandling, jf. kgl. res av Dette reglementet gjelder også for visse direktorater som helt eller delvis avgjør saker på departementets vegne. For øvrig er det ikke gitt noen generelle direktiver for organisering av statlige virksomheter. Departementene kan stille krav til organisering av underliggende virksomheter dersom politiske eller administrative beslutninger legger føringer for organisering av virksomhetene. For øvrig står forvaltningsorganene fritt til å planlegge og gjennomføre sine organisasjonsordninger innenfor rammene av Stortingets bevilgninger. Organisasjonsformen til en statlig virksomhet etableres etter en konkret vurdering av virksomhetens formål og oppgaver. Organisasjonen skal innrettes slik at den på en hensiktsmessig måte ivaretar virksomhetens formål og oppgaver, oppfyller økonomiske og administrative rammevilkår og sikrer best mulig mål- og resultatoppnåelse for virksomheten. Organiseringen skal legge til rette for en klar plassering av myndighet og ansvar for mål- og resultatoppnåelse i virksomheten. Organisasjonen skal også legge grunnlag for godt samarbeid mellom ledere og medarbeidere. Organisering som ansvarsområde kan inndeles i en rekke oppgaver med tilhørende aktiviteter og prosesser, herunder etablering av organets organisasjonsstruktur og inndeling i faste administrative enheter, etablering av ansvars- og fullmaktsstruktur, organisering av interne utvalg og råd, organisering av samarbeid med andre organer, organisering av samarbeid mellom arbeidsgiver og arbeidstakere/ arbeidstakerorganisasjoner. a) Etablering og endring av virksomhetens organisasjonsstruktur. Organets oppbygging og inndeling i administrative enheter. Statlige virksomheter er tradisjonelt organisert i en hierarkisk linjeorganisasjon der virksomheten er inndelt i avdelinger som igjen inndeles i kontorer eller seksjoner. Praksis er imidlertid uensartet, og det finnes andre inndelinger og enheter med andre betegnelser. Organiseringen varierer avhengig av virksomhetens omfang og arbeidsoppgaver. 12

13 Ledelsen i statlige organer består av en øverste leder som kan ha et varierende antall nære medarbeidere. I både departementer og underliggende virksomheter finner man organisasjonsformer med skille mellom stabsoppgaver og linjeoppgaver. I staben plasseres som regel støttefunksjoner for virksomhetens øverste leder, herunder planlegging, budsjettering, juridisk rådgivning, kommunikasjon, oppfølging, o.l. En rekke statlige organer har et styre som en del av ledelsen. Eksempler er universitetene, høgskolene, Statens lånekasse, Statens Husbank, Statistisk sentralbyrå osv. Flere av disse er forvaltningsorganer som er organisert etter egne lover eller der forskriftene understreker organets uavhengighet. Styrer i forvaltningsorganer kan være tillagt ulike oppgaver. Hovedoppgavene er virksomhetens organisering, strategisk planlegging og budsjett og kontroll. For noen offentlige virksomheter er styret tillagt vedtaksmyndighet i enkelte saker. b) Etablering og endring av ansvars- og fullmaktsstruktur Statlige virksomheter har stort sett de samme økonomiske og personaladministrative fullmaktene. Unntakene er forvaltningsorganer med særskilte fullmakter med hensyn til ressursforvaltning og organisering. I praksis innebærer de særskilte fullmaktene at organet får sine bevilgninger i en samlet uspesifisert form (nettobudsjettering). Slike fullmakter blir gitt til forvaltningsorganer som krever høy grad av faglig uavhengighet, blant annet forskningsrådene, universiteter, statlige høgskoler og kapitalforvaltningsorganer. Departementene formidler informasjon om delegerte fullmakter til underliggende etater gjennom tildelingsbrev med vedlegg. De enkelte virksomhetene utarbeider interne disponeringsskriv og retningslinjer for delegering av fullmakter. Det er ikke fastsatt egne krav og rutiner for rapportering av bruk av fullmaktene til overordnet departement. Eventuell oppfølging skjer imidlertid i styringsdialogen mellom departementene og underliggende etater. Statlige virksomheter utarbeider selv sin ansvars- og fullmaktsstruktur samt retningslinjer for delegering av fullmakter i egen organisasjon. Det er ofte et overordnet mål at fullmakter skal delegeres videre i størst mulig grad. Hver enkel virksomhet bestemmer imidlertid selv hvordan fullmaktene skal delegeres i organisasjonen. I praksis varierer det relativt mye i hvilken grad fullmaktene er delegert videre utover i egen organisasjon avhengig dels av kompetansemessige forhold og dels av ledelses- og styringskultur i den enkelte virksomheten. c) Organisering av interne utvalg, råd, prosjekter Utvalg, råd, komiteer og prosjekter er en mye brukt arbeidsform i statlig forvaltning. Det finnes ulike typer interne utvalg, råd og komiteer. Disse kan være av både midlertidig og permanent karakter. Prosjektene er alltid tidsavgrenset. 