HØRING - FORSLAG TIL KAPITTEL 131 NY UTLENDINGSLOV MED BESTEMMELSER FOR UTLENDINGER SOM OMFATTES AV EØS-AVTALEN OG EFTA-KONVENSJONEN

Transkript

1 FV [» L Utlendingsdirektoratet Arbeids- og inkluderingsdepartementet Pb 8019 Dep 0030 Oslo DERES REF SKK VAR REF 07/6990 RTD DATO HØRING - FORSLAG TIL KAPITTEL 131 NY UTLENDINGSLOV MED BESTEMMELSER FOR UTLENDINGER SOM OMFATTES AV EØS-AVTALEN OG EFTA-KONVENSJONEN Det vises til høringsbrev fra Arbeids- og Inkluderingsdepartementet av 24. oktober 2007 vedrørende forslag til nytt kapittel 13 i ny utlendingslov. Svarfrist er satt til 24. januar Innlednin På generelt grunnlag støtter Direktoratet de materielle endringene som følger av lovutkastet. Mange av disse følger også i stor grad av direktiv 2004/38/EF om EØSborgere og deres familiemedlemmers rett til å bevege og oppholde seg fritt på medlemsstatenes område. Direktoratet er positive til å forlate systemet med tillatelser for denne gruppen, til fordel for en registreringsordning. Dette vil innebære en betydelig forenkling i saksbehandlingen. Innvandringen fra EØS-/EFTA-området relaterer seg i stor grad til arbeidsinnvandring, og på dette området finnes det andre effektive virkemidler for å bekjempe sosial dumping og ivareta hensynet til kontroll for øvrig. Videre vises det til at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) ved flere anledninger har påpekt at utlendingslovens kapittel 8 og utlendingsforskriftens kapittel 8 ikke er i samsvar med E1-1-retten. Så langt direktoratet kan se, er disse forholdene fulgt opp i tilstrekkelig grad i lovutkastet. Det gjelder blant annet i forhold til reglene om tredjelandsborgere som er arbeidstakere i foretak etablert i et annet EØS-land og som kommer til Norge i forbindelse med tjenesteyting. Når det gjelder lovutkastets struktur påpeker direktoratet at mange av lovbestemmelsene synes vel lange. Som eksempel kan nevnes 121 som har elleve ledd. Dette kan Utlendingsdirektoratet Telefon Bankkontonr Telefaks Organisasjonsnr Hausmannsgate 21 E-post udi aaudi.no Postboks 8108 Dep Oslo

2 redusere brukervennligheten. Dersom det kan tilpasses strukturen i lovforslaget for øvrig, kunne det vært ønskelig med en oppdeling i flere bestemmelser. Fremstillingen nedenfor følger rekefølgen av lovbestemmelsene i utkastet. 2. Sakli virkeområder o definis'oner 'f forsla ets Det opplyses i forslagets 109 at kapittelet regulerer retten til innreise og opphold i riket. I all hovedsak er det retten til opphold som er regulert, mens direktivets regler om rett til innreise i liten grad kommer til uttrykk i forslaget til lovtekst. Lovforslaget legger opp til at oppholdsrett etter kapittel 13, ikke er til hinder for tillatelse etter lovens alminnelige regler. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Det antas at det bare i et fåtall situasjoner vil være fordelaktig for utlendingen å få oppholdstillatelse etter tredjelandsregelverket. Direktoratet mener likevel at det er hensiktsmessig å videreføre dagens valgfrihet. Det er også brukervennlig at dette kommer til uttrykk i loven. Både i Sverige og Danmark har de valgt en slik løsning med valgfrihet, mens Finland vurderer å endre loven slik at det blir mulig for alle som ikke omfattes av EØS-reglene å påberope seg nasjonale regler. Direktoratet er videre positive til det angis mer nøyaktig i loven hva som skal være reglenes saklige virkeområde, og at det gis nærmere definisjoner av hvem reglene gjelder for. Det vises spesielt til at det i forslaget kommer klart til uttrykk at kapittel 13 i visse situasjoner også kan få anvendelse overfor familiemedlemmer til norske borgere. Disse temaene representerer en viss tolkningstvil i dag. En presisering vil bidra til både bedre forutberegnelighet for brukere og mer effektiv saksbehandling i de ulike instansene i utlendingsforvaltningen. Det bemerkes at i 110 tredje ledd bokstav c brukes begrepet direkte nedadstigende linje, mens det i bokstav d brukes oppadstigende linje. På bakgrunn av høringsbrevets punkt tredje avsnitt antas det at begrepet direkte har falt ut av bokstav d ved en inkurie. Direktoratet bemerker at den danske utgaven av direktivet kan forstås slik departementet har uttrykt det i lovforslaget, mens den engelske