Rapport 62/01. Kommunal eller statlig skatteoppkreving?

Transkript

1 Rapport 62/01 Kommunal eller statlig skatteoppkreving?

2 ECON-rapport nr. 62/01, Prosjekt nr ISSN: , Offentliggjort 7. mai 2002 JKN,EBo,kea,RBe, 14. september 2001 Kommunal eller statlig skatteoppkreving? Utarbeidet for Finansdepartementet ECON Senter for økonomisk analyse Postboks 6823 St. Olavs plass, 0130 Oslo. Tlf: , Faks: ,

3 Innhold: SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER FORMÅL, BAKGRUNN OG GJENNOMFØRING Formål Bakgrunn Gjennomføring Vurderingskriterier ORGANISERINGEN AV SKATTE- OG AVGIFTSOPPKREVINGEN I NORGE OG SVERIGE Norge Sverige GJENNOMGANG AV DOKUMENTER OG STUDIER PÅ OMRÅDET Stortingsdokumenter og offentlige utredninger NOU 1993:1 Reorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen St. prp. nr. 44 ( ) En felles skatte-, avgifts- og tolletat St. prp. nr. 41 ( ) Om organiseringen av den statlige innbetalings- og innfordringsfunksjonen for skatter og avgifter m.v NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune St meld. nr. 31 ( ) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling Riksrevisjonens undersøkelser Dokumentene nr. 1 ( ) og nr 1. ( ) fra Riksrevisjonen Dokument nr. 3:8 ( ) Riksrevisjonens antegnelse vedrørende kontrollen og den overordnete styring med fellesinnkrevingen av skatt og folketrygdavgift Dokument nr. 3:12 ( ) Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende innfordring av skatter Andre dokumenter og studier NKK forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring ECON rapport 69/99 Kvalitet på skatteinnfordring KVALITET OG EFFEKTIVITET I SKATTEOPPKREVINGEN Hvordan måle kvalitet og effektivitet? Utviklingen i noen sentrale indikatorer ECONs undersøkelse ECON analyserte kvaliteten Resultater ECONs undersøkelse måler kvalitet og ikke effektivitet Liten direkte betydning for organiseringsspørsmålet Riksrevisjonens undersøkelse Ressursbruk og kvalitet Undersøkelse av innfordringstiltakene Betydningen for organiseringsspørsmålet...25

4 4.5 NKKs undersøkelse og kritikk av Riksrevisjonen NKKs kritikk Betydning for organiseringsspørsmålet DRØFTING AV ANDRE KRITERIER FOR SKATTEOPPKREVINGEN Likebehandling Rettssikkerhet Nærhet Kompetanse Distriktspolitiske hensyn Kommunalt selvstyre Brukervennlighet Styring Teknologi Administrativ ressursbruk...38 REFERANSER...39

5 Sammendrag og konklusjoner Resymé ECON drøfter til sammen tolv kriterier som fremholdes som viktige for å vurdere en kommunal eller en statlig organisering av skatteoppkrevingen. Underlagsmaterialet for drøftingen er eksisterende studier og offentlige dokumenter som på ulike måter behandler organisasjonsspørsmålet. Rapporten viser at de fleste av de verdier og hensyn skatteoppkrevingen skal ivareta, best understøttes av en statlig organisering. Bakgrunn I dag har kommunene det administrative ansvaret for skatteoppkrevingen 1, mens det overordnete faglige ansvaret ligger hos staten ved Finansdepartementet, Skattedirektoratet og skattefogdene. Spørsmålet om det er kommunene eller staten som bør ha ansvaret for skatteoppkrevingen, har i lengre tid vært gjenstand for debatt. Riksrevisjonen og offentlige utvalg har flere ganger påpekt svakheter ved dagens organisering. Samtidig har Kommunenes Sentralforbund og Norges kemner- og kommunekasserforbund argumentert imot endringer i organiseringen. Regjeringen har ved to anledninger foreslått å gjøre arbeidsgiverkontrollen statlig, men ikke selve innkrevingsfunksjonene. Stortinget har ikke bifalt forslagene, men la vinteren 2001 til grunn at regjeringen på ny kom tilbake til Stortinget med en vurdering av organiseringen av skatteoppkrevingen. Problemstilling Rapporten drøfter fordeler og ulemper ved en fortsatt kommunal organisering av skatteoppkrevingen og ved en statlig organisering, med utgangspunkt i ulike vurderingskriterier. Formålet med rapporten er å gi en samlet vurdering og anbefaling av om skatteoppkrevingen bør være kommunal eller statlig. Det er ikke et mål for arbeide å utarbeide konkrete organisasjonsløsninger, verken ved en kommunal eller statlig organisering. En statliggjøring kan innebære ulike organisasjonsformer der f.eks. skatteoppkreverfunksjonene beholdes i hver kommune (som trygdekontorene). ECON legger imidlertid til grunn at en statliggjøring vil medføre en viss sentralisering av innkrevingsarbeidet, jf. den nye 1 Med skatteoppkreving forstås i rapporten de samlede oppgaver knyttet til skatte- og avgiftsinnkreving, arbeidsgiverkontroll og skatteregnskapsføring. 1

6 organiseringen av likningsforvaltningen. Rapporten er utarbeidet på oppdrag av Finansdepartementet. Konklusjoner og tilrådinger Det er ECONs vurdering at de fleste av vurderingskriteriene trekker i retning av en statlig organisering av skattoppkrevingen. På dette grunnlaget kan det synes hensiktsmessig å statliggjøre skatteoppkrevingen. Hvilke kriterier det skal legges mest vekt på er imidlertid et politisk spørsmål. Kvalitet og effektivitet i skatteoppkrevingen: Etter ECONs vurdering er det vanskelig både å gi et entydig svar på spørsmålet om hvor god kvaliteten og effektiviteten i dagens skatteoppkreving er og vurdere hvordan en statliggjøring vil påvirke effektivitet og kvalitet. Tilgjengelige studier på området presiserer og måler begrepene på ulike måter. Etter vår vurdering indikerer undersøkelser som Riksrevisjonens har foretatt at variasjonene er for store mellom kommunene både når det gjelder bruken av ressurser og innfordringstiltak. Variasjonene i ressursbruken kan være for store i forhold til hva som gir best mulig ressursbruk for all skatteoppkreving i Norge. I tillegg kan store variasjoner i bruken av ulike innfordringstiltak til sammen være uttrykk for en noe manglende helhetlig kvalitet. Dette kan etter vår vurdering være et argument for en statliggjøring. Etter vår vurdering modererer en rapport utarbeidet av NKK Forbund for kommunal økonomiforvaltning enkelte sider ved Riksrevisjonens undersøkelse. Den rokker likevel ikke ved Riksrevisjonens hovedkonklusjon. I en rapport ECON utarbeidet i 1999, konkluderes det med at kvaliteten på skatteinnkrevingen i Norge er høy og at den er best i små kommuner. Vurderingen av "høy" var skjønnsbasert. Rapporten fra 1999 fant ingen påviselig effekt av folketallet på kvaliteten i (tvangs)innfordringsarbeidet. Rapporten vurderte ikke hvorvidt dagens innfordring er effektiv. Den eventuelle betydning av nærhet for småkommunenes innkrevingsarbeid, kan etter vår vurdering ivaretas også ved en statlig organisering. Likebehandling: Etter ECONs vurdering legger en statlig organisering i større grad enn en kommunal løsning, til rette for likhet i oppgaveløsningen. Kommunal oppgaveløsning skal i prinsippet bidra til lokal tilpasning og prioritering. Det er derfor ikke uventet at flere av studiene dokumenterer varierende ressursbruk og praksis i skatteoppkrevingen. En statlig organisering kan innebære en sterkere struktur for styring og samordning og legge til rette for mer ensartet praksis og likebehandling i oppgaveløsningen. Rettssikkerhet: Etter ECONs vurdering kan både en fortsatt kommunal organisering og en statlig organisering ivareta hensynet til rettssikkerhet. Men vi vil påpeke at særlig de små kommunene kan ha vanskeligheter med å oppfylle visse kompetansekrav, noe som kan redusere kvaliteten i saksbehandlingen. Videre vil det i små kommuner kunne oppstå habilitetsproblemer. Når det gjelder hensynet til organisatorisk skille mellom fastsettende og innkrevende myndighet, kan dette ivaretas med både en kommunal og en statlig organisering. 2