13

14 Interne utvalg, råd og prosjekter et er ofte organisert med representanter fra ulike fagområder og administrative enheter. Sammensetningen av utvalg viser dermed hvilke parter som er representert i utvalgsarbeidet. d) Organisering av samarbeid med andre organer. Deltagelse i eksterne utvalg, prosjekter mm. Statlige organer inngår samarbeid med andre organer i forbindelse med administrative og driftsmessige oppgaver, for eksempel anskaffelser, IKT-samordning mm. Samarbeidet organiseres i form av felles prosjekter eller utvalg, og blir ofte formalisert gjennom avtaler mellom institusjonene. e) Organisering av samarbeid mellom arbeidsgiver og arbeidstakere/ arbeidstakerorganisasjoner. Samarbeidsordninger - arbeidsmiljøutvalg (AMU), verneombud, bedriftshelsetjenesten, AKAN, bedriftsinterne attføringsutvalg. Organisering av statlige virksomheter skjer i samarbeid mellom arbeidsgiver og arbeidstakerorganisasjoner i henhold til bestemmelser i hovedavtalen (HA). Myndigheten til å beslutte virksomhetens organisering ligger innenfor arbeidsgivers styringsrett med unntak av de interne organisasjonsendringer som faller innenfor hovedavtalens definisjon, og dermed er en forhandlingssak mellom arbeidsgiver og tjenestemannsorganisasjonene. Ved organisering av virksomheten forutsetter HA at arbeidstakere i staten sikres en reell medvirkning på hvordan deres arbeidsplass skal organiseres og hvordan arbeidet organiseres og tilrettelegges slik at man drar nytte av arbeidstakernes kunnskaper. Det gjelder både organisering av faste administrative enheter og andre former for organisering av virksomheten, herunder utvalg, prosjekt- og styringsgrupper. Med utgangspunkt i HA utarbeider statlige virksomheter en tilpasningsavtale om medbestemmelse som inneholder nærmere bestemmelser om hvordan medbestemmelsesordningen etter HA skal utøves i den enkelte virksomheten. I avtalen beskrives hva som skal regnes som virksomheten, inndelingen av denne i de ulike driftsenheter og arbeidsområder (avdelinger, seksjoner). I tillegg til den medvirkning og medbestemmelse som er hjemlet Hovedavtalen, stiller arbeidsmiljøloven krav til medvirkning fra medarbeiderne i organisasjonsmessige forhold som har innvirkning på arbeidsmiljø og den enkeltes arbeidssituasjon. Det finnes en rekke aktører innen arbeidsmiljø og det systematiske arbeidet med helse, miljø og sikkerhet (HM) ved de enkelte organer, herunder: Verneombud er arbeidstakernes representant og skal se til at virksomheten er innrettet slik at hensynet til medarbeidernes sikkerhet, helse og velferd ivaretas. Vernombudet skal også tas med på råd ved planlegging og gjennomføring av tiltak av betydning for arbeidsmiljøet. Arbeidsmiljøutvalg (AMU) skal være et forum for samarbeid og medvirkning i virksomhetens arbeid med helse, arbeidsmiljø og sikkerhet, og skal finnes i alle 14

15 statlige virksomheter med minst 50 ansatte og i virksomheter med mellom 20 og 50 ansatte dersom en av partene i virksomheten krever det. Utvalget er et samarbeidsorgan og skal bestå av like mange representanter fra arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. AKAN-utvalg har som hovedoppgave å forebygge rusmiddelproblemer i arbeidslivet og gi ansatte med rusmiddelproblemer tilbud om hjelp, blant annet gi informasjon og undervisning i forhold til rusmiddelmisbruk, legge forholdene til rette for behandling og oppfølging av ansatte med rusmiddelmisbruk. Utvalget består av representanter fra arbeidsgiver og arbeidstakere. (AKAN står for Arbeidslivets kompetansesenter for rus- og avhengighetsproblematikk, som er