gir uttrykk for at slektningen må være i direkte oppadstigende linje. Direktoratet mener bruken av begrepet direkte vil være en nyttig presisering for å hindre misforståelser. Direktoratet støtter departementets forslag til regulering av hvordan kapittel 13 skal anvendes i forhold til tredjelandsborgere som skal yte tjenester i Norge og tredjelandsborgere som innehar nøkkelstillinger i forbindelse med etablering av næringsvirksomhet i Norge, jf høringsbrevet punkt og Direktoratet er enige i departements vurdering av at det bør forskriftsreguleres hvilke grupper av annen familie som kan omfattes av regelverket. Dette vil særlig gjelde for gruppen "berettigede personer" som omhandles i direktivets art 3 nr 2. Det bør i forskriften tas stilling til om statsløse og for eksempel russiske statsborgere bosatt i de baltiske statene, vil omfattes av regelverket så vidt de ikke er familiemedlem til en EØS-borger. Videre bør det fremkomme i forskrift, eventuelt direktoratets Side 2 av 11

3 retningslinjer, momenter ved vurderingen av om når samboerskap anses varig. Tilsvarende gjelder for om samboere som har eller venter barn sammen skal omfattes. 3. Rett til o hold i inntil 3 måneder 'f forsla ets 111 Direktoratet støtter departementets forslag om uttrykkelig å nevne at rett til opphold i inntil 3 måneder uten andre vilkår enn et legitimasjonskrav også gjelder familiemedlemmer til EØS-borgere. Lovutkastet introduserer begrepet en urimelig byrde for offentlige velferdsordninger som en begrensning for oppholdsrett i inntil 3 måneder. Dette er for så vidt ikke et nytt vilkår, men det kommer ikke direkte til uttrykk i gjeldende lov. Det legges til grunn at det er behov for nærmere regulering av begrepets innhold i forskrift, eventuelt i retningslinjer. Det kan synes som det er en motsetning i forslagets 110 fjerde ledd. I første setning kommer det til uttrykk at tredjelandsborgeren må være arbeidstaker i et foretak etablert i EØS-området, mens det i bokstav b gis uttrykk for at vedkommende kan etablere seg i riket etter reglene om fri etableringsrett. Det mest korrekte må vel være at virksomheten skal etablere seg, og arbeidstakeren skal følge med på bakgrunn av dette, jf også det som kommer til uttrykk i 114 annet ledd. 3.1 Melde likt "f forsla ets 111 ferde ledd Slik meldepliktordningen er skissert i forslaget ser det for Utlendingsdirektoratet ut som om dette vil føre til en dobbel meldeplikt som uten alt for store grep kan unngås. For eksempel er det grunn til å tro at en stor andel av de arbeidssøkende vil fanges opp ved at de registrerer seg som sådan hos NAV, direkte eller gjennom Eures. For tjenesteytere og selvstendig næringsdrivende vil de opplysningene som er nevnt i forslaget være opplysninger som oppdragsgiver i riket uansett er pliktig til å oppgi til ligningsmyndighetene etter Ligningsloven 6-10 (også etter de forslag til endring som i 2007 ble sendt på høring). Det bør vurderes om de ressurser som vil kreves for å etablere og opprettholde en meldingsordning i stedet kan nyttes til å sikre at de registreringer som foretas hos NAV og Skatteetaten, herunder medregnet folkeregistreringsbestemmelsene, blir tilstrekkelig for de formål som er skissert i forslaget. Det bør i alle tilfelle legges opp til at alle ønskelige og ønskede registreringer skal kunne foretas samtidig. 4. Rett til o hold i mer enn 3 måneder 'f forsla ets 112 Direktoratet har bare mindre bemerkninger til denne bestemmelsen, og da i forhold til studerende. Det fremgår av høringsbrevet at det legges opp til en videreføring av gjeldende rett. Direktoratet støtter denne løsningen, men vil legge til at det i praksis er en relativt lav terskel for å anse en utdanningsinstitusjon som godkjent. I dag praktiseres dette vilkåret slik at EØS-borgere gis adgang til de samme utdanningstilbudene som innenlandske borgere. Det kreves med andre ord mindre enn det som gjelder i forhold til tredjelandsborgere, jf utlendingsforskriften 4 som også bruker begrepet godkjent. Det anses likevel tilstrekkelig at vilkåret om godkjenning defineres nærmere i forskrift, slik det fremgår av 112 siste ledd. For å være mest mulig brukervennlig bør det komme frem at det er forskjellig terskel i EØS- og tredjelandsregelverket. Videre pekes det på at vilkåret om sykeforsikring, med formuleringen sykeforsikring som dekker alle risikoer, kan by på visse vanskeligheter i praksis. Det viser seg at de Side 3 av 11