7 Nærhet: ECON mener nærhetshensynet mellom publikum og skatteoppkreverne kan ivaretas både ved en statlig og ved en kommunal organisering. Dersom en statliggjøring innebærer en viss sentralisering, vil avstanden mellom oppkreverne og debitorene økes noe. Kompetanse: ECON mener en statliggjøring kan legge til rette for at lokale oppkrevingsenheter kan knyttes nærmere til regionale miljøer og dermed heve kompetansen bl.a. gjennom veiledning og utvikling. Videre legger en statliggjøring til rette for noe større lokale enheter som igjen kan gi muligheten for bl.a. faglig spesialisering og redusere sårbarheten ved personalutskiftninger. Imidlertid kan en statliggjøring svekke sårbare økonomifaglige miljøer i småkommunene. Distriktspolitiske hensyn: Dersom en statliggjøring innebærer en viss sentralisering, vil dette kunne føre til færre arbeidsplasser i enkelte distriktskommuner. Imidlertid vil reduksjonen være av et relativt lite omfang. Dersom en legger til grunn at en statliggjøring betyr en lokal organisering lignende den likningsreformen legger opp til, vil et mindretall av til sammen 4000 skatteoppkrevere (1800 årsverk) berøres. Kommunalt selvstyre: ECON tror ikke en statlig organisering vil svekke det kommunale selvstyret. For det første har kommunene gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet lite igjen for effektiv innkreving og har dermed svake incentiver for å prioritere skatteoppkrevingen. For det andre bør ikke skatteoppkrevingen etter vår vurdering være av stor betydning for lokaldemokratiet - verken for velgerne eller lokalpolitikerne. For det tredje er skatteoppkrevingen kjennetegnet av standardisering og kontroll og gir ikke særlig rom for lokalpolitisk skjønn og prioriteringer. Brukervennlighet: ECON stiller spørsmål om hensynet til oversiktlighet og logikk for publikum er innfridd ved dagens delte skatte- og avgiftsadministrasjon hvor de statlige likningskontorene fastsetter og hvor kommunene krever inn skatten. Det er et argument for statliggjøring. En statliggjøring ville i tillegg kunne legge til rette for innføring av egne samlekontoer (en konto for hver fysiske og juridiske person) for innbetalinger av både skatter og avgifter, slik systemet er i Sverige. Dette ville innebære forenklinger både for næringslivet og den enkelte innbygger. Styring: En statliggjøring kan etter ECONs mening gi mer enhetlige styringslinjer og gi god styrbarhet. Potensialet for helhetlig prioritering og ressursbruk, samt samordning på tvers av funksjoner forbedres. Teknologi: ECON mener at bruk av informasjonsteknologi kan redusere betydningen av administrativ og geografisk avstand. Dette forutsetter blant annet innføring av enhetlige og standardiserte systemløsninger, aktiv brukermedvirkning, felles opplæringsarbeid og ressursbruk. Etter ECONs vurdering vil en statliggjøring bedre legge til rette for utnyttelse av de muligheter informasjonsteknologien gir. Administrativ ressursbruk: ECON mener en statliggjøring legger til rette for færre enheter som kan realisere stordriftsfordeler og dermed innsparingsgevinster når det gjelder administrativ ressursbruk. 3

8 1 Formål, bakgrunn og gjennomføring 1.1 Formål Organiseringen av skatteoppkrevingen skal ivareta en rekke hensyn og verdier (vurderingskriterier), både av forvaltningsmessig og skattefaglig karakter, men også verdier knyttet til øvrige politiske hensyn. På oppdrag av Finansdepartementet skal ECON i lys av vurderingskriteriene, drøfte mulige fordeler og ulemper ved en fortsatt kommunal organisering av skatteoppkrevingen og en statlig organisering. Med statlig organisering menes at staten overtar ansvaret for de oppgaver og funksjoner som er knyttet til skatteoppkrevingen. ECON vil understreke at vurderingskriterier kan stå i motstrid til hverandre. Formålet med utredningen er å gi en samlet vurdering og anbefaling av tilknytningsform for skatteoppkreverfunksjonen. Det er ikke et mål for prosjektet å utarbeide konkrete organisasjonsløsninger, verken ved en kommunal eller statlig tilknytningsform. Boks 1.1 Begrepsavklaringer - Med begrepet skatteoppkreving forstås de samlede oppgaver knyttet til skatteog avgiftsinnkreving, arbeidsgiverkontroll og skatteregnskapsføring. - Innbetaling dekker den frivillige betalingen av skatt og avgifter, inklusive inngåelse av frivillige betalingsavtaler. - Innfordring betegner de aktivitetene som settes i verk etter at et krav er misligholdt (tvangstiltak). - Innkreving er en fellesbetegnelse for både innfordring og innbetaling. Grovt sett er innkrevd beløp lik innbetalt beløp + innfordret beløp. 1.2 Bakgrunn Spørsmålet om det er kommunene eller staten som bør ha ansvaret for skatteoppkrevingen har vært gjenstand for stor debatt og vært drøftet i en rekke offentlige dokumenter og studier det siste tiåret. I NOU 1993:1 Reorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen, St.prp. nr. 44 ( ) En felles skatte-, avgifts- og tolletat og St. prp. nr. 41 ( ) Om organiseringen av den statlige innbetalings- og innfordringsfunksjonen for skatter 4