en ideell stiftelse basert på et trepartssamarbeid mellom partene i norsk arbeidsliv - LO, NHO og Staten). Noen virksomheter er pålagt å knytte til seg verne- og helsepersonale i form av en bedriftshelsetjeneste (BHT). Denne tjenesten skal bistå arbeidsgiver og arbeidstaker med å gi informasjon om arbeidsmiljøforhold, med å overvåke arbeidsmiljøet, og med forslag til forbedringer slik at sykdommer og skader kan unngås. Dokumenttyper Oppgavene og prosessene tilknyttet organisasjonsmessig oppbygning i det enkelte organ dokumenteres blant annet i følgende dokumenter: - Organisasjonskart. Virksomhetsplaner. - Tildelingsbrev fra departementet - Stillingsinstrukser. Interne instrukser og retningslinjer for delegering av fullmakter. - Interne regler, retningslinjer for oppnevning av råd, utvalg o.l. - Oppnevningsbrev. Utvalgsmandater. Prosjektmandater. - Referat og protokoller fra samarbeidsmøter mellom arbeidsgiver og tjenestemannsorganisasjonene, Referater fra AMU-møter. Arkivordninger, arkivserier I henhold til Felles arkivnøkkel for statsforvaltningen blir dokumentasjon vedrørende organets organisering klassert under hovedgruppe 01 Organets oppbygging og administrative enheter, herunder 011 Organisasjonsmessig oppbygning; 012 Faste administrative enheter, råd, utvalg; 013 Ad hoc utvalg; 014 Tjenestemannsorganisasjoner samarbeidsorganer; 016 Fellesorganer med andre institusjoner, utvalg, prosjekter. Offentlige utvalg opprettet ved lov eller kgl res skal som regel ha et eget arkiv. Arkivet overføres til oppdragsgiveren når utvalget blir nedlagt. Dersom utvalget ikke skal ha et eget arkiv, blir utvalgets saksdokumenter arkivert hos overordnet organ, vanligvis det organet som har nedsatt utvalget. 15

16 BK-forslag Oppgaver og prosesser knyttet til organets organisatoriske oppbygning og organisasjonsutvikling innebærer utredende og besluttende saksbehandling, behovsanalyser og vurderinger av organisatoriske løsninger mm. Saksbehandlingen skje på flere administrative nivåer og omfatte flere faser fra initiering, utredning og høring til endelig beslutning på høyeste nivå i organisasjonen. Dokumentasjon om organets organisatoriske oppbygning og organisasjonsutvikling kan anses å ha høy bevaringsverdi etter kriteriene knyttet til F1. Dokumentasjon om eget organs eller etats organisasjonsmessige oppbygning bevares, herunder dokumentasjon knyttet til følgende oppgaver og prosesser: Etablering og endring av eget organs organisasjonsstruktur og inndeling i faste administrative enheter, Etablering og endring av ansvars- og fullmaktsstruktur Organisering av interne utvalg og råd Organisering av samarbeid med andre organer Organisering av samarbeid mellom arbeidsgiver og arbeidstakere/ arbeidstakerorganisasjoner. I etater organisert med regionale og lokale ledd er det tilstrekkelig at man bevarer dokumentasjonen fra sentrale ledd i organisasjonen. 3.2 Omstilling, omorganisering Ansvarsområde: oppgaver, aktiviteter, prosesser Omorganisering av statlig virksomhet kan omfatte flere ulike forhold, blant annet: - omorganisering innenfor en enkelt statlig virksomhet, - nyetablering gjennom sammenslåing eller deling av flere statlige virksomheter, - statlig overtakelse av oppgaver fra kommunal-, fylkeskommunal og privat virksomhet, - overføring av oppgaver fra staten til kommunen, fylkeskommunen eller til privat virksomhet, - oppdeling/utskilling av statlige virksomheter til egne rettssubjekter utenfor staten. Omorganiseringen kan være ledd i en større reform innenfor en sektor eller et politisk område, eller den kan inngå som ledd i en strategi for å fremme overordnede politiske mål. Omfanget og innholdet av prosessene varierer dermed avhengig av type omorganisering og hvilke forhold som gjør seg gjeldende i hvert enkelt tilfelle. 16