4 sykeforsikringer som er tilgjengelig i markedet sjelden gir så full dekning som forslaget synes å legge opp til. Vilkåret om sykeforsikring kommer til uttrykk på tilsvarende måte i dagens lovgivning. I praksis godtas det som regel at søkeren fremlegger europeisk helsetrygdkort (E-111). Direktoratet mener at det må være tilstrekkelig å kreve enten helsetrygdkort eller annen sykeforsikring som gir samme dekning som helsetrygdkortet. Det foreslås at regelen justeres i tråd med dette. Til sammenligning krever man i Sverige en reiseforsikring av samme type som de krever for å få Schengenvisum, selv om den heller ikke kan sies å være en heldekkende sykeforsikring. Ifølge møte for nordisk arbeidsgruppe for EU/EØS-spørsmål stiller Danmark og Finland i praksis ikke krav om sykeforsikring. Direktoratet ser at det særskilt nevnes yrkesrettet utdanning i lovforslaget. Dette kan synes som en noe unødvendig presisering. Direktoratet er enig i forslaget om å fjerne tjenestemottakere som egen gruppe, og ser at denne kan dekkes av opphold på tilstrekkelig egne midler. Til sammenligning har det vært mer tvil om tjenesteytere omfattes av direktivet, så dette bør gå tydelig frem av lovteksten holdsrett for familiemedlemmer som er EØS-/EFTA-bor ere 'f forsla ets 113 Det stilles spørsmål om det er tilsiktet å utelate samboere fra kretsen av familiemedlemmer som kan følge/gjenforenes med studenter, jf forslagets 113 annet ledd. Det følger for så vidt av direktivet artikkel 7 nr 4 at retten kun skal gjelde ektefelle og forsørget barn, men som det fremgår av høringsbrevet punkt annet avsnitt foreslår departementet at samboere skal omfattes av den ordinære definisjonen av familiemedlemmer til tross for direktivets ordlyd. Det synes videre som om departementet feilaktig legger til grunn at en avgrensing mot samboere til studenter er en videreføring av gjeldende rett, jf høringsbrevet punkt tredje avsnitt. Det følger imidlertid av gjeldende forskrift 180 a at samboere til studenter er omfattet av den krets av familiemedlemmer som har rett til oppholdstillatelse. Det antas at begrepet godkjent utdanningsinstitusjon i forslagets 113 tredje ledd og 114 tredje ledd må forstås likt med det samme begrepet når det benyttes i forslagets 112 første ledd bokstav d. Det bør i forskrift, eventuelt i senere retningslinjer, angis om det er anledning til å ta pause i studiet for eksempel ved skifte av utdanningsinstitusjon og om dette gjelder frem til fullført grad eller yrkesutdanning holdsrett for familiemedlemmer o andre som ikke er EØS-/EFTA-bor ere 'f forsla ets 114 Det vises til kommentaren under 113 som har tilsvarende relevans for 114. Det bemerkes her inkonsekvent begrepsbruk i det det i første ledd første setning i ett tilfelle brukes EØS- eller EFTA-borger mens det for øvrig i forslaget brukes EØS-borger eller EFTA-borger. I departementets høringsbrev angis det i pkt at familiemedlemmet kan bli i riket dersom det foreligger en særlig vanskelig situasjon, og ektefellen/den registrerte Side 4 av 11

5 partneren har vært utsatt for vold i hjemmet under ekteskapet/partnerskapet, slik at samlivet er oppløst som følge av dette. Ut fra direktivets ordlyd i art 13 nr 2 bokstav c virker det som vold i hjemmet kun er et eksempel i forhold til vanskelige situasjoner som kan gi videre opphold. Det er etter direktivets ordlyd heller ikke krav om årsaksammenheng mellom den vanskelige situasjonen og oppløsningen av samlivet. Direktoratet antar likevel at vold i hjemmet er det mest relevante eksemplet. Med bakgrunn i den alvorlige situasjonen familievold er, bør det i forskriften også gis tilsvarende regler for at annen familie, som for eksempel samboer, kan få videre opphold. 