9 og avgifter m.v. drøftes bl.a. organiseringen av skatteoppkrevingen. Konklusjonen i NOU 1993:1 og i stortingsdokumentene, var at ansvaret for innkrevingen fortsatt burde ligge i kommunene. Arbeidsgiverkontrollen knyttet til fastsetting ble i proposisjonene foreslått overført til staten. Stortingets flertall sluttet seg ikke til regjeringens forslag om arbeidsgiverkontrollen, jf. Innst. nr. 24 ( ) og Innst. S. nr. 266 ( ). Riksrevisjonen har undersøkt organiseringen av og arbeidet med kontroll og innkreving av skatter, jf. bl.a. Dokument 3:8 ( ) og Dokument 3:12 ( ). I dokument 3:12 ( ) reiser Riksrevisjonen spørsmålet om større administrative og organisatoriske endringer av skatteoppkreverfunksjonen er nødvendig for å ivareta sentrale hensyn som likebehandling og effektivitet i innfordringsarbeidet. Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité kommenterer Riksrevisjonens rapport i Innst. S. nr. 103 ( ). Komiteen uttaler bl.a. at den er enig med Riksrevisjonen i at det er et forbedringspotensial for skatteoppkrevingen. Komiteen legger til grunn at regjeringen kommer tilbake til Stortinget på egnet måte med saken. Kommunens sentralforbund (KS) sier seg uenig i de vurderingene Riksrevisjonen gjør, og mener bl.a. at innkrevingen har høy kvalitet. KS viser til en rapport utarbeidet av NKK Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring med kommentarer til Riksrevisjonens undersøkelse. Oppgavefordelingsutvalget (NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune) anbefalte å statliggjøre skatteoppkreverfunksjonen. I høringen av Oppgavefordelingsutvalgets forslag, uttrykte de fleste kommuner og KS uenighet til forslaget om å statliggjøre skatteoppkrevingen og viste bl.a. til ECONs rapport 69/99 Kvalitet på skatteinnfordring som, innenfor de rammer som var gitt for oppdraget, konkluderer med at kvaliteten på innkrevingen er høy. Regjeringen la våren 2001 frem St. meld. nr. 31 ( ) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling. I Stortingsmeldingen heter det at regjeringen har behov for å vurdere enkelte sider av saken nærmere og vil komme tilbake med en redegjørelse for Stortinget. Finansdepartementet engasjerte sommeren 2001 ECON for å vurdere enkelte sider av spørsmålet om organiseringen av skatteoppkrevingen nærmere. 1.3 Gjennomføring Videre i rapporten gjør vi først rede for hovedinnholdet i de ulike kriteriene for vurdering av organiseringen av skatteoppkrevingen. Vi beskriver studier som belyser kriteriene og gjennomgår hvordan ulike aktører bruker vurderingskriteriene i sin argumentasjon. Rapporten har en særlig fokus på innkrevingsfunksjonen. Vi drøfter på bakgrunn av dokumentasjonen og argumentasjonen på området, argumentenes relevans og hvordan henholdsvis en kommunal og en statlig organisering av skatteoppkrevingen ivaretar vurderingskriteriene. Vi vurderer ikke kriteriene opp mot hverandre. Hva som skal være de viktigste vurderingskriteriene for organiseringen av skatteoppkrevingen er etter vår vurdering et politisk spørsmål. Det er ikke et mål for prosjektet å utarbeide konkrete organisasjonsløsninger, verken ved en kommunal eller statlig tilknytningsform. En statliggjøring kan innebære ulike organisasjonsformer der for eksempel 5

10 skatteoppkreverfunksjonene beholdes i hver kommune (som trygdekontorene). Vi legger imidlertid til grunn at en statliggjøring kan legge til rette for en viss sentralisering av innkrevingsarbeidet, jf. den nye organiseringen av likningsforvaltningen. Rapporten baserer seg på en gjennomgang av tilgjengelig argumentasjon, offentlige dokumenter og ulike studier på området. Prosjektets ressursramme har ikke gitt anledning til å fremskaffe ny empiri eller igangsette nye studier. Vi må derfor ta nødvendige forbehold om mulige enkeltfeil i de dokumenter analysen baserer seg på. 1.4 Vurderingskriterier I ulike offentlige dokumenter, studier og i samfunnsdebatten for øvrig fremsettes en rekke argumenter eller kriterier som kan være vesentlige for en helhetsvurdering av dagens organisering av skatteoppkrevingsfunksjonene. Argumentasjonen er dels knyttet til forvaltningsmessige og skattefaglige hensyn, men også til politikk i bredt som for eksempel distrikts- og demokratihensyn. Debatten har både en faglig og en politisk side hvor Storting, regjering, Finansdepartementet, Riksrevisjonen, KS, NKK og kommunene alle er engasjert i ulike sammenhenger. Mange av vurderingskriteriene hersker det bred enighet om, både når det gjelder relevans og innholdet i begrepene. Samtidig viser gjennomgangen også ulikheter når det gjelder argumentenes innhold, vektleggingen og hvilke løsninger som aktørene mener ivaretar vurderingskriteriene på best mulig måte. I tillegg synliggjør dokumentene og debatten aktørenes prioriteringer av hensyn. Flere av kriteriene trekker i ulike retninger og står dermed i en viss motstrid til hverandre. ECONs dokumentgjennomgang og analyse av debatten viser at følgende verdier eller hensyn fremheves som viktige for å vurdere organiseringen av skatteoppkrevingen: Kvalitet og effektivitet i selve innkrevings- og kontrollarbeidet. Kvalitet og effektivitet er mangesidige begreper og ulike aspekter ved kvalitets- og effektivitetsbegrepene drøftes. Likebehandling - en standardisert og ensartet praksis overfor skattedebitorene tilstrebes. Rettssikkerhet - skatteoppkrevingen skal være rettferdig, forutsigbar og sikre likebehandling. Organiseringen må sikre et skille mellom fastsettende og innkrevende myndighet. Nærhetsprinsippet - lokalkunnskap og nærhet for brukerne er viktig. Samtidig kan nærhet mellom oppkrever og debitor medføre habilitetsproblemer. Kompetanse - er en forutsetning for kvalitet, effektivitet og rettsikkerhet. Begrepet er også knyttet til kommunenes generelle behov for økonomikompetanse. Distriktspolitikk - hensynet til å bevare arbeidsplasser i distriktene. Kommunalt selvstyre - kommunenes egeninteresse av å beholde et nært forhold til sitt inntektsgrunnlag. Brukerorientering - om hvordan organiseringen ivaretar hensyn som kvalitet, tilgjengelighet og oversiktlighet. 6