17 Omstillinger i forvaltningen er en kontinuerlig prosess for å tilpasse en virksomhet til endrede mål og/eller rammevilkår som følge av nye oppgaver som melder seg i takt med samfunnsutviklingen. Det medfører at omorganiseringer av statlige virksomheter ofte får stor politisk oppmerksomhet. Omorganisering er en trinnvis prosess som kan inndeles i flere faser, herunder planlegging, gjennomføring og oppfølging. a) Planlegging av omorganisering kan omfatte følgende aktiviteter og prosesser: - Beslutning om initiering, behovsanalyse, kartlegging og utredning. Dette kan omfatte ulike sider ved omorganisering, herunder avklaring av personalmessige konsekvenser, økonomiske virkemidler og rettslige spørsmål. - Politiske prosesser i forkant av beslutninger om store omorganiseringer (Stortinget behandler ot.prp., eller regjeringen treffer vedtak om omorganisering). - Organisering av omstillingsarbeidet, for eksempel etablering av samarbeidsutvalg eller prosjektgruppe/styringsgruppe, eller ordinær linjestyrt omstillingsprosess. - Beslutning om rutiner for informasjon til de ansatte og deres organisasjoner, for eksempel i form av fellesmøter, skriftlig gjennom rundskriv og gjennom nettbaserte informasjonssider. - Arbeidsgiverens forslag til omorganisering, forhandlinger og samarbeid mellom arbeidsgiver og arbeidstakerorganisasjoner. Forslag til omstillingsavtale. Beslutning. Planlegging av omorganisering varierer avhengig av omorganiseringens art og omfang. Store omstillinger har sitt utspring i vedtak truffet av regjeringen eller av Stortinget. Slike omstillingsprosesser vil alltid involvere fagdepartementene. Fagdepartementene avgjør på hvilket nivå de ulike prosessene skal foregå. En intern omorganisering kan besluttes av Stortinget, av regjeringen, eventuelt også av departementet, eller det kan foreligge administrative beslutninger i den enkelte virksomhet som grunnlag for omstillingen. Gjennom planlegging fastsetter man hva som er mål for omstillingen og hvordan omstillingen skal organiseres. Det avklares på hvilken måte arbeidstakerorganisasjoner skal trekkes inn. Interne organisasjonsendringer som ikke inngår i en politisk beslutning, er gjenstand for forhandlinger etter HA. Forutsetningen er at følgende tre vilkår er oppfylt samtidig: organisasjonskartet endres, endringen er ment å vare over seks måneder og endringen medfører omdisponering av personale og/eller utstyr. Eksempler på endringer som kan være forhandlingsgjenstand kan være opprettelse av nye enheter i virksomheten (avdelinger, seksjoner, kontorer), sammenslåing av enheter, nye beslutningslinjer, flere eller færre beslutningsnivåer o.l. Organisatoriske endringer som ikke utløser forhandlingsrett kan være 17

18 for eksempel omdisponering av personalet i virksomheten, overføring av arbeidsoppgaver fra en enhet til en annen, fordeling av arbeidet mellom arbeidstakere, reduksjon eller økning av antall ansatte o.l. I planleggingsfasen kan det inngås egne omstillingsavtaler dersom partene i virksomheten mener det er nødvendig. I visse tilfeller trekker virksomheten inn ekstern kompetanse for å planlegge og gjennomføre en omstillingsprosess. Det kan skje i form av ekstern konsulentbistand som benyttes for å klarlegge behov og avklare forventinger til omorganisering eller for å evaluere omorganiseringen. b) Gjennomføring av omorganisering omfatter følgende aktiviteter og prosesser: - Innplassering av ansatte i ny organisasjon, behandling av eventuelle overtallige, omplassering/tilbudsplikt, inngåelse av individuelle omstillingsavtaler - Fratredelse av arbeidstakere, oppsigelser, pensjonering. c) Oppfølging av omorganisering, herunder evaluering. Dokumenttyper Oppgavene og prosessene tilknyttet omstilling og omorganisering dokumenteres gjennom blant annet følgende dokumenter: - Interne notater og rapporter med behovsanalyser og vurderinger av organisatoriske løsninger o.l. - Forhandlingsprotokoller, møtereferater, interne notater og brev med arbeidsgiverens forslag til omorganisering og kommentarer fra arbeidstakerorganisasjoner og annen dokumentasjon knyttet til forhandlinger mellom arbeidsgiver og arbeidstakerorganisasjonene. - Interne høringsdokumenter (høring av arbeidsgiverens forslag til omorganisering) - Omstillingsavtaler. Arkivordninger, arkivserier Omorganisering er ikke spesifikt omtalt i Fellesnøkkelen og Fellesbestemmelsene. Saker vedrørende omorganisering blir klassert på flere forskjellige emner bl.a. under hovedgruppe 01 Organets administrative oppbygning og administrative enheter. BK-forslag Dokumentasjon knyttet til omstilling og omorganisering kan i utgangspunktet ha en høy bevaringsverdi etter kriteriene knyttet til F1. Prosessene innebærer utredende og 18