7. Permanent o holdsrett 'f forsla ets Når det gjelder permanent oppholdsrett, vil forslaget i større grad innebære at EØSborgere sidestilles med tredjelandsborgere på et viktig område. Men det vii for de to regelverkene fortsatt være ulike bestemmelser om hvor lenge man må ha hatt oppholdsrett/oppholdstillatelse før retten til permanent oppholdsrett/bosettingstillatelse inntreffer. I motsetning til lovforslaget krever direktivet at oppholdet må være lovlig, jf direktivets artikkel 16 nr 1. Direktoratet mener det er hensiktsmessig å presisere også i lovforslaget at oppholdet må være lovlig, blant annet ut fra et forutberegnlighetssynspunkt. Bemerkningen gjelder både i forhold til forslagets 115 og 116. Direktoratet bemerker at 116 annet ledds henvisning til 115 tredje og fjerde ledd synes å være feil. Det antas at det korrekte må være å henvise til 115 fjerde og femte ledd. Direktoratet antar at det i forhold til begrepet sammenhengende opphold i riket ikke er avgjørende hvilken type grunnlag utlendingen oppholder seg på. Vedkommende kan også ha hatt ulike typer grunnlag i løpet av fem års perioden, for eksempel en polsk arbeidstaker som har hatt tillatelse etter tredjelandsregelverket forut for Polens inntreden i EØS-samarbeidet, og senere har hatt flere perioder med tillatelser etter overgangsregelverket, men med inntil 6 måneders avbrudd. Siden det etter direktivet gis en slik mulighet for inntil seks måneders fravær per år, mener direktoratet at det heller ikke for tjenesteytere er helt utenkelig at de vil kunne få rett på permanent opphold. 8. Re istrerin s likt 'f forsla ets 117 Direktoratet er enig i at det er mest hensiktsmessig å ta saksbehandlingsreglene inn i en kommende forskrift. Dersom det skulle oppstå behov for å foreta justeringer i de administrative ordningene er dette mer praktisk når detaljene er i forskrift enn i lovs form. Det bør reguleres nærmere i forskrift hvilke opplysninger som skal finnes på registreringsbeviset, jf direktivets artikkel 8 nr 2. Likeledes bør det i forskrift eller etterfølgende retningslinjer belyses hva som ligger i begrepet straks, jf forslagets 117 første ledd siste setning. Det bemerkes at det i forslagets 117 tredje ledd bokstav d bør begrepet dokumentasjon for erstattes med dokumentasjon på. For 118 tredje ledd bokstav d Side 5 av 11

6 gjelder tilsvarende språklige endring. Disse to bestemmelsene synes også å vise til feil ledd og bokstav i Re istrerin sordnin en I UDIs brev av 30. august 2007 (Deres referanse /ORI) ble det konkludert med at dersom det skal etableres en egen meldeplikt og registreringsordning for EØSborgere som oppholder seg i Norge mer enn 3 måneder, så vil nok den beste løsningen på kort sikt være den som ble foreslått av det utvalget som utredet saken: at de personene som omfattes av ordningen skal melde seg hos politiet og at registreringen blir knyttet til Utlendingsdatabasen (UDB). Det ble imidlertid også pekt på svakheter ved en slik ordning, og på en rekke betingelser som vil måtte være oppfylt. Hovedargumentet for en slik ordning er, etter UDIs mening, at dette vil være den beste måten å sikre ønsket kontroll av ID og dokumenter i forbindelse med registreringen, forutsatt at politiet løpende vil gi denne oppgaven tilstrekkelige ressurser. Blant de betingelser som UDI mener må være oppfylt er et krav om at EØS-borgere må bli betjent i andre skranker enn tredjelandsborgere og at de alle ønskede melde- og registreringsforpliktelser til norske myndigheter vil kunne ordnes ved ett frammøte et sted, forutsatt at all dokumentasjon er tilfredsstillende. Disse vurderingene gjelder fortsatt, men det er fortsatt uklart om de betingelser som vil være nødvendig for at en slik registreringsordning skal fungere faktisk vil komme på plass. Konklusjonen om at misligholdt registrering kan være en klar indikasjon på manglende oppholdsrett synes noe forhastet. Det er gjennomgående viktig å understreke at en manglende registrering i seg selv ikke har innflytelse på selve oppholdsretten. Direktoratet har på nåværende tidspunkt ikke tatt stilling til hvorvidt UDIs konsensjon må endres som følge av at vi eventuelt kommer til å registrere personopplysninger som utlendingsforvaltningen ikke bruker i sin egen oppgaveløsning. Prinsi felle roblemstillin er ved UDB som re ister for EØS-bor ere Som det tidligere er påpekt fra UDIs side, vil opplysningene i sammenheng med disse registreringene passe dårlig sammen med den type saker som er i UDB i dag. Grunnen til dette er, som det påpekes i departementets