11 Styring - legges det til rette for overordnet styring av skatteoppkrevingen? Utnyttelse av teknologi - Hvordan ligger forholdene til rette for utnyttelse av informasjons- og kommunikasjonsteknologi? Administrativ ressursbruk - bruken av administrative ressurser bør være så lav som mulig. Mange av vurderingskriteriene ovenfor utgjør selvstendige mål for skatteoppkrevingen. For eksempel er hensynet til likhet, rettsikkerhet og effektivitet i skatteoppkrevingen, selvstendige og allment aksepterte målsettinger. Andre kriterier er mer å regne som virkemidler som skal muliggjøre måloppnåelse. Utnyttelse av teknologi, nærhet og kompetanse er eksempler på slike dette. En annen side ved kriteriene er at de til en viss grad overlapper hverandre. For eksempel vil kriterier som nærhet, likhet, rettssikkerhet og kompetanse alle ha stor betydning for hvordan brukerne opplever skatteoppkrevingen og de sier noe om kvaliteten i innkrevingen. For å hindre gjentagende argumentasjon er det derfor foretatt enkelte krysshenvisninger i drøftingen. 7

12 2 Organiseringen av skatteog avgiftsoppkrevingen i Norge og Sverige 2.1 Norge Kreditor for de samlede skatteforpliktelsene er staten, fylkeskommunene, kommunene og folketrygden. I henhold til skattebetalingsloven er det de kommunale skatteoppkreverne som på vegne av alle skattekreditorene, utfører innkrevingsoppgavene og har kontrollfunksjoner overfor arbeidsgiverne. Det er de statlige skattefogdene som har ansvaret for innkreving av bl.a. merverdi- og arveavgift. De kommunale skatteoppkrevernes oppgaver er bl.a.: Innkreving av skatter og avgifter til staten, fylkeskommune, kommune og folketrygden. Registrering av lønn og andre oppgavepliktige ytelser. Føring av skatteregnskapet og kassererfunksjon for skattekassen. Arbeidsgiverkontroll, herunder regnskapskontroll på området lønn og godtgjørelser mv. Informasjon og veiledning. Sekretariatsfunksjon for skatteutvalget. I dag er det ansvaret for skatteoppkrevingen delt. Skatteoppkreveren er faglig underlagt Finansdepartementet, Skattedirektoratet og Skattefogden, mens det administrative ansvaret ligger i den enkelte kommune. Skatteoppkrevernes plikter følger av skattebetalingsloven og instruks for skatteoppkrevere. Innkrevingen kan deles inn i frivillig betaling og innfordring. Skatteoppkreveren skal iverksette innfordringstiltak dersom krav står uoppgjort ved forfall. I tillegg til oppgavene knyttet til skatteoppkrevingen kan skatteoppkreverne ha rene kommunale oppgaver som innkreving av kommunale skatter og avgifter, håndtering av kommunale lønninger og regnskap, samt kassererfunksjon for kommunekassen. Under utøvelsen av rene kommunale oppgaver opptrer skatteoppkreveren vanligvis som kommunekasserer/kemner eller økonomiansvarlig. Staten har verken faglig eller administrativt ansvar for utøvelsen av disse rent kommunale oppgavene. 8

13 På fastsettelsessiden finnes det 19 fylkesskattekontor underlagt Skattedirektoratet. På lokalnivået har det til nå vært ett statlig likningskontor i hver kommune. Stortinget har imidlertid sluttet seg til regjeringens forslag til endringer i likningsforvaltningen slik at likningsforvaltningens lokalnivå nå blir organisert med 99 distriktskontorer, 191 etatskontorer og 134 kommuner hvor likningsforvaltningen blir representert med etatsfunksjoner. 12 kommuner blir uten representasjon. Reformen iverksettes i mars I Norge er det mange myndigheter som har adgang til å drive tvangsinnfordring som sådan. I utgangspunktet er det alminnelige namsmenn som forestår tvangsinnfordring av krav. I lensmannsdistriktene er det lensmenn som er namsmann. Det er for tiden 372 lensmannsdistrikt. I tillegg er det ni namsmenn som er direkte underlagt domstolene og fire namsmenn som er kommunale. Det er også flere særnamsmenn. På skatte- og avgiftsområdet er det de kommunale skatteoppkreverne og statens skattefogder som forestår innfordring. I kommuner hvor skatteoppkreveren ikke har særnamsmannskompetanse avholdes utleggsforretning for skatte- og avgiftskrav av den alminnelige namsmannen. I tillegg har Statens innkrevingssentral og Trygdeetaten særnamsmannskompetanse. Tvangsinnfordringen i Norge er fordelt på om lag 840 enheter som er underlagt tre departementer; Finansdepartementet, Justisdepartementet og Sosial- og helsedepartementet. Figur 2.1 Organiseringen av skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen i Norge Finansdepartementet Skattedirektoratet Toll- og avgiftsdirektoratet Fylkesskattekontor Skattefogder Distriktstollsteder Ligningskontor og Folkeregistre Kemner/ kommunekassererkontor Kommune-/ distriktsrevisjon Lokale tollsteder Administrativ og faglig tilordning Faglig tilordning på området skatt Figuren viser ikke faglige samarbeidslinjer 9

14 Figur 2.2 Organisering av myndigheter som har adgang til å drive tvangsinnfordring i Norge 435 kommuner Sosial- og helsedepartementet Finansdepartementet Justisdepartementet 4 kommuner Skattedirektoratet Statens innkrevningssentral Politidirektoratet Rikstrygdeverket 18 Skattefogdkontor 54 politidistrikt Trygdeetatens Innkrevingssentral 436 skatteoppkrevere (inklusive sokkelen) 9 namsmenn underlagt domstolene 370 namsmenn 4 kommunale namsmenn Administrativt ansvar 2.2 Sverige Finansdepartementet er øverste forvaltningsmyndighet på skatte- og avgiftsområdet. Nærmeste underlagte organ er Riksskatteverket. På fastsettelsessiden er det organisert 10 regionale skattemyndigheter som er underlagt Riksskatteverket, mens det på innfordringssiden er 10 regionale oppkrevere (kronofogdmyndigheter). Lokalt under disse igjen er det henholdsvis ca. 125 lokale statlige skattekontorer og ca. 80 lokale statlige kronofogdkontorer. I Sverige er det slik at skattene og avgiftene som merverdiavgift, innbetales til skattemyndighetene. Det er kun dersom ordinær innbetaling ikke skjer, at kravene oversendes kronofogdmyndigheten for behandling. Kronofogdmyndigheten innfordrer både sivile og offentligrettslige krav og kan også foreta tvangssalg av bl.a. fast eiendom. I Sverige er det opprettet en egen skattekonto for hver fysisk og juridiske person som skal betale skatt eller avgifter. På skattekontoene debiteres hver skattefordring og krediteres hver skatteinnbetaling. Det samme skjer når det gjelder avgiftene. Det vil fremgå av skattekontoen om det har oppstått et underskudd og hvordan dette har oppstått. Skatte- og avgiftskontoen vil til enhver tid avspeile kontohaverens aktuelle økonomiske stilling overfor skattemyndighetene. Dersom skatter og avgifter ikke betales innen rett tid oversendes det offentliges krav til kronofogdmyndigheten for innkreving. Beløpet som oversendes til innkreving er samlet og slik at det ikke er beløp for hver ubetalte skatt eller avgift som inndrives. 10