19 besluttende saksbehandling i forbindelse med behovsanalyser og vurderinger av alternative organisatoriske løsninger mm. Saksbehandlingen skjer på flere administrative nivåer og går gjennom flere ledd fra initiering, utredning og høring til endelig beslutning på høyeste nivå i organisasjonen. Omfanget og innholdet av prosessene varierer imidlertid betydelig avhengig av både type av forvaltningsorgan og type av omorganisering. Interne administrative omorganiseringer kan antas å være av mindre forvaltnings- og samfunnsmessig betydning enn store politisk initierte omorganiseringsprosesser. Et tilsvarende skille kan trekkes når det gjelder bevaringsverdien av dokumentasjon for ettertiden. Det vil være viktig å dokumentere for ettertiden prosesser knyttet til politisk initierte omorganiseringer mens dokumentasjon om interne administrative omorganiseringer vil være av mindre bevaringsverdi for ettertiden. Sistnevnte kan det være tilstrekkelig å dokumentere ved å bevare sluttresultater av omorganiseringsprosessen, herunder endringer av organisasjons- og fullmaktsstruktur i virksomheten. Dokumentasjon knyttet til følgende oppgaver og prosesser bevares: - Planlegging og vedtak, samt evaluering av omorganiseringer som er politisk initiert - Sluttresultater av administrativt initierte omorganiseringer som dokumenterer endringer i organisasjons- og fullmaktsstruktur, jf. pkt. 3.1 om Organisasjonsmessig oppbygning. I etater organisert med regionale og lokale ledd er det tilstrekkelig at man bevarer dokumentasjonen fra sentrale ledd i organisasjonen. 19

20 4 Virksomhets- og økonomistyring Virksomhets- og økonomistyring i statlig forvaltning er regulert i økonomiregelverket. Enkelte virksomheter er også regulert av bestemmelser i egen særlov, forskrifter eller enkeltvedtak i forhold til deres forvaltningsområde (for eksempel statsbanker, skatteetaten, tolletaten). Økonomiregelverket har som formål å sikre - at staten får inntekter og bruker midler effektivt og i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger, - at statlige organer oppnår fastsatte mål og resultatkrav - at statens materielle verdier forvaltes på en forsvarlig måte. Økonomiregelverket har flere nivåer. Reglementet for økonomistyring i staten utgjør det øverste nivået i regelverket, fastsatt ved kongelig resolusjon Reglementet avgrenser seg til hovedprinsipper for økonomistyring. Neste nivå er bestemmelser om økonomistyring i staten fastsatt av Finansdepartementet med hjemmel i økonomireglementet. Forskriftene supplerer reglementet og gir mer detaljerte krav og retningslinjer for økonomistyring, rapportering, regnskapsføring, forvalting av tilskuddsordninger, stønadsordninger til privatpersoner og forvalting av garantiordninger. Utover økonomireglementet gir Finansdepartementet i rundskriv til forvaltningen presiseringer og utdypende bestemmelser om økonomistyring i statlige virksomheter. Sentralt i økonomiregelverket er formalisering av mål- og resultatstyring som et grunnleggende styringsprinsipp på alle nivåer i statlig økonomi- og virksomhetsstyring. Det innebærer at økonomiregelverket griper inn og stiller krav til statlige organers virksomhet langt utover det som er å anse som økonomiforvaltning i snever forstand. Dette kommer til uttrykk blant annet gjennom virksomhetsplanlegging. Regelverket setter opp ett sett av form- og prosesskrav til målformulering, planlegging, resultatmåling og -oppfølging med tilhørende dokumentasjon, økonomisystemer og rutiner, mm. Mål- og resultatstyring innebærer å sette mål for hva virksomheten skal oppnå, å måle resultater og sammenligne dem med målene, og bruke denne informasjonen til styring, kontroll og utvikling av virksomheten. Grunntanken bak mål- og resultatstyring er å øke effektiviteten ved å gi underliggende nivå frihet til selv å bestemme hvilke virkemidler som skal brukes for å nå målene. Økonomiregelverket inneholder krav om at all styring, oppfølging, kontroll og forvaltning av økonomi i staten skal tilpasses virksomhetens egenart samt risiko og vesentlighet. Risikostyring er en integrert del av mål- og resultatstyring i statlige virksomheter og skal gi 20