forslag, at verken en registrering eller en utstedelse av oppholdskort vil være et enkeltvedtak i forvaltningsrettslig forstand. Det vil derfor ikke være saker knyttet til disse personene i UDB, og databasen er i dag primært et verktøy for å fatte vedtak etter utlendingsloven og statsborgerloven, ikke et personregister. Dette betyr bl.a. at det hjemmelsbaserte juridiske kodeverket i UDB må suppleres for at man skal kunne foreta disse registreringene i en applikasjon knyttet til UDB. Ved å endre regelen for hvem som regnes som bosatt i Norge fra opphold av minst seks måneders varighet til opphold av minst tre måneders varighet, samt å åpne for å registrere grunnlaget for en EØS-borgers oppholdsrett, vil Det sentrale folkeregister (DSF) som register være like godt egnet som UDB er i dag. Oppholdets varighet som kriterium for bosetting er som konsekvens av direktiv 2004/38/EF allerede foreslått endret i en rapport om grunndata på personinformasjonsområdet laget av en arbeidsgruppe ledet av avdelingsdirektør Håkon Olderbakk, Brønnøysundregistrene på oppdrag fra Finansdepartementet og Fornyings- og administrasjonsdepartementet. I lys av at det er en forholdsvis stor gruppe personer som skal registreres, bør det vurderes Side 6 av 11

7 om ikke en ny folkeregisterordning vil kunne ivareta de samme behov som den ordning som er foreslått i utkastet til kapittel 13. Spørsmålet om registreringen av EØS-borgere egentlig hører hjemme i UDB kan også i noen grad reises i sammenheng med diskrimineringshensynet, siden det kan innvendes at EØS-borgere ikke bør inn i en database som sidestiller dem med utlendinger fra tredjeland. Motivas'on til å re istrere se I departements forslag blir motivasjonen til å registrere seg koblet sammen med motivasjonen til å få tildelt D-nummer eller personnummer. Etter dagens regler er det imidlertid ikke noe vilkår om oppholdstillatelseforut EØS-borgere skal få tildelt D- nummer. I praksis vil det heller ikke være EØS-borgeren selv som rekvirerer et slikt nummer, men den som har behov for å registrere ham eller henne. At tildeling av D- nummer skal være en viktig insentiv til å registrere seg synes derfor lite realistisk. For EØS-borgere som skal oppholde seg i Norge så lenge at de vil bli tildelt personnummer er nok registreringsbehovet større, men for dem vil ikke den nye ordningen representere noe egentlig nytt. Utover insentivet knyttet til å få D-nummer eller personnummer er det ingenting i departementets forslag som vil motivere en EØS-borger til å registrere seg. Som det påpekes i forslaget er sanksjonsmulighetene mot EØS-borgere som ikke registrerer seg også få. Erfaringer fra Sverige viser at det er svært mange som ikke registrerer seg. Hvor mange er vanskelig å anslå, men det er på det rene at det dreier seg om mange tusen personer. Det er grunn til å anta at langt de fleste av disse har oppholdsrett selv om de ikke har formalisert denne retten. At en registreringsordning gir oversikt over hvem som befinner seg i landet synes i lys av de svenske erfaringene å være noe optimistisk. Det åpnes i lovforslaget for innføringen av et registreringsgebyr slik man har i Finland. Sett i lys av at insentivene for å registrere seg i den foreslåtte ordningen er svært svake og at det i dag ikke fins noe slikt gebyr, vil Utlendingsdirektoratet fraråde innføringen av et slikt foreslått registreringsgebyr. Dersom en velger å legge opp til elektroniske selvbetjentløsninger for denne gruppen vil også et behandlingsgebyr ha liten mening. En elektronisk selvbetjeningsløsning via Internett vil imidlertid kunne gjøre registreringen så enkel at det vil kunne føre til høyere oppfyllingsgrad av registreringsplikten. Statistikkhens net Som nevnt over vil registrering i UDB gi et bedre grunnlag for statistikk om de personene som oppholder seg i Norge mindre enn seks måneder enn det dagens registreringer i DSF gir mulighet for. Men Utlendingsdirektoratet vil understreke at dersom ikke insentivene til å registrere seg er sterke, så vil datakvaliteten i et slikt register bli svak, og man kan frykte at så mange lar være å registrere seg at statistikk basert på de registreringene som foreligger blir svært dårlig eller verdiløs. Fordi en ikke vil kunne vite hvor mange som ikke registrerer seg, vil det heller ikke være mulig å beregne feilmarginer. Dersom en skal legge vekt på behovet for statistikk ved avgjørelsen av hvorledes en registreringsordning skal gjennomføres, er det altså viktig å ha sterke insentiver for å sikre datakvaliteten av slike registreringer. Side 7 av 11