15 Figur 2.3 Organiseringen av innfordring i Sverige Finansdepartementet Riksskatteverket 10 - regionale Kronofogder 80 Distriktskontorer Faglig- og administrativt ansvar 11

16 3 Gjennomgang av dokumenter og studier på området I dette kapitlet gjør vi rede for de viktigste studiene og offentlige dokumenter om skatteoppkrevingen. 3.1 Stortingsdokumenter og offentlige utredninger NOU 1993:1 Reorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen I NOU 1993:1 drøftes bl.a. organiseringen av skatteoppkrevingen. En statliggjøring av skatteoppkrevingen vil ifølge NOU 1993:1 være kjennetegnet ved at: Enhetlige styringslinjer kan gi god styrbarhet når det gjelder prioritering og ressursbruk. Dette er spesielt aktuelt for å kunne gi høyere prioritet til arbeidsgiverkontroll for å heve kvaliteten å grunnlagsdataene. Det legges organisatorisk til rette for sterkere styring og oppfølging bl.a. med sikte på mer ensartet praksis. Det legges organisatorisk til rette for løpende samordning på tvers av funksjonene, bl.a. slik at avdekkede unndragelser raskt følges opp med nye fastsettelser. Forholdene legges til rette for å få til samordnet planlegging og iverksetting av utviklingstiltak med sikte på felles utnyttelse av informasjonsteknologi. Den lokale innfordringsenheten kan knyttes nært til et innfordringsfaglig miljø regionalt med de muligheter det gir for bl.a. bedre kompetanseutvikling og kvalitetssikring. Med en felles administrativ ledelse legges det til rette for å få til samlokalisering på lokalt nivå (av fastsettelse og innkreving), slik at publikums behov kan ivaretas på en mer helhetlig måte. Godt samsvar mellom ansvaret for å løse oppgaven og det overordnete resultatansvaret. 12

17 I NOU 1993:1 drøftes også et alternativ der kommunene beholder ansvaret for innkrevingsdelen av oppkreverfunksjonen. I alternativet er ansvaret for arbeidsgiverkontrollen overført til staten. Ifølge NOU 1993:1, kan kommunal innkreving være hensiktsmessig ut fra følgende hensyn: Kommunene har egeninteresse av effektiv skatteinnfordring og kontroll. De mindre kommunene gis mulighet til å opprettholde bredde i administrasjonens økonomikompetanse. De mindre kommunene kan sikre seg at skatte- og avgiftsadministrasjonen blir representert i egen kommune, bl.a. med tanke på å beholde arbeidsplasser i kommunen. Det vil fortsatt være behov for innfordringskapasitet og kompetanse for kommunale avgifter. Ifølge NOU 1993:1 var en viktig forutsetning for fortsatt kommunal oppgaveløsning, at den faglige styringen fra statens side ble styrket og forankret med klar hjemmel i regelverket. Et stort flertall foreslår fortsatt kommunal innkreving, men statliggjøring av det formelle ansvaret for arbeidsgiverkontrollen. Kommunene skulle fortsatt utføre kontrollaktiviteter som var nødvendige for å oppnå effektiv innkreving. Flertallets begrunnelse for å statliggjøre arbeidsgiverkontrollen var knyttet til behovet for å legge et samlet ansvar for en funksjon (virksomhetskontroll) under en felles ledelse, med de gevinster dette kunne gi bl.a. for ressursutnyttelse og kompetanseutvikling. Det heter at enhetlig styring i statlig regi kunne gjøre det lettere å få til helhetlig planlegging, prioritering og gjennomføring. Ifølge NOU 1993:1 har fastsettelse av arbeidsgiveravgift mye til felles med fastsettelse av skatt (likningskontorene). Et fortsatt kommunalt ansvar for innkreving, samt ansvar for den delen av arbeidsgiverkontrollen som henger sammen med innkrevingen, ble i hovedsak begrunnet ut fra muligheten til å utnytte kommunenes egeninteresse i oppgaveløsningen. Gjennom en slik løsning ville kommunene, etter flertallets vurdering, beholde et nært forhold til sitt eget inntektsgrunnlag og ha muligheter til påvirke skatteinngangen. Kommunene ville dessuten beholde den kompetansen kommunekassererkontorene representerer St. prp. nr. 44 ( ) En felles skatte-, avgiftsog tolletat Finansdepartementet fulgte opp NOU 1993:1 i St. prp. nr. 44 ( ). Departementets forslag var i hovedsak basert på flertallsinnstillingen i NOU 1993:1. Viktige argumenter for fortsatt kommunal innkreving var ifølge proposisjonen knyttet til kommunenes egeninteresse i å beholde et nært forhold til eget inntektsgrunnlag, muligheten til å påvirke skatteinngangen samt behovet for å beholde innfordringskompetanse. Videre viste departementet til behovet for geografisk nærhet i innkrevingsarbeidet. Departementet hadde også merket seg det sterke engasjement kommunene og Kommunenes Sentralforbund hadde vist for å beholde innkrevingsoppgavene. Departementet understreket at et viktig premiss for fortsatt kommunal oppgaveløsning var at kommunekassererens oppgaveløsning 13