8 Diskriminerin shens net Som hovedregel er det i strid med EØS-regelverket å diskriminere EØS-borgere til fortrinn for egne borgere. Som skrevet i vårt tidligere brev kan EØS-borgere føle seg diskriminert dersom de må benytte samme skranke til registrering som tredjelandsborgere med ulike innvandringsgrunner. I praksis kan det bli vanskelig for politiet å betjene EØS-borgere annerledes enn andre utlendinger. Et system med flere køer og skranker vil være ressurskrevende og kreve klare retningslinjer for hvordan politiet skal ivareta dette hensynet. I Oslo politidistrikt har en et slikt skille ved at EØSborgere kan henvende seg til et eget servicesenter for utenlandske arbeidstakere. Dette senteret betjener i dag også tredjelandsborgere. Dersom utviklingen går i retning av at arbeidsinnvandrere også ved andre politidistrikt skal skilles fra andre søkere, kan dette i praksis innebære at det vil bli tre køer; en for tredjelandsborgere, en for EØS-borgere og disses familiemedlem og en for arbeidsinnvandrere uavhengig av nasjonalitet. Kom etansehens net Utlendingsmyndighetene sitter i dag med et saksbehandlingsansvar for denne gruppen av personer, og dermed også med kompetanse som vil være relevant i arbeidet med de administrative ordningene. De fleste sakene hvor registrering vil kunne bli nektet vil dreie seg om identitet eller om hvorvidt vilkårene etter ny utlendingslov er oppfylt. Den nødvendige kompetansen for å avgjøre slike spørsmål er samlet i politiet for identitetsspørsmålene og i UDI for regelverksspørsmålene, noe som taler for en registrering i UDB. Argumentet om politiets kompetanse i identitetsspørsmål bærer imidlertid med seg en forutsetning om at politiet får ressurser og tid til å gjennomføre en reell kontroll av identiteten til dem som henvender seg for å bli registrert. Praktisk ennomførin av re istrerin i UDB Det er sannsynlig at arkitekturen for registrering og behandling av saker i UDB (dagens DUF) vil være annerledes når ny utlendingslov trer i kraft. Snarere enn at alle sakstyper registreres i samme applikasjon, kan det bli utviklet en løsning med en dedikert applikasjon for registreringer og behandling av hver sakstype. I UDIs strategi for fullelektronisk saksbehandling er den modellen UDI og utenriksstasjonene i dag har med NORVIS tenkt videreført. Dette vil kunne gjøre det lettere å ivareta diskrimineringshensynet, ved at det for politiet vil være noe enklere å ha egne skranker og maskiner hvor de ulike applikasjonene kjører (for eksempel en EØSregistreringsapplikasjonen og en generell søknadsregistreringsapplikasjon). I UDIs IKT-strategi blir det lagt opp til at en skal etablere elektroniske selvbetjeningsløsninger for en rekke sakstyper. Et pilotprosjekt med visumsøknad på nett er allerede i gang. Det er nærliggende å tro at tillatelser til EØS-borgere også tidlig vil være blant disse sakstypene. Dersom en også etablerer slike ordninger for arbeidstakere fra tredjeland, vil det kunne fremstå som diskriminering av EØS-borgere om det fremdeles kreves personlig fremmøte fra disse for å søke eller registrere seg. IDkontroller må nødvendigvis forekomme, men det må tas stilling til på hvilket tidspunkt dette skal skje, og om dette kan gjøres ved elektronisk ID og elektronisk signatur, og i hvilket omfang og på hvilke grunnlag det skal gjennomføres grundigere stikkprøvekontroller. En enkel registrering på nett vil også kunne medvirke til en høyere registreringsandel, jf. merknader om dette ovenfor. Uavhengig av hvilken løsning en velger vil UDI derfor oppfordre departementet til å legge opp til at Side 8 av 11

9 selvbetjeningsløsninger kan innføres, enten fra loven trer i kraft eller på et senere tidspunkt med færrest mulig justeringer. O summerin Forholdet til og framdriften i gjennomføring av nye ordninger for folkeregistrering bør tillegges stor vekt ved valg av registreringsopplegg for EØS-borgere, men inntil disse kan etableres, og en ser hvilken løsning som velges, er det mest realistisk med en løsning som ligger nærmere dagens løsninger med politiet og UDB. Med det foreliggende forslag synes insentivene til å registrere seg som så svake at statistikkhensynet ikke kan tillegges stor vekt ved valg av registreringsordning. Utlendingsdirektoratet fraråder også å innføre et gebyr for denne gruppen da dette ytterligere vil svekke insentivene for å registrere seg. Dedikerte ressurser ved de enkelte politidistrikt og tydelige retningslinjer må på plass for at politiet skal kunne ivareta diskrimineringshensynet og gjennomføre en reell identitetskontroll av EØS-borgere som skal registreres og ha oppholdskort. Det er mye detaljarbeid og mange avklaringer som gjenstår, både når det gjelder hvilke prinsipielle valg en vil ta ved en eventuell registrering i UDB og i den praktiske utforming av løsningene. Det bør allerede nå legges opp til at selvbetjeningsløsninger kan innføres med minst mulig omlegging av de administrative ordninger holdskort for tred'elandsbor ere o bevis for rett til ermanent o hold 'f 118 og 119 De fleste av problemstillingene som er tatt opp over vil også gjelde for utstedelsen av oppholdskort og permanent oppholdsbevis. Tredjelandsborgere som har oppholdsrett etter direktiv 2008/38/EF vil være den gruppen som har sterkest insentiv for å få formalisert denne retten, men for andre grupper er insentivet svakt også når det gjelder dette. Utstedelsen av oppholdskort og permanent oppholdsbevis er heller ikke enkeltvedtak, og passer derfor ikke godt inn i dagens struktur i UDB. For tredjelandsborgere er det imidlertid god grunn til at disse skal registreres i UDB, da de da med større letthet vil kunne bevege seg mellom regelverket i kapittel 13 og resten av utlendingsloven. Dette er likevel en såpass liten gruppe at dette hensynet ikke bør tillegges avgjørende vekt når det gjelder valg av opplegg for registrering av EØSborgere. Også for søknad om oppholdskort bør en holde muligheten åpen for en selvbetjeningsløsning. 10. Generelt om bortvisnin /utvisnin Høringsbrevet punkt , andre avsnitt på side 37 omhandler spørsmålet om når tredjelandsborgere skal omfattes av utsendelsesreglene som gjelder for EØS-borgere. Forslaget legger opp til at det kun er i de tilfellene en tredjelandsborger påberoper seg å ha oppholdsrett som tjenesteyter/næringsdrivende (og som ikke tidligere har hatt oppholdsrett), men ikke fyller vilkårene for slik oppholdsrett, at lovens alminnelige regler om bort-/utvisning skal gjelde. I øvrige tilfeller skal EØS-reglene om utsendelse gjelde også tredjelandsborgere. Forslaget innebærer at tredjelandsborgere får sterkere vern mot utsendelse sammenlignet med gjeldende rett. Det fremgår imidlertid ikke så klart av høringsbrevet hvilke momenter som har vært avgjørende for denne løsningen. Direktoratet finner det derfor vanskelig å vurdere forslaget nærmere. Side 9 av 11

10 I høringsbrevet punkt , andre avsnitt på side 38 sies det at det nye med direktivet er at det definerer nærmere hva som ligger i begrepet "offentlig orden". Direktoratet kan ikke se at direktivets artikkel 27 definerer begrepet nærmere. Tilsvarende gjelder avsnittet rett etter, som sier det samme om begrepet offentlig sikkerhet Bortvisnin 'f forsla ets 120 Departementet foreslår i tråd med Lovutvalgets forslag, å ikke videreføre gjeldende lov 57 første ledd bokstav b som gir adgang til å bortvise utlending som er utvist fra landet med innreiseforbud. Det vises til at denne bestemmelsen anses å være overflødig, fordi det allerede finnes et grunnlag (utvisningsvedtaket) for å uttransportere utlendingen. Direktoratet hadde ingen kommentarer til dette forslaget da NOU 2004:20 var på høring. Vi mener imidlertid nå at det er mest hensiktsmessig å videreføre gjeldende rett, slik at innreise i strid med et gjeldende utvisningsvedtak fortsatt skal være et særskilt bortvisningsgrunnlag. For det første vises det til hensynet til notoritet og utlendingsmyndighetenes behov for å registrere brudd på innreiseforbudet på tilstrekkelig måte i DUF. Dette er viktig i forbindelse med vurderingen av om brudd på innreiseforbudet skal føre til et nytt og strengere