18 ble utført i samsvar med de mål og retningslinjer som staten fastsatte og at den faglige styringen fra statens side ble styrket. Som motargumenter mot en kommunal organisering nevner departementet bl.a.: At det kan hevdes at oppgavene er av en slik art at de ikke bør knyttes til et lokalpolitisk skjønn. Det kan argumenteres for at prinsippet om at økonomiske motiv, ansvar og myndighet bør knyttes sammen, slik at staten selv får myndighet over oppgaver som den tillegges resultatansvar for, og som den selv har sterkest motivasjon for å løse. Det kan argumenteres med at en samling av flere innbetalings/innfordringsoppgaver i et fåtall enheter på landsbasis vil gi betydelige effektiviseringsgevinster. Når det gjelder arbeidsgiverkontrollen, så departementet behov for å styrke alle sider ved kontrollen. Ut fra hensynet til styring og samordning ble ansvaret for arbeidsgiverkontrollen foreslått overført til staten ved ligningskontorene. I praksis innebar dette at kommunekassereren fortsatt skulle drive innfordringskontroll overfor arbeidsgiverne, mens fastsettelseskontrollen ble overført til ligningskontorene. Stortingets flertall sluttet seg ikke til regjeringens forslag om statliggjøring av arbeidsgiverkontrollen, jf. Innst. S. nr 24 ( ) St. prp. nr. 41 ( ) Om organiseringen av den statlige innbetalings- og innfordringsfunksjonen for skatter og avgifter m.v. Finansdepartementet legger i proposisjonen til grunn at det kommunale ansvaret for innkrevingen videreføres. Departementet vurderte den kommunale innkrevingen som relativt god og at samarbeidet mellom aktørene på området hadde bedret seg de siste årene. For øvrig viste departementet til argumentene i St. prp. nr. 44 ( ). Departementet understreket imidlertid at en viktig forutsetning for fortsatt kommunalt ansvar var at statens styring med innkrevingen ble styrket for å sikre at nødvendige tiltak i innkrevingsarbeidet ble iverksatt og for å fremme rasjonell og effektiv drift. Det heter videre at spredningen av oppgaver og ansvar på ulike organisatoriske enheter nødvendiggjør god koordinering og også fremover vil legge visse begrensninger på en effektiv gjennomføring av oppgavene. Departementet viste i den sammenheng til en undersøkelse gjort av Riksrevisjonen hvor det påpekes til dels store variasjoner i kommunenes innfordringsarbeid (Riksrevisjonens dok. nr. 3:8 ( ), omtalt nedenfor). Som ett av styringstiltakene ble skatteoppkreverne lagt i linje under skattefogdene. Finansdepartementet foreslår i proposisjonen at fastsettelsesdelen av arbeidsgiverkontrollen ble statliggjort og lagt til ligningskontorene, mens kommunene skulle beholde kontrolloppgaver knyttet til innkreving. Departementet viste bl.a. til Riksrevisjonens kritikk av arbeidsgiverkontrollen og uttrykte behov for å styrke alle sider ved arbeidsgiverkontrollen. Etter departementets vurdering ville kontroll- 14

19 arbeidet rasjonaliseres ved at de lokale ligningskontorene bruker kapasitet til å kontrollere lønnsbeskatningen gjennom arbeidsgivernes lønnsregnskaper og lønnsinnberetninger, for dermed å bedre grunnlagsdataene for selvangivelsen for den enkelte. Stortingets flertall avviste forslagene om statliggjøring av arbeidsgiverkontrollen i Innst. S. nr. 266 ( ). I komitéinnstillingen heter det bl.a. at flertallet ikke ville støtte forslag som kunne svekke den kommunale skatteoppkreverfunksjonen. Flertallet kunne ikke se at det var hensiktsmessig å dele ansvaret for arbeidsgiverkontrollen og mente dette fortsatt i sin helhet måtte tilligge kommunekassererkontoret. Etter flertallets vurdering ville regjeringens forslag svekke kommunekassererens kontrollfunksjoner og føre til dobbeltarbeide. Videre understreket komiteen at kommunene fortsatt måtte ha ansvaret for innkrevingen, blant annet for å kunne øke kommunenes inntekter NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune I NOU 2000:22 anbefalte Oppgavefordelingsutvalget at ansvaret for skatteoppkrevingen ble overført fra kommunene til staten. Ifølge utvalget krevde en formålstjenlig kontroll med og innkreving av skatter og avgifter god kjennskap til lokale forhold. Den lokale kunnskapen som innkrevingsorganet forutsettes å ha, var etter utvalgets vurdering imidlertid ikke avhengig av om det er staten eller kommunen som har ansvaret, men av den fysiske tilstedeværelsen. Videre heter det at dagens deling av det overordnete faglige ansvaret og det administrative ansvaret for skatteoppkrevingen er problematisk på et område hvor det er lite spillerom for lokalpolitiske tilpasninger. Etter utvalgets vurdering hadde kommunenes handlingsrom blitt ytterligere redusert som følge av at behovet for å styrke statens styring av skatteoppkrevingen er blitt vektlagt. Utvalget pekte også på at inntektssystemet for kommunene gjør at kommunenes reelle muligheter til å påvirke eget inntektsgrunnlag gjennom å prioritere innkreving var begrenset. I tillegg mente utvalget at en statliggjøring ville legge bedre til rette for å utnytte de muligheter som informasjonsteknologien gir for en mer effektiv oppkreving. Utvalget forutsatte at det ved en statlig overtakelse av ansvaret fortsatt skulle være et lokalt oppkrevingsnivå. Dette trengte imidlertid ikke å innebære at det skal være èn oppkrevingssenhet i hver kommune. Hensynet til nærhet måtte etter utvalgets vurdering veies opp mot hensynet til å utnytte eventuelle stordriftsfordeler i oppkrevingen St meld. nr. 31 ( ) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling I stortingsmeldingen som følger opp NOU 2000:22, uttrykker regjeringen behov for å vurdere enkelte sider av saken nærmere og skriver at den vil komme tilbake med en redegjørelse til Stortinget. 15

20 3.2 Riksrevisjonens undersøkelser Dokumentene nr. 1 ( ) og nr 1. ( ) fra Riksrevisjonen I antegnelser til statsregnskapet for 1988 og 1989 påpeker Riksrevisjonen bl.a. at arbeidsgiverkontrollen har et betydelig mindre omfang enn forutsatt. Det ble påpekt at eksisterende ettersynsvirksomhet var lav i mange av landets kommuner og i hovedsak konsentrert om små og mellomstore arbeidsgivere. Få av skatteoppkreverne hadde utarbeidet planer for kontrollvirksomheten. I tillegg til å kritisere arbeidsgiverkontrollen både kvantitetsmessig og kvalitetsmessig, ble det påpekt at rutiner og retningslinjer på området var mangelfulle. Få skatteoppkrevere hadde utarbeidet planer for kontrollvirksomheten Dokument nr. 3:8 ( ) Riksrevisjonens antegnelse vedrørende kontrollen og den overordnete styring med fellesinnkrevingen av skatt og folketrygdavgift Riksrevisjonen peker på at skatteoppkrevingen av skatt og folketrygdavgift, herunder kontroll og styring, kjennetegnes av en komplisert arbeids- og ansvarsfordeling, og har i for liten grad vært underlagt overordnet styring og kontroll. Det heter at innfordringen i sammenlignbare kommuner har vært ulikt behandlet. Riksrevisjonen anser dette lite heldig. Videre heter det at organiseringen og prioriteringen av innfordringsarbeidet ikke synes tilfredsstillende for alle kommunene i undersøkelsen (26 større kommuner). Ifølge undersøkelsen er det til dels store variasjoner mellom sammenlignbare kommuner med hensyn til ressursbruk til innfordring noe som kan føre til ulik behandling av skattytere kommuner i mellom. Riksrevisjonen uttrykker behov for flere ressurser til innfordringsarbeidet i kommunene. Videre kritiserer Riksrevisjonen kommunerevisorenes beretninger og påpeker at det er for lite kontakt mellom kommunerevisjonen og skattefogden i forbindelse med kontroll. Undersøkelsen viser også at det er store variasjoner med hensyn til hvor store ressurser skattefogdene benytter til kontroll og ettersyn Dokument nr. 3:12 ( ) Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende innfordring av skatter Riksrevisjonen undersøker skatteoppkrevernes innfordringsarbeid i dokument nr. 3:12 ( ). Formålet med undersøkelsen var å analysere effektiviteten i skatteoppkrevernes innfordringsarbeid. Effektiv innfordring forutsetter ifølge rapporten bl.a. rask iverksettelse av hensiktsmessige innfordringstiltak og løpende oppfølging av restanser. Undersøkelsen belyser også hvordan den faglige styringen og oppfølgingen av skatteoppkrevernes innfordringsarbeid er ivaretatt. Undersøkelsen omfatter 15 kommuner med ulikt innbyggertall. Utgangspunktet for undersøkelsen var restanser vedrørende restskatt for inntektsåret Undersøkelsen viser at det er store variasjoner mellom kommunene når det gjelder ressursbruk (årsverk) til innfordringsarbeidet. Videre viser undersøkelsen at skatteoppkrevernes ofte iverksetter innfordringstiltak for sent og ikke i henhold til 16