utvisningsvedtak. Videre vises det til at det kan knytte seg rettsikkerhetsmessige betenkeligheter til en slik ordning, ettersom utsendelsesspørsmålet bør vurderes på nytt hver gang det skal effektueres Utvisnin 'f forsla ets 121 I høringsbrevet punkt , side 40 sies det at grove eller gjentatte brudd på utlendingsloven i dag kvalifiserer til utvisning. I vedlegg 4 om gjeldende rett punkt side 21 tredje avsnitt sies det at "brudd på utlendingsloven... danner ikke i seg selv grunnlag for utvisning. Utvisning vil først bli aktuelt dersom utlendingen er ilagt straff for et slikt forhold." Direktoratet vil presisere at når det gjelder brudd på utlendingsloven forstås gjeldende regelverk slik at det finnes en teoretisk mulighet for å utvise EØS/EFTA-borgere ved brudd på utlendingsloven uten at det foreligger en straffereaksjon, forutsatt at bruddet er så grovt at hensyn til offentlig orden og sikkerhet tilsier utvisning, og de øvrige vilkårene i 58 er oppfylt. I praksis fattes det imidlertid svært sjelden utvisningsvedtak på grunnlag av brudd på utledningsloven uten at det også foreligger en straffereaksjon. Fremstillingen av gjeldende rett i punkt og vedlegg 4 punkt synes altså noe unøyaktig. Departementet foreslår nå en uttrykkelig hjemmel i loven for på utvise på grunnlag av grove brudd på utlendingsloven. Det legges videre opp til å vurdere bortvisning for mindre alvorlige overtredelser av samme art. Direktoratet er positiv til dette forslaget. Det bemerkes imidlertid at slik forslaget 121 annet og tredje ledd er formulert, synes det som om personlige forhold, jf tredje ledd, ikke er relevant ved vurdering av utvisning etter annet ledd. Direktoratet antar at dette ikke er tilsiktet, og at det korrekte må være at 121 tredje ledd viser til både første og annet ledd, og ikke bare til første ledd. I forslagets 121 tredje ledd oppgis det som et vilkår for utvisning at det hos utlendingen foreligger, eller antas å foreligge personlige forhold som innebærer en aktuell og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn. Ifølge direktivets ordlyd skal den personlige oppførselen utgjøre en reell, umiddelbar og tilstrekkelig alvorlig Side 10 av 11

11 trussel mot grunnleggende samfunnshensyn, jf artikkel 27 nr 2 annet avsnitt. Etter direktoratets oppfatning er direktivets formulering mer dekkende enn den som er valgt i forslaget. Forslaget samsvarer med ordlyden i gjeldende lov, men erfaring viser at begrepet aktuell i gjeldende lov ofte byr på tolkningstvil. Videre begrenser forslaget utvisningsadgangen til kun å gjelde overtredelser av bestemmelser i kapittel 13. Direktoratet mener at denne begrensingen er uheldig og at også eventuelle overtredelser av loven for øvrig bør danne grunnlag for utvisning av EØS-borgere. Det vises til at de tilfeller av overtredelse av utlendingsloven hvor det etter gjeldende rett har vært aktuelt å vurdere utvisning, i all hovedsak har dreid seg om falsk identitet og misbruk at asylinstituttet. 121 niende ledd i lovforslaget omhandler blant annet søknad om opphevelse av innreiseforbudet. Direktoratet vil peke på at reguleringen er noe annerledes enn 71 annet ledd i departementets forslag til den nye lovens alminnelige del, som også regulerer muligheten for kortvarig besøk i riket til tross for et bestående innreiseforbud. Det er ønskelig at disse bestemmelsene utformes på samme måte. 11. Administrative o økonomiske konsekvenser Direktoratet er enig i departementets vurdering av at de administrative prosedyrene rundt en registreringsordning vil være enklere og kan gjøres mer kostnadseffektivt enn dagens system med søknad om oppholdstillatelse, men viser til det som er sagt om alternativ ressursbruk overfor. Direktoratet støtter også departementets bemerkning om at det er vanskelig å vurdere hvorvidt innføring av det nye regelverket vil påvirke tilstrømningen og bosettingsmønstret til EØS-borgerne i Norge. Dette vil i hovedsak avhenge av andre forhold både i Norge og i resten av EØS-området. Direktoratet har ingen ytterligere kommentarer i forhold til konsekvensene. Det vises spesielt til det som er skrevet under punkt 8. Med hilsen Ida Børresen direktør ri o Avd lingsdirektør Saksbehandler: Ragnhild Tandberg Danielsen Side 11 av 11