21 skatteoppkreverinnstruksens krav. I tillegg viser undersøkelsen at det var til dels betydelige forskjeller mellom kommunene med hensyn til bruk av ulike typer innfordringstiltak. Rapporten understreker at skatteoppkreverinnstruksen gir rom for bruk av skjønn, og at det i en desentralisert organisasjonsmodell vil være nødvendig og hensiktsmessig med ulike lokale innfordringsstrategier, bl.a. ut fra at skatteoppkreverkontorenes størrelse og kompetanse varierer og fordi sammensettingen av debitormassen og næringsstrukturen i kommunen er forskjellig. Skatteoppkrevernes erfaringer med den enkelte debitor vil også kunne være utslagsgivende for prosessen. Samtidig skriver Riksrevisjonen at skatteoppkreverinnstruksen setter minstekrav til systematikk i innfordringsarbeidet i forhold til tidsløp og bruk av virkemidler. Riksrevisjonen vurderte det som uheldig dersom kommunale prioriteringer medførte at innfordringstiltakene overfor skattedebitorene i stor grad varierer etter hvilken kommunene de er bosatt i. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved hensiktsmessigheten av at ressurstilgangen til skatteoppkreverfunksjonen bestemmes av kommunen, samtidig med at staten ved Skattedirektoratet og skattefogdkontorene har den faglige instruksjonsmyndigheten. Videre reiser Riksrevisjonen spørsmål om større administrative og organisatoriske endringer i skatteoppkreverfunksjonen vil være nødvendige for å ivareta sentrale elementer som likebehandling og effektivitet i innfordringsarbeidet. I Finansdepartementets kommentarer til Riksrevisjonens undersøkelse heter det bl.a. at departementet er enig i at skatterestansene fortsatt utgjør betydelige beløp og at det er et forbedringspotensial for resultatet av innfordringen. Departementet gir også uttrykk for at undersøkelsen indikerer at bestemmelsene i skatteoppkreverinnstruksen ikke praktiseres som forutsatt både i forhold til virkemidler og tidspunkt for iverksettelse av innfordringstiltak. Departementet stiller videre spørsmålet om de påpekte forholdene dels kan være resultat av organiseringen av den kommunale skatteoppkreverfunksjonen med delt faglig og administrativ styring. Etter departementets vurdering kompliserer dette mulighetene for et enhetlig konsept for målformuleringer, styringsdirektiver, resultatindikatorer og resultatkrav. Dette kan ifølge departementet også være en årsak til uheldige variasjoner mellom kommunene med hensyn til gjennomføringen og prioriteringen av skatteinnfordringen. Samtidig presiserer departementet at den lokale forankringen i seg selv vil kunne føre til variasjoner. Avslutningsvis merker departementet seg Riksrevisjonens spørsmål om administrative og organisatoriske endringer i skatteoppkreverfunksjonen er nødvendig. Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite kommenterer Riksrevisjonens rapport i Innst. S. nr. 103 ( ). Komiteen uttaler bl.a. at den er enig med Riksrevisjonen i at det er et forbedringspotensial for innfordringen til tross for at restanseprosentene i de senere årene har vært synkende. Videre deler komiteen Riksrevisjonens oppfatning av at forskjellsbehandling av skatteyterne er uheldig. Ulike innfordringsstrategier bør ifølge komiteen være relatert til den enkelte sak og ikke til den enkelte kommune. Komiteen understreker imidlertid at skatteoppkreverinnstruksen gir rom for bruk av skjønn og at det i en desentralisert organisasjonsmodell vil være nødvendig med ulike innfordringsstrategier. Komiteen konstaterer videre at Finansdepartementet i all hovedsak slutter seg til Riksrevisjonens funn og konklusjoner. Komiteen legger til grunn at regjeringen kommer tilbake til Stortinget på egnet måte med saken. 17

22 3.3 Andre dokumenter og studier NKK forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring NKK forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring har utarbeidet en kommentarrapport til Riksrevisjonens undersøkelse i dokument 3:12 ( )). Rapporten kommenterer bl.a. undersøkelsens målsetting, omfang, metode og konklusjoner. Ifølge rapporten er kvaliteten på skatte- og avgiftsinnkrevingen høy i Norge ved at 99 prosent av fastsatte skatter og avgifter er innbetalt i løpet av det første året etter forfall. Rapporten viser i den sammenhengen også til ECONs undersøkelse av kvaliteten på skatteinnfordringen (omtalt nedenfor). Det heter at det er dokumentert ved hjelp av vitenskapelige og objektive metoder at de minste kommune har høyest kvalitet på innfordringen. NKK skriver at objektive metoder for kvalitetsvurdering av skatteoppkrevingen har vært brukt i Norge i flere år, og det gjennomføres halvårige målinger av innfordringskvaliteten for alle skatteoppkrevere og for alle skattearter i Skattedirektoratets styringsdialog. Videre heter det at det er klarlagt at kvaliteten på skatteinnfordringen ville ha vært enda høyere dersom det hadde vært bedre samsvar mellom utskrivingen av skattekort og likning og dersom omfanget av skjønnslikning hadde vært lavere. Dette er forhold som skatteoppkreverne ikke kan kontrollere. Etter NKKs vurdering er Riksrevisjonens rapport mangelfullt gjennomført og underbygget. Riksrevisjonens rapport er etter NKKs vurdering ikke gjennomført på en tilstrekkelig objektiv måte, og undersøkelsen gir ikke grunnlag for å trekke allmenne konklusjoner om skatteinnfordringen ECON rapport 69/99 Kvalitet på skatteinnfordring Formålet med prosjektet utført av ECON var å vurdere kvaliteten på skatteinnfordringen i Norge ved å undersøke om kvaliteten på innfordringen av restskatt varierer mellom kommuner og hvordan kvaliteten varierer mellom ulike skattearter. Hovedkonklusjonen i rapporten er at kvaliteten på innfordringen 2 av skatt er høy i Norge. I rapporten dokumenteres at desto mindre en kommune er, desto større del av restansene klarer kommunene å innfordre. Videre er restansene for arbeidsgiveravgiften klart lavere enn restansene for moms og investeringsavgift som den statlige regionale skattefogden har ansvaret for. Ifølge rapporten er det imidlertid ikke mulig å fastslå om dette skyldes kvalitetsforskjeller på innfordringsarbeidet. En sammenligning av situasjonen i Norge, Sverige og Danmark gir heller ikke grunnlag for å trekke klare konklusjoner om eventuelle kvalitetsforskjeller på innfordringsarbeidet mellom landene. 2 ECON 1999 bruker begrepet "innfordring" om det denne rapporten omtaler som "innkreving". 18

23 4 Kvalitet og effektivitet i skatteoppkrevingen Dette kapitlet drøfter både kvalitet og effektivitet. Hovedbegrunnelsen for dette er først og fremst praktisk fordi studiene som gjennomgås i dette kapitlet på ulike måter behandler begge begrepene. Vi skiller mellom begrepene i drøftingen. Vi vil påpeke at ulike aspekter ved effektivitet og kvalitet drøftes nærmere også i kapittel Hvordan måle kvalitet og effektivitet? I debatten om organiseringen av skatteoppkrevingen har ønsket om høy kvalitet og effektivitet i innkrevingen stått sentralt. Det fins ikke noen entydig definisjon av hva som skal menes med kvalitet og effektivitet i skatteinnkrevingen. På generelt grunnlag er det rimelig å si at kvalitet innebærer at en så langt som mulig, og under hensyntagen til andre viktige hensyn, klarer å sørge for at så stor del som mulig av fastsatt skatt faktisk blir innbetalt. Effektivitet innebærer at dette oppnås med lav ressursinnsats. Den samlede effektiviteten avhenger både av at hver enkelt skatteoppkrever driver effektivt, og at ressursene fordeles på en hensiktsmessig måte mellom skatteoppkreverkontorene. Hva måler indikatorer for restanser og for betalt skatt? Skatte- og innkrevingsmyndighetene utarbeider løpende ulike indikatorer for omfanget av restanser og hvor stor andel av fastsatt skatt som betales inn. Slike indikatorer kaster lys over hvor god skatteinnkrevingen er. Men lave restanser og høy andel av fastsatt skatt som innbetales behøver ikke bety at det nødvendigvis er høy effektivitet i virksomheten. For det første er det ikke opplagt hvilken norm indikatorene skal måles mot, dvs. hva som er lave restanser og høy innkrevingsandel. Det kan for eksempel være slik at det er lettere å sørge for at skattene blir betalt i en oppgangskonjunktur med få konkurser og lav arbeidsledighet, enn under en nedgangskonjunktur. Forskjeller i næringsstruktur og betalingsvilje mellom kommunene kan også ha betydning for restanser og skatteinngang. For det andre inneholder ikke denne typen indikatorer informasjon om ressursbruken i skatteinnkrevingen. For å si noe om effektiviteten må vi ta hensyn til ressursinnsatsen og om man gjør tingene "riktig". Står de oppnådde resultatene i samsvar med den ressursinnsatsen i form av årsverk og lønnsutbetalinger som 19

24 samfunnet bruker på skatteoppkrevingen? Gjennomfører de ulike delene av etaten riktige tiltak og vurderer skatteoppkreverne de ulike tilfellene av betalingsforsømmelser på en hensiktsmessig måte? Er ressursbruken, både det totale nivået, den regionale fordelingen og fordelingen på ulike typer kompetanse hensiktsmessig? Disse spørsmålene viser at det å måle kvalitet og effektivitet er vanskelig, og at forskjellige typer informasjon er nødvendig for å kunne danne seg et inntrykk av kvaliteten og effektiviteten. 4.2 Utviklingen i noen sentrale indikatorer Ifølge Dok. 3:12 ( ) fra Riksrevisjonen, tyder Skattedirektoratets indikatorer på at omfanget av restanser og ikke innbetalt skatt har avtatt de siste årene. Det vises i denne publikasjonen til at for inntektsåret 1996 utgjorde restansene per 30. juni ,8 mrd. kroner. Akkumulerte restanser for skatter utgjorde da 8,8 mrd. kroner. Skattedirektoratet (Skatteoppkrevernes resultater pr ) anser at innkrevingsresultatene er gode for etterskuddsskatt, forskuddsskatt, forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift. Det rapporteres også at det har vært få endringer de siste årene. Ifølge NKKs sammenstilling av skattedata fra Skattedirektoratet, er andelen av fastsatt skatt som innbetales, over 99 prosent for skatteartene forskuddstrekk, etterskuddsskatt og arbeidsgiveravgift. Det er en langt lavere andel av fastsatt restskatt som faktisk innbetales, og det er mot denne skattearten skatteoppkrevernes virksomhet i all hovedsak rettes. For restskatten var andelen av skatten som er betalt halvannet år etter utløpet av det året skatten er utlignet for, på 81,8 prosent for inntektsåret 1997 og 80,6 prosent for 1998 (tall fra Skattedirektoratet gjengitt i NKKs rapport). Tall for inntektsåret 1999 tyder på noe høyere innbetalingsandel (Skatteoppkrevernes resultater pr ). Andelen av fastsatt restskatt som betales i rett tid er langt lavere enn tallene foran. For årene var andelen rettidig innbetalt restskatt hhv. 55,9 prosent, 39,6 prosent og 42,6 prosent. Skattedirektoratet anser at denne andelen er for lav (Skatteoppkrevernes resultater pr , Skattedirektoratet). 4.3 ECONs undersøkelse ECON analyserte kvaliteten ECON gjennomførte en undersøkelse av faktorer bak observerte variasjoner i innfordring/restanser blant skatteoppkreverne. ECON målte kvalitet ved hjelp av ulike indikatorer for restanser eller andelen av fastsatt skatt som ble innbetalt. Hovedelementet i undersøkelsen var en statistisk regresjonsanalyse av 4 kvalitetsindikatorer for skatten for inntektsåret 1997, målt Det kan utarbeides slike kvalitetsindikatorer for mange skattearter, men ECON valgte å bare analysere restskatten. Restskatten er den skattearten der det er størst restanser og lavest andel av fastsatt skatt som blir betalt. 20